II OSK 811/11

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2010 roku, sygn. akt VII SA/Wa 1938/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. Sp. k. w P. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2009 roku, znak [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na przeprowadzenie prac polegających na adaptacji Fortu.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] października 2009 roku Minister Kultury I Dziedzictwa Narodowego – po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. – utrzymał w mocy decyzję Miejskiego Konserwatora Zabytków w Poznaniu z dnia [...].03.2009r., odmawiającą pozwolenia na przeprowadzenie prac polegających na adaptacji istniejącej zabudowy Fortu [...] na Centrum sportowo-rekreacyjne i gastronomiczne oraz lokalizacji wioski Euro 2012 na terenie go otaczającym, na działce nr [...], ark. [...], obręb [...] w P. przy ul. [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że sprawa pozwolenia na prowadzenie prac polegających na adaptacji istniejącej zabudowy [...] na centrum sportowo-rekreacyjne i gastronomiczne oraz lokalizacji wioski Euro 2012 na terenie go otaczającym, na działce nr [...], w P. przy ul. [...] była już rozpatrywana przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. I tak, z wnioskiem z dnia 12 listopada 2007 roku firma [...] Sp. z o.o. zwróciła się do Miejskiego Konserwatora Zabytków w Poznaniu o wydanie pozwolenia na planowane prace, które miałyby być prowadzone na podstawie projektu architektonicznego autorstwa mgr inż. M. K. i mgr inż. W. P. Decyzją z dnia 6 grudnia 2007 roku, Miejski Konserwator Zabytków w Poznaniu odmówił wydania pozwolenia na wnioskowany zakres prac. Od decyzji tej odwołanie złożyła [...] Spółka z o.o. kwestionując istnienie zagrożenia dla rewitalizacji i racjonalnego zagospodarowania Fortu na skutek realizacji planowanych przez nią działań, wskazując na fakt podjęcia szeregu działań istotnych dla ratowania zabytku oraz wyrażając pogląd, że planowana przez nią inwestycja nie jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zaskarżona decyzja została uchylona w całości i sprawę przekazano do ponownego

rozpatrzenia organowi pierwszej instancji decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2009 roku z powodu uchybień popełnionych przy jej wydaniu poprzez nieustalenie stanu faktycznego oraz naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Miejski Konserwator w Gnieźnie, decyzją z dnia [...] marca 2009 roku, ponownie odmówił pozwolenia na przedmiotowe prace, po uzupełnieniu wniosku przez Spółkę w dniu 2 marca 2009 roku o skorygowaną koncepcję zagospodarowania przedmiotowej działki z lutego 2009 roku.

Od tej decyzji odwołanie wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P.

Rozpoznając ponownie sprawę na skutek wniesionego odwołania, organ odwoławczy wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 36 ust. 1 pkt 1 i 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Z sentencji zaskarżonej decyzji wynika, że podstawą działania organu pierwszej instancji był art. 36 ust. 1 pkt 1 i 11 ww. ustawy. Wskazanie art. 36 ust. 1 pkt 8 w podstawie prawnej ww. decyzji, tj. dokonywanie podziału zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru, jak wynika z treści orzeczenia, organ potraktował, jako omyłkowe.

Odnosząc się do podniesionej w odwołaniu okoliczności, że celem złożenia wniosku była próba uzgodnienia koncepcji programowo przestrzennej i uzyskanie zaleceń w sprawie rewitalizacji i użytkowania Fortu [...], a wydanie zaskarżonej decyzji w sprawie przez Miejskiego Konserwatora Zabytków było przedwczesne, organ wyjaśnił, że jest związany żądaniem wnioskodawcy i zgodnie z art. 63 § 2 k.p.a. to treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Z treści wniosku z dnia 12 listopada 2009 roku jednoznacznie wynika, że jest wnioskiem o pozwolenie na prowadzenie prac konserwatorskich, budowlanych lub innych działań przy zabytku polegających na adaptacji zabudowań fortu na centrum sportowo-rekreacyjno-gastronomiczne oraz lokalizacji wioski Euro 2012 na terenie go otaczającym.

W piśmie uzupełniającym wniosek z dnia 2 marca 2009 roku ponowione zostało żądanie wyrażenia zgody na skorygowany wariant zagospodarowania przedmiotowej działki — szkic koncepcyjny przykładowego zagospodarowania oznaczony jako wersja "luty 2009".

W związku z powyższym, w ocenie organu, nie można uznać przedmiotowego wniosku za wniosek w rozumieniu art. 27 ustawy o ochronie zabytków opiece nad zabytkami, zgodnie z którym na wniosek właściciela lub posiadacza zabytku organ ochrony zabytków przedstawia, w formie pisemnej, zalecenia konserwatorskie, określające sposób korzystania z zabytku, jego zabezpieczenia i wykonania prac konserwatorskich, a także zakres dopuszczalnych zmian, które mogą być wprowadzone w tym zabytku. Jak wynika z materiału dowodowego, wystąpienie z dnia 12 listopada 2009 roku zostało poprzedzone wcześniejszymi wystąpieniami i przedstawieniem koncepcji zagospodarowania terenu przyfortecznego, które nie zyskały akceptacji konserwatorskiej.

Decyzje, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 i 11 ustawy o ochronie i opiece nad zabytkami, są wydawane przez organ ochrony zabytków w ramach uznania administracyjnego. Przepisy prawa nie precyzują, kiedy pozwolenie powinno być wydane, a kiedy należy odmówić jego udzielenia, pozostawiając tę kwestię ocenie organu prowadzącego postępowanie. Ocena ta musi się opierać na dokładnej analizie istotnych dla sprawy materiałów i ustaleniu, jaki wpływ działania zamierzone przez wnioskodawcę będą wywierać na chronione wartości danego obiektu lub obszaru. Orzekanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza dowolności orzekania. Swoje stanowisko organ administracji powinien w sposób wyczerpujący uzasadnić. W niniejszej sprawie ten warunek został spełniony. Proponowany zakres prac obejmujący lokalizację nowej zabudowy na istniejących stokach bojowych oraz przedpolu fortu naruszałby w sposób zasadniczy pierwotny układ przestrzenny obiektu fortyfikacyjnego. Wyrażenie zgody na jakąkolwiek lokalizację nowej, współczesnej zabudowy w jednolitej, historycznie ukształtowanej strukturze zabytkowego obiektu, jakim jest Fort [...] wraz z jego strefą ścisłej ochrony konserwatorskiej, jest niedopuszczalne ponieważ całkowitej degradacji uległaby wtedy prawnie chroniona przestrzeń tej strefy. Wnioskowany zakres prac jest ponadto niezgodny z przepisami art. 4 pkt 1 do 6, z wyłączeniem pkt 4, art. 6 pkt 1 d oraz art. 36 ust. 1 pkt i 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a także nie spełnia wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Kultury z dnia 9 czerwca 2006 roku, w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich i architektonicznych, a także innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru oraz badań archeologicznych i poszukiwań ukrytych lub porzuconych zabytków ruchomych (Dz. U. Nr 150, poz. 1579), w szczególności z § 3 pkt 3 ww. rozporządzenia, w związku z nieprzedstawieniem programu prac konserwatorskich dla zabytkowego fortu, otaczającego go terenu.

Ponadto planowana inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" w P., zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Poznania z dnia 18 grudnia 2001 roku. W dalszej części uzasadnienia organ przytoczył treść § 10 i 17 w/w uchwały.

Po przeanalizowaniu zgromadzonych dokumentów, organ odwoławczy podzielił stanowisko Miejskiego Konserwatora Zabytków w Poznaniu, iż przeprowadzenie wnioskowanych prac stanowiłoby naruszenie układu przestrzennego Fortu [...].

Z akt postępowania, a przede wszystkim z decyzji wpisującej obiekt do rejestru zabytków, jednoznacznie wynika, że ochronie podlega zarówno sam fort jak i jego integralna część jaką jest przedpole. Przedpole do dzisiaj zachowało czytelne pierwotne ukształtowanie i pozostało zasadniczo niezabudowane, co stanowi element składający się na wartość zabytkową obiektu. Jakkolwiek stwierdzenie Miejskiego Konserwatora Zabytków w Poznaniu, że niedopuszczalne ze stanowiska konserwatorskiego jest wyrażenie zgody na jakąkolwiek lokalizację nowej, współczesnej zabudowy na terenie fortu wraz z jego przedpolem, jest stwierdzeniem wykraczającym poza przedmiot sprawy, to organy ochrony zabytków wydając decyzję zgodnie z art. 36 pkt 1 ust 1 i 11, przytoczonym wyżej, rozstrzygają w konkretnej sprawie w odniesieniu do konkretnego zamierzenia inwestycyjnego określonego we wniosku. Organ podkreślił, że zgodnie z treścią art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ochrona zabytków polega, m.in., na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie, zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków. Z przepisu tego wynika, że organy ochrony zabytków mają obowiązek zapobiegania działaniom niekorzystnym dla zabytku. Nie ulega wątpliwości, że odmowa wydania pozwolenia na podejmowanie działań mających negatywny wpływ na obiekt zabytkowy, stanowi jeden z instrumentów mających na celu zapewnienie im warunków zachowania we właściwym stanie.

Dodatkowo, organ wyjaśnił, w związku z uwagą zawartą w odwołaniu, odnośnie do zasadności wykonania ekspertyzy w przedmiocie dopuszczalności nowej współczesnej i historycznie stylizowanej architektury-zabudowy i połączenia jej

z zabytkowym charakterem Fortu [...], nie uznał za konieczne opracowanie ogólnej opinii nieodnoszącej się bezpośrednio do przedmiotu sprawy, tj. określonego we wniosku i przedstawioną dokumentacją zagospodarowania fortu. Materiał dowodowy zebrany w aktach sprawy pozwala na ocenę wnioskowanych prac przy zabytku.

Na powyższą decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] Spółka z o.o. Sp. k. w P. podnosząc zarzuty obrazy przepisów postępowania oraz obrazy prawa materialnego, to jest:

1) art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez skierowanie decyzji do spółki [...] Sp. z o.o. w sytuacji, gdy podmiot ten utracił przymiot strony w toku postępowania, wskutek przekształcenia w spółkę [...] Sp. z o.o. Sp., a spółka [...] Sp. z o.o. jest zupełnie innym podmiotem niż będąca stroną w niniejszym postępowaniu [...] Sp. z o.o. Sp.k., a w konsekwencji skierowanie decyzji do podmiotu niebędącego stroną postępowania.

2) art. 7 k.p.a. w związku z art. 4 pkt 1 i art. 5 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez brak podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, całkowite pominięcie interesu prywatnego wnioskodawcy oraz błędne przyjęcie, iż zasadą jest brak możliwości prowadzenia prac adaptacyjnych dotyczących zabytku – Fortu [...], a w konsekwencji naruszenie art. 21, art. 22 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP,

3) art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez brak przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego w sprawie, a w konsekwencji wydanie decyzji o charakterze uznaniowym, bez należytego zbadania stanu faktycznego zachodzącego w sprawie,

4) art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak należytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, a w szczególności niewyjaśnienie, dlaczego prace zaproponowane przez wnioskodawcę miałyby negatywny wpływ na obiekt zabytkowy, dlaczego zakres prac jest niezgodny z art. 4, art. 6 i art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz niewyjaśnienie wątpliwości zawartych w treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru M. w P., a w szczególności § 10 ust. 12 oraz § 17 ust. 5 tego planu,

5) § 10 ust. 12 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru M. w P., zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Poznania z dnia 18 grudnia 2001 roku, nr LXXV/883/III/2001, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż zgodnie z postanowieniami miejscowego planu niedopuszczalne jest lokalizowanie jakichkolwiek obiektów na terenie, którego dotyczy wniosek,

6) art. 8 k.p.a., w związku z art. 2 Konstytucji RP, poprzez odmowę wydania pozwolenia konserwatorskiego i wskazanie, iż ewentualne prace budowlane i lokalizacja obiektów wpłynie negatywnie na zabytek, w sytuacji, gdy w procesie nabywania nieruchomości od Skarbu Państwa, organy ochrony zabytków w sposób pozytywny zaopiniowały rewitalizację zabytku.

W obszernym uzasadnieniu skargi Spółka wskazała argumenty uzasadniające twierdzenie, że decyzja dotknięta jest wadą nieważności wskazaną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Nadto spółka wskazała, że w toku postępowania prowadzonego przed organem I instancji skarżąca przedłożyła Miejskiemu Konserwatorowi Zabytków szereg dokumentów dotyczących koncepcji zagospodarowania terenu Fortu [...] i terenu otaczającego. W dokumentach tych opisywano w szczególności:

- aktualną lokalizację inwestycji z aktualnym zagospodarowaniem terenu,

- założenia programowe dla zmiany zagospodarowania,

- charakterystykę nowej zabudowy,

- charakterystykę komunikacji,

- proponowane formy zieleni.

Dodatkowo w aktach Miejskiego Konserwatora Zabytków znajdują się dokumenty sporządzone przez skarżącą w 2002 roku w toku procesu zakupu przedmiotowej nieruchomości, to jest ekspertyza konserwatorska z propozycją zagospodarowania obiektu oraz aneks do wniosku z dnia 27 lutego 2002 roku dotyczącego propozycji zagospodarowania Fortu [...]. Dokumenty te szczegółowo opisują aktualny stan obiektu oraz wskazują na proponowaną rewitalizację obiektu. Dokumenty te zostały zaopiniowane pozytywnie przez Miejskiego Konserwatora Zabytków. Oznacza to, zdaniem skarżącej Spółki, że proponowała ona szczegółowe rozwiązania, wskazując na obecny stan zagospodarowania obiektu oraz w jaki sposób zostanie on zrewitalizowany wskutek wykonania prac określonych przez skarżącą Spółkę.

W ocenie skarżącej Spółki organ administracji nie wyjaśnił także, na czym polegałaby degradacja strefy ochrony konserwatorskiej. Organ nie wyjaśnił nadto, dlaczego prace w sposób zasadniczy naruszałyby układ przestrzenny obiektu fortyfikacyjnego oraz dlaczego miałyby negatywny wpływ na obiekt zabytkowy pomijając przy tym wniosek o dokonanie oględzin zabytku. W konsekwencji w ocenie skarżącej Spółki działanie organów I i II instancji rażąco narusza normy prawne zawarte w art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Organy nie ustaliły stanu faktycznego, nie przeanalizowały go, orzekały w oparciu o niepełny materiał dowodowy, bez uwzględnienia całego stanu faktycznego i wszystkich okoliczności sprawy. W szczególności organy nie opisały, w jakim stanie obecnie znajduje się zabytek oraz, jaki wpływ będą miały prace na jego rewitalizację. W żaden sposób nie odniosły się wiec do twierdzeń skarżącej.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2010 roku, sygn. akt VII SA/Wa 1938/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na przeprowadzenie prac polegających na adaptacji Fortu.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte wnioskiem Spółki [...] Spółka z o.o. z dnia 13 listopada 2007 roku, o wyrażenie zgody na adaptację Fortu [...] i terenu otaczającego poprzez adaptacje zabudowań na centrum sportowo – rekreacyjne i wniosek ten został ostatecznie sformułowany w lutym 2009 roku. W pkt 2 a Koncepcji wskazano, że przewiduje się zabudowę szeregowo – łańcuchową, zaplanowano dwukondygnacyjne budynki przykryte dachem stromym (pokrytym dachówką ceramiczną), dwuspadowym o kącie nachylenia połaci 30 stopni, które w swej formie architektonicznej mają nawiązywać do zabudowy typu koszarowego, proste i rytmiczne podziały oraz oszczędność detalu. Prawidłowo zatem, zdaniem Sądu, organ uznał, że winien przeprowadzić postępowanie, którego podstawą materialno – prawną będą przepisy ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 162, poz.1568 ze zm.). Art. 36 ust. 1 tej ustawy enumeratywnie wymienia rodzaje prac, które oprócz rygorów określonych w Prawie budowlanym muszą być poprzedzone wydaniem stosownego pozwolenia właściwego organu konserwatorskiego.

Zgodnie z pakt 1 i 11 ust. 1 art. 36 tej ustawy pozwolenia takiego wymagają m.in. prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru (ust.1) oraz innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru (ust.11). Niewątpliwie planowane prace niezbędne do zrealizowania inwestycji opisanej w Koncepcji zagospodarowania Fortu należą do prac wymienionych ww. przepisach. Nie jest bowiem sporne w niniejszej sprawie, że decyzją z dnia [...] maja 1983 roku Fort [...] oraz takie jego elementy jak: profile ziemne, schrony pasy zieleni ochronnej rozmieszczone w rejonach fortecznych zostały wpisane do rejestru zabytków województwa poznańskiego.

Niesporne jest także, że decyzja organu konserwatorskiego ma charakter uznaniowy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że uznaniowy charakter decyzji nie zwalnia organu od obowiązku przeprowadzenia prawidłowego postępowania oraz wydania decyzji spełniającej wymogi określone w przepisach art. 107 k.p.a. Wręcz przeciwnie, organ prowadząc postępowanie, w wyniku którego ma zostać wydana decyzja uznaniowa, zobowiązany jest wypełnić zawarty w art. 7 k.p.a., nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Dokonana w postępowaniu ocena dowodów w oparciu o art. 80 k.p.a. nie może nosić cech dowolności. Wszelkie zaś istotne dla sprawy ustalenia i wnioski winny zostać zawarte w motywach podjętego rozstrzygnięcia. Kontrola legalności decyzji uznaniowej dokonywana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, sprowadza się do zbadania, czy nastąpiło wyczerpujące zebranie materiału dowodowego, czy dokładnie wyjaśniono okoliczności faktyczne oraz, czy po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego dokonano prawidłowej oceny przesłanek niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia. Kontroli nie podlega uznanie samo w sobie, ale kwestia, czy decyzja została podjęta zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego.

W ocenie Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza reguł postępowania administracyjnego. Wbrew zarzutom skargi, organ odwoławczy wyjaśnił, że nie jest możliwe, w okolicznościach niniejszej sprawy, wyrażenie zgody na prace obejmujące lokalizację nowej, współczesnej zabudowy na istniejących stokach bojowych oraz przedpolu fortu. Dodatkowo organ odwoławczy uzupełnił, że przedpole Fortu do dzisiaj zachowało czytelne pierwotne ukształtowanie i pozostało zasadniczo niezabudowane co stanowi element składający się na wartość zabytkową obiektu, a nadto, że wyrażenie takiej zgody spowodowałoby degradację prawnie chronionej przestrzeni tej strefy. W ocenie Sądu, uzasadnienie tej treści w sposób dostateczny wskazuje przyczyny, dla których organ nie wyraził zgody na lokalizację nowej zabudowy. Nie można także, w ocenie Sądu, odmówić słuszności temu stanowisku. A zatem jako niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dlaczego zaproponowane przez wnioskodawcę prace miałyby negatywny wpływ na obiekt zabytkowy.

Zdaniem Sądu, nie można również zarzucić organowi administracji, że z naruszeniem zasad postępowania wyjaśniającego nie dopuścił dowodu z oględzin. Za wiarygodne Sąd uznał zawarte w uzasadnieniu organu I instancji wyjaśnienie, że dokonywanie dodatkowych oględzin jest zbędne, ponieważ obszar, na którym planowana jest inwestycja znany jest organowi wydającemu decyzję. Podobnie należy ocenić niedopuszczenie dowodu z opinii biegłego. Należy w tym miejscu podkreślić, że jak wynika z treści art. 84 § 1 k.p.a. przeprowadzenie tego ostatniego dowodu nie jest w żadnym wypadku obligatoryjne a nadto dopuszczalne jedynie w sytuacji, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. W niniejszej sprawie taka przesłanka nie wystąpiła.

Zdaniem Sądu, wbrew zarzutom skargi nie można zarzucić organowi administracji niekonsekwencji w rozstrzyganiu wniosków i naruszenia zasady zaufania obywateli do organów państwa wyrażonej w art. 8 k.p.a. Nie jest sporne w sprawie, że przed nabyciem omawianego obszaru Spółka zobowiązana była uzyskać pozytywną opinię Konserwatora Zabytków i taką opinię otrzymała. Nie może jednak ujść uwadze, że w celu uzyskania tej opinii Spółka przedstawiła ekspertyzę konserwatorską z propozycją zagospodarowania obiektu. Z ekspertyzy tej wynikało (pkt.1.3.3), że zaproponowano, na ówczesnym etapie, prowadzenie w forcie działalności:

1. hotelowej;

2. turystyczno – rekreacyjnej (zaplecze gastronomiczne z kawiarnią restauracja – bistrem, i z ogródkiem letnim);

3. ekspozycyjnej;

4. magazynowej.

Powyższe prowadzi do wniosku, że Spółka na etapie zakupu nieruchomości nie proponowała realizacji na tym terenie nowej, współczesnej zabudowy. Nie może zatem obecnie zarzucać organowi, iż niewyrażenie zgody na taką zabudowę narusza zasadę wyrażoną w art. 8 k.p.a.

Z powyższych względów Sąd uznał, że nie można zarzucić organowi, iż sprawa została nienależycie wyjaśniona, oraz że kontrolowane rozstrzygnięcie nosi cechy dowolności.

Sąd nie podzielił również stanowiska co do tego, że zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Niewątpliwie rację ma skarżąca, że organ nieprawidłowo określił podmiot, do którego skierował decyzję. Z akt sprawy wynika bowiem, że odwołanie zostało wniesione przez Spółkę [...] Spółkę z o.o. Sp. k. Należy jednak podkreślić, że wbrew twierdzeniom skarżącej Spółki, akta sprawy nie pozwalają jednoznacznie stwierdzić, że na etapie wydawania decyzji, zwłaszcza przez organ odwoławczy miał wiedzę na temat przekształcenia odwołującego się podmiotu.

Odwołanie zostało złożone na papierze firmowym spółki [...] przy czym jedynie na dole pierwszej strony wskazano jako podmiot "[...] Spółka z o.o. sp.k." (dawniej [...] sp. o.o.). Powyższe, w ocenie Sądu, pozwala ocenić, że wymienienie jako podmiotu odwołującego się Spółki z o.o. i do tego podmiotu skierowanie decyzji stanowi jedynie omyłkę organu, która pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Treść decyzji jednoznacznie wskazuje, jaki wniosek i jakiego podmiotu został rozpoznany tą decyzją.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że nieuprawnione jest stanowisko organu, iż proponowany sposób zagospodarowania terenu jest sprzeczny z obowiązującym planem zagospodarowania terenu. Nie oceniając zasadności stanowiska organu w tym zakresie wskazać należy, że Konserwator Zabytków nie jest uprawniony do oceny zgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego. Uprawnienie takie przysługiwałoby dopiero organowi architektoniczno – budowlanemu na etapie rozpoznawania wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie rozpoznanie wniosku mogło się odbyć li tylko w oparciu o przepis ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, które nie uprawniają organu konserwatorskiego do oceny zgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji Sąd uznał za niecelowe odnoszenie się do zarzutów dotyczących obrazy przepisów prawa materialnego tj. §10 ust. 12 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchybienie organu administracji pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia, skoro organ odmówił udzielenia pozwolenia na zaproponowany zakres prac niezależnie od ich sprzeczności z planem zagospodarowania przestrzennego.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjna złożyła [...]Sp. z o.o. Sp.k., podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 kpa, w związku z art. 15 ust. 1 ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym, poprzez oddalenie skargi skarżącej [...] Sp. z o.o. Sp.k. i przyjęcie, iż skierowanie przez organ odwoławczy decyzji do spółki [...] Sp. z o.o. (podmiotu nowoutworzonego i będącego jedynie komplementariuszem skarżącego) stanowi jedynie omyłkę organu, w sytuacji, gdy podmiot ten utracił przymiot strony w toku postępowania, wskutek przekształcenia w spółkę [...] Sp. z o.o. Sp.k., a spółka [...] Sp. z o.o. jest zupełnie innym podmiotem niż będąca stroną w niniejszym postępowaniu [...] Sp. z o.o. Sp.k., a w konsekwencji organ skierował decyzję do podmiotu niebędącego stroną postępowania, rażąco naruszając przepisy postępowania, co uzasadniało stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji,

2) art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 7, 77 i 80 kpa w związku z art. 4 pkt 1 i art. 5 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz w związku z art. 107 § 3 kpa, poprzez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy organy administracji nie podjęły wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, nie przeprowadziły w sposób prawidłowy postępowania dowodowego oraz nie wyjaśniły, dlaczego prace zaproponowane przez wnioskodawcę miałyby negatywny wpływ na obiekt zabytkowy, dlaczego zakres prac jest niezgodny z art. 4, art. 6 i art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a w konsekwencji całkowicie pominęły interes prywatny wnioskodawcy oraz błędnie przyjęły, iż zasadą jest brak możliwości prowadzenia prac adaptacyjnych dotyczących zabytku – Fortu [...], a w konsekwencji naruszyły również zasady wynikające z art. 21, art. 22 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP, co uzasadniało uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji,

3) art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z § 10 ust. 12 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru M. w P., zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Poznania z dnia 18 grudnia 2001 roku, nr LXXV/883/III/2001, poprzez błędne przyjęcie, iż uchybienie organu polegające na ustaleniu, że zgodnie z postanowieniami miejscowego planu niedopuszczalne jest lokalizowanie jakichkolwiek obiektów na terenie, którego dotyczy wniosek, nie miało wpływu na wynik sprawy, w sytuacji, gdy w uzasadnieniu decyzji organów obu instancji był to kluczowy argument znajdujący najwięcej miejsca w uzasadnieniu.

Skarżąca kasacyjnie Spółka podniosła, że wnioskodawcą w sprawie była spółka [...] Spółka z o.o. z siedzibą w P., przy ul. [...] wpisana do rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego pod numerem [...]. W 2008 roku spółka [...] Spółka z o.o. została przekształcona w spółkę [...] Spółka z o.o. Spółka komandytowa. [...] Spółka z o.o. została wykreślona z rejestru przedsiębiorców, a [...] Spółka z o.o. Spółka komandytowa z siedzibą w P. przy ul. [...] wpisana do rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego pod numerem [...].

Postanowienia o wpisach do rejestru przedsiębiorców były ogłaszane w Monitorze Sądowym i Gospodarczym. Stosownie do treści art. 15 ust. 1 ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym od dnia ogłoszenia w Monitorze Sądowym i Gospodarczym nikt nie może zasłaniać się nieznajomością ogłoszonych wpisów. Przepis ten dotyczy zarówno osób fizycznych, prawnych jak i jednostek Skarbu Państwa. Również Minister Kultury, zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki, nie może zasłaniać się nieznajomością ogłoszonego w MSiG wpisu.

Nadto z treści odwołania wynika wprost, iż dokument ten złożony został przez [...] Spółka z o.o. Spółka komandytowa, dawniej [...] Sp. z o.o., organy prowadzące postępowanie powinny zatem wiedzieć o zmianach podmiotowych zachodzących w spółce [...] Sp. z o.o. Winny też wiedzieć, że [...] Sp. z o.o., to zupełnie inna spółka, która jest wspólnikiem wnioskodawcy, o innym kapitale zakładowym, składzie wspólników itp. Tymczasem decyzja w sprawie została skierowana do Spółki [...] Sp. z o.o., czyli albo do spółki wykreślonej z KRS i nieistniejącej (dawna [...]), albo do spółki będącej komplementariuszem wnioskodawcy (obecna [...]). W każdym z tych przypadków decyzja nie została skierowana do strony postępowania.

Sąd orzekający w sprawie przyjął, że akta sprawy nie pozwalają jednoznacznie stwierdzić, że organ odwoławczy miał wiedzę na temat przekształcenia wnioskodawcy, oraz że organ administracji popełnił jedynie omyłkę nie mającą wpływu na treść rozstrzygnięcia, gdyż wskazał dawną nazwę wnioskodawcy. Ustawodawca wymaga bowiem znajomości wpisu w KRS i treści ogłoszeń w MSiG od każdego uczestnika obrotu prawnego, w tym od organów administracji publicznej. Nawet więc w przypadku braku przekazania przez wnioskodawcę stosownej informacji, Minister z urzędu powinien taką informację powziąć. Tymczasem z treści odwołania wynika wprost, kto to odwołanie złożył.

Nadto, zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną Spółki, organ administracji nie popełnił wyłącznie omyłki w nazwie spółki, wskazując starą nazwę wnioskodawcy. Z treści dokumentów dołączonych do skargi wynika, że [...] Sp. z o.o. to całkowicie nowy podmiot, który powstał w toku postępowania. Podobieństwo w nazwie do nazwy wnioskodawcy nie zwalnia organu administracji z obowiązku działania na podstawie i w granicach prawa.

W ocenie skarżącej kasacyjnie Spółki, Sąd I instancji, stwierdzając uchybienie, powinien stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji lub ją uchylić. Oddalając skargę, Sąd rażąco naruszył przepisy.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki zaskarżona do Sądu I instancji decyzja została wydana w ramach uznania administracyjnego. Spółka podniosła, że we współczesnej literaturze można wyróżnić dwa podstawowe znaczenia pojęcia uznania administracyjnego.

W pierwszym znaczeniu uznanie administracyjne dotyczy ostatniego etapu stosowania prawa i ma polegać na przyznaniu organowi stosującemu normę prawa administracyjnego możności wyboru jednej spośród dwóch lub większej liczby konsekwencji prawnych normy, przewidzianych w przepisach administracyjnego prawa materialnego. Uznania administracyjnego w tym znaczeniu upatruje się zarówno w sytuacji, gdy prawodawca wskazuje na więcej niż jedno konkretne rozwiązanie, w razie zajścia określonych w hipotezie normy prawnej okoliczności, przedstawiając katalog alternatywnych rozstrzygnięć, jak również w sytuacjach, gdy ustawodawca – formułując sposób rozstrzygnięcia – posługuje się zwrotami "organ może (uznać, zezwolić, dopuścić, odmówić)", "jest dopuszczalne", itp.

Według drugiej koncepcji (szerszej) uznanie administracyjne polega nie tylko na możliwości wyboru konsekwencji prawnej stosowanej normy, spośród przewidzianych prawem alternatywnych rozstrzygnięć, ale również na swobodzie w zakresie interpretacji użytych przez prawodawcę zwrotów nieostrych (niedookreślonych). Zwroty nieostre stanowiły – jak się powszechnie przyjmuje – płaszczyznę klasycznych pojęć tak zwanego swobodnego uznania. Na tej podstawie została sformułowana teoria interesu publicznego R. von Launa oraz teoria pojęć nieoznaczonych W. J. Według teorii R. von Launa, do swobodnego uznania dochodzi zarówno wówczas, gdy wynika ono wyraźnie z przepisów prawa (ustawy) jak i wszędzie tam, gdzie ustawodawca odwołuje się do interesu publicznego. Administracja może interpretować to pojęcie według własnego uznania i tym samym poszerzać zakres swojej swobody. Z kolei W. Jellinek przyjął, że celem posługiwania się przez ustawodawcę pojęciami nieoznaczonymi jest wyposażenie organów administracji publicznej w znaczną w danych wypadkach swobodę w zakresie interpretacji tych pojęć, co w konsekwencji przekłada się na swobodę w zakresie treści rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z uznaniem administracyjnym w pierwszym, węższym znaczeniu. Taka interpretacja uznania administracyjnego jest zgodna z postanowieniami Rekomendacji nr R (80) 2 Komitetu Rady Ministrów Rady Europy (zwanej dalej "Rekomendacją") dotyczącej wykonywania dyskrecjonalnych kompetencji administracji. Kompetencja dyskrecjonalna, według definicji zawartej w Rekomendacji, oznacza kompetencję, która "przyznaje władzy administracyjnej pewien zakres oceny (...) co do podjęcia decyzji, pozwalając jej dokonywać wyboru –spośród wielu rozwiązań prawnie uzasadnionych –takiego, które wydaje się jej najbardziej stosownym". W powyższej Rekomendacji zaleca się – co jest warte podkreślenia – kontrolę legalności aktu administracyjnego powziętego " w wykonywaniu kompetencji dyskrecjonalnej (...) przed sądem bądź innym niezawisłym organem".

Skarżąca kasacyjnie Spółka zwróciła uwagę, że zarówno orzecznictwo sądowe, jak i znaczna część współczesnej doktryny skłaniają się ku objęciu decyzji uznaniowych w ich całokształcie, bądź też w pewnym zakresie, kontrolą sądów administracyjnych. U podstaw tego stanowiska leży przede wszystkim konstytucyjna zasada państwa prawnego (pkt 9 Zasad podstawowych zawartych w załączniku do Rekomendacji).

Wielokrotnie w orzecznictwie sądowym formułowany pogląd o braku możliwości wnikania przez sąd w celowość rozstrzygnięć dokonywanych w warunkach uznania, można by przyjąć za twierdzenie zgodne z ukształtowaną linią orzeczniczą. Zasługujący co do zasady na aprobatę pogląd judykatury nie oznacza bynajmniej, że w żadnym razie realizacja celu, jaki winien być osiągnięty przy załatwianiu sprawy administracyjnej, nie może być przedmiotem sądowej kontroli.

Zdaniem Spółki podkreślić należy, iż przy dokonywaniu kontroli decyzji uznaniowych pierwszoplanową rolę odgrywają zasady ogólne wyrażone w art. 6-16 kpa, a zwłaszcza wynikająca z art. 7 kpa zasada załatwiania spraw administracyjnych z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, powszechnie przyjęte zarówno przez doktrynę, jak i orzecznictwo za podstawowe kryterium brane pod uwagę przy wyborze rozstrzygnięcia w ramach uznania. Literatura przedmiotu oraz orzecznictwo upatrują również w innych zasadach prawa, dyrektyw wspierających wybór najwłaściwszej w danym wypadku konsekwencji prawnej aktu administracyjnego spośród przewidzianych prawem alternatywnych rozstrzygnięć.

Dyrektywy wpływające na zakres luzu decyzyjnego są wyrazem związania podmiotów administracji publicznej również w sytuacji uznania administracyjnego "kryteriami celu, interesów, wartości lub zadań" . Wynikają one zarówno z podstawy ustawowej, jak i z unormowań Konstytucji. Można zatem przyjąć, iż zakres uznania administracyjnego jest określany również przez zasady konstytucyjne, a więc także przez zasadę pomocniczości. Uwzględnienie regulacji konstytucyjnych w sytuacji uznania administracyjnego znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym. Między innymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 1999 roku został sformułowany pogląd, zgodnie z którym "organy publiczne działające w ramach uznania muszą w swoich rozstrzygnięciach respektować przede wszystkim porządek prawny wynikający z Konstytucji i nie mogą ograniczać się przy prowadzeniu postępowania tylko do przepisów ustawowych, mających bezpośrednie zastosowanie w danej sprawie".

Jak podkreśla ugruntowana linia orzecznictwa, w obowiązującym stanie prawnym tzw. uznanie administracyjne utraciło swój dotychczasowy charakter. Zakres swobody organu administracji, wynikający z przepisów prawa materialnego, jest obecnie ograniczony ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, określonymi w art. 7 i innych przepisach k.p.a. Wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada, postępowania administracyjnego odnosi się w równym stopniu do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego i dowodowego, jak i do stosowania norm prawa materialnego, to jest do całokształtu przepisów prawnych służących "załatwieniu sprawy". Organ administracji, działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany – zgodnie z zasadą z art. 7 k.p.a. – załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Podobnie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1996 roku, gdy wskazał, że korzystanie z uznania administracyjnego oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Wybór taki nie może być jednak dowolny. Musi on wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. W szczególności Sąd kontroluje, czy w toku tego postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano zatem wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosi cech dowolności. W najnowszym orzecznictwie podkreśla się nadto, iż obowiązkiem organu załatwiającego sprawę w oparciu o uznanie administracyjne jest załatwienie sprawy zgodnie z żądaniem obywatela, o ile interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie, ani nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Można więc przyjąć, że z zasady tej wynika domniemanie pozytywnego załatwienia sprawy, od którego można odstąpić dopiero wówczas, gdy w uzasadnieniu decyzji wykaże się, że takie załatwienie sprawy kolidowałoby z interesem społecznym lub przekraczałoby możliwości organu. W razie wydania negatywnej dla strony decyzji opartej na uznaniu administracyjnym za udzieleniem ochrony interesowi społecznemu, muszą przemawiać istotne przesłanki, wykluczające przyznanie tej ochrony stronie postępowania. Badając legalność decyzji uznaniowych, sądy wielokrotnie stwierdzały, że uznaniowy charakter decyzji nie zwalnia organu od obowiązku przeprowadzenia prawidłowego postępowania oraz wydania decyzji spełniającej wymogi określone w przepisach art. 107 kpa. Wręcz przeciwnie, organ prowadząc postępowanie, w wyniku którego ma zostać wydana decyzja uznaniowa ma obowiązek wypełnić zawarty w art. 7 k.p.a., nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Dokonana w postępowaniu ocena dowodów w oparciu o art. 80 k.p.a. nie może nosić cech dowolności. Wszelkie zaś istotne dla sprawy ustalenia i wnioski winny zostać zawarte w motywach podjętego rozstrzygnięcia. Wady uzasadnienia decyzji uznaniowych należy uznać za naruszenia przepisów prawa procesowego, które mają istotny wpływ na wynik sprawy. Wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej, które nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że rozstrzygnięcie organu jest rozstrzygnięciem opartym na obowiązujący przepisach oraz stwierdzonym w oparciu o rzetelne dowody, stanie faktycznym zaistniałym w danej sprawie, który odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w przepisach prawa mających zastosowanie w sprawie, nosi wszelkie cechy rozstrzygnięcia dowolnego nieopartego na przepisach prawa. Takie uzasadnienie decyzji jest w sposób oczywisty sprzeczne z określoną w art. 8 kpa zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji.

Skarżąca kasacyjnie Spółka podniosła, że w toku postępowania prowadzonego przed organem I instancji przedłożyła Miejskiemu Konserwatorowi Zabytków szereg dokumentów dotyczących koncepcji zagospodarowania terenu Fortu [...] i terenu go otaczającego. W dokumentach tych opisywano w szczególności: aktualną lokalizację inwestycji z aktualnym zagospodarowaniem terenu, założenia programowe dla zmiany zagospodarowania, charakterystykę nowej zabudowy, charakterystykę komunikacji, proponowane formy zieleni. Dodatkowo w aktach Miejskiego Konserwatora Zabytków znajdują się dokumenty sporządzone przez skarżącą Spółkę w 2002 roku w toku procesu zakupu przedmiotowej nieruchomości, to jest ekspertyza konserwatorska z propozycją zagospodarowania obiektu oraz aneks do wniosku z dnia 27 lutego 2002 roku dotyczącego propozycji zagospodarowania Fortu [...]. Dokumenty te szczegółowo opisują aktualny stan obiektu oraz wskazują na proponowaną rewitalizację obiektu. Dokumenty te zostały zaopiniowane pozytywnie przez Miejskiego Konserwatora Zabytków.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki, proponowała ona zatem szczegółowe rozwiązania, wskazując na obecny stan zagospodarowania obiektu oraz, w jaki sposób zostanie on zrewitalizowany wskutek wykonania prac określonych przez skarżącą. Ponadto Spółka wskazywała i wykazywała dokumentami, iż inne forty poznańskie podlegają intensywnej rewitalizacji, inwestycjom, w tym nowoczesnej zabudowie, a forty, które nie podlegają takim pracom niszczeją. Również fort będący przedmiotem postępowania, w braku inwestycji, będzie niszczał.

Organ I instancji uzasadniając odmowę udzielenia pozwolenia na wnioskowany zakres prac stwierdził, że zakres prac "naruszałby w sposób zasadniczy i niezgodny z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oryginalny i zachowany, pierwotny układ przestrzenny obiektu fortyfikacyjnego'' (uzasadnienie s. 2). Stwierdził nadto, że "niedopuszczalne ze stanowiska konserwatorskiego jest wyrażenie zgody na jakąkolwiek lokalizację nowej, współczesnej zabudowy w jednolitej, historycznie ukształtowanej strukturze zabytkowego obiektu, jakim jest Fort [...] wraz z jego strefą ścisłej ochrony konserwatorskiej, ponieważ całkowitej degradacji uległaby wtedy prawnie chroniona przestrzeń tej strefy" (uzasadnienie s. 2). Są to jedyne stwierdzenia odnoszące się do zakresu prac skarżącej. Organ I instancji nie wyjaśnił w szczególności, na czym polegałaby owa degradacja strefy ochrony konserwatorskiej. Organ I instancji nie wyjaśnił nadto, dlaczego prace w sposób zasadniczy naruszałyby układ przestrzenny obiektu fortyfikacyjnego.

W odwołaniu skarżąca wskazała, że nieprawdziwe są twierdzenia dotyczące niemożności lokalizowania nowej zabudowy w fortach poznańskich wpisanych do rejestru zabytków, szczegółowo odnosząc się do decyzji organu I instancji. Organ II instancji, analizując akta postępowania, decyzję Miejskiego Konserwatora Zabytków oraz stanowisko strony stwierdził, że niezgodne z prawem jest twierdzenie, iż niedopuszczalna jest jakakolwiek zabudowa terenu Fortu. Stwierdził jednocześnie, że "nie ulega wątpliwości, że odmowa wydania pozwolenia na podejmowanie działań mających negatywny wpływ na obiekt zabytkowy stanowi jeden z instrumentów mających na celu zapewnienie im warunków zachowania we właściwym stanie" (uzasadnienie s. 4). Wcześniej organ odwoławczy powtórzył w całości twierdzenia organu I instancji przytoczone powyżej (uzasadnienie s. 3). Nie wyjaśnił w żaden sposób owego negatywnego wpływu prac na obiekt zabytkowy.

Organy obu instancji nie przeprowadziły żadnego dalszego postępowania dowodowego. W szczególności organ I instancji pominął wniosek skarżącej o przeprowadzenie oględzin, uznając iż zna stan faktyczny obiektu. Organ II instancji pominął wniosek o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego. Oba te wnioski złożone były na okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy.

Działanie organów I i II instancji, w ocenie skarżącej kasacyjnie Spółki, rażąco narusza normy prawne zawarte w art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Organy te nie ustaliły stanu faktycznego, nie przeanalizowały go, orzekały w oparciu o niepełny materiał dowodowy, bez uwzględnienia całego stanu faktycznego i wszystkich okoliczności sprawy. W szczególności nie opisały, w jakim stanie obecnie znajduje się zabytek oraz, jaki wpływ będą miały prace na jego rewitalizację. W żaden sposób nie odniosły się do twierdzeń skarżącej Spółki o faktach. Dodatkowo uzasadnienie obu decyzji jest szczątkowe, fragmentaryczne, uniemożliwiające ochronę praw skarżącej. W szczególności skarżąca nie ma żadnej możliwości, aby rzeczowo odnieść się do twierdzeń o rzekomo negatywnym wpływie prac na obiekt. Organy administracji w żaden sposób nie uzasadniają bowiem tego wpływu.

Organy obu instancji, lecz przede wszystkim Miejski Konserwator Zabytków, stwierdziły, że proponowany zakres prac wpłynie negatywnie na zabytek. Z treści decyzji można wywieść wniosek, iż organy jako zasadę traktują zachowywanie substancji zabytku i niedokonywanie przy nim żadnych prac. Wszelkie prace przy zabytku mają być wyjątkiem od tej zasady.

Sąd I instancji, oceniając zaskarżone decyzje stwierdził, iż: "organ odwoławczy wyjaśnił, że nie jest możliwe, w okolicznościach niniejszej sprawy, wyrażenie zgody na prace obejmujące lokalizację nowej, współczesnej zabudowy na istniejących stokach bojowych oraz przedpolu fortu", "organ odwoławczy uzupełnił, że przedpole fortu do dzisiaj zachowało czytelne pierwotne ukształtowanie i pozostało zasadniczo niezabudowane, co stanowi element składający się na wartość zabytkową obiektu, a nadto, że wyrażenie takiej zgody powodowałoby degradację prawnie chronionej przestrzeni tej strefy". Sąd stwierdził, że uzasadnienie tej treści w sposób dostateczny wskazuje przyczyny, dla których organ nie wyraził zgody na lokalizację, nowej zabudowy (uzasadnienie s. 9). Ten pogląd, zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki jest całkowicie nietrafny. Sąd I instancji zaaprobował, aby dwuzdaniowym uzasadnieniem pozbawić skarżącej kluczowego prawa do korzystania z własnej nieruchomości. Sąd zaaprobował decyzje wydane bez jakiegokolwiek wyjaśnienia, dlaczego lokalizacja nowej zabudowy nie jest możliwa, dlaczego pierwotne ukształtowanie przedpola fortu stanowi element wartościowy i jaka degradacja (na czym polegająca) wystąpiłaby w razie zabudowy. Tymczasem z treści art. 4 pkt 1 i art. 5 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynika jednoznacznie, iż zasadą jest wolność prowadzenia prac budowlanych i remontowych przy zabytku, a organy ochrony zabytków mają jedynie określać zasady prowadzenia tych prac, uwzględniając historyczną wartość zabytków. Na taką interpretację przepisów ustawy wskazuje również charakter reglamentacji robót budowlanych prowadzonych przy zabytku. Roboty te wymagają, w myśl art. 36 ustawy, pozwolenia konserwatorskiego. Oznacza to, iż działalność w tym zakresie ma charakter reglamentowany, ale każdy przedsiębiorca, który spełnia warunki określone przepisami prawa jest uprawniony do wykonywania tej działalności. Zezwolenie nie nadaje przedsiębiorcy praw, lecz konkretyzuje prawo udzielone na podstawie Konstytucji RP i ustaw.

Skarżąca kasacyjnie Spółka wskazała na podstawową, konstytucyjną zasadę wolności gospodarczej oraz podstawowe konstytucyjne prawo do ochrony własności. Z tych przepisów wynika, iż zasadą jest swoboda prowadzenia działalności gospodarczej oraz wyłączność, wolność w korzystaniu z własności. Ograniczenia są wyjątkiem, który zgodnie z zasadą excepciones non sunt extencendae, nie mogą być interpretowane rozszerzające. Uwzględniając te określone prawem cele i wartości, organy administracji winny domniemywać zgodności prac budowlanych przy zabytku z prawem i w sposób bardzo szczegółowy wyjaśniać, jaki interes, cel lub wartość sprzeciwia się prowadzeniu tych prac. Ogólne, zdawkowe, niepoparte materiałem dowodowym rozstrzygnięcie uchybia również tym przepisom. Sąd, działając prawidłowo winien dostrzec to uchybienie i uchylić zaskarżoną decyzję. Oddalając skargę naruszył przepisy postępowania.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki Sąd I instancji niezasadnie uznał, że uchybie organów administracji polegające na stwierdzeniu, iż zamierzenie inwestycyjne jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nie miało wpływu na wynik sprawy. Argumenty o niezgodności inwestycji z prawem miejscowym były argumentami najszerzej przytaczanymi w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji.

Skarżąca kasacyjnie Spółka podniosła, że nie sposób a priori ustalić, jakie byłoby orzeczenie organu administracji, gdyby przedmiotowa inwestycja nie była oceniona pod kątem jej zgodności z miejscowym planem. Sąd, dokonując takiej oceny, wchodzi w zakres kompetencji organu administracji, zastępując go, co rażąco narusza przepisy postępowania sądowoadministracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 roku, poz. 270) – dalej p.p.s.a., z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Skarga kasacyjna wniesiona przez [...] Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w P. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a., w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a., w związku z art. 15 ust. 1 ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym.

Organ odwoławczy w swojej decyzji rzeczywiście stwierdził, że rozpoznał odwołanie wniesione przez [...] Sp. z o.o. Podzielić jednak należy stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż jest to uchybienie, które niemiało wpływu na wynik sprawy.

Z akt sprawy wynika, że [...] Sp. z o.o. przekształcona została w spółkę komandytową [...] Sp. z o.o. Sp.k. Nadto z akt sprawy wynika, że powstała także druga spółka o nazwie [...] Sp. z o.o., która stała się komplementariuszem spółki komandytowej [...] Sp. z o.o. Sp.k.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wyraźnie wskazał w treści decyzji, że rozpoznał odwołanie wniesione przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. przy ul. [...].

Do skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego załączony został odpis aktualny z Krajowego Rejestru Sądowego, nr KRS [...]. Z treści zapisu zawartego w Rubryce 6 tego odpisu wynika, że [...] sp. z o.o. Sp.k. powstała w wyniku przekształcenia w trybie art. 551 Kodeksu spółek handlowych spółki z o.o. z siedzibą w P. w spółkę komandytową. Wspólnikiem powstałej w wyniku przekształcenia spółki komandytowej o nazwie [...] Sp. z o.o. Sp.k. jest spółka [...] sp. z o.o. wpisana do Krajowego Rejestru Sądowego nr [...]. Z odpisu aktualnego Krajowego Rejestru Sądowego nr [...] wynika, że dotyczy on Spółki [...] sp. z o.o. powstałej na mocy umowy spółki zawartej w dniu 29 września 2008 roku i wpisanej do rejestru w dniu 19 czerwca 2009 roku. Spółka ta ma siedzibę w P. przy u. [...].

Ze wskazanych wyżej informacji wynika jednoznacznie, że spółka z o.o. wskazana w decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie jest spółką z o.o., która jest wspólnikiem w spółce [...] sp. z o.o. Sp.k. Nie są bowiem tożsame siedziby tych spółek.

Skoro [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. przy ul. [...] jest wspólnikiem [...] Sp. z o.o. Sp.k., oznacza to, że w spółkę komandytową przekształciła się [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. przy ul. [...].

Decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego skierowana została do [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. przy ul. ul. [...]. Podmiot ten nie uległ likwidacji, tylko przekształceniu. Zgodnie z art. 551 § 1 k.s.h. spółka jawna, spółka partnerska, spółka komandytowa, spółka komandytowo-akcyjna, spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, spółka akcyjna (spółka przekształcana) może być przekształcona w inną spółkę handlową (spółkę przekształconą).

Z art. 552 k.s.h. wynika, że spółka przekształcana staje się spółką przekształconą z chwilą wpisu spółki przekształconej do rejestru (dzień przekształcenia). Jednocześnie sąd rejestrowy z urzędu wykreśla spółkę przekształcaną.

Spółce przekształconej przysługują wszystkie prawa i obowiązki spółki przekształcanej (art. 553 § 1 k.s.h.). Wskazanie przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, że decyzję należy doręczyć spółce przekształcanej ([...] sp. z o.o. z siedzibą w P. przy ul. [...]) zamiast spółce przekształconej ([...] Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w P. przy ul. [...]) zasadnie uznane zostało przez Sąd I instancji za uchybienie nie mające istotnego wpływu na wynik sprawy. Z mocy przepisów ustawy (art. 553 § 1 k.s.h.) wszystkie prawa i obowiązki [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. przy ul. ul. [...]przeszły na [...] Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w P. przy ul. [...].

Za niezasadne uznać należy twierdzenie skarżącej kasacyjnie Spółki, że z treści odwołania złożonego w dniu 8 kwietnia 2009 roku wprost wynika, iż dokument ten złożony został przez spółkę [...] Sp. z o.o. Sp.k., dawniej [...] sp. z o.o.

Odwołanie od decyzji z dnia [...] marca 2009 roku, nr [...] sporządzone zostało na kartkach papieru zawierających u góry napis "[...]" zaś u dołu napis "[...] Sp. z o.o. sp.k (dawniej [...] sp. z o.o.) ul. [...],[...]". W treści odwołania używane są zwroty typu "Składamy formalne odwołanie", Nasze Wszystkie Działania", "Nasze plany", "Jesteśmy otwarci". Na ostatniej stronie odwołania (k – 143 akt administracyjnych) zawarte jest stwierdzenie "Jednocześnie zobowiązują się w imieniu spółki [...], ponieść jako strona zainteresowana wszelkie koszty wymienionej ekspertyzy".

Autor odwołania unika jednoznacznego wskazania, czy odwołanie to składa [...] sp. z o.o., czy [...] Sp. z o.o. Sp. k. "[...]" może również dobrze oznaczać, że odwołanie składa [...] sp. z o.o. jak i [...] Sp. z o.o. Sp. k. Treść pisma nie jest więc tak jednoznaczna, jak twierdzi skarżąca kasacyjnie Spółka.

Argumentem przesądzającym o tym, że odwołanie złożyła [...] sp. z o.o., z siedzibą w P. przy ul. [...] jest treść załączonego do skargi przez skarżącą kasacyjnie Spółkę odpisu aktualnego Krajowego Rejestru Sądowego nr [...]. Z treści tego dokumentu wynika, że [...] Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w P. przy ul. [...] wpisana został w dniu 29 lipca 2009 roku. Z art. 109 § 1 k.s.h. wynika, że spółka komandytowa powstaje z chwilą wpisu do rejestru. Odwołanie wniesione wpłynęło do Miejskiego Konserwatora Zabytków w dniu 8 kwietnia 2009 roku (k – 149 akt administracyjnych). Skoro [...] Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w P. przy ul. [...] jeszcze nie istniała jeszcze w dniu wniesienia odwołania, to tym samym nie mogła wnieść odwołania od decyzji wydanej z dnia [...] marca 2009 roku, nr [...].

Okoliczność, że uchwała w sprawie przekształcenia spółki z o.o. w spółkę komandytową podjęta została w dniu 5 grudnia 2008 roku, wobec treści art. 109 § 1 k.s.h. nie oznacza, że spółka komandytowa powstała w tym dniu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 7, 77 i 80 kpa w związku z art. 4 pkt 1 i art. 5 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz w związku z art. 107 § 3 kpa.

Odnosząc się do tego zarzutu stwierdzić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny podziela wszystkie teoretyczne rozważania zawarte w skardze kasacyjnej wyjaśniające istotę decyzji uznaniowej. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela natomiast wniosków, które z tych rozważań wyprowadza wnosząca skargę kasacyjną Spółka.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowo Sąd I instancji uznał, że organy administracji należycie uzasadniły powody odmowy wyrażenia zgody na prace obejmujące lokalizację współczesnej zabudowy na istniejących stokach bojowych i przedpolu fortu. Zasadnie też Sąd I instancji uznał, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie był wystarczający do wydania decyzji i nie istniała konieczność jego uzupełnienia.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że przedpole Fortu do dzisiaj zachowało czytelne pierwotne ukształtowanie i pozostało zasadniczo niezabudowane, co stanowi element składający się na wartość zabytkową obiektu.

Z znajdujących się w aktach sprawy dokumentów wynika, że skarżąca kasacyjnie Spółka na przedpolu Fortu zamierzała w istocie wybudować osiedle mieszkaniowe. Nie jest konieczne posiadanie specjalistycznej wiedzy z zakresu ochrony zabytków, by ocenić, jako prawidłowe stanowisko organów administracji oraz Sądu I instancji, że proponowany przez skarżącą kasacyjnie Spółkę sposób zagospodarowania Fortu doprowadziłby do pozbawienia istotnego elementu Fortu decydującego o jego wartości zabytkowej. Faktu tego nie zmienia nazwanie przez skarżącą kasacyjnie Spółkę planowanej inwestycji rewitalizacją zabytku.

O prawidłowości uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie świadczy ilość stron tylko jakość wskazanej przez organy administracji argumentacji. Zarzuty podnoszone przez skarżącą kasacyjnie Spółkę są w istocie wyrazem własnej jej oceny materiału dowodowego oraz koncepcji w kwestii możliwości zabudowy Fortu odmiennej od tej, którą wyraziły organy administracji. Możliwość przedstawienia własnej oceny materiału dowodowego oraz własnej koncepcji możliwości zabudowy Fortu jest oczywiście prawem strony. Z samego tego faktu nie wynika jednak, że ocena dowodów oraz argumentacja wskazana przez organ administracji jest błędna i narusza przepisy prawa.

Argument, że inne Forty podlegają intensywnej nowoczesnej zabudowie nie jest argumentem wskazującym na to, że rozstrzygniecie organu administracji i Sądu I instancji jest błędne. Sąd I instancji oceniał zgodność z prawem decyzji wydanych w danej sprawie dotyczących konkretnej propozycji zagospodarowania Fortu [...] nie zaś to, w jaki sposób zagospodarowane są inne Forty w P. oraz, czy sposób zagospodarowania innych Fortów jest zgodny z prawem i uwzględnia konieczność ochrony tych zabytków.

Okoliczność, że Fort będący przedmiotem postępowania, w braku inwestycji, będzie niszczał także nie jest argumentem, który przemawiałby za stwierdzeniem, że rozstrzygniecie organu administracji i Sądu I instancji jest błędne. Nikt nie zabrania skarżącej kasacyjnie Spółce dokonywać inwestycji w będący jej własnością Fort. Skarżąca kasacyjnie Spółka nie może jednak realizować na tym terenie takich inwestycji, które powodowałyby zniweczenie zabytkowego charakteru tego terenu.

Swoboda działalności gospodarczej oraz prawo własności są wartościami chronionymi przez Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej, ale nie jest to ochrona absolutna. Prawo własności oraz swoboda działalności gospodarczej podlega ograniczeniem wynikającym z przepisów prawa. Ograniczenia takie zawarte są w ustawie z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece na zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.). Wskazać również należy, iż art. 5 Konstytucji RP stanowi, że Rzeczpospolita Polska strzeże również m.in. dziedzictwa narodowego. Jednym z przejawów ochrony dziedzictwa narodowego jest ochrona zabytków.

Za niezasadny uznać należy podniesiony przez skarżącą kasacyjnie Spółkę zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. i w związku z § 10 ust. 12 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru M. w P., zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Poznania z dnia 18 grudnia 2001 roku, nr LXXV/883/III/2001.

Jak wynika z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji Sąd ten stwierdził, że w przedmiotowej sprawie Miejski Konserwator Zabytków oraz Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie byli w ogóle uprawnieni do dokonywania oceny zgodności planowanego przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Sąd nie wypowiadał się natomiast, czy stanowisko tych organów administracji, że planowana inwestycja nie jest zgoda z miejscowym planem, jest stanowiskiem słusznym.

Okoliczność, że argumenty o niezgodności inwestycji z prawem miejscowym były argumentami najszerzej przytaczanymi w uzasadnieniach decyzji organów obydwu instancji nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości decyzji wydanych przez te organy. Ilość argumentów zawartych w uzasadnieniu orzeczenia nie przesądza bowiem o ich istotności w rozstrzyganej przez organy administracji sprawie.

Za niezasadny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut, że nie sposób z góry ustalić, jakie byłoby orzeczenie organu administracji, gdyby przedmiotowa inwestycja nie była oceniona pod kątem jej zgodności z miejscowym planem. Wręcz przeciwnie poczynienie tego rodzaju ustalenia w niniejszej sprawie jest możliwe.

Uzasadnienie decyzji odmawiającej pozwolenia na przeprowadzenie prac polegających na adaptacji Fortu oparte było na dwóch argumentach. Pierwszy argument wskazany przez organ administracji, to stwierdzenie, że na skutek realizacji inwestycji całkowitej degradacji uległaby prawnie chroniona przestrzeń strefy ścisłej ochrony konserwatorskiej. Drugim argumentem wskazanym przez organ administracji był argument niezgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Te dwa argumenty są od siebie niezależne. Zasadność pierwszego z nich z nich nie jest uzależniona od zasadności drugiego. Wyeliminowanie z uzasadnienia decyzji argumentu o niezgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego planowanej inwestycji nie skutkuje dezaktualizacją pierwszego argumentu, odwołującego się do konieczności ochrony historycznie ukształtowanej struktury zabytku. Argument odwołujący się do konieczności ochrony historycznie ukształtowanej struktury