II SA/Gd 210/12

Uzasadnienie

Ostateczną decyzją z dnia 9 czerwca 2010 roku, nr [...], Wójt Gminy ustalił dla F. K., J. K. i J. K. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie (o część usługową - pokoje pod wynajem) oraz przebudowie istniejącego budynku letniskowego, położonego na działce nr [...] w miejscowości P., gmina U.

We wniosku z dnia 12 września 2011 roku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, złożonym w oparciu o art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako k.p.a.), B. R. i H. K. zarzuciły, iż ww. decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa w oparciu o nieprawdziwe fakty, które nie istnieją, oraz przyjęcie do analizy nieprawidłowych przesłanek. Podniosły, że teren objęty wnioskiem stanowi działkę zabudowaną domem letniskowym z dachem pokrytym bardzo skorodowanym eternitem. Teren inwestycji nigdy nie miał wjazdu na posesję, a pojazdy są pozostawiane na terenie bezprawnie urządzonego parkingu na drodze gminnej. W rzeczywistości nie jest możliwe zapewnienie miejsc postojowych dla obsługi projektowanej inwestycji ze względu na wielkość działki nawet przy obecnej zabudowie, brak wjazdu na posesję oraz rosnący pośrodku działki ponad dwudziestoletni modrzew. Nie jest także możliwe harmonijne powiązanie górnej krawędzi ściany z istniejącym dachem - z uwagi na kształt, wielkość i wysoki kąt nachylenia aktualnego, eternitowego dachu. Nie jest ponadto możliwe wykonanie głównej kalenicy o wysokości maksymalnej 7,8 m. Zdaniem wnioskodawczyń, do analizy urbanistycznej przyjęto nieprawidłowe przesłanki. Polegały one na uwzględnieniu danych dotyczących obiektów znacząco oddalonych, położonych na terenie objętym planem zagospodarowania przestrzennego, co pozwoliło na ustalenie wyższych parametrów budowy i rozbudowy. Uwzględniono wskaźnik powierzchni zabudowy do 20,5 %, mimo że wielkość działki na to nie zezwala. Przyjęto szerokość elewacji frontowej do 12 m, mimo że nie ma wjazdu na działkę i nie wiadomo, z której strony jest elewacja frontowa. Przyjęto ponadto wysokość kalenicy do 7,8 m, mimo że nie ustalono warunków wybudowania nowego dachu i rozebrania eternitowego o wysokości ok. 7 m. Gdyby przyjęto zgodne z prawem kryteria, zdaniem wnioskodawczyń, niemożliwe byłoby wydanie decyzji umożliwiającej budowę pensjonatu o charakterze usługowym z ww. powodów.

Decyzją z dnia 9 listopada 2011 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 157 § 1 i 2 i art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 9 czerwca 2010 roku.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że rozpoznając sprawę stwierdzenia nieważności decyzji bada zgodność wydanego przez organ administracji publicznej rozstrzygnięcia z przepisami prawa obowiązującymi w dacie wydania tego rozstrzygnięcia z uwzględnieniem materiału dowodowego zgromadzonego przez organ pierwszej instancji. Ewentualne nieprawidłowości w zebraniu materiału dowodowego mogą przy tym mieć jedynie wpływ na ocenę przez Kolegium zgodności zaskarżonego rozstrzygnięcia z przepisami procesowymi, tj. art. 7 i art. 80 k.p.a. Kolegium wyjaśniło, iż naruszenie związane z błędnym ustaleniem granic obszaru analizowanego, wskaźników i pozostałych parametrów z wzorcami istniejącej zabudowy nie przesądza jeszcze o wydaniu decyzji o warunkach zabudowy z rażącym naruszeniem prawa, albowiem dotyczy ono postępowania dowodowego i dla ustalenia ewentualnego wpływu takiego uchybienia na wynik postępowania administracyjnego wymagane byłoby przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. To zaś nie jest do pogodzenia z istotą postępowania nieważnościowego. Postępowanie nieważnościowe nie jest bowiem postępowaniem "w trzeciej instancji", a Kolegium nie rozpatruje kolejny raz tej sprawy merytorycznie, gdyż ocena sprawy ograniczona jest do weryfikacji niezgodności decyzji z przepisami prawa.

Kolegium podkreśliło przy tym, że nawet gdyby - jako organ rozstrzygający sprawę stwierdzenia nieważności decyzji - miało wątpliwości co do zgodności z prawem jej ustaleń, to wątpliwości te mogłoby usunąć jedynie poprzez przeprowadzenie ponownego postępowania dowodowego (ponownej analizy architektonicznej i urbanistycznej na obszarze, którego granice wyznaczono zgodnie z przepisami rozporządzenia), w związku z czym nie może być w tym przypadku mowy o "oczywistym" oraz "rzucającym się w oczy" naruszeniu prawa.

Kolegium nie stwierdziło, aby naruszenie przepisów dotyczących sposobu przeprowadzenia postępowania dowodowego miało charakter rażący, a nadto by wywołało taki skutek, że zakwestionowana decyzja stanowi zaprzeczenie stanu prawnego i by konieczna była jej eliminacja z obrotu prawnego, ponieważ brak jest wymaganej kwalifikowanej wagi naruszenia prawa i rażących skutków, jakie to naruszenie mogłoby wywołać. Kolegium podniosło przy tym, iż wnioskujące o unieważnienie decyzji uczestniczyły w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji, która stała się ostateczna.

Zdaniem Kolegium, za nieważnością decyzji nie przemawiało również zarzucane nieprawidłowe ustalenie granic obszaru analizowanego, gdyż samo przez się nie mogło prowadzić do stwierdzenia, że decyzję wydano z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można by mówić, gdyby wynik nawet najbardziej ogólnej, potencjalnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu był w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji. Sama wadliwość tych ustaleń nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Analiza urbanistyczna stanowi obowiązkowy element postępowania dowodowego przy podejmowaniu decyzji, a jej brak winien prowadzić w postępowaniu administracyjnym toczącym się w trybie zwykłym do uchylenia decyzji. Jej wadliwe przeprowadzenie nie uzasadnia jednak stwierdzenia nieważności z uwagi na rażące naruszenie prawa. Kolegium przyjęło, iż przy wydawaniu przedmiotowej decyzji nie naruszono przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm. - dalej jako u.p.z.p.). Zasada dobrego sąsiedztwa została zachowana, albowiem planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji istniejącej w terenie, zwłaszcza, że inwestor nie planuje zmiany istniejącej funkcji zabudowy. Kolegium uznało również, iż nie narusza ładu przestrzennego ustalenie w decyzji powierzchni zabudowy odnoszącej się do nieruchomości sąsiednich, objętych analizą. Pominięcie nieruchomości, które znalazły się poza obszarem analizowanym, nie potwierdza, iżby miało dojść do naruszenia tych zasad i zaburzenia ładu przestrzennego, wobec realizacji obiektu podobnego do znajdujących się na sąsiednich działkach. Nie ma też mowy o podstawie do stwierdzenia nieważności decyzji, gdy chodzi o kwestionowane parametry (szerokość elewacji frontowej oraz geometrii dachu) - określone odmiennie, niż wynikałoby to ze średnich wartości uzyskanych w wyniku przeprowadzonej analizy po poszerzeniu obszaru przyjętego do analizy.

W ocenie Kolegium, odstępstwa dotyczące powyżej wskazanych parametrów zabudowy nie powodują rażącego naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 ze zm. - dalej w skrócie jako rozporządzenie), ponieważ prawodawca nie przewidział w przepisach rozporządzenia ustalania parametrów planowanej inwestycji w sposób sztywny, natomiast dopuścił wprost odstąpienie przez organ od średnich parametrów występujących na działkach sąsiednich. Chociaż zatem ustalone dla planowanej zabudowy parametry przewyższają średnią wartość istniejącą w obrębie obszaru analizowanego, to nie można uznać, że w sposób rażący takie ustalenie godzi w ład najbliższej okolicy. Prawodawca w § 6 ust. 2 rozporządzenia dopuścił wyznaczenie innej niż średnia szerokości elewacji frontowej oraz wysokości elewacji. W ocenie Kolegium, oznaczenie wskazanych parametrów w zakwestionowanej decyzji nie narusza zatem rażąco przepisów prawa.

Kolegium zaznaczyło przy tym, że pomimo, iż w decyzji wadliwie wyznaczono nachylenie i układ połaci dachowych oraz kierunek głównej kalenicy dachu, to nie można również w tym aspekcie mówić o rażącym naruszeniu przepisów rozporządzenia. W tym przypadku mamy bowiem do czynienia z możliwością zastosowania oceny organu administracyjnego, ponieważ przepis prawa dopuszcza możliwość ustalenia opisanych parametrów odpowiednio do wzorców występujących w sąsiedztwie. Ponadto z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2003 roku w sprawie oznaczenia i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. nr 164, poz. 1589) nie wynika aby parametr wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki stanowił obligatoryjny element decyzji ustalającej warunki zabudowy, więc przepis ten nie może zostać rażąco naruszony poprzez brak prawidłowego oznaczenia tego parametru w decyzji.

Wskazując na powyższe okoliczności Kolegium stwierdziło, że nie znalazło powodów dla eliminacji kwestionowanej decyzji z obrotu prawnego oraz nie dopatrzyło się w badanej sprawie naruszenia prawa w stopniu kwalifikowanym, które jednoznacznie i w sposób nie budzący wątpliwości przesądzałoby o nieważności decyzji Wójta Gminy . Nie stwierdzono, ażeby treść decyzji, którą ustalono warunki zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego, w sposób nie budzący wątpliwości godziła w całokształt przepisów stanowiących jej podstawę prawną, ani żeby decyzja wywołała dla stron szczególnie negatywne skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać.

Kolegium dodatkowo wyjaśniło, że sama okoliczność, iż częściowo wadliwie przeprowadzono postępowanie dowodowe w sprawie, nie powoduje naruszenia przez zakwestionowaną decyzję przepisów art. 61 ustawy, skoro planowana inwestycja nie narusza ładu przestrzennego w terenie. Przepisy rozporządzenia mają tu charakter pomocniczy i dotyczą jedynie metod pracy urbanistycznej i sposobu przeprowadzania postępowania dowodowego w sprawie ustalenia warunków zabudowy przez organ. Wadliwość przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ, skutkująca naruszeniem przepisów rozporządzenia, nie przekłada się automatycznie na stwierdzenie, że decyzja rażąco narusza prawo.

We wniosku z dnia 24 grudnia 2011 roku o ponowne rozpatrzenie sprawy H. K. podtrzymała swoje stanowisko w sprawie, stwierdzając, iż decyzja o warunkach zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem prawa w oparciu o nieprawdziwe fakty.

Decyzją z dnia 17 stycznia 2012 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 9 listopada 2011 roku.

W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że analizowało wyłącznie, czy oceniana decyzja rażąco naruszyła prawo i stwierdziło, iż brak jest podstaw do przyjęcia, iż wada rażącego naruszenia prawa zaistniała. Zdaniem Kolegium, decyzja Wójta Gminy z dnia 9 czerwca 2010 roku nie narusza żadnej z przesłanek ustalenia warunków zabudowy określonych w art. 61 ustawy. Wójt Gminy w oparciu o rozporządzenie przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i określił parametry projektowanej zabudowy. W związku z tym, że w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej organ orzeka wyłącznie kasacyjnie, zatem nie ma możliwości badania szczegółowych ustaleń analizy, o co wnosi strona.

Kolegium wyjaśniło również, że postępowanie o wznowienie postępowania prowadzone jest na podstawie art. 145 k.p.a. i sam fakt jego wznowienia nie przesądza o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji. Natomiast postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzone jest w trybie art. 156 k.p.a. Wynika stąd, że są to dwa odrębne postępowania administracyjne, prowadzone w oparciu o różne przesłanki.

W skardze na powyższą decyzję H. K. wskazała na treść

art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Podniosła, że Wójt Gminy sam powołuje się na istotne różnice pomiędzy stanem rzeczywistym, a tym, który służył do wydania przedmiotowej decyzji. Wynika to między innymi z wyjaśnień J. C., która przygotowywała projekt decyzji o warunkach zabudowy.

Podniosła też, że przy ul. S., czyli przy ulicy, przy której ma być przeprowadzona planowana inwestycja, nie istnieje ani zabudowa usługowa, ani hotelowa, co stanowi istotne zakłócenie ładu przestrzennego w analizowanej okolicy. Decyzja przedmiotowa powinna być uchylona, gdyż od początku była wydana z rażącym naruszeniem prawa. Przy ul. S. w P. nigdy nie zostały spełnione przesłanki zabudowy zezwalającej na budowę obiektu hotelowo-usługowego, co zostało stwierdzone m. in. przez osobę wydającą sporną decyzję o warunkach zabudowy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację oraz stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.).

Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 stycznia 2012 roku oraz poprzedzająca ją decyzja tego samego organu z dnia 9 listopada 2011 roku zostały wydane w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Tryb ten został określony treścią wniosku skarżącej oraz B. R. z dnia 7 września 2011 roku, w którym wnioskodawczynie domagały się stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 9 czerwca 2010 roku z uwagi na to, iż została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej i stanowi prawnie dopuszczalny wyjątek od ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych określonej w art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zmianami wskazanymi powyżej - dalej jako k.p.a.). Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone

|w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Jedną z przesłanek jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.). Na zaistnienie tej przesłanki wnioskodawczynie powoływały się we wniosku, w tym zakresie zatem Kolegium zobowiązane było przede wszystkim rozpoznać sprawę.

Ustalając zaistnienie ww. przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zasadne jest odwołanie się do teorii gradacji wad decyzji i odróżnienie wadliwości decyzji powodujących jej wzruszalność, od takich wad, które powodują, przez samo swoje istnienie lub przez swoje skutki, nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego lub wiążącego stwierdzenia naruszenia porządku prawnego przez decyzję. Naruszenia prawa mają charakter rażący w przypadku istnienia w niej wad o szczególnym ciężarze gatunkowym. Następuje to wówczas, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego w całości lub w części (por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wydawnictwo C. H. Beck Warszawa 2004, str. 729-730).

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa ma miejsce wtedy gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Ustalonym poglądem pozostaje także, że jako rażąco naruszającego prawo nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy. Rażące naruszenie prawa jest bowiem z reguły wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa. O takim naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Należy przy tym podkreślić,

iż z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. "Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować" (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 września 1998 roku, sygn. akt II SA 1249/97, Baza Orzeczeń LEX nr 41819, por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 1997 roku, sygn. akt III SA 1425/96, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z powyższego wynika, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie może być interpretowane w sposób rozszerzający. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 1999 roku, sygn. akt V SA 1970/98, Baza Orzeczeń LEX nr 50195).

Jednocześnie, mając na uwadze treść skargi, należało wyjaśnić, że obok trybu stwierdzenia nieważności decyzji Kodeks postępowania administracyjnego reguluje również inny nadzwyczajny tryb wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych polegający na wznowieniu postępowania administracyjnego. System weryfikacji decyzji administracyjnych w trybach nadzwyczajnych został oparty na zasadnie niekonkurencyjności. Oznacza to, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z powołaniem się na wystąpienie przesłanki wznowienia postępowania. Z tych też względów należało w niniejszej sprawie uznać, że nie jest możliwe badanie legalności zaskarżonej decyzji Kolegium pod względem zgodności jej z przepisami regulującymi tryb wznowienia postępowania administracyjnego, czy też pod względem zaistnienia w sprawie zakończonej decyzją Wójt Gminy z dnia 9 czerwca 2010 roku, nr [...], przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego, jak tego oczekiwała skarżąca. W skardze powoływała się ona bowiem na przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., który miałby w jej ocenie uzasadniać pogląd o wydaniu decyzji Wójta Gminy z dnia 9 czerwca 2010 roku z rażącym naruszeniem prawa. Przesłanka ujawnienia istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych i nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji ostatecznej, nieznanych organowi, który wydał decyzję, może być ewentualnie rozpatrywana wyłącznie w ramach postępowania prowadzonego w trybie wznowienia postępowania, które zresztą - jak wynika z akt sprawy, toczy się niezależnie od niniejszego postępowania (po wznowieniu - postanowieniem z dnia 11 października 2011 roku, nr [...], postępowania zakończonego przedmiotowa decyzją, Wójt Gminy - decyzją z dnia 31 stycznia 2012 roku, nr [...], odmówił uchylenia tej decyzji).

Ewentualne wadliwości postępowania dowodowego, dotyczące prawidłowości sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej, na które powołuje się skarżąca, mogły również stanowić podstawę zarzutu odwołania, które skarżąca - jako strona postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy z dnia 9 czerwca 2010 roku, mogła złożyć. Mogły one także, po uzyskaniu przez tę decyzję waloru ostateczności, stanowić podstawę do wystąpienia przez skarżącą z żądaniem zainicjowania przez właściwy organ postępowania w trybie wznowieniowym. Podkreślić przy tym należy, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie jest co do zasady dopuszczone przeprowadzanie nowych dowodów. Zastosowania sankcji nieważności nie można bowiem wyprowadzić z odmiennej oceny materiału dowodowego, na podstawie którego organy orzekające w sprawie oparły ustalenia stanu faktycznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2011 roku, sygn. akt I OSK 363/10, Baza Orzeczeń LEX nr 745223). W postępowaniu nieważnościowym nie ma więc co do zasady miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jak to ma miejsce w postępowaniu zwykłym. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny jak i prawny z daty wydania decyzji ostatecznej w postępowaniu zwykłym, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. Stan prawny, który jest przedmiotem badania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji to stan prawny będący podstawą wydania decyzji w postępowaniu zwykłym.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należało uznać, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 9 czerwca 2010 roku. Bezzasadne bowiem były zarzuty rażącego naruszenia prawa podnoszone przez skarżącą w toku postępowania toczącego się w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

Sąd uznał za uzasadnione stanowisko Kolegium, iż zaskarżona decyzja nie zawiera wad uzasadniających stwierdzenie jej nieważności, która to instytucja jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji wynikającej z art. 16 k.p.a. Istotne jest bowiem, że instytucja ta może mieć zastosowanie jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych

w art. 156 § 1 k.p.a., które to wady muszą wystąpić w chwili wydawania decyzji, a takich wad Kolegium prawidłowo nie stwierdziło. W toku postępowania nieważnościowego skarżąca podnosiła zarzuty związane z wyznaczeniem szczegółowych wymagań dotyczących nowej zabudowy, tj. geometrii dachu, powiązania ścian z dachem, wysokość głównej kalenicy, wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, które - zdaniem skarżącej - zostały określone w decyzji Wójta Gminy niezgodnie z występującym na danym terenie stanem zabudowy, a to ze względu na oparcie decyzji o błędnie sporządzoną analizę urbanistyczną, która określiła nieprawidłowo obszar analizowany. W tym zakresie nie było kwestionowane przez skarżącą, że wydanie przez Wójta Gminy decyzji o warunkach zabudowy zostało poprzedzone analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzoną na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 ze zm. - dalej w skrócie jako rozporządzenie). Skoro analiza taka została sporządzona, to z punktu widzenia przesłanki nieważności wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. okoliczność ta przesądza o wyniku prowadzonego postępowania w trybie nadzwyczajnym. Zgodnie bowiem z treścią art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Rażącym naruszeniem prawa byłoby zatem nieprzeprowadzenie w ogóle takiej analizy lub jej przeprowadzenie lecz bez wyznaczenia jakiegokolwiek obszaru analizowanego. Taka sytuacja nie zachodzi jednak w przedmiotowej sprawie, gdyż analiza urbanistyczna została sporządzona i zawiera ona wyznaczenie obszaru analizowanego, mimo że postępowanie dowodowe zostało częściowo przeprowadzone wadliwie. Biorąc pod uwagę skalę występujących wadliwości i uwzględniając całokształt sprawy Kolegium słusznie przyjęło jednak, iż stwierdzone uchybienia postępowania dowodowego nie mogły doprowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji. W tym miejscu warto przytoczyć pogląd judykatury, podzielany przez tutejszy Sąd, że nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa. Uchybienie to mogłoby natomiast skutkować uchyleniem decyzji w toku postępowania odwoławczego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 lipca 2010 roku, sygn. akt II SA/Kr 542/10, Baza Orzeczeń LEX nr 674249).

Należy w tym miejscu podkreślić, iż kwestie dotyczące samej prawidłowości określenia wymagań dla nowej zabudowy nie mogą być przedmiotem badania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy. Merytoryczne ich roztrząsanie i badanie prawidłowości ich ustalenia mogło i powinno być przedmiotem zwykłego postępowania administracyjnego, w tym postępowania odwoławczego, a nie postępowania nadzwyczajnego. Charakterystyka istniejącej na danym terenie w obszarze analizowanym zabudowy i określenie w odniesieniu do niej cech nowej zabudowy należy do kategorii wiedzy urbanistycznej. Ewentualna wadliwość analizy i błędna jej ocena przez organ to takie naruszenia, które ze swej istoty nie noszą cech rażącego naruszenia prawa. Zatem w przedmiotowej sprawie, w ocenie Sądu, podnoszone wobec analizy zarzuty, nawet gdyby były uzasadnione, i tak nie mogły stanowić podstawy do wyeliminowania kwestionowanej decyzji w trybie nadzwyczajnym (podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyrokach z dnia 8 kwietnia 2009 roku, sygn. akt II SA/Gd 412/08 oraz z dnia 28 lipca 2011 roku, sygn. akt II SA/Gd 157/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dodatkowo wyjaśnić należy, że wynik analizy w każdym przypadku, w odniesieniu do tego samego terenu, nie musi wyznaczyć identycznych warunków dla nowego obiektu. Już bowiem sama redakcja rozporządzenia umożliwia zmianę parametrów w zależności od potrzeb, regulując w §§ 4, 5, 6 i 7 rozporządzenia sposób ich wyznaczania w stosunku do istniejących cech zabudowy na obszarze analizowanym, przy równoczesnym uregulowaniu wyjątków od ustalonych w tych paragrafach reguł poprzez dopuszczenie możliwości wyznaczenia innego wskaźnika jeśli wynika to z analizy cech funkcji i zabudowy. Ponadto w sytuacji, gdy charakter, cechy i warunki istniejącej zabudowy są zróżnicowane, to wymagania dla nowej zabudowy mogą być ustalone w odmienny sposób, gdyż wówczas ustalenie wymagań na podstawie tzw. ogólnych wskaźników powodowałaby chaos i nieład architektoniczny. Zatem istnieją prawnie dopuszczalne odstępstwa w wyznaczaniu wskaźników kształtowania zabudowy, odmienne od sposobów przewidzianych w ww. przepisach jako reguła.

Prawidłowo Kolegium uznało również, iż wydana w sprawie decyzja nie narusza rażąco - wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zasady dobrego sąsiedztwa. Przedmiotowa decyzja ustalająca warunki zabudowy dotyczy bowiem inwestycji polegającej na rozbudowie budynku pełniącego funkcję letniskową o pokoje gościnne, nawiązuje zatem do występującej na rozpatrywanym obszarze dominującej funkcji letniskowej. Jednocześnie - jak wyjaśniono powyżej, kwestionowane przez skarżącą parametry nowej zabudowy określono w analizie urbanistycznej w sposób, który nie narusza w sposób kwalifikowany przepisów rozporządzenia. Wskaźnik powierzchni zabudowy wyznaczono na podstawie średniego wskaźnika na obszarze analizowanym z dopuszczeniem 20% tolerancji. Szerokość elewacji frontowej również wyznaczono na podstawie średniej szerokości elewacji frontowej budynków zlokalizowanych na obszarze analizowanym (bez uwzględnienia budynku ośrodka wczasowego o znacznie większych parametrach) również z tolerancją do 20%. Przy określaniu wysokości nowej zabudowy oparto się na parametrach budynku istniejącego na przedmiotowej nieruchomości. Ponadto podkreślić należy, że rodzaj materiału pokrywającego dach nie stanowi parametru podlegającego ustaleniu w decyzji o warunkach zabudowy, zatem błędne wskazanie w decyzji Wójta Gminy ustalającej warunki zabudowy, że dach przedmiotowego budynku pokryty jest dachówką, podczas gdy według skarżącej posiada on pokrycie eternitowe, nie jest okolicznością istotną dla rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, a tym samym nie sposób uznać uchybienia w tym zakresie za rażące naruszenie prawa. Podobnie ustalenie o istniejącym wjeździe na teren przedmiotowej nieruchomości, który w rzeczywistości według skarżącej nie istnieje, nie mogło stanowić rażącego naruszenia prawa. Nawet bowiem jeśli wjazd taki nie funkcjonuje, to istnieje faktyczna możliwość wykonania takiego wjazdu, skoro nieruchomość objęta inwestycją ma bezpośredni dostęp do drogi gminnej (ulica S.). Dla ustalenia warunków zabudowy istotny jest jedynie sam fakt dostępu do drogi publicznej, a nie występowanie faktycznie urządzonego wjazdu na teren posesji.

Mając zatem na uwadze, że decyzja Wójta Gminy z dnia 9 czerwca 2010 roku ustalająca warunki zabudowy, nie była dotknięta wadami tożsamymi z rażącym naruszeniem prawa, Sąd podzielił pogląd Kolegium, iż brak było podstaw do stwierdzenia nieważności tejże decyzji.

Zasygnalizować należało także w tym miejscu ugruntowane w orzecznictwie sądowym stanowisko, że rażące naruszenie prawa to tylko takie jego naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności w państwie prawa. Jeżeli więc strona miała możliwość zwalczania w zwykłym trybie odwoławczym stwierdzonych uchybień (jak w niniejszej sprawie), nie może następnie, z pominięciem zwykłego trybu, w trybie nadzwyczajnym podnosić tych okoliczności i uznawać je jako rażące naruszenie prawa. Taka sytuacja nie da się pogodzić z zasadami praworządności w państwie prawa, którego celem musi być zapewnienie stabilności i pewności sytuacji wywołanych aktami decyzyjnymi jego organów.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 roku, poz. 270), skargę jako bezzasadną oddalił.