III SA/Kr 1361/11

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] 2011 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) w związku z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 oraz art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 z późn. zm.), Prezydent Miasta cofnął W. C. licencję Nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób – wobec rażącego naruszenia warunków określonych w licencji oraz innych warunków wykonywania działalności objętej licencją określonych przepisami prawa. W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji podał, że w dniu 21 października 2010 r. do organu wydającego licencję wpłynęło pismo Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji z informacją o przeprowadzonej w dniu 19 października 2010 r. kontroli drogowej autobusu marki Mercedes o nr rej. [...], którym kierowca wykonywał regularny transport osób na rzecz przedsiębiorcy W. C. W wyniku kontroli stwierdzono, że pojazd jest niesprawny technicznie, a kierowca nie posiada dowodu rejestracyjnego, gdyż dowód rejestracyjny pojazdu został zatrzymany w dniu 2 września 2010 r. przez Inspekcję Transportu Drogowego za usterki techniczne. Za powyższe naruszenia przepisów ukarano kierowcę mandatem karnym w wysokości 100 zł i zakazano dalszej jazdy. Organ I instancji podał, że z kolei w dniu 27 października 2010 r. wpłynęło pismo Departamentu Transportu i Komunikacji Urzędu Marszałkowskiego Województwa zawierające informację o wynikach kontroli przeprowadzonej w dniu 21 października 2010 r. przez pracowników tego Urzędu wspólnie z funkcjonariuszem Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji – wobec kierującego autobusem marki Mercedes o nr rej. [...], który wykonywał przewóz regularny na rzecz przewoźnika W. C. Kontrola wykazała naruszenie przez przedsiębiorcę warunków udzielonego przez Marszałka Województwa zezwolenia nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, polegające na korzystaniu z przystanku nieujętego w rozkładzie jazdy. Funkcjonariusz Policji stwierdził także brak aktualnego ubezpieczenia OC oraz dowodu rejestracyjnego, który został zatrzymany przez Wydział Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji w dniu 20 marca 2010 r. i nie został odebrany przez przedsiębiorcę do dnia kontroli. Organ I instancji stwierdził, że w wyniku późniejszego postępowania administracyjnego przeprowadzonego przez Urząd Marszałkowski Województwa, na W. C. została nałożona kara pieniężna w wysokości 3.000 zł za nieprzestrzeganie warunków udzielonego zezwolenia. Prezydent Miasta podał następnie, że w dniu 15 listopada 2010 r. skierowano do przewoźnika pismo, w którym wyszczególniono nieprawidłowości dotyczące świadczonych w dniach 19 i 21 października 2010 r. przewozów, tj. wykonywanie transportu drogowego pojazdami marki Mercedes o nr rej. [...] oraz [...], które nie zostały zgłoszone do licencji (co stanowi naruszenie art. 14 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym), bez dowodów rejestracyjnych, które zostały zatrzymane przez organy kontroli drogowej (co stanowi naruszenie art. 38 pkt 2 w związku z art. 71 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym), i w których funkcjonariusze Policji stwierdzili niesprawność techniczną (co stanowi naruszenie art. 66 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym). W piśmie tym zawarto również ostrzeżenie, że w przypadku ponownego stwierdzenia nieprzestrzegania wyżej wskazanych przepisów związanych z wykonywaniem transportu drogowego osób, zostanie wszczęte postępowanie w sprawie cofnięcia licencji. Organ I instancji podał, że w dniu 13 grudnia 2010 r. W. C. dokonał pisemnego zgłoszenia pojazdów marki Mercedes o nr rej. [...] oraz [...] do posiadanej licencji i załączył kserokopie dowodów rejestracyjnych pojazdów oraz dokumenty potwierdzające prawo do dysponowania nimi. Prezydent Miasta wskazał też, że w dniu 1 kwietnia 2011 r. wpłynęła decyzja Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] 2011 r. o nałożeniu na W. C. kary pieniężnej w wysokości 9.000 zł za wykonywanie w dniu 16 grudnia 2010 r. transportu drogowego pojazdem marki Mercedes o nr rej. [...], który nie został zgłoszony do licencji (co stanowi naruszenie art. 14 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym), z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie i psychologiczne (co stanowi naruszenie art. 39l ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o transporcie drogowym) oraz z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji kierowcy w zakresie wystawiania kierowcy zaświadczenia poświadczającego jego zatrudnienie oraz spełnianie wszystkich wymagań określonych ustawą (co stanowi naruszenie art. 5 ustawy z dnia 17 listopada 2006 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz art. 87 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym). Z treści tej decyzji wynikało także, iż autobus, którym wykonywany był transport osób, posiadał szereg usterek, co skutkowało wydaniem zakazu dalszej jazdy. Za brak wymaganych dokumentów w trakcie kontroli oraz za nieprawidłowy stan techniczny pojazdu, kierowca został ukarany mandatem karnym w wysokości 300 zł. Zatrzymanie dowodu rejestracyjnego autobusu nie było jednak możliwe z uwagi na fakt, że został on już zatrzymany przez Inspekcję Transportu Drogowego w dniu 3 grudnia 2010 r. za te same usterki. W dniu 13 grudnia 2011 r. W. C. złożył wniosek o wydanie kolejnego wypisu z licencji Nr [...] zgłaszając do niej pojazd Mercedes [...] i otrzymał wypis Nr 8. Zdaniem Prezydenta Miasta, wszystkie wyżej wymienione naruszenia warunków prowadzenia działalności objętej licencją, popełnione przez W. C., należy uznać za rażące. W ocenie organu I instancji, poprzez wykonywanie regularnych przewozów osób pojazdami niesprawnymi technicznie przedsiębiorca narażał bezpieczeństwo przewożonych pasażerów i stwarzał zagrożenie dla innych uczestników ruchu. Notoryczne wykonywanie transportu autobusami bez dowodów rejestracyjnych stanowi naruszenie podstawowej zasady poruszania się pojazdami po drogach. Organ podkreślił przy tym, że dokumenty te zostały wcześniej zatrzymane przez organy kontroli za usterki techniczne. Zdaniem organu I instancji, przedsiębiorca nie usunął tych nieprawidłowości i dlatego nie odebrał dowodów rejestracyjnych. Prezydent Miasta podniósł, że za stwierdzony w czasie kontroli drogowej zły stan techniczny autobusów zostali wprawdzie ukarani mandatami kierowcy, ale to przedsiębiorca świadczący usługi transportowe jest odpowiedzialny za wykonywanie przewozów pojazdami, które powinny być tak wyposażone i utrzymane, aby nie stwarzały zagrożenia dla osób nimi jadących i innych uczestników ruchu, ani nie narażały nikogo na szkodę. Ponadto, nie zgłaszając do licencji pojazdów wykorzystywanych do transportu osób, przedsiębiorca nie przestrzegał zapisów art. 14 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, który określa jeden z zasadniczych obowiązków przewoźnika. Prezydent Miasta podniósł, że wymienione w ostrzeżeniu z dnia 15 listopada 2010 r. rażące naruszenia warunków wykonywania transportu drogowego powtórzyły się podczas przewozu w dniu 16 grudnia 2010 r. Dodatkowo, kierujący pojazdem w czasie tego ostatniego przewozu nie został wyposażony przez pracodawcę w odpowiednie dokumenty. Postępowanie przeprowadzone przez KMP dotyczące tego przewozu wykazało, że przedsiębiorca nie skierował kierowcy na badania lekarskie i psychologiczne, do czego zobowiązuje go art. 39l ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o transporcie drogowym. Zdaniem organu I instancji, takie zachowanie przewoźnika należy uznać za bardzo nieodpowiedzialne, gdyż kierujący pojazdem jest bezpośrednio odpowiedzialny za bezpieczeństwo pasażerów. Brak potwierdzenia przez uprawnione osoby (lekarza i psychologa) braku przeciwwskazań zarówno zdrowotnych, jak i psychologicznych kierowcy do wykonywania pracy na tym stanowisku, może stanowić zagrożenie dla zdrowia lub życia przewożonych osób. Przedsiębiorca nie wystawił zaświadczenia poświadczającego zatrudnienie kierowcy i spełnianie przez niego wszystkich wymagań określonych ustawą, ponieważ nie posiadał dokumentów kierowcy (brak badań), na podstawie których mógłby to zrobić i które potwierdzałyby wydanie zaświadczenia zgodnie ze stanem faktycznym. Organ I instancji zaznaczył, że dwa ostatnie naruszenia, tj. brak skierowania kierowcy na okresowe badania oraz niewyposażenie go w wymagane zaświadczenie zostały stwierdzone wobec przewoźnika po raz pierwszy i nie będą brane pod uwagę w rozstrzygnięciu prowadzonego postępowania. Odnosząc się do wyjaśnień przedsiębiorcy zawartych w piśmie z dnia 20 maja 2011 r. Prezydent Miasta podał, że zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, przewoźnik jest obowiązany zgłaszać na piśmie organowi licencyjnemu wszelkie zmiany danych nie później niż w terminie 14 dni od daty ich powstania. Dotyczy to również zmian pojazdów przeznaczonych do wykonywania przewozów drogowych. Natomiast W. C. zgłosił ostatecznie pojazd o nr rej. [...] dopiero w dniu 29 czerwca 2011 r., czyli po ponad 6 miesiącach od dnia kontroli. Organ I instancji wyjaśnił przy tym, że zgodnie z art. 8 ust. 2 pkt 8 ustawy o transporcie drogowym, przedsiębiorca do wniosku o udzielenie licencji dołącza wykaz pojazdów samochodowych wraz z kserokopiami krajowych dokumentów dopuszczających pojazd do ruchu, a w przypadku, gdy przedsiębiorca nie jest ich właścicielem – również dokument potwierdzający prawo do dysponowania nimi. Zdaniem organu, nie ma więc znaczenia tytuł własności pojazdu ani rodzaj umowy, na podstawie której jest użytkowany – W. C. powinien więc zgłosić wszystkie pojazdy przeznaczone do wykonywania transportu drogowego. Prezydent Miasta podniósł, że W. C. posiada licencję od ponad 10 lat. Kilkukrotnie zgłaszał już do niej pojazdy niebędące jego własnością i użytkowane na podstawie zarówno umów leasingu, jak i umów użyczenia. Wiedział zatem, że ma taki obowiązek, tym bardziej, że drugi pojazd użyczony na podstawie tej samej umowy został zgłoszony 13 grudnia 2010 r. Prezydent Miasta uznał zatem, że złożone przez stronę wyjaśnienia w tym zakresie nie zasługują na uwzględnienie i nie mogą usprawiedliwiać postępowania niezgodnego z przepisami prawa. Organ I instancji stwierdził, że W. C. wiedział o wszczęciu niniejszego postępowania, uczestniczył w nim i w dniu 20 maja 2011 r. złożył do niego pisemne wyjaśnienia. Prezydent Miasta uznał zatem, że informacja W. C. o nieprzekazywaniu mu przez matkę na bieżąco kierowanej do niego korespondencji, pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia prowadzonego postępowania. Zdaniem organu I instancji, zgromadzony w postępowaniu materiał dowodowy wskazuje w sposób oczywisty na niejednokrotne rażące naruszenie przez W. C. warunków określonych w posiadanej licencji oraz warunków wykonywania działalności nią objętej. Prezydent Miasta podkreślił, że W. C. wielokrotnie łamał obowiązujące w transporcie drogowym osób przepisy, a każdym przewozem wykonywanym autobusem niesprawnym technicznie narażał bezpieczeństwo pasażerów i zagrażał innym uczestnikom ruchu. Brak w pojazdach dowodów rejestracyjnych, które zostały wcześniej zatrzymane przez organy kontroli właśnie za usterki techniczne, stanowi, zdaniem organu, kolejne potwierdzenie nieprzestrzegania przepisów, gdyż zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, dowód rejestracyjny jest dokumentem dopuszczającym pojazd samochodowy do ruchu i kierujący jest zobowiązany posiadać go przy sobie. Kolejne rażące naruszenie warunków prowadzenia działalności transportowej przez przedsiębiorcę to fakt trzykrotnego niezgłoszenia w ustawowym terminie pojazdów wykorzystywanych do przewozów. Przewoźnik zgłosił wprawdzie ostatecznie wszystkie autobusy wymienione w uzasadnieniu niniejszej decyzji, ale zrobił to ze znacznym opóźnieniem. Prezydent Miasta podkreślił, że W. C. świadomie działał wbrew przepisom, nie zważając na otrzymane ostrzeżenie i nie wyciągając z niego żadnych wniosków. Dlatego, zdaniem organu, dalsze wykonywanie przez niego działalności transportowej będzie miało wpływ na niekorzystny wizerunek całego środowiska przedsiębiorców wykonujących przewozy regularne. Prezydent Miasta zaznaczył, że przewoźnik pełni służebną rolę w stosunku do odbiorców usługi i winien przestrzegać norm współżycia społecznego poprzez dbanie o rzetelne wykonywanie usług. Ponadto organ udzielając uprawnienia przewozowego przedsiębiorcy powinien podejmować skuteczne działania, szczególnie w przypadkach stwierdzenia wielokrotnego ewidentnego naruszenia przepisów prawa i warunków wykonywania działalności objętej licencją. Organ I instancji zaznaczył, że w przypadku rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności objętej licencją ustawodawca nie przekazał organom sprawującym nadzór nad transportem drogowym możliwości do działania w oparciu o tzw. uznanie administracyjne, które pozwalałoby tym organom na ocenę i wyważenie interesu strony. Zdaniem Prezydenta Miasta, zgromadzone materiały dowodowe nie pozwalają na inne rozstrzygnięcie postępowania w sprawie niż cofnięcie W. C. licencji. Organ ten podkreślił, że zobowiązany jest stać na straży praworządności, przestrzegania obowiązujących przepisów, norm prawnych, co w tym przypadku winno skutkować wydaniem decyzji o cofnięciu uprawnienia przewozowego.

W odwołaniu od powyższej decyzji Prezydenta Miasta W. C. podał, że autobus marki Mercedes o nr rej. [...] nie był wpisany do licencji, ponieważ odwołujący się był przekonany, że formalności ma dokonać w ciągu 14 dni od zakupienia/leasingu pojazdu. Poza tym, zdaniem odwołującego się, w dniu przeprowadzanej kontroli - 19 października 2010 r. - zawinił kierowca, który miał obowiązek sprawdzić czy wszystkie dokumenty znajdują się w pojeździe. W. C. zaznaczył, że zawsze powtarza kierowcom, aby przed rozpoczęciem jazdy sprawdzili stan techniczny pojazdu, albowiem nie odpowiadają tylko za siebie, ale za bezpieczeństwo innych osób, w tym pasażerów i oświadczył, że za powyższe naruszenie kierowca otrzymał karę nagany. Podał, że wszyscy kierowcy podpisali oświadczenia, że zobowiązują się każdorazowo przed rozpoczęciem jazdy sprawdzić stan pojazdu oraz niezwłocznie poinformować pracodawcę o wszelkich zauważonych nieprawidłowościach. Odnośnie przeprowadzonej w dniu 21 października 2010 r. kontroli pojazdu o nr rej. [...], podczas której stwierdzono brak aktualnego ubezpieczenia OC oraz dowodu rejestracyjnego, który został zatrzymany przez Wydział Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji w dniu 20 marca 2010 r., W. C. podał, że nie zapłacił drugiej raty za ubezpieczenie OC, a wymieniony wyżej pojazd nie był zgłoszony do licencji, ponieważ odwołujący się był przekonany, że takiego zgłoszenia dokonał. Zaznaczył, że niezwłocznie dokonał formalności zgłoszenia pojazdów marki Mercedes o nr rej. [...] oraz [...]. Odnośnie kontroli pojazdu o nr rej. [...] przeprowadzonej w dniu 16 grudnia 2010 r. W. C. podniósł, że kierowca miał aktualne badania lekarskie, natomiast nie posiadał ich w pojeździe. Wskazał również, że kontrolowany pojazd jest użytkowany w jego firmie na podstawie umowy użyczenia, co zostało uwidocznione wraz z dokumentacją złożoną przy wymianie licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób. Odwołujący się przyznał, że wiedział, iż w ciągu dwóch tygodni należy zgłosić do licencji pojazd, który nie jest własnością firmy ani nie jest w leasingu, jednak chciał sprawdzić, czy powyższy pojazd będzie spełniał wymogi użyteczności na trasach, na których realizowany był regularny przewóz osób. W chwili podjęcia ostatecznej decyzji co do pojazdu odwołujący się miał zamiar dokonać formalności związanych ze zgłoszeniem powyższego pojazdu. W. C. stwierdził, że podczas wieloletniego wykonywania działalności w zakresie krajowego transportu drogowego osób na liniach regularnych, dopiero od października 2010 r. rozpoczęły się poważniejsze uchybienia w jego firmie. Dlatego też obecnie poszukuje osoby, która pomoże mu prowadzić firmę. Odwołujący się uważa, że jego problemy wynikają również z trudnej sytuacji rodzinnej (choroba ojca przebywającego w Domu Opieki Społecznej oraz konieczność opieki nad schorowaną matką).

Decyzją z dnia 12 września 2011 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. b oraz art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2011 r. Nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie oraz powtórzył ustalenia dokonane przez organ I instancji. Kolegium podniosło, że w aktach sprawy udokumentowany zostały przypadki naruszenia przez W. C. warunków licencji oraz innych warunków wykonywania działalności objętej licencją, określonych przepisami prawa Organ podkreślił, że po raz pierwszy do naruszenia przepisów prawa doszło podczas przewozów, które odbyły się w dniach 19 i 21 października 2010 r. Wobec tego organ licencyjny wystosował do przewoźnika pisemne ostrzeżenie wraz z pouczeniem o konsekwencjach ponownego nieprzestrzegania przepisów związanych z wykonywaniem transportu drogowego. Pomimo tego ostrzeżenia, w dniu 16 grudnia 2010 r. doszło do kolejnego naruszenia przez przedsiębiorcę warunków wykonywania działalności objętej licencją. W ocenie organu II instancji, z przedstawionego materiału sprawy wynika, że przedsiębiorca wielokrotnie naruszył warunki wykonywania działalności objętej licencją, a z uwagi na to, że doszło do naruszeń warunków pomimo pouczenia W. C. o obowiązku przestrzegania przepisów związanych z wykonywaniem transportu drogowego osób i pomimo ostrzeżenia, że w przypadku ponownych naruszeń zostanie wszczęte postępowanie w sprawie cofnięcia licencji – Kolegium uznało, że W. C. rażąco naruszył warunki określone w licencji i inne warunki wykonywania działalności objętej licencją określone przepisami prawa. Tym samym, zdaniem Kolegium, cofnięcie W. C. licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób było uzasadnione. Kolegium wskazało również, że odwołujący się miał zapewniony udział w każdym stadium postępowania, ponieważ korespondencja była kierowana na prawidłowy adres jego zamieszkania, a odbierał ją pełnoletni domownik, tj. matka W. C. Organ II instancji powołał się przy tym na treść art. 43 zd. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi, że w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Odnosząc się do treści odwołania Kolegium podało, że przepis art. 14 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym wyraźnie stanowi, iż przewoźnik jest obowiązany zgłaszać organowi licencyjnemu wszelkie zmiany danych nie później niż w terminie 14 dni od daty ich powstania. Dotyczy to także zmian pojazdów przeznaczonych do wykonywania przewozów. Kolegium stwierdziło, że za stwierdzony w czasie kontroli drogowej zły stan techniczny autobusów zostali ukarani mandatami kierowcy, jednakże to przedsiębiorca świadczący usługi transportowe jest odpowiedzialny za wykonywanie przewozów pojazdami, które nie powinny stwarzać zagrożenia dla osób nimi jadących i innych uczestników ruchu. Organ II instancji podniósł, że katalog przesłanek cofnięcia licencji z art. 15 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o transporcie drogowym opiera się na kryteriach obiektywnych, niezależnych od sytuacji osobistej kierowcy, w tym majątkowej, jak również od rodzaju stosunków społecznych panujących na obszarze działalności przedsiębiorcy, którego dotyczy postępowanie.

Z powyższą decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie zgodził się W. C., który w dniu 27 października 2011 r. wniósł na nią skargę domagając się jej uchylenia wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 15 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie pojęcia "cofnięcie licencji poprzedza się pisemnym ostrzeżeniem przedsiębiorcy" i przyjęcie, że naruszenie innych przepisów niż wymienione w pisemnym ostrzeżeniu powoduje spełnienie wymogów ostrzeżenia zawartych w tym przepisie. Zdaniem skarżącego, doszło również do naruszenia przepisów art. 7 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego mających wpływ na treść decyzji, a polegających na błędnym ustaleniu rażącego charakteru innych warunków objętych wykonywaniem działalności objętej licencją, a zwłaszcza przez błędne przyjęcie, że "rażącość" tę wywodzić można jedynie z powtarzalności naruszeń oraz przez brak jednoznacznego uzasadnienia decyzji w przedmiocie owego rażącego charakteru naruszeń. Naruszenie to w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o transporcie drogowym, polegającego na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu, zwłaszcza poprzez błędne przyjęcie rażącego charakteru naruszeń i przyjęcie, że powtarzalność naruszeń może przesądzać o tej "rażącości". Skarżący powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt II GSK 143/08, zgodnie z którym: "Cofnięcie licencji nie jest dopuszczalne, jeżeli nie zostanie poprzedzone skierowaniem do przedsiębiorcy pisemnego ostrzeżenia wskazującego stwierdzone naruszenia a po tym ostrzeżeniu dojdzie do ponownego naruszenia. Przy czym chodzi tu o naruszenie tych przepisów, które zostały wymienione w pisemnym ostrzeżeniu jako naruszone przez przedsiębiorcę". Zdaniem skarżącego, zachodzi różnica, gdy chodzi o naruszenie przepisów wymienionych w pisemnym ostrzeżeniu, a przepisami, które miał naruszyć ujawnionymi w toku kontroli z dnia 16 grudnia 2010 r. W ostrzeżeniu wskazano bowiem jako naruszone przepisy art. 38 pkt 2 i art. 78 ust. 1 oraz art. 66 ust. 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym dotyczące jazdy bez dowodu rejestracyjnego oraz pojazdem niesprawnym technicznie, natomiast w toku kontroli drogowej w dniu 16 grudnia 2010 r. stwierdzono naruszenie przepisów art. 39l ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o transporcie drogowym, art. 5 i art. 87 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym, dotyczących braku badań lekarskich i psychologicznych kierowców i udokumentowania kierowcy poświadczenia jego zatrudnienia. W związku z powyższym skarżący uważa, że po kontroli z dnia 16 grudnia 2010 r. należało wystosować do niego ponowne pisemne ostrzeżenie, w którym zostałyby wymienione przepisy o transporcie drogowym naruszone w dniu 16 grudnia 2010 r. Skarżący podkreślił, że w dniu 13 grudnia 2010 r., a więc przed kontrolą z dnia 16 grudnia 2010 r., dokonał zgłoszenia pojazdów marki Mercedes do posiadanej licencji, które zostały wymienione jako nie zgłoszone do licencji w ostrzeżeniu. Tym samym, zdaniem skarżącego, wskutek ostrzeżenia uległ niwelacji stan prawny po stronie przewoźnika, który polegał na niezgłoszeniu pojazdu do licencji, gdyż pojazdy te przed ponowną kontrolą zostały zgłoszone do licencji. Zdaniem skarżącego, nie można skutecznie prawnie stwierdzić, że w toku kontroli w dniu 16 grudnia 2010 r. stwierdzono ponownie wykonywanie jazdy pojazdem nie zgłoszonym do licencji, gdyż uprzedni stan – poprzez zgłoszenie pojazdów do licencji – był zgodny z prawem i treścią ostrzeżenia. Skarżący podniósł też, że wyeliminował wskazane mu uchybienie, a w związku z tym powinien uniknąć cofnięcia licencji. Skarżący podniósł, że instytucja ostrzeżenia ma na celu umożliwienie przedsiębiorcy zaprzestanie naruszeń i wykonywanie działalności gospodarczej objętej licencją w sposób zgodny z prawem. Jego zdaniem, prawidłowa wykładnia art. 15 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym powinna dotyczyć naruszenia tych samych przepisów, które zostały wymienione w pisemnym ostrzeżeniu jako naruszone przez przedsiębiorcę, taka zaś sytuacja faktyczna i prawna – jego zdaniem - w przedmiotowej sprawie nie zachodzi. Nadto powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 901/05, zgodnie z którym: "Powtarzalność naruszeń nie jest przesłanką rażącego naruszenia warunków określonych w licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką lub innych warunków wykonywania działalności objętej licencją określonych przepisami prawa, czyli podstawą do zastosowania art. 15 ust. 1 pkt. 2 lit. b ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym." Zdaniem skarżącego, powyższy wyrok wskazuje, że w przedmiotowej sprawie doszło do błędnego ustalenia rażącego charakteru naruszenia warunków określonych w licencji lub innych warunków wykonywania działalności objętej licencją. Skarżący stwierdził, że w toku kontroli w dniu 16 grudnia 2010 r. organy obu instancji z naruszeniem art. 7 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego błędnie ustaliły, że dopuścił się rażącego naruszenia właściwych przepisów i na tej przesłance oparły swoje rozstrzygnięcia. Skarżący uważa, iż SKO nie wykazało i nie uzasadniło, naruszając tym samym art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, w czym upatrywało ów rażący charakter naruszenia przez niego warunków określonych w licencji lub innych warunków określonych przepisami prawa. Skarżący wskazał, że ustawa o transporcie drogowym nie określa na czym ma polegać zachowanie przedsiębiorcy, by można było je zakwalifikować jako działanie rażące i nie precyzuje desygnatów tej nazwy. Jego zdaniem, w okolicznościach policyjnej kontroli z dnia 16 grudnia 2010 r. nie sposób dopatrzeć się rażącego charakteru stwierdzonych uchybień w zakresie braku dokumentów wymaganych przepisami oraz nieprawidłowego stanu technicznego pojazdu, gdyż usterki te zostały niezwłocznie usunięte przez przewoźnika. Natomiast skarżący uważa, że uchybienia te są przeciętne, typowe, bez znamienia rażącego charakteru. Skarżący stwierdził, że sama powtarzalność naruszeń nie jest a limine przesłanką rażącego naruszenia warunków licencji lub innych warunków z art. 15 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, a zatem nawet przy powtarzalności brak jest podstaw do cofnięcia licencji w oparciu o art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. b tej ustawy. Zdaniem skarżącego, skoro w pisemnym ostrzeżeniu zawarte było uchybienie zupełnie innym przepisom niż te, które w sposób nie rażący miały być naruszone w toku kontroli w dniu 16 grudnia 2010 r., to tym samym brak jest podstaw faktycznych i prawnych do cofnięcia licencji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Zdaniem Sądu, skarga W. C. jest całkowicie nieuzasadniona.

Sąd zauważa, że podstawę prawną cofnięcia licencji skarżącemu są przepisy art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 z późn. zm.), które stanowią:

"Art. 15. 1. Licencję cofa się: (...)

2) jeżeli jej posiadacz: (...)

b) rażąco naruszył warunki określone w licencji lub inne warunki wykonywania działalności objętej licencją określone przepisami prawa, (...)

2. Cofnięcie licencji w przypadkach określonych w ust. 1 pkt 2 lit. a, b, d oraz lit. e poprzedza się pisemnym ostrzeżeniem przedsiębiorcy, że w przypadku ponownego stwierdzenia naruszenia tych przepisów wszczyna się postępowanie w sprawie cofnięcia licencji. (...)."

Z treści wyżej przytoczonego przepisu wynika, że organ administracji ma obowiązek (a nie tylko uprawnienie) cofnąć licencję przedsiębiorcy w przypadku, gdy stwierdzi, że przedsiębiorca po otrzymaniu pisemnego ostrzeżenia o naruszeniu przepisów określających warunki wykonywania działalności ponownie rażąco naruszy te przepisy.

W niniejszej sprawie jest w zasadzie bezspornym, że w dniu 18 listopada 2010 r. przedsiębiorca W. C. otrzymał pisemne ostrzeżenie o rażącym naruszeniu przepisów ustawy o transporcie drogowym i ustawy – Prawo o ruchu drogowym. W ostrzeżeniu podano w szczególności, że w wyniku kontroli drogowych przeprowadzonych w dniu 19 października 2010 r. autobusu Marcedes nr rej. [...] (kierujący Z. S.) i w dniu 21 października 2010 r. autobusu Marcedes nr rej. [...] (kierujący A. G.) stwierdzono przewóz osób pojazdami nie zgłoszonymi do licencji, z usterkami technicznymi i bez dowodów rejestracyjnych, które to dowody rejestracyjne zostały wcześniej zatrzymane – w przypadku autobusu Marcedes nr rej. [...] w dniu 2 września 2010 r. z powodu usterek technicznych przez Inspekcję Transportu Drogowego, a w przypadku autobusu Marcedes nr rej. [...] w dniu 20 marca 2010 r. przez funkcjonariuszy KMP, co stanowi naruszenie art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz naruszenie art. 38 pkt 2 w związku z art. 71 ust. 1 oraz art. 66 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 z późn. zm.), które to przepisy stanowią - w przypadku ustawy z dnia 6 września 2001 o transporcie drogowym:

"Art. 14. 1. Przewoźnik drogowy jest obowiązany zgłaszać na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkie zmiany danych, o których mowa w art. 8, nie później niż w terminie 14 dni od dnia ich powstania."

a w przypadku ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym:

"Art. 38. Kierujący pojazdem jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać na żądanie uprawnionego organu wymagane dla danego rodzaju pojazdu lub kierującego:

(...)

2) dokument stwierdzający dopuszczenie pojazdu do ruchu;"

"Art. 71. 1. Dokumentem stwierdzającym dopuszczenie do ruchu pojazdu samochodowego, ciągnika rolniczego, pojazdu wolnobieżnego wchodzącego w skład kolejki turystycznej, motoroweru lub przyczepy jest dowód rejestracyjny albo pozwolenie czasowe."

"Art. 66. 1. Pojazd uczestniczący w ruchu ma być tak zbudowany, wyposażony i utrzymany, aby korzystanie z niego:

1) nie zagrażało bezpieczeństwu osób nim jadących lub innych uczestników ruchu, nie naruszało porządku ruchu na drodze i nie narażało kogokolwiek na szkodę;

2) nie zakłócało spokoju publicznego przez powodowanie hałasu przekraczającego poziom określony w przepisach szczegółowych;

3 ) nie powodowało wydzielania szkodliwych substancji w stopniu przekraczającym wielkości określone w przepisach szczegółowych;

4) nie powodowało niszczenia drogi;

5) zapewniało dostateczne pole widzenia kierowcy oraz łatwe, wygodne i pewne posługiwanie się urządzeniami do kierowania, hamowania, sygnalizacji i oświetlenia drogi przy równoczesnym jej obserwowaniu;

6) nie powodowało zakłóceń radioelektrycznych w stopniu przekraczającym wielkości określone w przepisach szczegółowych."

Zdaniem Sądu, z treści powyższych przepisów wynika, że mają rację organy administracyjne obu instancji wskazując jako rażące naruszenie warunków wykonywania działalności objętej licencją na przewóz osób pojazdami nie dopuszczonymi do ruchu. Kierujący tymi pojazdami nie posiadali dowodów rejestracyjnych pojazdów (ani pozwolenia czasowego) albowiem dokumenty te zostały zatrzymane w wyniku stwierdzenia usterek technicznych pojazdów. Takie działanie przedsiębiorcy wskazuje wprost na zagrożenie bezpieczeństwa osób jadących pojazdami nie dopuszczonymi do ruchu, a także na zagrożenie innych uczestników ruchu, o czym mówi w pkt 1 powołany przez organy art. 66 ust. 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym.

Sąd zwraca uwagę na to, że pomimo odebranego w dniu 18 listopada 2010 r. przez przedsiębiorcę W. C. pisemnego ostrzeżenia o rażącym naruszeniu przepisów ustawy o transporcie drogowym i ustawy – Prawo o ruchu drogowym ze wskazaniem wyżej przytoczonych przepisów, przeprowadzona w dniu 16 grudnia 2010 r. kontrola przedsiębiorcy - autobusu Marcedes nr rej. [...] (kierujący W. K.) stwierdziła przewóz osób pojazdem nie zgłoszonym do licencji, z usterkami technicznymi i bez dowodu rejestracyjnego, który to dowód rejestracyjny został zatrzymany przez Inspektora Transportu Drogowego w dniu 3 grudnia 2010 r. z powodu tych samych usterek technicznych (kierowca dysponował pokwitowaniem odbioru nr [...]). Tym samym, zdaniem Sądu, przedsiębiorca naruszył wskazane w ostrzeżeniu i przytoczone już wyżej przepisy art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 o transporcie drogowym oraz art. 38 pkt 2 w związku z art. 71 ust. 1 oraz art. 66 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym.

W ustalonym przez organy obu instancji i wskazanym wyżej stanie faktycznym sprawy, który – co podniesiono na wstępie rozważań – nie został zakwestionowany przez stronę skarżącą, bez znaczenia jest – zdaniem Sądu – okoliczność, że podczas kontroli w dniu 16 grudnia 2010 r. autobusy inne niż kontrolowany (Marcedes nr rej. [...] i Marcedes nr rej. [...]) zostały zgłoszone do licencji oraz, że w czasie kontroli autobusu Marcedes nr rej. [...] w dniu 16 grudnia 2010 r. stwierdzono też naruszenia innych przepisów ustawy o transporcie drogowym czy ustawy – Prawo o ruchu drogowym.

Sąd stwierdza, że podziela w pełni przytoczone przez stronę skarżącą stanowiska sądownictwa administracyjnego, jednak – zdaniem Sądu – wymowa przytoczonych orzeczeń jest inna, niż chce tego strona skarżąca. Po pierwsze: bez wątpienia – zdaniem Sądu – doszło do naruszenia przez przedsiębiorcę tych samych przepisów, które zostały wymienione w pisemnym ostrzeżeniu. Po drugie: o ile nawet wielokrotne naruszenie przepisów o przewozie osób pojazdem nie zgłoszonym do licencji mogłoby nie zostać uznane za rażące naruszenie przepisów ustawy, to jednak przewóz osób pojazdem ze stwierdzonymi usterkami technicznymi, a zwłaszcza pojazdem nie dopuszczonym do ruchu powinno zostać bezwzględnie uznane za rażące naruszenie warunków wykonywania działalności objętej licencją choćby tylko przewóz w takich warunkach nastąpił jeden raz przed otrzymanym ostrzeżeniem i następnie 1 raz powtórzony. Pasażer zawierający umowę przewozu z licencjonowanym przewoźnikiem ma prawo oczekiwać bezpiecznego przejazdu i minimalnym tego wymogiem musi być przewóz pojazdem dopuszczonym do ruchu. W tej sytuacji zlekceważenie przez przewoźnika podstawowych zasad bezpieczeństwa pasażerów, a także innych uczestników ruchu musi zostać uznane za rażące, tym bardziej, że nie sposób wyobrazić sobie bardziej rażącego naruszenia przez przedsiębiorcę warunków wykonywania działalności objętej licencją.

Sąd zauważa, że w świetle przeprowadzonego przez organy postępowania dowodowego w niniejszej sprawie nie są prawdziwe twierdzenia skarżącego zawarte w odwołaniu jakoby dopiero od października 2010 r. rozpoczęły się poważniejsze uchybienia w jego firmie. Przeczy temu bowiem ustalenie, że w dniu 21 października 2010 r. dokonywany był przewóz osób pojazdem nie dopuszczonym do ruchu albowiem dowód rejestracyjny tego pojazdu - autobusu marki Mercedes o nr rej. [...] został zatrzymany już w dniu 20 marca 2010 r. w czasie kontroli przeprowadzanej wspólnie przez pracowników Urzędu Marszałkowskiego Województwa i funkcjonariusza Komendy Powiatowej Policji.

Sąd podnosi, że sam skarżący przyznał w odwołaniu, że od pewnego czasu "nie radzi sobie" w prowadzeniu firmy. Taka okoliczność nie zwalnia jednak skarżącego z obowiązków, które zostały na niego nałożone jako na przedsiębiorcę. To rzeczą przedsiębiorcy jest bowiem takie zorganizowanie pracy przedsiębiorstwa przewozowego, aby jego działalność nie narażała pasażerów i innych użytkowników drogi na poważne niebezpieczeństwo. Sąd stwierdza, że skarżący nie dopełnił podstawowych obowiązków i jego działalność naruszała warunki wykonywania działalności objętej licencją w sposób rażący, co zostało ujawnione i wykazane w decyzjach organów obu instancji.

Sąd dostrzega pewne uchybienia w przeprowadzonym postępowaniu, jednakże nie dotyczą one ani niewyjaśnienia stanu faktycznego, który został wyjaśniony w stopniu wystarczającym do rozstrzygnięcia, ani nie dotyczą braków uzasadnienia decyzji, albowiem – zdaniem Sądu – organy obu instancji słusznie w uzasadnieniu wskazały przewóz pasażerów pojazdami z usterkami technicznymi i nie dopuszczonymi do ruchu (bez dowodów rejestracyjnych zatrzymanych za stwierdzone usterki techniczne) jako rażące naruszenie przez skarżącego warunków wykonywania działalności objętej licencją.

W świetle przeprowadzonych wyżej ustaleń i wywodów – Sąd stwierdza, że organy obu instancji wydając zaskarżone decyzje nie naruszyły prawa materialnego oraz nie naruszyły prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a przeto Sąd skargi nie uwzględnił i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł - jak w sentencji.