II OSK 834/11

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem z dnia 20 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 1064/10, oddalił skargę S. R. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego.

Jak wynika z uzasadnienia wyroku pismem z dnia 5 sierpnia 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Żywcu zawiadomił S. R. o wszczęciu postępowania w sprawie budowy ogrodzenia działki nr [...] w Żywcu-Oczkowie oraz o planowanych oględzinach. W wyniku przeprowadzonych w dniu 19 sierpnia 2008 r. oględzin ustalono, że w roku 2008 S. R., właściciel działki nr [...] dokonał jej ogrodzenia. Od strony ulicy T. ogrodzenia wykonano ze słupków stalowych. Inwestor przedstawił projekt zagospodarowania działki, który nie uwzględniał wykonania ogrodzenia. S.R. wyjaśnił, że przed wykonaniem ogrodzenia uzyskał ustną informację w urzędzie gminy, że ulica T. nie jest drogą gminną, wobec tego wykonał ogrodzenie bez dokonywania zgłoszenia. Ogrodzenie zostało wybudowane w odległości 50 cm od granicy działki, na działce są widoczne stałe punkty geodezyjne. Inwestor podał, że to nie jego ogrodzenie zawęża przejazd drogą, lecz ogrodzenie przeciwległej działki, wykonane w roku 2002 z przesunięciem w kierunku drogi. Ustalono, że szerokość drogi między ogrodzeniami wynosi 2,4 m. W piśmie procesowym z dnia 19 września 2008 r. strona podała, że wykonane ogrodzenie ma charakter tymczasowy, służy zabezpieczeniu terenu budowy, zarówno przed kradzieżą i dewastacją powstającego budynku jak i przed dostępem osób, które mogłyby ulec wypadkowi na terenie budowy. Organ I instancji ustalił, że działka leży w obszarze objętym planem miejscowym, który dla terenu dróg wewnętrznych KDW, które nie zostały graficznie wyznaczone na rysunku planu, w przypadku ich wydzielenia przewiduje m. in. nakaz zachowania szerokości linii rozgraniczających ustalanych indywidualnie, nie mniej niż 5 m. Do akt dołączono także wypis uproszczony z ewidencji gruntów dotyczący działki nr [...], oznaczonej symbolem dr, ujawniający jako samoistnego posiadacza tej działki Urząd Miejski w Żywcu. W aktach znajduje się również pismo Burmistrza Żywca skierowane w dniu 10 października 2007 r. do S. R., stanowiące informację w sprawie uzgodnienia lokalizacji ogrodzenia działki nr [...]od strony ulicy T. Podano w nim, z powołaniem na plan miejscowy, że ogrodzenie winno być usytuowane w odległości 2,5 m od osi drogi,a budowa ogrodzenia podlega zgłoszeniu w Starostwie Powiatowym w Żywcu.

Decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...] PINB w Żywcu nakazał S. R. dokonać rozbiórki ogrodzenia działki wykonanego od strony drogi wewnętrznej – ulicy T. o nr geodezyjnym [...]. W podstawie prawnej podano przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego. W wyniku rozpoznania wniesionego przez stronę odwołania, rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez działającego z upoważnienia Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach Kierownika Delegatury w Bielsku-Białej, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że ustalenia wymaga status drogi oraz konieczna jest analiza stanu faktycznego i prawnego w kontekście niejednolitego stanowiska orzecznictwa w kwestii budowy ogrodzeń od dróg innych niż drogi publiczne.

Prowadząc ponownie postępowanie organ I instancji uzyskał od Burmistrza Miasta wyjaśnienie, że działka drogowa o nr [...] jest we władaniu Gminy Żywiec i stanowi "drogę gminną wewnętrzną". Z załączonego do akt wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że działka nr [...] na wysokości działki strony leży w jednostce o symbolu 8MN1.

Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] PINB w Żywcu powtórnie nakazał S. R. rozbiórkę elementów ogrodzenia działki [...] (metalowych słupków osadzonych w betonie) wykonanych od strony ulicy T. oznaczonej w ewidencji jako droga o nr [...]. W podstawie prawnej decyzji podano przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wykonanie ogrodzenia od strony ulicy, stanowiącej drogę gminną wewnętrzną, wymagało zgłoszenia, samo ogrodzenie winno odpowiadać postanowieniom planu miejscowego dotyczącym dróg wewnętrznych. Także to rozstrzygnięcie zostało uchylone przez organ II instancji decyzją z 6 października 2009 r., sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Wskazano w uzasadnieniu, że organ I instancji zastosował wadliwą podstawę prawną, albowiem sprawa powinna być rozpatrywana na podstawie art. 49b prawa budowlanego, jako dotycząca budowy samodzielnego obiektu budowlanego. Wskazano także na uchybienia procesowe i zobowiązano do pouczenia stron o możliwości zapoznania się z aktami przed wydaniem końcowego rozstrzygnięcia oraz udokumentowania ustalenia stosunków własnościowych działki objętej postępowaniem.

Organ I instancji uzyskał odpis księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez SR w Żywcu, dokumentujący tytuł S. R. do działki nr [...]. Następnie postanowieniem z [...] stycznia 2010 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 49b ust. 2 prawa budowlanego organ I instancji nałożył na stronę obowiązek dostarczenia w terminie 30 dni wymienionych w postanowieniu dokumentów: projektu zagospodarowania działki, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i zaświadczenia burmistrza o zgodności budowy ogrodzenia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu opisano wykonane roboty i przytoczono brzmienie przepisu art. 49b prawa budowlanego. W reakcji na postanowienie pełnomocnik strony w piśmie z 10 lutego 2010 r. w imieniu mocodawcy podał, że droga przylegająca do posesji inwestora nie jest drogą publiczną, ni miejscem publicznym w rozumieniu prawa budowlanego, zatem nałożone obowiązki nie są uzasadnione, inwestor nie zamierza ich wykonać, zostawiając sprawę do rozstrzygnięcia przez organy nadzoru budowlanego. Do akt dołączono decyzję Burmistrza Miasta Żywca z dnia [...] kwietnia 1998 r. wydaną dla S. R. na budowę budynku mieszkalnego na działce nr [...] wraz z zatwierdzonym projektem zagospodarowania m. in. działki [...]. Projekt ten ilustruje, że dla obsługi komunikacyjnej budynku na tej działce przewidziano dojazd po działce [...].

Po poinformowaniu strony o możliwości zapoznania się z materiałem sprawy, PINB w Żywcu wydał w dniu [...] marca 2010 r. decyzję nr [...], opartą na przepisie art. 49b ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.). Decyzją tą nakazał S.R. dokonanie rozbiórki elementów ogrodzenia działki nr [...] w Żywcu-Oczkowie od strony ulicy T. oznaczonej jako droga o nr ewid. gr. [...]. W uzasadnieniu wyjaśnił, że działkę nr [...], jakkolwiek nieposiadającą statusu drogi publicznej, należy traktować jako miejsce publiczne w rozumieniu prawa budowlanego. Pod pojęciem miejsca publicznego należy w szczególności rozumieć tereny należące do jednostek samorządu terytorialnego przeznaczone pod ogólną infrastrukturę, powszechnie dostępne. Takim cechom odpowiada działka drogowa nr [...] i w ocenie organu budowa ogrodzenia od strony tej działki wymagała zgłoszenia. Ponieważ strona zrezygnowała z podjęcia prób legalizacji ogrodzenia wykonanego bez wymaganego zgłoszenia, podlega ono rozbiórce.

W odwołaniu od decyzji pełnomocnik strony wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie lub o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2010 r. ŚlWINB w Katowicach utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Podał, że organ wdrożył prawidłowy tryb postępowania, ustalił własność działki [...] i zapewnił stronie udział w postępowaniu, czym spełnił zalecenia organu odwoławczego zawarte w poprzednio wydanych decyzjach. Organ II instancji nie podzielił stanowiska odwołania, że dla rozstrzygnięcia sprawy znaczenie ma stan własnościowy działki oznaczonej w ewidencji jako droga. Wedle zaświadczenia burmistrza, droga jest drogą gminną wewnętrzną i włada nią gmina. Jest to wystarczające do uznania jej za miejsce publiczne, o jakim mowa w art. 30 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego.

W skardze do sądu administracyjnego pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzucił wydanie decyzji z naruszeniem art. 7,11,77§ 1 i 80 k.p.a. poprzez nieustalenie stanu własności nieruchomości nr [...] w Żywcu-Oczkowie, decydującego o kwalifikacji działki jako miejsca publicznego bądź prywatnego, błędną kwalifikację działki jako drogi gminnej wewnętrznej oraz naruszenie art. 30 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy ogrodzenie nie zostało wykonane od strony miejsca publicznego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach skargę oddalił.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podniósł, że podstawą prawną wydanych w sprawie decyzji był przepis art. 49b ust. 3 w związku z ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten przewiduje wydanie decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego, wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia w sytuacji, gdy inwestor nie spełni obowiązku nałożonego na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy. Dla rozstrzygnięcia kwestii legalności wydanego nakazu istotne jest wobec tego rozważenie, czy wykonane ogrodzenie wymagało dokonania zgłoszenia. Bezsporne jest bowiem, że organ podjął próbę legalizacji wykonanego obiektu, a strona zadeklarowała brak zamiaru korzystania z tej procedury, negując dokonaną przez organy kwalifikację prawną stanu faktycznego.

Budowa ogrodzeń co do zasady została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 23 prawa budowlanego. W ograniczonym zakresie budowa ogrodzeń została poddana reżimowi prawa budowlanego na podstawie regulacji art. 30 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego. Przepis ten przewiduje dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru budowy ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Należy podkreślić, że ustawodawca nie zakazał wykonywania ogrodzeń od strony miejsc publicznych, w tym dróg, ulic, placów czy torów kolejowych, lecz jedynie przewidział konieczność dokonania zgłoszenia zamiaru wykonania takiego ogrodzenia. Regulacja ta umożliwia monitorowanie przez organy administracji powstawania ogrodzeń od strony tego rodzaju miejsc. Rozważając celowość takiego rozwiązania można założyć, że ustawodawca zamierzał w ten sposób zapobiec ewentualnemu nieuprawnionemu ograniczaniu dostępności do miejsc publicznych, ogrodzenie jest bowiem elementem zagospodarowania terenu, który stanowi barierę komunikacyjną i oddziela od siebie obszary. Należy zastrzec, że w niniejszej sprawie nie podlega kontroli Sądu kwestia dopuszczalności zlokalizowania wykonanego ogrodzenia w wybranym przez inwestora miejscu, kontrolowana nie jest ani decyzja zgłaszająca sprzeciw, ani decyzja nakazująca rozbiórkę ze względu na brak przesłanek do przeprowadzenia legalizacji, organy wydały postanowienie w trybie art. 49b ust. 2 prawa budowlanego. Przesłankami wydanego nakazu są zarzut wykonania ogrodzenia bez wymaganego zgłoszenia i nie wykonanie przez stronę obowiązków nałożonych postanowieniem wydanym na podstawie art. 49b ust. 2 prawa budowlanego. Jakkolwiek zatem organy powoływały się na postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczące dróg wewnętrznych i ich parametrów, to rozstrzygnięcie sprawy nie wymaga ustosunkowania się przez Sąd do postanowień planu dotyczących dróg wewnętrznych. Nie wpływa także na rozpoznanie sprawy, uzasadniony zresztą, zarzut strony skarżącej odnoszący się do wadliwego określenia działki nr [...] jako gminnej drogi wewnętrznej. Niewątpliwie taka kategoria normatywna nie istnieje, bezsporne jest także, że działka nie stanowi drogi gminnej w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., nr 19, poz. 115 ze zm.) i nie z powodu uznania działki za drogę publiczną doszło do zakwalifikowania wykonanego ogrodzenia jako samowoli budowlanej.

Jak podkreślił Sąd w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia wymaga, czy stwierdzony stan faktyczny prawidłowo został zakwalifikowany jako wykonanie ogrodzenia od strony "innego miejsca publicznego", działka od strony której ogrodzenie wzniesiono niewątpliwie nie jest bowiem drogą publiczną, ulicą czy placem. Definicję drogi publicznej zawierają przepisy ustawy o drogach publicznych, do cech konstytutywnych takiej drogi należą: istnienie budowli oraz podjęcie uchwały w przedmiocie zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii (art. 4 pkt 2 oraz art. 4a ust. 2, art. 5 ust.2, art. 6 ust. 2, art. 6a ust. 2 i art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych). Teren, od strony którego wykonano ogrodzenie nie jest też ulicą w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, jakkolwiek jest położony w terenie przeznaczonym pod zabudowę, to nie istnieje na nim jakakolwiek budowla będąca drogą, nie spełnia zatem definicji ustawowej ulicy z art. 4 pkt 3 w związku z art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Pojęcie placu nie zostało ustawowo zdefiniowane, udokumentowany kształt i przebieg działki nie pozwalają na taką jej charakterystykę, sprzeczną z językową kompetencją.

Sąd pierwszej instancji zgodził się ze stroną skarżącą, że określenie "inne miejsca publiczne" nie zostało zdefiniowane i nie jest precyzyjne. Przepis art. 30 ust. 1 pkt 3 ma charakter generalny i abstrakcyjny. Ogólność przepisu nie oznacza, że zostały w nim przez ustawodawcę antycypowane różne stany faktyczne, do których przepis, zgodnie z zamiarem ustawodawcy, ma się odnosić. Interpretacja przepisów nie polega także na zastępowaniu przez interpretatora użytych w przepisie zwrotów innymi wyrażeniami, uznawanymi przez interpretatora za synonimy określeń ustawowych. Ogólność przepisu powoduje, że powstające stany faktyczne mogą być poddawane kwalifikacji z punktu widzenia celów i wartości chronionych przepisem. Konieczne jest ustalenie wobec tego kryteriów, którymi stany faktyczne winny się cechować, aby przepis mógł do nich znaleźć zastosowanie. Przepis art. 30 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego nie ma ani charakteru blankietowego (kategoria innych miejsc publicznych nie jest wyznaczona przez odwołanie się do innych przepisów prawa), ani nie jest klauzulą generalną, czyli zwrotem nakazującym dokonanie oceny stanu faktycznego z punktu widzenia określonego kryterium. Zwrot ten poddaje się wobec tego interpretacji, przy czym interpretacja ta nie może być prowadzona w oderwaniu od całości przepisu. Art. 30 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego stanowi z jednej strony, że drogi, ulice i place oraz tory kolejowe są miejscami publicznymi w rozumieniu tego przepisu, z drugie zaś strony przewiduje, że wymienione obiekty nie wyczerpują katalogu miejsc publicznych objętych regulacją tego przepisu, że istnieją jeszcze inne miejsca o charakterze publicznym, których regulacja art. 30 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego dotyczy. Zwrot "miejsca publiczne" stanowi zatem w analizowanym przepisie kategorię ogólną. Dla udzielenia odpowiedzi jakimi cechami te miejsca się odznaczają pomocne może być zastosowanie argumentu znanego jako reguła "eiusdem generis" ("tego samego rodzaju"). Reguła ta znajduje zastosowanie w stosunku do przepisów zawierających sformułowania typu: "oraz inne (...)", "i inne (...)". Oparta jest na założeniu, że jeśli prawodawca dla sprecyzowania zakresu jakiegoś wyrażenia będącego nazwą kategorii ogólnej wymienia przykładowo obiekty należące do tej kategorii, to przy kwalifikacji innych obiektów należy pomijać te, które nie wykazują istotnego podobieństwa do obiektów wymienionych. Istotną cechą łączącą wymienione w przepisie obiekty jest w pierwszej kolejności ich komunikacyjny charakter. Wspólną cechą jest także, związana z komunikacyjną funkcją tych miejsc, względnie powszechna dostępność. Względność ta wynika z faktu, że korzystanie z tych miejsc może podlegać ograniczeniom przewidzianym w przepisach prawa (co przewiduje np. art. 1 ustawy o drogach publicznych, ograniczenie takie niewątpliwie dotyczy też możliwości korzystania z torów kolejowych). Analizowany przepis nie posługuje się natomiast w wyraźny sposób kryterium własnościowym jako istotną cechą obiektów, które podlegają ochronie przy wznoszeniu ogrodzeń od ich strony, w szczególności wymienione w nim obiekty nie stanowią pod względem własnościowym wyłącznie obiektów należących do Skarbu państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Brak takiego ograniczenia w stosunku do placów czy torów kolejowych.

Poza komunikacyjnym charakterem obiektów wymienionych w art. 30 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego zwraca uwagę natomiast inna ich cecha – nie są to obiekty o jednorodnym charakterze. Z jednej strony drogi publiczne, ulice, place i tory kolejowe to obiekty realnie istniejące, którym można przypisać cechę faktyczności. Z drugiej strony część tych obiektów należy zakwalifikować jako fakty o charakterze instytucjonalnym. Różnica między drogą publiczną a wewnętrzną nie polega na różnicy stanu faktycznego, lecz prawnego. O nadaniu drodze charakteru drogi publicznej decyduje dokonanie pewnych czynności o charakterze konwencjonalnym – podjęcie uchwały przez określony podmiot, zaliczającej drogę do określonej kategorii. Istnienie dróg publicznych i ulic stanowi zatem przykład faktów o charakterze instytucjonalnym, podczas gdy takiego charakteru nie mają place czy tory kolejowe. Przepisy prawa nie określają, że uznanie jakichś obiektów za plac lub tory kolejowe zależy od uprzedniego dokonania jakiejś czynności konwencjonalnej. Ten zróżnicowany charakter obiektów wymienionych w przepisie pozwala na postawienie tezy, że uznanie publicznego charakteru jakiegoś miejsca nie jest zależne od spełniania jakichś standardów normatywnych, lecz jest pochodną stanu faktycznego. O publicznym charakterze miejsca, o jakim mowa w art. 30 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego decyduje w przekonaniu Sądu jego komunikacyjna funkcja oraz względnie powszechna dostępność w celu korzystania z tej właśnie funkcji. Ponieważ przepis stanowi o "miejscach" a nie "obiektach" publicznych, nie jest konieczne istnienie w tym zakresie jakichś urządzeń i obiektów budowlanych.

W rozpatrywanej sprawie działka [...] jest faktycznie wykorzystywana jako trakt komunikacyjny, służący dojazdowi. Taki stan faktyczny potwierdza zarówno wypis z ewidencji gruntów, jak i dokumenty znajdujące się w aktach. W ewidencji gruntów działka została zaliczona do użytku gruntowego oznaczonego symbolem właściwym dla dróg. Zgodnie z pkt 3.7 lit. a) załącznika nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454), do dróg w szczególności zalicza się drogi dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych oraz w osiedlach mieszkaniowych, przy czym nie są tak oznaczane grunty zajęte pod komunikację gospodarstw rolnych, leśnych oraz poszczególnych nieruchomości, takie grunty wlicza się do przyległego do nich użytku gruntowego. Przedmiotowa działka została oznaczona symbolem właściwym dla użytku drogowego. O takim też sposobie jej wykorzystywania świadczą także pisma właścicieli nieruchomości przyległych, monitujących w sprawie powstałego ogrodzenia jak i wyniki oględzin i zgromadzone plany i mapy. Wynika z nich, że działka ta służy obsłudze komunikacyjnej terenów doń przyległych, także skarżący uzyskał pozwolenie na budowę ze względu na fakt posiadania dostępu do drogi publicznej dzięki przedmiotowej działce, taki sposób obsługi komunikacyjnej wynika ze złożonych dokumentów związanych z prowadzoną budową domu. Jednocześnie brak jest podstaw do przyjęcia, że działka ta zapewnia obsługę komunikacyjną tylko na zasadzie ustanowionych służebności i służy jedynie właścicielom działek uprawnionych. Z tego względu należy przyjąć, że dostępna jest ona bez ograniczeń. Z tego względu podlega ochronie przewidzianej w art. 30 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego i zamiar wzniesienia ogrodzenia od jej strony wymaga dokonania zgłoszenia. Kwestie własnościowe, akcentowane przez stronę skarżącą, w przekonaniu Sądu nie mają konstytutywnego znaczenia dla uznania publicznego charakteru terenu, działki o nieuregulowanym stanie prawnym, jeżeli są dostępnymi powszechnie terenami służącymi komunikacji, także podlegają reżimowi z art. 30 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organy przyjętej w orzecznictwie linii interpretacyjnej Sąd pierwszej instancji ocenił, że nie jest on uzasadniony. Słusznie strona skarżąca podała, że w orzecznictwie w kwestii interpretacji art. 30 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego istnieją rozbieżności. Strona skarżąca, co zrozumiałe, powołała orzeczenia odpowiadające jej interesowi. Należy jednak zwrócić uwagę, że analiza orzecznictwa sądowego wykazuje nawet pewną dominację stanowiska przeciwnego niż preferowane przez skarżącego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S. R., zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwą wykładnię zwrotu "inne miejsca publiczne" i w konsekwencji uznanie, iż przedmiotowy przepis znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie, co skutkuje koniecznością dokonania odpowiedniego zgłoszenia do odpowiedniego organu;

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to: art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez:

a) niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i w konsekwencji dokonanie błędnych ustaleń co do przeznaczenia i rzeczywistego korzystania z działki 3487 prowadzących w konsekwencji do wniosku, iż działka ta spełnia wymogi do uznania jej za "inne miejsce publiczne";

b) odstąpienie od dokonania ustalenia stanu własności działki o nr [...].

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Zarzuty skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie w istocie ograniczały się do zarzutów naruszenia prawa materialnego. Wskazać bowiem należy, że wskazywane w petitum skargi zarzuty naruszenia przepisów postępowania w istocie sprowadzały się do kwestii nieustalenia właściciela nieruchomości uznanej przez Sąd pierwszej instancji za teren publiczny. Zarzut w tym zakresie nie mógł jednak okazać się zasadny albowiem niespornym w niniejszej sprawie był fakt, iż nieruchomość ta posiada nieuregulowany stan prawny.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy dla przyjęcia, że nieruchomość stanowi "inny teren publiczny" w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane koniecznym jest aby nieruchomość ta miała w ten sposób uregulowany stan prawny.

W innym bowiem wypadku prowadziłoby to do przyjęcia, że każda nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym, która ponadto nie jest zabezpieczona przed korzystaniem z niej przez osoby trzecie, stanowi teren publiczny. Dla uznania danej nieruchomości za "inne miejsce publiczne" w rozumieniu ustawy decydujące znaczenie ma tymczasem ogólnodostępność tego miejsca oraz korzystanie z niej przez nieokreśloną liczbę niezidentyfikowanych osób. Działka która jedynie okazjonalnie wykorzystywana jest do przejścia bądź przejazdu przez nią nie ma przymiotu "innego miejsca publicznego" w rozumieniu ustawy prawo budowlane jedynie w oparciu o sposób jej użytkowania przez często przypadkowe podmioty.

Taka wykładnia pojęcia "inne miejsca publiczne" podyktowana jest również tym, że co do zasady budowa ogrodzeń została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 23 prawa budowlanego. W ograniczonym jedynie zakresie budowa ogrodzeń została poddana reżimowi prawa budowlanego na podstawie regulacji art. 30 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego. Skoro zaś jedynie w sytuacjach enumeratywnie wskazanych w przepisach budowa ogrodzeń poddana jest wymogowi zgłoszenia, to nałożonych obowiązków nie można interpretować rozszerzająco traktując jako teren publiczny, wszystkich nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym do których dostęp nie jest ograniczony.

Tym samym zasadnym był zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego tj. art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwą wykładnię zwrotu "inne miejsca publiczne" i w konsekwencji uznanie, iż przedmiotowy przepis znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie, co skutkuje koniecznością dokonania odpowiedniego zgłoszenia do odpowiedniego organu.

Wobec powyższego uznając zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego za zasadny Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok i w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1a w zw. z art. 135 p.p.s.a. rozstrzygnął skargę uchylając orzeczenia organów podjęte w tej sprawie w obu instancjach.

O kosztach postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.