II OSK 467/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt III SA/Wr 123/11, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., oddalił skargę Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie wyboru Przewodniczącego Rady Miejskiej w Z. Sąd I instancji wskazał, że Wojewoda Dolnośląski wniósł skargę na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej - u.s.g.), zarzucając Radzie Miejskiej w Z. naruszenie § 35 ust. 2 Statutu Gminy Z. w zw. z art. 19 ust. 1 i art. 22 u.s.g. i żądając stwierdzenia nieważności tej uchwały. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru stwierdził, że wadliwość zaskarżonej uchwały sprowadza się do nieprawidłowego przyjęcia przez Radę Miejską sposobu oddania ważnego głosu. Sporna jest interpretacja przepisów prawa, regulujących tryb podjęcia zaskarżonej uchwały. Artykuł 19 ust. 1 u.s.g. stanowi, że rada gminy wybiera ze swego grona przewodniczącego bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym. Według art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy określa statut gminy. Zarówno w piśmiennictwie, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym panuje zgodność poglądów, że statut gminy jest aktem prawa miejscowego, jego normy są wiążące dla adresatów tego aktu, a ich naruszenie może skutkować stwierdzeniem nieważności. Paragraf 35 Statutu Gminy Z. stanowi: "1. W przypadkach określonych w ustawach uchwały Rady zapadają bezwzględną większością głosów. 2. Bezwzględna większość głosów ma miejsce wówczas, gdy za uchwałą (kandydatem) oddana została liczba głosów co najmniej o 1 (jeden) więcej od sumy pozostałych ważnie oddanych głosów "przeciw" i "wstrzymujących się".

Niewątpliwie § 35 ust. 2 uwzględnia wszystkie warianty możliwości oddania głosu, czyli: "za", "przeciw", "wstrzymujący się", a także sposób ich liczenia. Sporne głosowanie przeprowadzono za pomocą kartek do głosowania, na których nie wyróżniono możliwości oddania głosu wstrzymującego się. Wynikało to także z zasad głosowania podanych przez przewodniczącego obradom radnego – seniora, zaakceptowanych przez radnych, biorących udział w głosowaniu.

Sąd oceniając treść powołanego § 35 ust. 2 statutu przyjął, że przepis ten reguluje sposób liczenia głosów. Nie zawiera więc nakazu uwzględnienia w każdym głosowaniu możliwości oddania głosu wstrzymującego się, pozostawiając radzie gminy swobodę rozstrzygnięcia tej kwestii. Sąd nie podzielił stanowiska organu nadzoru, według którego powołany przepis przewiduje, że w każdym głosowaniu obligatoryjny wariant głosu wstrzymującego się. W rozpatrywanej sprawie zatem, według Sądu, rada gminy w ramach swych kompetencji przyjęła, powołując się na rozwiązania ustawowe prawa wyborczego, że w badanym głosowaniu wyborczym przyjmuje się brak możliwości oddania głosu wstrzymującego się. Gdyby jednak nawet nie podzielić takiej interpretacji przepisu § 35 ust. 2 Statutu gminy, to w konkretnych warunkach ocenianego głosowania niesporne jest, że oddano dwa głosy poprzez oddanie kart wyborczych bez skreśleń. Głosy bez skreśleń są traktowane zawsze jako nieważne, gdyż nie wyrażają woli osoby głosującej. Jako nieważnych nie można ich zatem uwzględniać przy obliczaniu wyników glosowania. Z uwagi na to, że głosowanie było tajne, nie można także wziąć pod uwagę oświadczeń radnych tłumaczących, że to były ich głosy i że oddanie kart bez skreśleń traktowali jako wstrzymanie się od głosu. W tym głosowaniu swą wolę wstrzymania się od głosu radni mogli przejawić wyraźnie, na przykład przez wpisanie na karcie wyborczej stosownej adnotacji. Zatem w sytuacji, gdy w głosowaniu wzięło udział 14 radnych, na jednego kandydata oddano 7 głosów, na drugiego 5 głosów, a 2 głosy były uznane jako nieważne, wybrany został kandydat, który uzyskał 7 głosów, czyli o 2 głosy więcej od drugiego kandydata. Jego przewaga nad drugim kandydatem była zatem większa, niż wymagane minimum przewagi o co najmniej 1 głos więcej od sumy głosów oddanych na drugiego kandydata, czyli przeciw kandydaturze osoby wybranej.

Od powyższego wyroku Wojewoda Dolnośląski wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwą wykładnię przepisu § 35 ust. 2 Statutu Gminy Z. stanowiącego załącznik do uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] grudnia 2002 r. w sprawie Statutu Gminy Z. w związku z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wobec braku naruszenia przepisów postępowania ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Wyrokiem z dnia 2 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 2015/11 Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 czerwca 2011 r. sygn. akt III SA/Wr 123/11 w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie wyboru Przewodniczącego Rady Miejskiej w Z. w pkt 1 uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę, w pkt 2 zasądził od Miasta Z. na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 400 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wojewoda Dolnośląski pismem z 10 lutego 2012 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pismem w którym wskazał na rozbieżności pomiędzy sentencją i uzasadnieniem wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 2015/11.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Pismo Wojewody Dolnośląskiego z 10 lutego 2012 r., jakkolwiek zostało nazwane wnioskiem o wyjaśnienie wyroku, to z uwagi na zawartą argumentację stanowi w istocie skargę o wznowienie postępowania sądowego z powodu nieważności postępowania wskutek naruszenia przepisów prawa, przez co strona została pozbawiona możności działania, tj. art. 271 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Skarga ta sporządzona przez radcę prawnego, wniesiona została w terminie, o którym mowa w art. 277 p.p.s.a. i wskazuje podstawę prawną wznowienia przewidzianą w art. 271 pkt 2 w zw. z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał dopuszczalność wznowienia postępowania na podstawie art. 271 pkt 2 p.p.s.a. i wznowił postępowanie w sprawie zakończonej prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2011 r.

Dokonując oceny podstawy wznowienia postępowania, należy podkreślić, iż zgodnie z art. 271 pkt 2 p.p.s.a. dopuszczalne jest wznowienie postępowania z powodu nieważności, jeżeli strona wskutek naruszenia przepisów prawa była pozbawiona możności działania. Naruszenie przepisów prawa, które prowadzi do pozbawienia strony możności obrony jej praw, stanowi również przesłankę nieważności postępowania sądowego wskazaną w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Odnosząc się do tak rozumianej podstawy o wznowienie postępowania, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, wskazana wyżej podstawa wznowienia wystąpiła, albowiem naruszenie prawa wskazane w piśmie z 10 lutego 2012 r. jest bezsporne. Nie ulega wątpliwości, że orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 grudnia 2011 r. zostało wydane z oczywistym naruszeniem prawa. Brak jest bowiem podstawy prawnej w przepisach ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do wydania wyroku takiej treści jak wyżej wymieniony wyrok. Sąd nie może uwzględnić skargi kasacyjnej i jednocześnie wydać wyroku o takiej samej treści jak Sąd I instancji. Ponadto treść uzasadnienia tego orzeczenia wyraźnie wskazuje na całkowitą sprzeczność sentencji tego wyroku z uzasadnieniem. Oznacza to, że wyrok ten został wydany z takim naruszeniem prawa, które doprowadziło do rażącego naruszenia praw strony o którym mowa w art. 271 pkt 2 w zw. z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Z uwagi na nieważność postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie o sygn. akt II OSK 2015/11 zakończonego wyrokiem z dnia 2 grudnia 2011 r. zaszła konieczność uchylenia tego wyroku i ponownego rozpoznania skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego.

Naczelny Sąd Administracyjny ponownie oceniając wniesioną skargę kasacyjną uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Wprawdzie przepis § 35 ust. 2 Statutu Gminy Z. stanowiącego załącznik do uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] grudnia 2002 r. stanowi: "Bezwzględna większość głosów ma miejsce wówczas, gdy za uchwała (kandydatem) oddana została liczba głosów co najmniej o 1 (jeden) więcej od sumy pozostałych ważnie oddanych głosów "przeciw" i "wstrzymujących się", to nie może on być wyłączną podstawą oceny legalności zaskarżonej uchwały. Takiej oceny należy dokonać w oparciu o całokształt okoliczności w jakich podjęta została zaskarżona uchwała oraz innych regulacji prawnych tego typu wyborów.

W § 36 ust. 3 wyżej wymienionego statutu wyraźnie wskazuje się, że " W głosowaniu tajnym radni głosują na kartach oznaczonych pieczęcią Rady i w sposób ustalony przez przewodniczącego dla danego głosowania". Natomiast ust. 4 § 36 brzmi: "Za głosy nieważne uznaje się głosy oddane w sposób odmienny od ustalonego dla danego głosowania". Taka regulacja daje możliwość przewodniczącemu ustalenia sposobu głosowania.

Uchwała Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] grudnia 2010 r. w sprawie wyboru Przewodniczącego Rady Miejskiej w Z. została podjęta w głosowaniu tajnym, w którym nie przewidziano możliwości oddania głosu wstrzymującego się. Jednak jak wynika z protokołu obrad rady, przewodniczący senior wyraźnie poinformował radnych jak należy głosować. Z treści protokołu nr [...] na stronie 5 wyraźnie wynika, że radny senior określił zasady głosowania wskazując: "Na karcie do głosowania są umieszczone dwa nazwiska. Głosowanie polega na postawieniu znaku iks przy jednym nazwisku. Postawienie znaku iks przy dwóch nazwiskach lub nie postawienie znaku iks przy żadnym nazwisku to głos nieważny".

Wykładnia systemowa i funkcjonalna przepisów Statutu a w szczególności § 35 i 36 ust. 3 i 4, prowadzi do wniosku, że nie każde głosowanie musi zawierać możliwość wstrzymania się od głosu. Również przepisy ustawowe regulujące wybory, w tym ustawa o samorządzie gminnym, ordynacja wyborcza oraz kodeks wyborczy, nie wymagają konieczności zapewnienia oddania głosu wstrzymującego.

W tym stanie rzeczy radny, który oddał kartę do głosowania bez postawienia znaku iks przy żadnym nazwisku oddał głos nieważny. Wobec przyjęcia takich reguł głosowania, głos bez postawienia znaku iks przy żadnym nazwisku nie był głosem wstrzymującym.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut skargi kasacyjnej za niezasadny i na podstawie art. 282 § 2 p.p.s.a. i art.184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.