II SA/Kr 750/12

Uzasadnienie

Wojewoda decyzją z dnia [...] marca 2012 r., znak [...] - po rozpatrzeniu odwołania Gminy K. oraz odwołania Okręgowego Zarządu [...] w [...] Związku Działkowców od decyzji Starosty K. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] (sprostowanej postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] - uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty K. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm. - dalej określana jako "ugn") oraz art. 138 § 2 k.p.a.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że decyzją z dnia 15 listopada 2011 r. nr [...] (sprostowaną postanowieniem z dnia 30 listopada 2011 r.), Starosta K. orzekł:

← w pkt 1 o zwrocie działki nr 1 o pow. 0,3635 ha, obr. [...] jedn. ewid. N. m. K. , obj. księgą wieczystą nr [...] na rzecz: C.B. (c. A. i W. w 3/12 cz., A.C. (s. A. i W. w 3/12 cz., C.O. (s. A. i T. w 2/12 cz. ,J.O. (s. C. i E. w 2/12 cz., A.O. (s. C. i E. ) w 2/12 cz.,

← w pkt 2 o tym, że zwrot nieruchomości następuje nieodpłatnie.

Orzekając w ten sposób, organ I instancji oparł się na poczynionych przez siebie ustaleniach, z których wynika, iż część parceli l. kat. [...] b. gm. kat. K. , obj. Lwh [...], stanowiąca obecnie działkę nr 1 o pow. 0,1959 ha obr. [...] m. K. , stała się w jego ocenie zbędna w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, na cel na jaki została wywłaszczona orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 7 listopada 1951 r. nr [...] na rzecz Skarbu Państwa, określony jako "budowa miasta N. i Kombinatu [...] ", bowiem - jak wskazano - "nieruchomość nie została zagospodarowana w jakikolwiek sposób w okresie przewidzianym w art. 137 ugn z uwagi na fakt, iż wywłaszczony teren był użytkowany przez poprzednich właścicieli." Równocześnie wskazano, iż w oparciu o wydruki zdjęć lotniczych z 1964 r. pozyskanych ze strony internetowej Biura Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta K. stwierdzono, iż teren przedmiotowej nieruchomości stanowił teren zielony na którym wcześniej nie prowadzono żadnych prac związanych z budową miasta N. W związku z powyższym ustalenie celu wywłaszczenia w sposób bardziej szczegółowy niż budowa miasta N. nie ma znaczenia dla postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (...)."

W chwili obecnej, jak wynika z przeprowadzonych przez Starostę K. oględzin z udziałem stron przedmiotowego postępowania, na przedmiotowej działce znajduje się urządzony ogród działkowy wchodzący w skład ogrodu działkowego pn.[...]. Teren ogrodu działkowego stanowią urządzone altany ogrodowe na podmurówce betonowej, drzewa ozdobne i owocowe, krzewy, grządki warzywne. Poszczególne ogródki działkowe oddzielone są od siebie siatką metalową.

Odwołanie od w/w decyzji Starosty K. złożyła Gmina K. , kwestionując ustalenia organu I instancji co do nieodpłatnego zwrotu w/w nieruchomości w kontekście regulacji art. 140 ust. 4 ugn i nakładów poczynionych na tej nieruchomości. Z przeprowadzonej rozprawy administracyjnej wynika, iż "na przedmiotowej działce znajduje się urządzony ogród działkowy w skład którego wchodzą altany ogrodowe na podmurówce betonowej, drzewa ozdobne, owocowe oraz krzewy i grządki z warzywami. Ponadto poszczególne ogrody oddzielone są od siebie ogrodzeniem z metalowej siatki (...)". Odwołująca zwróciła uwagę, iż obecny stan zagospodarowania "urządzony ogródek działkowy z uzbrojeniem, bez wątpienia wpływa na zwiększenie wartości nieruchomości na dzień zwrotu. Powyższy wniosek można również wyciągnąć z poprzednio sporządzonych w przedmiotowej sprawie operatów szacunkowych".

Odwołanie od w/w decyzji Starosty K. z dnia [..].listopada 2011 r. złożył również Okręgowy Zarząd [...] w K. Polskiego Związku Działkowców wskazując, iż Starosta K. w zaskarżonej decyzji błędnie wywiódł, że rodzinny ogród działkowy "[...] (wcześniej pracowniczy ogród działkowy "[...]) nie spełnił wymogów ogrodu działkowego i po analizie dokumentów zebranych w sprawie nie można uznać, iż działka 1 jest zajęta przez rodzinny ogród działkowy, a nadto, że Polski Związek [...] nie korzysta z ochrony wynikającej z art. 24 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Wskazano również, iż decyzją z dnia [...].04.1965 r. znak: [...] Kierownika Dzielnicowej Rady Narodowej N. został przydzielony Przedsiębiorstwu '[...]' teren pod pracowniczy ogród działkowy "[...]". W 1979 r. temu samemu przedsiębiorstwu kolejno został przydzielony teren na poszerzenie już istniejącego ogrodu. Organ I instancji błędnie przyjął, że [...] to nowy ogród działkowy. Podział ogrodu "[...]" na mniejsze ogrody pozostawał wyłącznie w zakresie działania [...] Związku [...] i należał do postępowania wewnątrzzwiązkowego. Powstanie nowego ogrodu, czy też podział istniejącego nie może być przedmiotem rozważań czy decyzji innych organów, tym bardziej, że podział terenu na część oznaczoną jako [...]nie wymagał podjęcia żadnej decyzji administracyjnej. Teren po przydzieleniu zagospodarowano, powstała infrastruktura ogrodu. Działkowcy użytkowali teren w dobrej wierze, widząc że prawo do działek im przysługuje. Stosownie natomiast do zapisu art. 8 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych z dnia 6 maja 1981 r. to rzeczą organu administracji państwowej było uregulowanie prawa do gruntu w postaci przekazania go w nieodpłatne użytkowanie bądź użytkowanie wieczyste na zasadach przewidzianych w przepisach o gospodarce gruntami. W tej sytuacji znajduje zastosowanie art. 24 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych stwierdzający, że zasadne roszczenie osoby trzeciej do nieruchomości zajętej przez rodzinny ogród działkowy podlega zaspokojeniu wyłącznie przez wypłatę odszkodowania lub zapewnienie nieruchomości zamiennej. Dalsze rozważania decyzji czy ogród [...] powstał w sposób legalny czy też nie, nie znajdują tutaj żadnego uzasadnienia i nie mogą być przedmiotem rozważań Starosty K. Powołane w decyzji pojęcie "warzywnika " w rozumieniu ogrodu działkowego, jakim zdaniem organu I instancji miałby być znajdujący się na terenie działki geodezyjnej nr 1 ogród, także nie istnieje i nie zostało podane w żadnej z kolejno podejmowanych ustaw w sprawie pracowniczych ogrodów działkowych z 1949 r., 1981 r. i rodzinnych ogrodach działkowych z 2005 r. Ponadto nie zostało wyjaśnione przez organ I instancji, czy pod pojęciem wywłaszczenia pod budowę miasta N. i Kombinatu [...] nie mieściło się pojęcie utworzenia w ramach tego miasta także ogrodów działkowych dla jego mieszkańców. Zatem zdaniem odwołującego zbyt daleko idącym i nieuprawnionym twierdzeniem jest, że przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel przewidziany w wywłaszczeniu, bowiem nie można tego w przedstawionej sytuacji jednoznacznie ocenić.

Wojewoda i rozpatrując odwołania stwierdził, że nie można odmówić słuszności zarzutom odwołującej się Gminy K. , jak również częściowo zarzutom Okręgowego Zarządu [...] w K. [...] Związku [...], a zaskarżoną decyzję należy ocenić jako przedwczesną wobec wadliwego i niepełnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w przedmiotowej sprawie z naruszeniem art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. Starosta K. ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę w dalszym ciągu nie wyjaśnił wszystkich podstawowych i istotnych dla rodzaju jej rozstrzygnięcia okoliczności.

W niniejszej sprawie istotą postępowania jest ustalenie, czy w stosunku do wywłaszczonej nieruchomości, objętej wnioskiem o zwrot, zaistniały przesłanki zbędności określone w art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, to jest:

1) czy pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) czy pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Podstawową kwestią w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jaką winien ustalić organ administracyjny, jest zbadanie jaki był cel wywłaszczenia wynikający z decyzji wywłaszczeniowej lub umowy sprzedaży, a następnie ocena czy stała się ona zbędna w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami dla realizacji tego celu.

Zarówno art. 136, jak i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami posługując się pojęciem celu wywłaszczenia utożsamiają go z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu będącej aktem administracyjnym wydanym w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej. Ze względu na fakt, iż cel wywłaszczenia w decyzji lub umowie sprzedaży często jest określony w sposób ogólnikowy, bądź też brakuje nawet określenia przeznaczenia nieruchomości, niezbędna jest w takich przypadkach prawidłowa ocena celu wywłaszczenia na podstawie tych samych kryteriów, co jej niezbędność w postępowaniu wywłaszczeniowym. Będzie to w szczególności analiza przeznaczenia gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w czasie wydania decyzji wywłaszczeniowej oraz analiza dokumentacji dołączanej obowiązkowo do wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, a w szczególności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji i decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego (T. Woś, Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2010).

Odnośnie przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia Wojewoda wskazał, że rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej (przejętej) nieruchomości powinno być każdorazowo poprzedzone ustaleniem, czy na tej nieruchomości w ciągu 7 lat od dnia jej wywłaszczenia (przejęcia) rozpoczęto lub nie rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia (przejęcia) oraz czy cel ten zrealizowano przed upływem 10 lat od daty wywłaszczenia. Ustalenia poczynione tylko w zakresie aktualnego stanu faktycznego nieruchomości, a nie faktów podjęcia w ciągu 7 lat od daty wywłaszczenia prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia oraz ich zrealizowania przed upływem lat 10 od tej daty, nie dają organom wystarczającej podstawy do podjęcia decyzji w kwestii zwrotu nieruchomości lub jego odmowy.

W nawiązaniu do powyższego, w pierwszej kolejności należy - zdaniem Wojewody - zauważyć, iż w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji Starosty K. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] wątpliwości wywołuje brak sprecyzowania celu wywłaszczenia. Organ I instancji na podstawie zebranych w czasie prowadzonego postępowania dokumentów ustalił, że nieruchomość nie została zagospodarowana w jakikolwiek sposób w okresie, jaki przewiduje wyżej cytowany ust. 1 i ust. 2 art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wywłaszczony teren był użytkowany przez poprzednich właścicieli. Potwierdzeniem powyższego faktu są dokumenty z lat 80-tych XX w. dotyczące zakładania na przedmiotowym terenie ogródków działkowych, w tym pismo z dnia 24 maja 1982 r. [...] Przedsiębiorstwa Konstrukcji Stalowych i Urządzeń Przemysłowych "[...]" do Naczelnika Dzielnicy N. , w którym stwierdzono, że "przejęło administrowanie terenem w jesieni 1981 r. oraz, że w dniu 19 maja 1982 r. byli właściciele nieruchomości uprawiali przedmiotową nieruchomość." Także pismo Urzędu Dzielnicowego K. –N. z dnia 10 marca 1982 r. Nr [...] informuje Obywatelski Komitet Ocalenia Narodowego w N. o tym, że "teren jest użytkowany przez byłych właścicieli i zobowiązano ich do zebrania plonów najpóźniej jesienią 1982 r. " Równocześnie Starosta K. w oparciu o załączone do akt sprawy wydruki ze zdjęć lotniczych z 1964 r. pozyskanych ze strony internetowej Biura Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta K. stwierdził, iż teren przedmiotowej nieruchomości stanowił teren zielony, na którym wcześniej nie prowadzono żadnych prac związanych z budową miasta N. W związku z powyższym organ I instancji wskazał, iż ustalenie celu wywłaszczenia w sposób bardziej szczegółowy niż budowa Miasta N. nie ma znaczenia dla postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdyż brak zagospodarowania zawnioskowanego do zwrotu terenu przez blisko 30 lat od daty wywłaszczenia skutkuje zbędnością nieruchomości na cel wywłaszczenia.

W ocenie organu odwoławczego, takie wnioski są przedwczesne w sytuacji braku zebrania pełnego materiału dowodowego w sprawie. Ponownie podkreślono, iż w postępowaniu dotyczącym zwrotu nieruchomości elementem szczególnie istotnym jest precyzyjne ustalenie przez organ administracji celu wywłaszczenia wynikającego m.in. z decyzji wywłaszczeniowej zwłaszcza w sytuacji celów tak ogólnie określonych (jak budowa miasta N). Ponieważ cel wymieniony w decyzji administracyjnej orzekającej o wywłaszczeniu często jest określony w sposób ogólnikowy, niezbędna jest w takich przypadkach prawidłowa ocena celu wywłaszczenia na podstawie tych samych kryteriów co jej niezbędność w postępowaniu wywłaszczeniowym (w tym np. analiza przeznaczenia gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w czasie wydania decyzji wywłaszczeniowej, analiza dokumentacji dołączanej obowiązkowo do wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, a w szczególności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji i decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego). Z akt sprawy nie wynika tymczasem, by organ I instancji pozyskał wystarczającą wiedzę na temat dokumentacji związanej z przedmiotowym wywłaszczeniem, lecz przyjął niejako automatycznie, iż ogólny cel wywłaszczenia w postaci "budowa miasta N. i Kombinatu N. ", nie został zrealizowany z uwagi, jak stwierdził, iż "nieruchomość nie została zagospodarowana w jakikolwiek sposób w okresie przewidzianym w art. 137 ugn, a wywłaszczony teren był użytkowany przez poprzednich właścicieli." Powyższe miało - w ocenie organu I instancji - wynikać z dokumentów dotyczących zakładania na przedmiotowym terenie ogródków działkowych, w tym z pisma z dnia 24 maja 1982 r. [...] Przedsiębiorstwa Konstrukcji Stalowych i Urządzeń Przemysłowych [...] do Naczelnika Dzielnicy N. , w którym stwierdzono, że przedsiębiorstwo "przejęło administrowanie terenem w jesieni 1981 r. oraz, że w dniu 19 maja 1982 r. byli właściciele nieruchomości uprawiali przedmiotową nieruchomość", jak również z pisma Urzędu Dzielnicowego K. –N. z dnia [...] marca 1982 r. Nr[...] , informującego Obywatelski Komitet Ocalenia Narodowego w N. o tym, że "teren jest użytkowany przez byłych właścicieli i zobowiązano ich do zebrania plonów najpóźniej jesienią 1982 r." Tymczasem powyższe dokumenty, po pierwsze, dotyczą lat 80 - tych XX w., a trzeba podkreślić, że jak wynika z orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. dnia 7 listopada 1951 r. nr [...] wywłaszczenie m.in. parceli 2 b. gm. kat. K. nastąpiło 12 sierpnia 1950 r. (z dniem złożenia wniosku o wywłaszczenie). Zatem organ administracji winien więc swym badaniem objąć okres lat 1950-1960. Należy również w tym miejscu wskazać, iż powołane przez Starostę K. kopie kserograficzne zdjęć lotniczych (załączone do akt sprawy), co prawda z 1964 r., pozyskane ze strony internetowej Biura Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta K. , w oparciu o które Starosta K. i stwierdził, iż teren przedmiotowej nieruchomości stanowił teren zielony, na którym wcześniej nie prowadzono żadnych prac związanych z budową miasta N. nie mogą stanowić w tym przypadku odpowiedniego dowodu z uwagi na ich niską jakość (nieczytelność, niedokładność). W tym zakresie organ I instancji winien wystąpić do Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. oraz Centralnego Archiwum Wojskowego w celu pozyskania dokumentacji zawierającej zdjęcia lotnicze przedmiotowej nieruchomości w okresie 1950 -1960, które to archiwa dysponują archiwalną dokumentacją fotograficzną o znacznie lepszej jakości jak również obejmujące większy czasokres.

Wskazano, iż w opinii Wojewody organ I instancji nie czynił pełnych poszukiwań dokumentów wywłaszczeniowych i nie doprecyzował ogólnie określonego celu wywłaszczenia, a mimo to w efekcie dokonał zwrotu przedmiotowej nieruchomości, dokonując w ten sposób błędnej - bowiem przedwczesnej - oceny zgromadzonego materiału dowodowego oraz błędnej interpretacji przepisu art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomości. Tymczasem zasadnym byłoby przeprowadzenie poszukiwań w tym zakresie w Archiwum Urzędu Miasta K. , Archiwum [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. , Archiwum Państwowym w K. , Instytucie Pamięci Narodowej i Archiwum Akt Nowych w W. . W przypadku napotkania trudności w pozyskaniu dowodu z dokumentów, zasadne wydaje się rozważenie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków (okolicznych mieszkańców), którzy mogliby mieć wiedzę na temat sposobu zagospodarowania tych terenów w latach 1950-1960. W ostateczności, zgodnie z treścią art. 86 k.p.a. możliwe jest także przesłuchanie stron postępowania.

Równocześnie Wojewoda podkreślił, iż organ I instancji nie zrealizował należycie wszystkich zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawartych w wyroku z dnia 20 października 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1261/09, który zapadł w przedmiotowej sprawie. W wyroku tym wskazano: "W rozpoznawanej sprawie organy administracyjne uznały, że działka nr 1 stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczonej. Jej zwrot nie jest jednak możliwy z uwagi na treść art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. 2005 Nr 169, poz. 1419). Zgodnie z tym przepisem zasadne roszczenia osób trzecich do nieruchomości zajętej przez rodzinny ogród działkowy podlegają zaspokojeniu wyłącznie poprzez wypłatę odszkodowania lub zapewnienie nieruchomości zamiennej. Aby jednak orzeczona odmowa zwrotu mogła być uznana za zgodną z prawem, niezbędne byłoby jednoznaczne ustalenie, że działka nr 1 znajduje się na obszarze rodzinnego ogrodu działkowego w rozumieniu cytowanej ustawy. W ocenie Sądu ustalenia zaskarżonej decyzji nie znajdują w tym zakresie wystarczającego oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Stosownie do treści art. 41 ust. 2 cytowanej wyżej ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, pracownicze ogrody działkowe o nieuregulowanym stanie prawnym, a zarejestrowane w rejestrze pracowniczych ogrodów działkowych prowadzonym na podstawie art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (jedn. tekst Dz. U. nr 85 z 1996 r. poz. 390 z późn. zm.) stają się rodzinnymi ogrodami działkowymi w rozumieniu poprzednio cytowanej ustawy. Organy administracji przyjęły, że działka nr 1 znajduje się na terenie zajętym przez ogród działkowy "[...] ", który spełnia warunki określone ww. art. 41 ust. 2 ustawy. Podstawowe znaczenie dla tych ustaleń stanowiły karta rejestracyjna nr 3 oraz potwierdzenie wypisu z rejestru pracowniczych ogrodów działkowych Krajowej Rady Związku [...]. Z karty rejestracyjnej jednak wynika, że w 1986 r. (nie jak wskazał organ I instancji w 1980 r.) pod numerem ewid. [...] został zarejestrowany ogród pod nazwą "[...]", umiejscowiony w N. [...]". Teren został protokolarnie przejęty w 1980 r., ogólna powierzchnia ogrodu to 2,60 ha, w tym powierzchnia pod działkami 1,70 ha. Utworzono 70 działek dla 70 użytkowników. Patronackim zakładem pracy była Huta im. [...]. Wskazano również, że brak jest danych na temat decyzji władz administracyjnych o przekazaniu terenu pod pracowniczy ogród działkowy. Potwierdzenie wypisu z rejestru pracowniczych ogrodów działkowych z dnia 12 czerwca 1996 r. również dotyczy pracowniczego ogrodu działkowego o nazwie [...]" położonego w K. na os. [...] o powierzchni 2,9000 ha, oznaczonego numerem [...] , a istniejącego od 1981 r. Jak wynika z zestawienia obydwu dokumentów, mimo, że w potwierdzeniu wypisu wskazano na ten sam numer ewidencyjny, dane w nich zawarte wykazują istotne różnice w zakresie powierzchni ogrodu, jak również daty jego powstania. Organy I i II instancji nie wyjaśniły tych rozbieżności. (...) Rozbieżności te wymagały i wymagają jednoznacznego wyjaśnienia. Wyżej przedstawione dokumenty nie są wystarczające dla ustalenia, że działka nr 1 znajduje się na terenie pracowniczego ogrodu działkowego, który w trybie art. 41 ust. 2 ustawy stał się rodzinnym ogrodem działkowym. Należy przy tym mieć na uwadze, że w aktach sprawy znajdują się dwie decyzje Urzędu Dzielnicowego N. o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego Zespołu Miejskiego zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Narodowej Miasta K. z dnia 23 czerwca 1977 r. Pierwsza decyzja datowana na dzień 28 września 1982 r. została wydana na wniosek Przedsiębiorstwa [...] " z dnia 20 maja 1982 r. dla inwestycji budowlanej Pracowniczego Ogrodu Działkowego "[...]" na terenie położonym w rejonie os. [...], załącznik graficzny stanowiący integralną część decyzji został dołączony do akt, ale jest nieczytelny. Natomiast druga decyzja z dnia [...] maja 1983 r. wydana na wniosek Huty im. [...] ustalała miejsce i warunki realizacji "rozbudowy Pracowniczego Ogrodu Działkowego N. , w granicach oznaczonych na załączniku graficznym, którego brak w aktach sprawy. W obydwu decyzjach zawarto pouczenie o treści art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974, Nr 38, poz. 299). W brzmieniu obowiązującym w dacie wydania ww. decyzji przepis ten miał następujące brzmienie: Ustalenie miejsca i warunków realizacji inwestycji oraz zatwierdzenie planu realizacyjnego traci ważność, jeżeli inwestor nie uzyskał prawa do terenu lub je utracił, albo w ciągu jednego roku od zatwierdzenia tego planu nie wystąpił o pozwolenie na budowę. Termin do wystąpienia o pozwolenie na budowę może być w szczególnie uzasadnionych wypadkach przedłużony. Zostały więc wydane dwie decyzje na rzecz dwóch różnych podmiotów, przy czym, jak wynika z akt sprawy, żaden z nich nie uzyskał prawa do gruntu, ani dalszych decyzji wymaganych do założenia pracowniczego ogrodu działkowego (co prawda na karcie [...] znajduje się pismo KPKSiUP [...]" do Urzędu Dzielnicowego w K. zawierające prośbę o wydanie pozwolenia na budowę dla [...] ", ale samej decyzji nie ma w aktach, również Związek [...] nie wskazuje, aby taka decyzja została wydana). (...) Organy administracji wskazały, że ogród działkowy "[...[" został założony przez Związek [...] jako poszerzenie istniejącego ogrodu działkowego "[...]", a jego realizacja nastąpiła w oparciu o decyzję Urzędu Dzielnicowego K.-N. z dnia 28 września 1982 r. Wspomniana decyzja została wydana na rzecz KPKSiUP "[...]" i przy tym nie wyjaśniono faktu wydania przez Urząd Dzielnicowy dla K. –N. decyzji o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji rozbudowy istniejącego pracowniczego ogrodu działkowego "[...]" z dnia 21 maja 1983 r. na rzecz Kombinatu [...], zwłaszcza, że karta rejestracyjna dotyczyła pracowniczego ogrodu działkowego przeznaczonego właśnie dla pracowników Huty. Natomiast z licznych pism znajdujących się w aktach sprawy z początku lat 80-tych wynika, że pracowniczy ogród "[...] " był tworzony przez [...] Przedsiębiorstwo [...] "[...]" i tak: na karcie [...] znajduje się zawiadomienie Urzędu Dzielnicowego K.-N. z dnia 31 lipca 1980 r. o przeznaczeniu działek znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie Pracowniczego Ogrodu Działkowego [...]" na pracownicze ogrody działkowe przeznaczone dla pracowników KPKSiUP "[...]", na karcie [...] znajduje się pismo Urzędu Dzielnicowego K.-N. z dnia 10 marca 1982 r. informujące o przeznaczeniu terenu na os.[...] na poszerzenie pracowniczego ogrodu działkowego dla potrzeb [...] na karcie [...]) znajduje się pismo KPKSiUP [...]" z dnia 24 maja 1982 r. informujące Naczelnika Dzielnicy K.-N. o przystąpieniu jesienią 1981 r. do zagospodarowania terenu na os. [...] na cele ogrodu "[...]" ze wskazaniem, że teren został przydzielony na działki dla 100 osób. Również w piśmie[...] Związku Działkowców Wojewódzkiego Zarządu z dnia 19 września 1994 r. wskazano, że "pracowniczy ogród działkowy [...]" został założony jako Ogród Przyzakładowy [...] Przedsiębiorstwa [...] "[...] " w 1980 r. (...). Jako ogród przypisany do zakładu pracy, który podzielił teren na działki dla własnych pracowników, wszelkie formalności prawno - organizacyjne tego ogrodu również załatwiane były przez zakład pracy". Z mapki dołączonej do ww. pisma (k. [...]) wynika, że sporna działka znajduje się na terenie zajętym pod ten ogród. W rozpatrywanej sprawie podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia ma ustalenie, że działka 1 znajduje się na terenie rodzinnego ogrodu działkowego, który został zarejestrowany w rejestrze pracowniczych ogrodów działkowych prowadzonym na podstawie art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych. Jak zostało to wykazane powyżej z karty rejestracyjnej nr 3 , na którą powołują się organy I i II instancji nie wynika, że dotyczy ona tego samego pracowniczego ogrodu działkowego, który miałby znajdować się na działce objętej żądaniem zwrotu. Mimo tożsamości nazwy ogrodu, zasygnalizowanie rozbieżności rodzą poważne wątpliwości, czy rejestracja dotyczyła tego ogrodu. Zgromadzone w sprawie dokumenty wskazują, że pracowniczy ogród działkowy miał powstać dla 100 pracowników KPKSiUP [...]", tymczasem z karty rejestracyjnej wynika, że ogródki działkowe w liczbie 70 były przewidziane dla pracowników Huty im. [...] (...) W toku ponownego prowadzenia postępowania, organy administracji winny usunąć stwierdzone wadliwości w zakresie należytego ustalenia stanu faktycznego sprawy. W szczególności winny ustalić czy nieruchomość, której dotyczy żądanie zwrotu istotnie zajęta jest przez rodzinny ogród działkowy. Ta okoliczność, w świetle art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 8.07.2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169 z 2005 r. poz. 1419 z późn. zm.) stanowić bowiem może negatywną przesłankę zwrotu uprzednio wywłaszczonej na inny cel nieruchomości. Tylko bowiem prawidłowo i zgodnie z przepisami powstały (także w wyniku przekształcenia) rodzinny ogród działkowy a usytuowany na nieruchomości objętej żądaniem zwrotu i uprzednio wywłaszczonej na inny cel, może stanowić okoliczność wyłączającą żądanie zwrotu (negatywną przesłanką zwrotu) tej nieruchomości."

Zwrócono uwagę na pogląd zawarty w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 stycznia 2009 r. sygn. akt I SA/Gd 558/08, dotyczący związania organów administracji oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu administracyjnego. Podkreślono, że organ I instancji pominął wyjaśnienie kwestii wskazanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 października 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1261/09, zwłaszcza w kontekście różnic wynikających z treści karty rejestracyjnej nr [...] a wypisem z rejestru pracowniczych ogrodów działkowych z dnia 12 czerwca 1996 r. (dotyczącym pracowniczego ogrodu działkowego pn. [...] , pow. 2,9000 ha, nr [...], istniejącego od 1981 r.), jak również w kontekście istnienia dwóch decyzji Urzędu Dzielnicowego N. o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej tj. decyzji z dnia 28 września 1982 r. wydanej na wniosek Przedsiębiorstwa "[...] dla inwestycji budowlanej Pracowniczego Ogrodu Działkowego "[...]" na terenie położonym w rejonie os. [...] oraz decyzji z dnia 21 maja 1983 r. wydanej na wniosek Huty im. [...] dla "rozbudowy Pracowniczego Ogrodu Działkowego [...] ." Zauważono, iż z dokumentacji przedstawionej przez Związek [...] przy piśmie z dnia 29 września 2010 r. wynika, że "Zgodnie z orzeczeniem Urzędu Spraw Wewnętrznych teren w osiedlu K. o pow. 4.70 ha został przeznaczony pod pracowniczy ogród działkowy. Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych K.-M. l przekazała tut. prezydium w/w teren, który został wywłaszczony na rzecz Skarbu Państwa prawomocnym orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. dnia 7.XI.1951 r. [...] budowy m. N. Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej N w K. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] dnia 23.01.1964 r. znak: [...] Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury tut. Prezydium przekazuje wyżej wspomniany teren pod pracowniczy ogród działkowy im. [...], w tym dla [...] 2.35 ha i Huty [...] 2.35 ha. " (pismo [...]. nr [...]). Z kolei w piśmie z dnia 1.10.1979 r. [...] Wojewódzki Zarząd Krajowej Rady Pracowniczych Ogrodów Działkowych wskazał, iż przydziela KPKSiUP "[...]" teren na os. [...] o obszarze około 1,5 ha przewidziany dla poszerzenia istniejącego POD "[...]" w K. (k.a.1000). Z kolei z przedstawionej notatki służbowej dotyczącej "wizji lokalnej terenów przyległych do [...] w osiedlu na [...] przeprowadzonej w dniu 10 czerwca 1980 r. wynika, iż "Przydzielony decyzją nr [...] z dnia 12 kwietnia 1978 r. teren na poszerzenie [...]" jest obecnie w większości zagospodarowany przez 'tymczasowych działkowiczów'. W związku z powyższym KPKSiUP "[...] prosi o udzielenie pomocy w sprawie eksmisji tych działkowiczów, uprawiających 'działki tymczasowe' (...) Chodzi tu o działki tymczasowe usytuowane od strony osiedla [...]. (...) '[...]' poczyni starania w sprawie przyłączenia (poszerzenia [...]" o pas terenu szerokości około 50 m pierwotnie przewidywanego pod "[...]" od strony północno zachodniej w kierunku "osiedla domków jednorodzinnych" oraz włączenia do terenu ogrodu również przyległej łąki (pomiędzy istniejącym ogrodem a proponowanym terenem [...]")." Natomiast z notatki służbowej z narady roboczej m.in. Naczelnika Dzielnicy, przedstawicieli KPKSiUP "[...], Kombinatu im. [...], Zarządu tymczasowego ogrodu działkowego [...]" w Urzędzie Dzielnicowym K. –N. na temat poszerzenia pracowniczego ogrodu działkowego '[...]' z dnia 25 sierpnia 1980 r. wynika, iż KPKSiUP "[...]" posiadał opracowaną dokumentację dotycząca poszerzenia ogrodu o przyległy teren, dzierżawiony od kilku lat przez pracowników kombinatu , na podstawie rocznych umów. W notatce wskazano, iż dotychczasowi użytkownicy tego terenu nie chcą opuścić dotychczas zajmowanych działek przy ogrodzie i czynią starania o włączenie ich do [...]'. W ramach omawianego spotkania ustalono, iż działania zainteresowanych jednostek będą zmierzały do pozostawienia dotychczasowych użytkowników działek oraz pozyskania dodatkowego terenu między istniejącym ogrodem a osiedlem domków jednorodzinnych i przydzielenie go KPKSiUP [...] w zamian za teren pozostawiony użytkownikom działek tymczasowych, a dalsze starania o poszerzenie "[...]" pójdą w kierunku przeznaczenia na cele ogrodu łąki, przeznaczonej pierwotnie na zorganizowanie placu zabaw. Z kolei w piśmie KPKSiUP " [...]" z dnia 20 czerwca 1980 r. nr [...] do Urzędu Dzielnicowego K. –N. wskazano, iż przedsiębiorstwo '[...] posiadało w tym czasie 50 działek zagospodarowanych przez pracowników w międzyzakładowym [...] na W. , dodatkowy teren pod [...] w ilości 1,5 ha przylegający do istniejącego międzyzakładowego ogródka działkowego '[...]' otrzymano w dniu 1 października 1979 r. decyzją nr [...] Krajowej Rady POD - Wojewódzkiego Zarządu w K. , ze względu na zapotrzebowanie pracowników na tereny pod ogródki działkowe (240 zgłoszeń). Pismem z dnia 16 kwietnia 1980 r. KPKSiUP '[...]' wystąpił do Krajowej Rady POD o przyznanie dodatkowego terenu pod ogródki działkowe w sąsiedztwie terenu przyległego do istniejącego [...]', w której to sprawie nie otrzymano jeszcze w tamtym czasie odpowiedzi. Wskazano również, że na terenach przyznanych ogródków działkowych (decyzja nr [...]) przed wydaniem decyzji, jak i w dacie pisma znajdowały się ogródki "dzikich działkowców". Z powyższych dokumentów można wnosić, iż pierwotnie w ramach osiedla na [...] mogły być organizowane dwa, a nie jeden, ogrody działkowe jedne dla KPKSIUP [...] i drugi dla Kombinatu [...], które następnie były modyfikowane co do powierzchni z uwagi na zapotrzebowanie zakładów, w wyniku czego utworzono w efekcie jeden ogród działkowy [...], następnie z uwagi na dalsze zapotrzebowanie został rozszerzony bądź powstał nowy ogród [...]. . Jednakże z uwagi na braki w zebranym materiale dowodowym nie jest możliwe obecnie w oparciu o dokumenty znajdujące się w aktach sprawy wyjaśnienie w/w rozbieżności. Niewątpliwie istotną informacją z notatki służbowej z narady roboczej z dnia 25 sierpnia 1980 r. jest stwierdzenie, że dalsze starania o poszerzenie [...] " pójdą w kierunku przeznaczenia na cele ogrodu łąki, przeznaczonej pierwotnie na zorganizowanie placu zabaw. Powyższe może bowiem wskazywać, iż pierwotnie teren wywłaszczonych nieruchomości miał bardziej szczegółowe przeznaczenie niż tylko budowa miasta N. i kombinatu [...] , które to przeznaczenie winno zostać możliwie precyzyjnie ustalone.

Nadto Wojewoda zwrócił uwagę na fakt, iż w aktach sprawy znajduje się informacja o tym, iż po roku 1989 r. Wydział Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta K. nie zatwierdził planu realizacyjnego i nie wydał pozwolenia na budowę ogrodu działkowego "[...]" Natomiast brak jednoznacznego potwierdzenia takiej informacji w zakresie lat 1982 -1989. Z kolei z pisma Urzędu Miasta K. Wydziału Architektury i Planowania Przestrzennego (os. [...] z dnia 10 listopada 1995 r. nr [...] wynika, iż akta byłego Wydziału Architektury Urzędu Dzielnicowego z lat 1982-1989 znajdują się nieuporządkowane w archiwum budynku Urzędu Miasta K. os. [...] i w tym czasie skorzystanie z tego zbioru nie było możliwe. Z pisma Urzędu Miasta K. Wydziału Architektury Referat IV Urbanistyki ([...]) z dnia 26 kwietnia 1996 r. [...] wynika natomiast, iż archiwizacja wszystkich akt będących w byłym Wydziale Architektury i Budownictwa Urzędu Dzielnicowego N. nie została wówczas jeszcze przeprowadzona. W tym zakresie koniecznym wydaje się ustalenie, czy taka archiwizacja akt byłego Wydziału Architektury Urzędu Dzielnicowego z lat 1982-1989 została przeprowadzona, a następnie przeprowadzenie kwerendy tych akt w celu poszukiwania dokumentów związanych z zakładaniem ogrodów działkowych w ramach os. [...].

Równocześnie organ odwoławczy wskazał, iż organ I instancji wobec pisma Urzędu Miasta K. z dnia 7 czerwca 2011 r. [...]w którym poinformowano, że uznanie ogrodu działkowego "[...] " za rodzinny ogród działkowy na podstawie art. 8 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych budzi poważne wątpliwości prawne, dla należytego wyjaśnienia sprawy winien był pozyskać akta sprawy dotyczące postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez Prezydenta Miasta K. w związku z wnioskiem PZD o przekazanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości zajmowanych przez ogród "[...]." Z powyższego pisma Urzędu Miasta K. wynika, iż ustalono, iż "powstanie Ogrodu Działkowego "[...], nie odpowiada ówczesnym przepisom prawa. Ogród Działkowy "[...] prowadzony był bowiem jako warzywnik, który zgodnie z przyjętym stanowiskiem reprezentowanym przez ówczesne organy administracji rządowej szczebla podstawowego dopuszczono na terenach wywłaszczonych. Warzywniki nie mogły być jednak uznane za tymczasowe ogrody działkowe, a więc nie mogły być zarejestrowane, ogrodzone, zabudowane. Wedle informacji uzyskanych w tamtejszym wydziale, Krajowa Rada Polskiego Związku Działkowców nie miała podstaw do zarejestrowania Ogrodu Działkowego "[...]" jako pracowniczy ogród działkowy, a zatem nie może on być traktowany jako rodzinny ogród działkowy. Ponadto zgodnie z ustaleniami, teren zajęty pod Ogród Działkowy "[...]" nie został przekazany w użytkowanie Polskiemu Związkowi Działkowców i w związku z tym nie może być traktowany jako rodzinny ogród działkowy. Stwierdzono, że powyższa informacja Urzędu Miasta K. budzi wątpliwości organu II instancji, chociażby z tego względu, iż w przedmiotowym piśmie na wstępie wskazano, że postępowanie wyjaśniające dotyczyło przekazania w użytkowanie wieczyste omawianej nieruchomości, a w zakończeniu stwierdzono, że ta nieruchomość nie została przekazana ogrodowi działkowemu [...]" w użytkowanie. Wobec powyższego organ odwoławczy uznał, że nie jest do końca jasne, jaki tytuł prawny do tej nieruchomości posiada obecnie [...] Związek Działkowców. Kwestia ta winna jednoznacznie zostać wyjaśniona w ponownym postępowaniu z uwagi na prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania w przedmiotowej sprawie zwłaszcza w kontekście (na co już wcześniej zwracano uwagę) faktu, że z załączonego do akt sprawy materiału dowodowego można wnosić, iż pierwotnie istniały dwa ogrody działkowe dla dwóch zakładów pracy KPKSiUP "[...]l" oraz Huty im. [...] Granice i obszary tych ogrodów były następnie modyfikowane z uwagi na zapotrzebowanie tych zakładów pracy. Zatem ustalenia wymaga kwestia zmian co do ich kształtu i stanu właścicielskiego ogrodów powstałych w ramach wywłaszczonego terenu osiedla na. [...], w tym konkretnie, ustalenie w zakres którego ogrodu wchodziła parcela l. kat. [...] b. gm. kat. K. . Na tę okoliczność oprócz dowodów z dokumentów można skorzystać również z zeznań świadków np. osób pozostających wówczas pracownikami organów państwowych biorących udział w zakładaniu w/w ogrodów, czy też użytkowników poszczególnych ogródków działkowych. Podsumowując należy stwierdzić, iż stanowisko zawarte w piśmie Urzędu Miasta K. z dnia 7 czerwca 2011 r., budzi wątpliwości organu odwoławczego wobec braku wskazania konkretnych elementów dokonanej analizy sfery faktów (zbioru dokumentów, informacji, przepisów prawnych), którą przeprowadzono w celu ustalenia stanu prawnego ogrodu działkowego [...]" i wypracowanych w wyniku tej analizy wniosków, które są niezwykle istotne dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, na co wyraźnie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 20 października 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1261/09. Niewątpliwie niezbędnym jest pozyskanie dokumentów w tym zakresie z przedmiotowego postępowania prowadzonego przez Urząd Miasta K.

Ponadto Wojewoda stwierdził, iż dotychczas przeprowadzone w przedmiotowej sprawie przez Starostę K. dowody, choć przydatne, pozwalają jedynie na potwierdzenie zagospodarowania po roku 1980 oraz aktualnego sposobu zagospodarowania działki nr 1 obr. [...] m. K. , w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...] b. gm. kat. K. , zaś nie stanowią wiarygodnego źródła informacji co do ich zagospodarowania w w/w zakresie czasowym. Powyższe oznacza, iż organ I instancji wydając przedmiotową decyzję naruszył art. 137 ust. 1 ugn, oraz art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.

Równocześnie odnośnie zarzutu odwołującej jako budzące istotne wątpliwości oceniono ustalenia organu I instancji co do nieodpłatnego zwrotu w/w nieruchomości w kontekście regulacji art. 140 ust. 4 ugn i nakładów poczynionych na tej nieruchomości. W istocie bowiem z przeprowadzonej rozprawy administracyjnej wynika, iż "na przedmiotowej działce znajduje się urządzony ogród działkowy, w skład którego wchodzą altany ogrodowe na podmurówce betonowej, drzewa ozdobne, owocowe oraz krzewy i grządki z warzywami. Ponadto poszczególne ogrody oddzielone są od siebie ogrodzeniem z metalowej siatki (...)." Wydaje się, iż racje może mieć odwołująca, iż obecny stan zagospodarowania "urządzony ogródek działkowy z uzbrojeniem", wpływa na zwiększenie wartości nieruchomości na dzień zwrotu. Świadczą o tym wcześniejsze wyceny sporządzane w przedmiotowej sprawie, które również wskazują na wzrost wartości tej nieruchomości po dacie wywłaszczenia. Stanowisko w tym zakresie powinien jednak zająć biegły rzeczoznawca majątkowy w ramach sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego (oczywiście jedynie w przypadku uznania przez organ I instancji, że nieruchomość ta może zostać zwrócona na rzecz uprawnionych podmiotów).

Równocześnie zwrócono organowi I instancji uwagę, iż decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. [...] orzeczono o ustaleniu i wypłacie odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako część parceli l. kat. [...] b. gm. kat. K. , w tym m.in. wnioskowaną do zwrotu działkę nr 1 obr.[...] na rzecz wnioskodawców zwrotu. Od powyższej decyzji zostało złożone odwołanie, jednak w przypadku gdy wskazana decyzja o ustaleniu odszkodowania pozostanie w obrocie prawnym, organ I instancji ponownie orzekając o zwrocie winien będzie uwzględnić fakt ustalenia i wypłaty odszkodowania jako część parceli l. kat. [...] b. gm. kat. K. , w części, która obecnie stanowi działkę 1 i dokonać tym samym ustaleń dotyczących odpowiednich rozliczeń w przypadku zwrotu omawianej nieruchomości. Zgodnie z art. 136 ust. 3 ugn "Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140."

Zatem w ponownym postępowaniu orzekający w przedmiotowej sprawie Starosta K. w celu ustalenia wysokości odszkodowania, jakie ma zwrócić wnioskodawca zwrotu, powinien wskazać, na jakim dokumencie i na jakich danych oparł się ustalając zakres przyznanego w dacie wywłaszczenia odszkodowania (w przypadku pozostania w obrocie prawnym wyżej wskazanej decyzji o ustaleniu odszkodowania) oraz wskazać podstawę aktualnego ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości (operat szacunkowy). W dalszej kolejności dokonać waloryzacji kwoty przyznanego z tytułu wywłaszczenia odszkodowania. Następnym krokiem winno być ustalenie zmniejszenia/zwiększenia wartości nieruchomości w stosunku do stanu z chwili wywłaszczenia. W przypadku gdy wartość zwaloryzowanego odszkodowania jest wyższa (w przypadku wywłaszczenia przed 5.12.1990 r.) od połowy aktualnej wartości rynkowej nieruchomości, do dalszych wyliczeń przyjmuje się kwotę odpowiadającej 50% aktualnej wartości rynkowej nieruchomości, którą następnie powiększa się lub pomniejsza o kwotę odpowiadającą ustalonemu przez biegłego zwiększeniu lub zmniejszeniu wartości nieruchomości po dacie wywłaszczenia wskutek działań (lub ich braku) dokonanych na zwracanej nieruchomości.

Biorąc pod uwagę opisane wyżej fakty, organ odwoławczy stwierdził, iż decyzja Starosty K. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...](sprostowana postanowieniem z dnia 30.11. 2011 r.) została wydana bez dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Mając to na uwadze uznał, że należało uchylić w całości - jako przedwczesną - zaskarżoną decyzję Starosty K. , zaś sprawę przekazać do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, celem przeprowadzenia stosownych środków dowodowych na okoliczność precyzyjnego i niebudzącego wątpliwości ustalenia celu wywłaszczenia zawnioskowanych do zwrotu nieruchomości oraz jego realizacji w terminach ustawowych, a także w dalszym ciągu istnienia lub nie w przedmiotowej sprawie ewentualnej negatywnej przesłanki zwrotu w postaci istnienia rodzinnego ogrodu działkowego oraz następnie wydania w sprawie zgodnej ze stwierdzonym stanem faktycznym i prawnym, decyzji. Wojewoda powołał się przy tym na wyrok NSA z dnia 3 marca 1999 r. sygn. akt IV S.A. 2393/98, gdzie stwierdzono: "Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie badania zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, przez organ II instancji było niedopuszczalne, gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy". Organ II instancji zauważył, iż pomimo upływu czasu wyrok ten zachowuje aktualność także w obecnym stanie prawnym, zwłaszcza w przypadku tak szerokiego zakresu czynności dowodowych koniecznych do przeprowadzenia celem prawidłowego ustalenia ewentualnego wystąpienia jednej z przesłanek zbędności, o których mowa w art. 137 ugn, jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Zgodnie bowiem z aktualnym brzmieniem art. 138 § 2 k.p.a. "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Jak już wyżej wskazano, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a., co w świetle przytoczonych argumentów, w zasadniczy sposób wpłynęło na treść wydanego rozstrzygnięcia przez organ I instancji.

Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A.C. wnosząc o jej uchylenie i uznanie decyzji I instancji za ostateczną.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że Starosta dokonując ustaleń faktycznych w sprawie oparł się nie tylko na własnych działaniach, ale również na wyjaśnieniach Prezydenta Miasta K. i Wojewody w decyzjach z dnia [...] sierpnia 2002 r., [...]lipca 2007 r. i [...] czerwca 2009 r. Wskazał, że zwrócono działkę nr 4 , która również obejmowała teren zajęty przez "[...]".

Wątpliwości, czy pod pojęciem "pod budowę miasta" nie mieściło się utworzenie ogrodów działkowych wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 18 listopada 1998 r., sygn. II SA/Kr 1555/97. Wszystkie wnioski wywłaszczeniowe z 1952 r. znajdowały się w aktach dotyczących budowy kombinatu i miasta. Były to osiedla i tereny rolnicze, a szukanie planu zagospodarowania z okresu wywłaszczenia jest, zdaniem skarżącego, absurdem. Skarżący podkreślił, że od daty wywłaszczenia aż do lat osiemdziesiątych XX wieku na przedmiotowym terenie nie były podejmowane żadne prace. Zakwestionował również zasadność zwracania się do wymienionych w zaskarżonej decyzji instytucji, ponieważ przez 20 lat trwania postępowania stosowne archiwa zostały już sprawdzone. Skarżący podkreślił, że decyzja Starosty jest prawidłowa i prawidłowo wypełnia wskazania zawarte w wyroku sądu administracyjnego. Ponadto zaznaczył, że za wywłaszczone nieruchomości nie wypłacono, ani nawet nie ustalono odszkodowania. Stan prawny przedmiotowego terenu obrazują również inne wyroki sądów administracyjnych, wydane w sprawach zwrotów nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie przedmiotowej działki. Skarżący podkreślił, że postępowanie w tej sprawie toczy się już od 20 lat, a obecnie zalecenia zawarte w zaskarżonej decyzji spowodują dalsze niepotrzebne przedłużanie tego postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa.

Zaskarżona decyzja jest częściowo wadliwa, bowiem narusza przepis art. 138 § 2 k.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Powołany przepis przewiduje, że "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy." W ocenie Sądu, Wojewoda naruszył powyższy przepis uznając, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymaga dalszego postępowania dowodowego w zakresie szczegółowego ustalenia celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości oraz oceny zbędności tej nieruchomości na cel wywłaszczenia w świetle przesłanek określonych w art. 137 ust. 1 ugn.

W tym miejscu należy wskazać, że decyzje wydawane w trakcie postępowania o zwrot przedmiotowej nieruchomości (toczącego się od 1990 r.) były już wielokrotnie poddawane kontroli sądów administracyjnych. W sprawie zostały wydane wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 18 listopada 1998 r., sygn. II SA/Kr 1555/97 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 marca 2006 r., sygn. II SA/Kr 2296/02 i z dnia 20 października 2009 r., sygn. II SA/Kr 1261/09. Ponadto wyrokiem z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. II SA/Kr 1267/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wymierzył Staroście grzywnę w wysokości 1000 złotych z tytułu niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wydanego w sprawie II SA/Kr 1261/09.

Ocena prawna dokonana przez sądy w powyższych wyrokach jest wiążąca zarówno dla organów administracji rozstrzygających sprawę zwrotu nieruchomości, jak i dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie. Do pierwszego z powołanych wyroków odnosi się art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1271 ze zmianami), który stanowi, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r. (...) wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Natomiast wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie mają moc wiążącą na podstawie art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

W uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 1998 r., sygn. II SA/Kr 1555/97 stwierdzono: "założenie stałego ogrodu działkowego stoi w sprzeczności z (...) celem wywłaszczenia, jakim była budowa miasta N. [...] ".

Z kolei z uzasadnienia wyroku WSA w Krakowie z dnia 13 marca 2006 r., sygn. II SA/Kr 2296/02 wynika, że Wojewoda w decyzji z dnia [...] sierpnia 2002 r. - a za nim także Wojewódzki Sąd Administracyjny - nie kwestionował ani sposobu określenia celu wywłaszczenia jako "budowa miasta N. Kombinatu[...]", ani też faktu, że cel ten nie został zrealizowany. Wreszcie organ odwoławczy nie podważał samej zasadności zwrotu przedmiotowej nieruchomości byłym właścicielom, wskazując jedynie na konieczność ustalenia aktualnego stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości i zawieszenia postępowania do czasu zakończenia postępowania wieczystoksięgowego. Sąd wprawdzie uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody, jednakże powodem tego uchylenia było uznanie, że nie było podstaw do wydawania decyzji kasatoryjnej ani też do zawieszenia postępowania o zwrot. Dodatkowo Wojewoda w kontrolowanej wówczas decyzji ustalił, że [...]Związek Działkowców nie ma żadnego tytułu prawnego do spornej nieruchomości, a Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał to ustalenie za prawidłowe.

W kolejnym postępowaniu Starosta wydał decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r., w której uznał, że nieruchomość nie została zagospodarowania w jakikolwiek sposób w okresie określonym w art. 137 ust. 1 ugn, na co wskazuje fakt, że była użytkowana przez byłych właścicieli do początku lat 80 - tych XX wieku. Okoliczności te przesądzały, zdaniem Starosty, o zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przyczyną odmowy zwrotu nieruchomości był natomiast fakt lokalizacji na jej terenie ogrodu działkowego, co w świetle art. 24 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych uniemożliwiało dokonanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Stanowisko to podzielił Wojewoda w decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, uchylając decyzję Wojewody [...] po raz kolejny, nie zakwestionował oceny spełnienia przesłanek z art. 137 ust. 1 ugn, a skoncentrował się wyłącznie na kwestii ustalenia, czy działka nr 1 znajduje się na obszarze rodzinnego ogrodu działkowego w rozumieniu ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Tylko konieczność wyjaśnienia tej okoliczności była podstawą uchylenia decyzji Wojewody i Starosty K.

Konieczności prowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego celem szczegółowego ustalenia przesłanek zwrotu nieruchomości nie stwierdził również Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. II SA/Kr 1267/10.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności należy stwierdzić, że prawidłowe było ustalenie organu I instancji, dokonane w decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. nr[...], iż ustalenie celu wywłaszczenia w sposób bardziej szczegółowy niż budowa Miasta N. nie ma znaczenia dla postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdyż brak zagospodarowania zawnioskowanego do zwrotu terenu przez blisko 30 lat od daty wywłaszczenia skutkuje zbędnością nieruchomości na ww. cel wywłaszczenia (jakkolwiek nie zostałby jeszcze uszczegółowiony). Skoro bowiem od daty wywłaszczenia aż do lat 80-tych XX wieku wywłaszczona nieruchomość pozostawała w dyspozycji dotychczasowych właścicieli - czego nie kwestionuje żadna ze stron postępowania - to oczywistym jest, że w okresie 7 i 10 lat od wywłaszczenia nie podjęto na tej nieruchomości żadnych czynności zmierzających do realizacji celu wywłaszczenia, bez względu na to, w jaki szczegółowy sposób mógłby on ewentualnie zostać określony. Nie ma więc racji Wojewoda twierdząc, że "dotychczas przeprowadzone w przedmiotowej sprawie przez Starostę K. o dowody, choć przydatne, pozwalają jedynie na potwierdzenie zagospodarowania po roku 1980 oraz aktualnego sposobu zagospodarowania działki nr 1 obr.[...] , w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...]b. gm. kat. K. , zaś nie stanowią wiarygodnego źródła informacji co do ich zagospodarowania w w/w zakresie czasowym." Skoro bowiem w ciągu 30 lat od wywłaszczenia żaden podmiot publicznoprawny nie podjął jakichkolwiek działań w związku z nieruchomością, to logicznie wynika z tego, że działań tych nie podjęto także w okresie 10 lat od daty wywłaszczenia.

Na marginesie należy wskazać na pewną niekonsekwencję zawartą w decyzji organu odwoławczego: z jednej strony podkreśla on, że w sprawie o zwrot należy badać jedynie sposób zagospodarowania nieruchomości w terminach 7 i 10 lat od daty wywłaszczenia, a z drugiej strony wskazuje, że kopie zdjęć lotniczych z roku 1964 (a więc obrazujących stan nieruchomości 14 lat po wywłaszczeniu) nie mogą stanowić dowodu w niniejszej sprawie ze względu na ich niedokładność i nieczytelność. Wbrew stanowisku Wojewody nie ma potrzeby, by w niniejszej sprawie zwracać się do Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej o udostępnienie zdjęć lotniczych z lat 1950 - 1960, bowiem okoliczność, na którą dowody te miałyby zostać przeprowadzone, została już jednoznacznie wyjaśniona w dotychczasowym postępowaniu.

Podsumowując należy stwierdzić, że na obecnym etapie postępowania nie ma potrzeby dalszego prowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie realizacji celu wywłaszczenia zgodnie ze wskazaniami zawartymi w zaskarżonej decyzji. W szczególności bezprzedmiotowe jest poszukiwanie dowodów z dokumentów w instytucjach wskazanych w zaskarżonej decyzji oraz przesłuchiwanie na tę okoliczność stron postępowania. Zarówno Wojewoda jak i sądy administracyjne we wcześniejszych rozstrzygnięciach uznały, że przesłanka zbędności na cel wywłaszczenia w niniejszej sprawie została zrealizowana. Nie można więc zgodzić się z Wojewodą który po 22 latach postępowania administracyjnego stwierdza, że "organ I instancji wydając przedmiotową decyzję naruszył art. 137 ust. 1 ugn, oraz art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.". To organ odwoławczy naruszył art. 138 § 2 k.p.a. doszukując się w decyzji I instancji uchybień, które nie istnieją.

Przechodząc do kwestii zlokalizowania na przedmiotowej nieruchomości rodzinnych ogrodów działkowych należy powołać wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. akt K 8/10 (Dz. U. z dnia 20 lipca 2012 r. poz. 837), w którym stwierdzono między innymi, że art. 24 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych jest niezgodny z art. 2 oraz art. 64 Konstytucji. Art. 24 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych stanowi, że zasadne roszczenia osoby trzeciej do nieruchomości zajętej przez rodzinny ogród działkowy podlegają zaspokojeniu wyłącznie poprzez wypłatę odszkodowania lub zapewnienie nieruchomości zamiennej, a skutki tych roszczeń obciążają właściciela nieruchomości. Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 16 grudnia 2011 r., sygn. V CSK 37/11 (LEX nr 1130305) wskazał, że art. 24 ust. 1 ustawy z 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych ma zastosowanie wówczas, gdy okaże się, że co do wywłaszczonej nieruchomości została spełniona przesłanka jej zwrotu na rzecz byłego właściciela lub jego następcy prawnego, bowiem nieruchomość nie została użyta na cele określone w decyzji wywłaszczeniowej, ale za to została zajęta przez rodzinny ogród działkowy. Przepis ten ma zatem zastosowanie w sytuacji, gdy - obok okoliczności, które stanowiłyby podstawę faktyczną dla sprawy administracyjnej - ujawni się okoliczność nieprzewidziana przez art. 136 ust. 3 ugn oraz art. 142 ugn, a mianowicie to, że wywłaszczona nieruchomość pozostaje zajęta przez rodzinny ogród działkowy.

Skutkiem powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego jest pozbawienie mocy art. 24 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, który przewidywał szczególną, negatywną przesłankę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Skoro przesłanka ta została zlikwidowana, to nie ma podstaw do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie sposobu powstania ogrodu działkowego "[...]" w celu ustalania, czy zlokalizowany na przedmiotowej nieruchomości ogród działkowy stanowi rodzinny ogród działkowy w rozumieniu ustawy.

Jak już wcześniej wskazano konieczność wyjaśnienia tej okoliczności była przyczyną uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 20 października 2009 r. w sprawie sygn. II SA/Kr 1261/09 wydanej wcześniej w niniejszej sprawie decyzji Wojewody Na mocy powołanego już art. 153 p.p.s.a. organy administracji orzekające w sprawie, jak również Sąd rozpoznający niniejszą sprawę były związane stanowiskiem Sądu wyrażonym w wyroku z 20 października 2009 r., niemniej należy podkreślić, że ocena ta straciła moc wobec istotnej zmiany stanu prawnego, która nastąpiła po wydaniu tego wyroku ( vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2010 r., sygn. II FSK 2134/08, LEX nr 596264 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 września 2010 r., sygn. I SA/Łd 836/10, LEX nr 751715).

Podkreślenia wymaga, że w pkt II omawianego wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że między innymi art. 24 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych traci moc obowiązującą z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, a więc z dniem 20 stycznia 2014 r. Należy więc rozważyć, czy wyrok Trybunału Konstytucyjnego może znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie.

W kwestii wpływu odroczenia mocy obowiązującej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego niezgodność określonego przepisu z Konstytucją wielokrotnie wypowiadały się sądy administracyjne. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 grudnia 2009 r., sygn. I FSK 1672/09 (Przegląd Orzecznictwa Podatkowego 2010/4/339-343) stwierdził: "Sąd administracyjny rozpatrujący sprawę w okresie działania klauzuli odraczającej utratę mocy obowiązującej niekonstytucyjnego aktu czy przepisu może odmówić jego zastosowania z uwagi na obalenie domniemania konstytucyjności tego aktu czy przepisu przez Trybunał Konstytucyjny". Podobnie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. II SA/Rz 384/09 (ZNSA 2011/4/138-140), stwierdzając: "Zarówno w przypadkach gdy na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego przepis traci moc z chwilą ogłoszenia tego orzeczenia, jak i wtedy, gdy Trybunał, korzystając z możliwości przewidzianej w art. 190 ust. 3 zd. 1 Konstytucji RP, określa inny termin utraty mocy obowiązującej przepisu, sądy administracyjne mają prawo odmówić zastosowania niekonstytucyjnych przepisów". Podzielając to stanowisko Sąd uznał, że niezgodny z Konstytucją art. 24 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie pomimo, że utrata mocy obowiązującej przez ten przepis została odroczona.

Stwierdzenie niezgodności z Konstytucją przepisu, który stanowił podstawę wydania decyzji administracyjnej to podstawa wznowienia postępowania administracyjnego, wymieniona w art. 145a k.p.a. Z kolei art. 145. § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a. stanowi, że sąd może uchylić zaskarżoną decyzję lub postanowienie jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zastosowanie niekonstytucyjnego przepisu prawa wprawdzie nie stanowi naruszenia prawa, jednak daje podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Na takim stanowisku stanął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 15 października 2008 r., sygn. II SA/Gd 545/08 (LEX nr 477251), gdzie stwierdzono: "Należy przyjąć zasadę, że sąd administracyjny uchyla zaskarżoną decyzję, jeżeli stwierdzi występowanie w sprawie przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego wynikającej z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawie niekonstytucyjności podstawy prawnej decyzji. Przyjmuje się przy tym, że podstawa wznowienia określona w art. 145a k.p.a. jest podstawą uchylenia decyzji administracyjnej przez s