II OSK 859/11

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 12 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 617/10, oddalił skargę Z. Ż. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zmiany ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.

Jak wynika z uzasadnienia wyroku decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Prezydent Wrocławia na podstawie art. 28, art. 34 ust. 4, art. 36a ust. 1, art. 33 ust. 1 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku inwestora z dnia 7 stycznia 2010 r., zmienił ostateczną decyzję z dnia [...] marca 2006 r. udzielającą Wspólnocie Mieszkaniowej [...] pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na remoncie i przebudowie elewacji i dachu budynku – w części dotyczącej projektu budowlanego przez rozszerzenie zakresu przebudowy, udzielając pozwolenia na budowę w tym zakresie.

W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że Wspólnota uzyskała pozwolenie będąc reprezentowana przez [...] Sp. z o.o. we Wrocławiu. Obecnie jest reprezentowana przez Z. Ż. Zarząd Wspólnoty kwestionował legalność uchwały nr 11/2009. Prezydent Miasta ocenił, że skoro stroną jest wspólnota, to obowiązująca jest jej uchwała podjęta zgodnie z art. 23 ustawy o własności lokali większością głosów. Oprócz inwestora stroną był zarządca budynku tj. [...]. Zgodnie z art. 32 k.p.a. wspólnota działała przez pełnomocnika – zarządcę. Natomiast zarząd Wspólnoty pomimo wezwania nie przedstawił uchwały wspólnoty udzielającej zarządowi pełnomocnictwa do jej reprezentowania. Dlatego w rozdzielniku decyzji wymieniono Z. Ż. i [...]. Decyzji nie doręczono zarządowi Wspólnoty.

Odwołanie wniosła Wspólnota reprezentowana przez zarząd. Decyzji zarzucono naruszenie art. 28 ust. 2 prawa budowlanego w związku z art. 18 ust. 1 i 2a ustawy o własności lokali oraz art. 2 w związku z art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 konstytucji przez uznanie administratora budynku za przedstawiciela właścicieli lokali i bezpodstawne uznanie Z. Ż. za pełnomocnika Wspólnoty, skoro wykonanie uchwały nr 11/2009 zostało prawomocnym postanowieniem Sądu Okręgowego we Wrocławiu sygn. akt IC 169/10 wstrzymane, co narusza art. 6 w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 32 w związku z art. 33 § 1, 2 i 3 k.p.a. oraz art. 21 ust. 1 ustawy o własności lokali. Ponadto zarząd Wspólnoty zarzucił brak prawomocnego pozwolenia konserwatora zabytków i sprzeczność inwestycji z planem miejscowym oraz nierozpoznanie złożonego przez zarząd wniosku o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia spraw sądowych sygn. akt IC 1382/09 o stwierdzenie nieważności uchwały nr [...] i [...]o uchylenie uchwały nr [...].

W uzupełniającym odwołanie piśmie z dnia 5 lipca 2010 r. zarząd wyjaśnił, że umocowanie zarządu do reprezentowania wspólnoty wynika z art. 21 w związku z art. 22 ust. 1 ustawy, zaś złożenie odwołania jest czynnością z zakresu zwykłego zarządu zgodnie z art. 22 i art. 23 ustawy.

W piśmie z dnia 27 lipca 2010 r. zarząd wyjaśnił, że uchwała nr [...]została wstrzymana przez sąd w dniu 18 lutego 2010 r., czyli przed wydaniem decyzji. Zgodnie z art. 25 ustawy nie podlegała więc wykonaniu. W tej dacie Z. Ż. przestał być pełnomocnikiem Wspólnoty, utracił prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane i prawo do złożenia wniosku o zmianę pozwolenia na budowę. Zarząd wskazał, że stroną jest Wspólnota. Nie ma podstaw do domagania się, aby zarząd cofnął wniosek, skoro Wspólnota nigdy nie złożyła wniosku o zmianę pozwolenia na budowę.

Zaskarżoną decyzją organ uchylił powyższą decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Według organu, przesłanką wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek strony, jest właściwe ustanowienie pełnomocnika, przez którego strona działa zgodnie z art. 61 § 1, art. 32 i art. 33 § 3 k.p.a. Brak umocowania pełnomocnika stanowi brak formalny wniosku i uzasadnia wezwanie strony do jego usunięcia pod rygorem pozostawienia sprawy bez rozpoznania zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. Według organu postępowanie w nin. sprawie zostało wszczęte pomimo braku należytego umocowania Z. Ż. przez Wspólnotę. Wspólnota Mieszkaniowa [...] we Wrocławiu reprezentowana jest przez zarząd (art. 18 i art. 20 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.). Zgodnie z art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 22 ust. 3 pkt 5 tej ustawy czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu było udzielenie zgody na przebudowę nieruchomości wspólnej i wymagało uchwały właścicieli lokali. Zgoda powinna być udzielona zarządowi wspólnoty, nie zaś innej osobie. Część członków wspólnoty posiadająca większość liczoną według wielkości udziałów, nie mogła skutecznie udzielić pełnomocnictwa osobie fizycznej, do czynności przekraczającej zwykły zarząd. Uchwała udzielająca tego pełnomocnictwa podjęta została w drodze indywidualnego zbierania głosów, jednak nie przez zarząd. Dlatego jej wykonanie zostało w dniu 18 lutego 2010 r. wstrzymane przez sąd powszechny. Uznanie pełnomocnictwa za prawidłowe i niestosowanie art. 64 § 2, doprowadziło do istotnego naruszenia art. 61 § 1 w związku z art. 32 i art. 33 § 2 i 3 k.p.a. Skoro postępowanie zostało wszczęte na wniosek osoby nie będącej pełnomocnikiem strony, zaś strona nie popiera wniosku, to postępowanie stało się bezprzedmiotowe (art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 k.p.a.). Miał też rację zarząd Wspólnoty, że jej przedstawicielem nie mógł być administrator budynku, zaś pominięcie zarządu oznaczało pominięcie udziału w postępowaniu według art. 10 § 1 k.p.a. Właściciele lokali odrębnych nie byli stronami. Skoro jednak zakres inwestycji obejmował lokal usługowy Z. Ż., to byłby on stroną. Nie było podstaw do wyłączenia go od udziału w postępowaniu, co postulował odwołujący się.

W skardze do sądu administracyjnego Z. Ż. wniósł o stwierdzenie nieważności bądź uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzucił przede wszystkim pominięcie przez organ okoliczności, że odwołanie złożone zostało przez nienależycie umocowany zarząd wspólnoty mieszkaniowej. W nin. sprawie bowiem reprezentacja wspólnoty przez zarząd wymagała uchwały większości właścicieli lokali (art. 22 ust. 3 pkt 5 ustawy o własności lokali). Rozpoznanie odwołania wniesionego przez nieuprawniony organ wspólnoty stanowiło rażące naruszenie prawa. Kwestią kluczową było, czy skarżący mógł reprezentować wspólnotę. Jego uprawnienie wynikało z uchwały podjętej przez większość właścicieli (61,26 %). Organ był związany uchwałą i nie mógł samodzielnie oceniać jej legalności. Po wstrzymaniu wykonania uchwały organ powinien rozważyć zawieszenie postępowania (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Postępowanie toczyło się na wniosek złożony przez skarżącego, który nie posiadał wymaganego pełnomocnictwa. Złożenie odwołania w każdej sprawie stanowi czynność z zakresu zwykłego zarządu (wyrok NSA II OSK 858/06 z 6 grudnia 2006 r.).

Wspólnota Mieszkaniowa w piśmie procesowym wniosła o oddalenie skargi.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu skargę oddalił.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że z treści skargi wynikało niewątpliwie, że skarżący złożył skargę w imieniu własnym. Jednocześnie z niepełnych wypowiedzi (wzmianek) w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz skargi wynikało, że skarżący miał być nie tylko przedstawicielem wspólnoty mieszkaniowej, ale również stroną postępowania, czy to jako właściciel lokalu objętego przebudową, czy ponadto jako inwestor. Brak interesu prawnego skarżącego w złożeniu skargi nie był więc oczywisty. Jego istnienie wymagało oceny na rozprawie i rozstrzygnięcia merytorycznego. Rozważania w tym zakresie stanowiły zasadniczą podstawę do oddalenia skargi. Niezależnie od tego wymagała odniesienia się problematyka procesowa poruszona przez strony, związana z treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz jego podstawą.

Merytoryczne rozpoznanie sprawy było dopuszczalne wyłącznie przy założeniu, że skarżący występuje z powołaniem się na własny, przysługujący mu interes prawny. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 36a ust. 3 ustawy – Prawo budowlane stroną główną jest inwestor. Postępowanie to toczy się na jego wniosek (art. 32 ust. 4, art. 33 tej ustawy). Z materiału sprawy wynikało w sposób oczywisty, że inwestorem była wspólnota mieszkaniowa. Niezrozumiałe wręcz były wzmianki, jakoby inwestorem był skarżący. Było natomiast niewątpliwe, że skarżący był członkiem wspólnoty, zaś rozszerzenie zakresu przebudowy dotyczyło jego interesu faktycznego. Skarżący nie miał natomiast interesu prawnego w domaganiu się zmiany pozwolenia na budowę, udzielonego wspólnocie. Tym bardziej nie miał interesu prawnego w złożeniu skargi na umorzenie postępowania w tej sprawie związanego z ustaleniem okoliczności, że inwestor (Wspólnota mieszkaniowa) nie złożył i nie popierał wniosku o zmianę pozwolenia na budowę. Polemika skarżącego ze stanowiskiem wspólnoty w tym względzie miałaby sens, gdyby skarżący występował nadal jako przedstawiciel tej wspólnoty, kwestionujący skuteczność prawną czynności zarządu wspólnoty i zdolność zarządu do reprezentowania inwestora. W przypadku uznania, że skarżący złożył skargę we własnym imieniu będąc pełnomocnikiem inwestora, skarga podlegałaby odrzuceniu. Z uwagi natomiast na brak interesu prawnego skarżącego jako członka wspólnoty, w domaganiu się uchylenia decyzji umarzającej postępowanie wobec braku wniosku wspólnoty o wydanie decyzji merytorycznej, jego skarga uległa oddaleniu.

Odnośnie problematyki podniesionej przez strony Sąd wskazał, że prawidłowe ustanowienie pełnomocnika wymagało oświadczenia zarządu wspólnoty, nie zaś jej członków, nawet dysponujących większością udziałów. W przeciwnym razie byłby to pełnomocnik tych członków wspólnoty, nie zaś wspólnoty mieszkaniowej jako jednostki organizacyjnej. Trafnie wywiódł organ, że członkowie ci nie byli stronami nin. sprawy. W przypadku czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu, jaką było złożenie wniosku o pozwolenie na przebudowę, niezbędna była uchwała wspólnoty upoważniająca dodatkowo zarząd do tego. Dopiero tak umocowany zarząd mógłby udzielić pełnomocnictwa skarżącemu. Było niewątpliwe, że takiego pełnomocnictwa skarżący nie posiadał. Kolejno wymaga rozróżnienia stosunek podstawowy (materialnoprawny) pełnomocnictwa oraz wymagane od strony działającej przez pełnomocnika pełnomocnictwo procesowe. Gdyby w nin. sprawie w ogóle występowało zagadnienia wstępne, to mogłoby ono dotyczyć wyłącznie stosunku podstawowego. Organu prowadzącego postępowanie nie może bowiem wyręczyć w ocenie zdarzeń procesowych jakikolwiek inny organ lub sąd. Organ w sposób wyłączny, samodzielnie, musiał ocenić prawidłowość pełnomocnictwa procesowego. Już wskazano, że było to pełnomocnictwo udzielone przez część członków wspólnoty, nie zaś przez wspólnotę. Ale przede wszystkim jego wykonanie, czyli wszelkie skutki prawne, uległy wstrzymaniu przez sąd powszechny. W chwili złożenia wniosku pełnomocnictwo procesowe skarżącego budziło poważne wątpliwości, zaś w czasie przed wydaniem decyzji I instancji wygasło, co zmuszało organy do dalszego procedowania z udziałem wspólnoty reprezentowanej przez zarząd. Gdyby zarząd ten popierał wniosek, to byłby wezwany do dołączenia uchwały wspólnoty upoważniającej do tego, pod rygorem odmowy uwzględnienia wniosku. Jednak zarząd nie popierał wniosku. Zarząd wystąpił w obronie przysługujących mu kompetencji i przeciwko czynnościom osoby nie będącej pełnomocnikiem wspólnoty zdziałanym wbrew jej woli. Nie musiał zatem legitymować się dodatkowym upoważnieniem do działania. Zarząd działał bowiem prawidłowo w ramach przysługujących mu ustawowo uprawnień.

W konsekwencji Sąd przyjął, że w sprawie w ogóle nie wystąpiło zagadnienie wstępne. W kwestii oceny mocy prawnej pełnomocnictwa procesowego istotne znaczenie miało wstrzymanie wykonania uchwały nr [...] oraz nieudzielenie pełnomocnictwa przez zarząd wspólnoty. Nie budziła wątpliwości legitymacja zarządu do złożenia odwołania. Ujawnione przez organ wszczęcie postępowania wnioskowego bez wniosku uprawnionego podmiotu oraz wyraźne oświadczenie inwestora prawidłowo reprezentowanego przez zarząd o braku zamiaru popierania wniosku, stanowiły dostateczne przesłanki do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. To nie zarząd działa w interesie mniejszościowych udziałów, lecz skarżący nigdy nie posiadał pełnomocnictwa procesowego udzielonego mu przez zarząd dodatkowo do tego upoważniony uchwałą wspólnoty. Przede wszystkim zaś, skarżący jako członek wspólnoty mieszkaniowej, nawet umocowany przez większość udziałów, nie był uprawniony do złożenia wniosku o zmianę pozwolenia na budowę i nie miał interesu prawnego w złożeniu skargi do sądu administracyjnego na decyzję umarzającą postępowanie wszczęte bez wniosku strony.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Z. Ż. zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędną wykładnię art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w wyniku niezasadnego przyjęcia, że w sprawie w ogóle nie wystąpiło zagadnienie wstępne i istniały dostateczne przesłanki do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego, kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wspólnota Mieszkaniowa [...] we Wrocławiu wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie sprowadzały się w istocie do naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię w wyniku niezasadnego przyjęcia, że w sprawie w ogóle nie wystąpiło zagadnienie wstępne i istniały dostateczne przesłanki do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego.

Tak skonstruowany zarzut skargi kasacyjnej nie mógł odnieść zamierzonego skutku albowiem Sąd pierwszej instancji nie stosował tegoż przepisu, a tym samym nie mógł dokonać błędnej jego wykładni.

Kontrola sądowoadministracyjna w niniejszej sprawie ograniczyła się do zbadania zdolności skargowej skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarżący jako członek wspólnoty mieszkaniowej, nawet umocowany przez większość współwłaścicieli, nie tylko nie był uprawniony do złożenia wniosku o zmianę pozwolenia na budowę, ale przede wszystkim nie posiadał interesu prawnego do złożenia skargi do sądu administracyjnego na decyzję umarzającą postępowanie wszczęte bez wniosku strony.

Sąd pierwszej instancji w sposób niewadliwy wywiódł, iż wolą wspólnoty jako inwestora w rozumieniu przepisów prawa budowlanego nie było domaganie się zmiany udzielonego jej pozwolenia na budowę. Skoro wspólnota nie składała oraz nie popierała wniosku w tym zakresie umacniając swoją decyzję wyraźnym oświadczeniem woli swojego organu (zarządu), to umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego nie mogło być kwestionowane w drodze skargi do sądu administracyjnego przez skarżącego z uwagi na brak indywidualnego interesu prawnego w tym zakresie.

Podkreślić należy, że w skardze kasacyjnej skutecznie nie podważono ustaleń Sądu pierwszej instancji co do braku interesu prawnego Z. Ż. w kwestionowaniu przedmiotowej decyzji. Tymczasem brak interesu prawnego skarżącego jako członka wspólnoty w domaganiu się uchylenia decyzji umarzającej postępowanie dotyczące zmiany pozwolenia na budowę skutkowało koniecznością oddalenia skargi, co Sąd pierwszej instancji uczynił.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.

Odnosząc się do wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej [...] we Wrocławiu o zwrot kosztów postępowania wskazać należy, że zgodnie z ogólną zasadą postępowania sądowoadministracyjnego strony ponoszą koszty związane ze swym udziałem w sprawie. Wyjątki od tejże zasady przewidziane są w przepisach o zwrocie kosztów postępowania (art. 200-204 p.p.s.a.). Sąd nie uwzględnił wniosku pełnomocnika Wspólnoty o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, albowiem wynagrodzenie radcy prawnego za czynności, które nie zostały wymienione w § 14 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.), a w szczególności za sporządzenie samej odpowiedzi na skargę kasacyjną, nie stanowią niezbędnych kosztów postępowania, o których mowa w art. 204 pkt 1 oraz art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. postanowienie NSA z 16 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 93/04, M. Podat. 2004/12/50.