VII SA/Wa 813/12

Uzasadnienie

Pismem z dnia [...] lipca 2011 r. znak: PINB: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru [...]poinformował Wspólnotę Mieszkaniową Nieruchomości przy ul. [...] , że prowadził postępowanie w sprawie dotyczącej samowolnie wykonanych robót w lokalach użytkowych oznaczonych symbolami [...] i [...] w budynku przy ul. [...] w [...] oraz, że zostało ono zakończone ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r.

Wspólnota ww. pismo potraktowała jako postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania i złożyła zażalenie.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. Nr [...] na podstawie art. 134 w związku z art. 141 § 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ) zwanej dalej kpa stwierdził niedopuszczalność zażalenia.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z dyspozycją przepisu art. 141 § 1 kpa wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Oznacza to, że zażalenie przysługuje tylko wówczas, gdy z przepisu wyraźnie wynika, że zażalenie jest dopuszczalne. Podkreślił, że przepis art. 124 § 1 kpa wskazuje, że postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie postawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania

Zdaniem organu odwoławczego pismo organu I instancji z dnia [...] lipca 2011 r. znak: [...] charakteru postanowienia nie ma. Uznał, że pismo to nie zawiera m.in. oznaczenia stron biorących udział w postępowaniu, powołanej podstawy prawnej, skonkretyzowanego rozstrzygnięcia oraz pouczenia.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nadmienił, że z treści pisma organu I instancji z dnia [...] lipca 2011 r. może wprawdzie wynikać, iż organ odmawia wszczęcia postępowania w sprawie ze względu na fakt, iż zostało ono zakończone prawomocną decyzją. Potraktował jednak zarzuty zażalenia jako skargę na działanie organu I instancji.

Nadmienił, że w przypadku wniosku o wszczęciu postępowania organ I instancji w przypadku uznania, że nie zachodzą okoliczności umożliwiające wszczęcie takiego postępowania obowiązany jest wydać rozstrzygnięcie w trybie art. 61 a kpa, co umożliwia wnioskodawcy możliwość złożenia zażalenia na takie postanowienie a w konsekwencji kontrolę jego zasadności.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie złożyła Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...]w [...]wnosząc o jego uchylenie oraz poprzedzającego je rozstrzygnięcia organu I instancji z dnia [...] lipca 2011 r. oraz o zasądzenie kosztow według norm przepisanych.

Zaskarżonemu postanowieniu Wspólnota zarzuciła:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego ( Dz. U. z 1994 r. Nr 81, poz. 414 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie,

2) naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 156 § 1 pkt 3 kpa przez jego niewłaściwe zastosowanie,

b) art. 134 kpa przez niewłaściwe jego zastosowanie, a tym samym znaczące ograniczenie prawa strony do dalszego działania w toku postępowania, jak również poprzez uznanie, że na " decyzję" Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r. nie służy skarżącemu zażalenie,

c) art. 7, art. 77 oraz art. 107 kpa prze niewyjaśnienie okoliczności sprawy ( brak odniesienia się do innego prowadzonego postępowania) jak również prowadzenie postępowania z naruszeniem praw strony.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( (tekst jednolity: Dz. U. 2012r, poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga, więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.

Dokonując, w tak zakreślonych granicach, oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie narusza prawo.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r. Nr [...] stwierdzające niedopuszczalność zażalenia Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lipca 2011r., znak: [...]. Podstawę wydania zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 134 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie wydane w tej sprawie jest ostateczne.

Powyższy przepis, wskazuje , że postępowanie odwoławcze składa się z fazy wstępnej, fazy postępowania wyjaśniającego i fazy wydania decyzji. W fazie wstępnej, organ odwoławczy jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Obowiązek ten nakłada na organ przepis art. 134 kpa. Z kolei niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. Z przyczyną o charakterze przedmiotowym mamy do czynienia m.in. wtedy, kiedy brak jest przedmiotu zaskarżenia.

W niniejszej sprawie strona skarżąca złożyła zażalenie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w związku z doręczonym jej pismem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lipca 2011 r., które w ocenie skarżącej jest postanowieniem administracyjnym. Argumentacji tej organ odwoławczy nie podzielił i w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia wyjaśnił, że pismo to nie ma charakteru postanowienia, bowiem nie zawiera m.in. oznaczenia stron biorących udział w postępowaniu , powołanej podstawy prawnej, skonkretyzowanego rozstrzygnięcia oraz pouczenia. Stanowiska tego w świetle okoliczności niniejszej sprawy Sąd nie podziela.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 124 kpa postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenia strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania.

Pismo spełniające wszystkie wskazane w art. 124 kpa wymogi jest postanowieniem. Należy podkreślić, że w odniesieniu do decyzji administracyjnej, do minimum jej elementów orzecznictwo sądowe zalicza "oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji ( wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 , SA 1163/81, OSPiKA 1982, z.9-10, poz. 169 z aprobująca glosą J. Borkowskiego , zob. także wyrok NSA z dnia 21 lutego 1994 r., I SAB 54/93, OSP 1995, z.11, poz. 222 z glosa B.Adamiak i J. Borkowskiego : w kwestii znaczenia podpisu zob. B. Adamiak, Glosa do wyroku SN z dnia 11 października 1996 r., III RN 8/96, OSP 1997 , z. 10, pos. 190 ). Każde pismo zawierające takie konstytutywne wymogi jest decyzją administracyjną. Skoro zatem postanowienie, tak samo jak decyzja jest aktem administracyjnym indywidualnym posiadającym wszystkiej jej cechy wyróżniane w doktrynie prawa administracyjnego, również w stosunku do postanowień można mówić o minimum jego elementów prawnie skutecznych.

Zdaniem Sądu pismo organu I instancji z dnia [...] lipca 2011 r. zawierało minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania go jako postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie. Nie do zaakceptowania jest stanowisko organu odwoławczego, że pismo z dnia [...] lipca 2011 r. nie może być uznane za postanowienie bowiem nie zawiera elementów konstytutywnych w postaci oznaczenia stron, podstawy prawnej, rozstrzygnięcia oraz pouczenia o sposobie zaskarżenia. Zawierało bowiem oznaczenie organu administracji państwowej wydającego ten akt (Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...]), wskazany jest w nim adresat pisma oraz podpis osoby reprezentującej organ. Pismo zawiera także zwięzłe uzasadnienie, a więc kolejny element składowy postanowienia wymieniony w art. 124 kpa.

Brak oznaczenia pisma z dnia [...] lipca 2011 r. jako postanowienia oraz pouczenia czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie nie umożliwia zakwalifikowania go jako postanowienia, gdyż pisma zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze postanowienia są postanowieniami pomimo, nie posiadania w pełni formy przewidzianej w art. 124 kpa, jeżeli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako postanowienie.

W tym miejscu wskazać należy, że z treści pisma organu I instancji z dnia [...] lipca 2011 r. wynika, że winien dać temu wyraz w stosownej formie procesowej.

Zgodnie z art. 61 a kpa gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postanowienia. Na takie postanowienie przysługuje zażalenie ( §1 ww. artykułu).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 13 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 893/11 Lex nr 1094438 stwierdził, że przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61 a §1 kpa, należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. W postanowieniu o odmowie wszczęcia postępowania organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym.

Z powyższego wynika, że przepisy prawa uprawniały w zaistniałym stanie faktycznych w przedmiotowej sprawie do wydania przed organ I instancji postanowienia w trybie art. 61 a kpa. Pomimo, iż organ I instancji nie uczynił tego w formie postanowienia jak przewidują przepisy prawa lecz pisma, to jednak jego treść wskazuje niewątpliwie, że jest to rozstrzygnięcie na podstawie przepisu art. 61 a kpa i stanowi odmowę wszczęcia postępowania w sprawie.

Odmienne ustalenia organu odwoławczego w tym przedmiocie i w rezultacie stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia naruszają przepis art. 6, 7, 77, 107 oraz 134 kpa.

Podkreślić należy, że organy administracji działają na podstawie przepisów prawa ( art. 6 kpa). Istotą i celem przewodnim postępowania administracyjnego jest zawsze załatwienie sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli ( art. 7 kpa). Załatwienie sprawy w znaczeniu procesowym , a niewątpliwie takim jest postanowienie w trybie art. 134 kpa jest ostatecznością, kiedy nie ma prawnych możliwości podjęcia rozstrzygnięcia merytorycznego. W niniejszej sprawie organ odwoławczy dokonał nieprawidłowej oceny stanu prawnego sprawy, stąd też zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem art. 134 kpa.

Ponownie rozpatrując sprawę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego winien ponownie rozpoznać zażalenie Wspólnoty i ocenić prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia organu I instancji z uwzględnieniem wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku.

W tych okolicznościach Sąd skargę uwzględnił i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a uchylił zaskarżone postanowienie. Na podstawie art. 152 p.p.s.a Sąd orzekł, iż zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.