III SA/Kr 1349/11

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] 2011 r. Nr [...] Prezydent Miasta przyznał K. Z. zasiłek okresowy w kwocie 238,50 zł miesięcznie na okres od 1 lipca do 30 września 2011 r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał art. 104, art. 107 i art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 3 ust. 3 i 4, art. 4, art. 8, art. 14, art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 38, art. 102, art. 104, art. 106, art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.) oraz § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń z pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 127, poz. 1055). Uzasadniając z kolei swoją decyzję organ I instancji podał, że na podstawie wywiadu środowiskowego i zebranej dokumentacji ustalił, że wnioskodawca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest bezrobotny, a jego dochód w wysokości 0 zł nie przekracza ustawowego kryterium dochodowego. Wysokość przyznanego zasiłku okresowego została ustalona w oparciu o przepis art. 38 ustawy o pomocy społecznej.

W odwołaniu od powyższej decyzji Prezydenta Miasta K. Z. podniósł, że przyznano mu zasiłek okresowy w kwocie niższej niż dotychczas, co pogorszyło jego już i tak złą sytuację życiową, a to ze względu na znaczny wzrost kosztów utrzymania. Odwołujący się stwierdził, że zasiłki z pomocy społecznej stanowią jego jedyne źródło utrzymania, gdyż ze względu na wiek, stan zdrowia i sytuację na rynku pracy ma znikome szanse na znalezienie zatrudnienia. Odwołujący się uważa, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej przyczynił się do jego trudnej sytuacji życiowej, bo wbrew twierdzeniom MOPS, nigdy nie został realnie objęty Programem Reintegracji Społeczno-Zawodowej i nigdy nie skierowano go na żadne zajęcia z takim programem związane. Nie obejmując go tym Programem MOPS pozbawił go szansy na radykalną zmianę jego sytuacji życiowej. Zdaniem odwołującego się, skoro MOPS twierdzi, że został on objęty takim Programem to powinien to udokumentować, czego jednak nie uczynił. W związku z tym K. Z. wniósł o przyznanie mu zasiłku okresowego w wyższej kwocie, tj. 320 zł miesięcznie.

Decyzją z dnia 2 września 2011 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 8, art. 38 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2011 r. Nr [...]. Kolegium wskazało, że z akt sprawy wynika, iż K. Z. ma 64 lata, jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku, posiada orzeczenie o lekkim stopniu niepełnosprawności na stałe i nie podejmuje żadnych prac dorywczych. Ponadto prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe zamieszkując pod adresem ul. A w K, gdzie zajmuje 1 pokój. Pozostałe pokoje zajmuje natomiast bratowa wraz z dorosłymi córkami, wszyscy wspólnie korzystają z kuchni i łazienki. Kolegium stwierdziło, że ze zgromadzonej dokumentacji jednoznacznie wynika, że K. Z. od wielu lat utrzymuje się wyłącznie z pomocy społecznej. W ocenie Kolegium, organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające i zbadał sytuację odwołującego się oraz prawidłowo orzekł o przyznaniu mu pomocy w wysokości 50% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, a dochodem tej osoby, który w przypadku odwołującego się wynosi 0 zł, co przełożyło się na kwotę 238,50 zł. Kolegium podało, że z ustaleń organu I instancji jednoznacznie wynika, iż od kilku lat K. Z. nie podejmuje żadnej pracy i nie wykazuje aktywności w znalezieniu sobie choćby pracy dorywczej i ta bierna postawa odwołującego się na rynku pracy stała się normą. Zdaniem tego organu, celem organów pomocy społecznej jest wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka, tymczasem odwołujący się przyjmuje postawę bierną i oczekuje, że pomoc społeczna rozwiąże wszystkie jego problemy. Kolegium stwierdziło, że K. Z. mając orzeczony od 2005 r. lekki stopień niepełnosprawności posiada tym samym zdolność do podjęcia zatrudnienia. Organ odwoławczy podniósł, że z pism znajdujących się w aktach sprawy, kierowanych do odwołującego się w marcu 2011 r., jednoznacznie wynika, że organ wielokrotnie próbował podejmować działania zmierzające do reintegracji zawodowej K. Z., ale nie przynosiło to zamierzonego skutku, gdyż strona uskarżała się na pogorszenie samopoczucia, a następnie oświadczała, że będzie występowała o zmianę stopnia niepełnosprawności. Zdaniem Kolegium, MOPS wielokrotnie wyjaśniał K. Z. zasady uczestnictwa w Programie Reintegracji Zawodowej i Społecznej Osób Bezrobotnych, dlatego nie można uznać za uzasadnione zarzuty o tym, że to MOPS przyczynił się do sytuacji, w której obecnie znajduje się odwołujący.

Z powyższą decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie zgodził się K. Z., który pismem z dnia 28 października 2011 r. wniósł skargę domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił nieuwzględnienie istotnych okoliczności sprawy. Niezrozumiałe dla skarżącego jest postępowanie Kolegium, które w zaskarżonej decyzji stawia mu różne zarzuty, pomimo że organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji takich zarzutów nie podnosił. Skarżący stwierdził przy tym, że stawiane mu przez Kolegium zarzuty są bezpodstawne, ogólnikowe i nie znajdują pokrycia w stanie faktycznym. Nadto skarżący zarzucił, że Kolegium nie zbadało decyzji organu I instancji pod kątem jej zgodności z przepisami prawa i nie wzięło pod uwagę tego, że MOPS nie podał przyczyn przyznania mu zasiłku w orzeczonej kwocie i tym samym uchybił przepisom art. 7, art. 77 § 1 , art. 80 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 2, art. 3 i art. 38 ustawy o pomocy społecznej. W skardze K. Z. powołał się na wyrok wydany w sprawie o sygn. III SA/Kr 412/11 dotyczący decyzji SKO, Nr [...].

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi.

W piśmie z dnia 27 lipca 2012 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał stanowisko skarżącego zawarte w skardze z dnia 28 października 2011 r.

Sąd stwierdza z urzędu, że w aktach administracyjnych dotyczących niniejszej sprawy znajdują się decyzje z daty wydania przez organ I instancji decyzji w niniejszej sprawie wskazujące, że w dniu 7 lipca 2011 r. oprócz zaskarżonej decyzji przyznającej skarżącemu zasiłek okresowy w kwocie 238,50 zł miesięcznie w okresie od 1 lipca 2011 r. do 30 września 2011 r., organ ten przyznał skarżącemu K. Z.: świadczenie w postaci gorącego posiłku od dnia 1 lipca 2011 r. do dnia 31 grudnia 2011 r., zasiłek celowy w kwocie 60 zł na zakup żywności mający być przelany na konto osobiste do dnia 15 lipca 2011 r., zasiłek celowy w kwocie 60 zł na zakup żywności mający być przelany na konto osobiste do dnia 15 sierpnia 2011 r., zasiłek celowy w kwocie 60 zł na zakup żywności mający być przelany na konto osobiste do dnia 15 września 2011 r., zasiłek celowy w kwocie 80 zł na czynsz z datą realizacji do dnia 15 lipca 2011 r., zasiłek celowy w kwocie 80 zł na czynsz z datą realizacji do dnia 15 sierpnia 2011 r., zasiłek celowy w kwocie 80 zł na czynsz z datą realizacji do dnia 15 września 2011 r., zasiłek celowy w kwocie 15 zł na uregulowanie opłat mający być przelany na konto zakładu energetycznego do dnia 15 lipca 2011 r., zasiłek celowy w kwocie 15 zł na uregulowanie opłat mający być przelany na konto zakładu energetycznego do dnia 15 sierpnia 2011 r. i zasiłek celowy w kwocie 15 zł na uregulowanie opłat mający być przelany na konto zakładu energetycznego do dnia 15 września 2011 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Zdaniem Sądu, skarga K. Z. jest nieuzasadniona.

Podstawę prawną przyznania (lub odmowy przyznania) zasiłku okresowego określa ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.), a w szczególności jej art. 38 ust. 1-4 i ust. 5:

"Art. 38. 1. Zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego:

1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej;

2) rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny.

2. Zasiłek okresowy ustala się:

1) w przypadku osoby samotnie gospodarującej - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie;

2) w przypadku rodziny - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny.

3. Kwota zasiłku okresowego ustalona zgodnie z ust. 2 nie może być niższa niż 50 % różnicy między:

1) kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby;

2) kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny.

4. Kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 20 zł miesięcznie.

(...)

5. Okres, na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy."

Z treści art. 38 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej wynika zatem, że warunkiem przyznania świadczenia w formie zasiłku okresowego jest spełnienie przez beneficjenta kryterium dochodowego, a także wymogu szczególnych okoliczności uzasadniających przyznanie tegoż świadczenia, a wymienionych przykładowo w tym przepisie m.in. długotrwała choroba, niepełnosprawność, bezrobocie. Z kolei ust. 2, 3 i 4 tego art. 38 ustawy o pomocy społecznej określają maksymalną i minimalną wysokość zasiłku okresowego. Określenie przez przepis maksymalnej i minimalnej wysokości zasiłku okresowego oznacza, że organ przyznający zasiłek, o ile stwierdzi, że osoba ubiegająca się spełnia kryterium wskazane w ust. 1 art. 38, działa w granicach uznania administracyjnego. Również okres na jaki beneficjentowi zostanie przyznany zasiłek okresowy ustawodawca pozostawił uznaniu organów administracyjnych. Nie oznacza to jednak, że organy przyznające zasiłek okresowy działają w sposób dowolny. Organy pomocy społecznej dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze są rozdzielane pomiędzy osobami wymagających wsparcia. Nie ulega jednak wątpliwości, że organy pomocy nie mogą zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób oczekujących pomocy, jak i przyznawać pomoc w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Należy podkreślić, że organy kierują się w tym zakresie celami i ogólnymi zasadami przyznawania pomocy społecznej, o których mowa w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 omawianej ustawy, które stanowią:

"Art. 2. 1. Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości."

"Art. 3. 1. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka."

Pomoc społeczna ma więc na celu umożliwienie przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych, niemożliwych do pokonania we własnym zakresie przez ubiegających się o pomoc i ma za zadanie wspierać osoby (i rodziny) w ich wysiłkach. Tym samym, zdaniem Sądu, ma rację organ administracyjny II instancji wskazując, że na ustalenie kwoty przyznanego zasiłku okresowego w dolnej jego granicy miała wpływ bierna postawa skarżącego, który praktycznie od lat traktuje pomoc społeczną jako stałe źródło swego utrzymania nie wykazując aktywności w poszukiwaniu pracy, nawet o charakterze dorywczym, a tym samym pomimo posiadania pewnych możliwości w przezwyciężeniu trudnej sytuacji życiowej, nie stara się ich wykorzystać. Należy zauważyć, że organy administracyjne obu instancji jako podstawę prawną wydanych decyzji podały przepisy ustawy o pomocy społecznej stanowiące ogólne zasady przyznawania pomocy społecznej. Tym samym organy wskazały – zdaniem Sądu, na kryteria, którymi kierowały się przy wydaniu zaskarżonych decyzji. Sąd orzekający podkreśla, że podziela w pełni stanowisko zawarte w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, a w szczególności w wyrokach z dnia 11 lipca 2007 r., sygn. I OSK 1557/06 (opubl. LEX nr 372669): "Skoro ustawa o pomocy społecznej dopuszcza możliwość przyznania zasiłku okresowego w wysokości między określonymi przepisami maksimum i minimum, to orzekając w sprawie zasiłku, organy pomocy społecznej obowiązane są kierować się ogólnymi zasadami przyznawania tej pomocy." i z dnia 16 października 2007 r., sygn. I OSK 58/07 (opubl. LEX nr 376839): "Określenie przez przepis art. 38 ust. 2 i 3 u.p.s. maksymalnej i minimalnej wysokości zasiłku okresowego oznacza, iż organ, przyznający zasiłek, o ile stwierdzi, że osoba ubiegająca się spełnia kryterium wskazane w ust. 1 art. 38, działa w granicach uznania administracyjnego. Skoro ustawa o pomocy społecznej dopuszcza możliwość przyznania zasiłku okresowego w wysokości między określonymi przepisami maksimum i minimum, to orzekając w sprawie zasiłku organy pomocy społecznej obowiązane są kierować się ogólnymi zasadami przyznawania tej pomocy."

Sąd zwraca uwagę na to, że skarżący w odwołaniu przedstawił szereg zarzutów pod adresem organu I instancji, z którego decyzją się nie zgodził. Mając na względzie treść odwołania organ II instancji był zobowiązany do ustosunkowania się do nich, co też organ uczynił wyjaśniając kwestie związane z bierną postawa skarżącego, oczekującego od pomocy społecznej rozwiązania wszystkich jego problemów a także odpowiadając na zarzuty odwołującego się w kwestii związanej z nieuczestniczeniem w Programie Reintegracji Społeczno-Zawodowej.

Sąd uznał za spełniające wymogi art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie zaskarżonej decyzji o przyznaniu skarżącemu zasiłku okresowego w określonej wysokości przez odwołanie się do sytuacji życiowej skarżącego. Mając na względzie stan faktyczny i prawny rozpatrywanej sprawy Sąd nie podzielił więc argumentów skarżącego, że organy pomocy społecznej zobowiązane są w szczególności w tego rodzaju przypadkach do podania dodatkowych i szczegółowych kryteriów jakimi kierowały się przyznając pomoc w określonej wysokości. Co prawda, organ administracyjny nie uzasadnił wysokości przyznanego zasiłku w sposób obszerny, jednak, zdaniem Sądu, dokonał tego wyraźnie i wystarczająco, nie pozostawiając wątpliwości co do kryteriów, jakimi kierował się uznając za uzasadnioną wysokość przyznanej skarżącemu pomocy. Tak więc nie ma wątpliwości, że kwestia braku aktywności skarżącego w zakresie pokonania trudnej sytuacji, w której się znajduje od lat, miała w tej sprawie bezpośredni wpływ na wysokość przyznanej mu pomocy społecznej. Argumenty skarżącego, że organy pomocy społecznej relatywnie obniżyły mu wysokość przyznawanej pomocy w odniesieniu do lat poprzednich nie mogły odnieść skutku o tyle, że to właśnie ta długoletnia bezczynność skarżącego spowodowała obniżenie wysokości przyznawanego mu zasiłku okresowego. Sąd podkreśla, że skarżący powinien sobie zdawać sprawę z tego, że beneficjenci nie mogą oczekiwać, że każde ich żądanie zostanie spełnione w satysfakcjonujący i oczekiwany przez nich sposób, skoro pomoc społeczna ma jedynie subsydiarny charakter. Art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej nakazuje organom pomocy społecznej uzależnić rozmiar przyznawanej pomocy od celów i możliwości pomocy społecznej, co oznacza, że organy te zobowiązane są uwzględniać przy orzekaniu nie tylko sytuację życiową ubiegającego się o pomoc, ale również takie okoliczności jak wysokość środków finansowych pozostających w dyspozycji ośrodka pomocy społecznej oraz ilość pozostałych beneficjentów ubiegających się o pomoc.

Sąd zauważa, że w sprawie o sygn. III SA/Kr 412/11 dotyczącej decyzji SKO o Nr: [...], na którą to sprawę skarżący się powołał, Sąd orzekający stwierdził, że nie tylko organ I instancji, ale także organ odwoławczy nie wskazał, jakimi kryteriami organy kierowały się przyznając skarżącemu zasiłek w wysokości 238,50 zł miesięcznie. Inna sytuacja jest w niniejszej sprawie, w której organ odwoławczy wyraźnie odniósł się w tym zakresie do wieloletniej bezczynności skarżącego polegającej na braku aktywności skarżącego w zakresie pokonania trudnej sytuacji, w szczególności poszukiwania pracy nawet o charakterze dorywczym.

Wbrew więc twierdzeniom zawartym w skardze, zdaniem Sądu, nie doszło do uchybień zarówno przepisom postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisom prawa materialnego, zwłaszcza art. 2, art. 3 i art. 38 ustawy o pomocy społecznej, poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 p.p.s.a. – orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku.

O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu orzeczono w pkt II wyroku na podstawie art. 250 p.p.s.a., określając ich wysokość na podstawie § 19 pkt 1 oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.).