II SA/Kr 58/14

Uzasadnienie

Decyzją nr [...] z dnia 31 października 2013r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 i art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania Spółki Mieszkaniowej "[...]" Spółka z o. o. w K., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponowneg-+ o rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Uchyloną w następstwie tego rozstrzygnięcia decyzją z dnia 24 grudnia 2002 r., znak [...], Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nakazał inwestorowi zespołu trzech budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej na działce nr [...], obr. [...] przy ul. M. w K. - Spółce Mieszkaniowej "[...]" Sp. z o. o. w K., wykonanie czynności w celu doprowadzenia zrealizowanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę do stanu zgodnego z prawem, tj. przywrócenie ich do stanu pierwotnego zgodnego z ostateczną decyzją pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 20 grudnia 1999r znak [...], w terminie do dnia 30 kwietnia 2003 r.

Omawiając w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej dotychczasowy przebieg postępowania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wskazał, że Spółka Mieszkaniowa "[...]" Spółka z o. o. w K. realizowała budowę trzech budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej na działce nr [...], obr. [...], przy ul. M. w K. w oparciu o ostateczną decyzję pozwolenia na budowę Prezydenta Miasta z dnia 20 grudnia 1999 r., znak [...]. Przedmiotem pozwolenia na budowę był zespól trzech budynków mieszkalnych w układzie szeregowym z infrastrukturą techniczną. Pozwolenie na budowę zostało wydane w okresie ważności decyzji Prezydenta Miasta o warunkach zabudowy i zagospodarowania z dnia 30 sierpnia 1999r., znak [...], uzyskanej w oparciu o Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa, uchwalony uchwałą nr VII/58/94 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 listopada 1994 r. Decyzją o pozwoleniu na budowę został zatwierdzony projekt budowlany budowy trzech budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej, w których zaprojektowano po jednym lokalu mieszkalnym na parterze i I piętrze.

Pierwszą kontrolę w związku z wnioskiem W. Z. i R. S. PINB w K. przeprowadził w dniu 11 maja 2000r. Potem kilkakrotnie przeprowadzano oględziny wykonywanych robót budowlanych, podczas których nie stwierdzono naruszeń prawa. Podczas kolejnych oględzin dokonanych w dniu 4 grudnia 2001 r. organ pierwszej instancji ustalił, iż inwestor prowadzi roboty budowlane w sposób istotnie odbiegający od warunków pozwolenia na budowę – na etapie realizacji poddasza. Inwestycja została podwyższona w sposób powodujący przekroczenie wysokości 13,0m do kalenicy, określonej jako maksymalnej w obowiązującej warunkach zabudowy oraz w obowiązującym w dacie budowy miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W związku z dokonanymi ustaleniami instancji postanowieniem z dnia 15 lutego 2002r., znak [...], w oparciu o art. 50 ustawy- Prawo budowlane wstrzymał inwestorowi prowadzenie robót budowlanych.

Roboty budowlane wstrzymywano inwestorowi jeszcze kilkukrotnie, inwestycja została jednak przez inwestora zrealizowana.

W dniu 21 grudnia 2002r. inwestor zawiadomił o zakończeniu robót budowlanych. Z datą 31 grudnia 2001r. organ administracji architektoniczno-budowlanej wniósł sprzeciw wobec przystąpieniu do użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego, podtrzymany decyzją Wojewody [...] z dnia 26 marca 2002r., znak [...]. Rozstrzygnięcia w przedmiocie sprzeciwu zostały uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ośrodek zamiejscowy w Krakowie z dnia 11 grudnia 2002r., sygn. akt II SA/Kr 965/02, jako wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego do wniesienia sprzeciwu.

W międzyczasie ostateczną decyzją z dnia 16 października2001r Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta z dnia 30 sierpnia 1999 r. Nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji. Uznano iż organ wydający decyzję o warunkach zabudowy rażąco naruszył przepisy prawa miejscowego, tj. ustalenia obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz prawa materialnego poprzez wydanie decyzji innej niż wnioskowana przez inwestora (wniosek dotyczył budynków mieszkalnych jednorodzinnych, decyzję wydano na budynki mieszkalne - bez określenia ich podstawowych parametrów zgodnie z art. 3 ustawy Prawo budowlane).

W wyniku postępowania prowadzonego w sprawie odstępstw od warunków pozwolenia na budowę PINB w K. wydał skarżoną decyzję z dnia 24 grudnia 2002 r., znak [...], którą nakazał inwestorowi przywrócenie obiektu budowlanego do stanu pierwotnego, tj. zgodnego z warunkami decyzji o pozwoleniu na budowę. Odwołanie w ustawowym terminie złożyła spółka "[...]". W wyniku rozpoznania odwołania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 7 sierpnia 2003 r., znak [...] uchylił skarżone rozstrzygnięcie i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Skargę na rozstrzygnięcie organu odwoławczego złożył W. Z.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 13 lutego 2007r., sygn. akt II SA/Kr 2271/03, uchylił decyzję organu odwoławczego. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej, wyrokiem z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1082/07, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił.

Po zwrocie akt organowi odwoławczemu zwróceniu WINB ustalił, iż krąg stron postępowania uległ zmianie, a inwestor, "[...]" Spółka z o. o. w K. nie jest właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano inwestycję - lokale mieszkalne w budynku zostały sprzedane. Nadto działka nr [...] podzieliła się na działki nr. nr: [...], [...], [...] obr. [...] w K., której właścicielami są osoby fizyczne niebiorące dotąd udziału w postępowaniu. Przedmiotowa inwestycja realizowana jako 3 budynki mieszkalne zawiera ok. 17 wydzielonych lokali mieszkalnych i usytuowana jest na działkach nr [...] i [...] obr. [...].

W dalszej części uzasadnienia decyzji organ odwoławczy stwierdził, że odstąpienie od warunków określonych w pozwoleniu na budowę, co do zasady, wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W przeciwnym razie zachodzi przesłanka określona w art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, obligująca organ nadzoru budowlanego do wdrożenia stosownego postępowania naprawczego. Obowiązujące w dacie orzekania przez organ pierwszej instancji przepisy ustawy - Prawo budowlane nakazywały, by stan naruszenia prawa, polegający na wykonaniu robót w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach usunąć poprzez wydanie jednej z decyzji określonych w art. 51. Od daty wydania decyzji przez organ pierwszej instancji zmianie uległ stan prawny. Mianowicie znowelizowany został m.in. art. 51 i art. 36a w ustawy Prawo budowlane, nadto teren inwestycji nie jest już objęty obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Na dzień wszczęcia przez PINB niniejszego postępowania brak było definicji legalnej istotnego odstępstwa. Definicje istotnego odstępstwa ustawodawca wprowadził ustawą z dnia 16 kwietnia 2004r., o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. 2004r. Nr 93, poz.888 z pózn. zm). W znowelizowanym ustawą brzmieniu art. 36a zawierał katalog działań inwestora uznanych za stanowiące istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, wymagających uzyskania decyzji o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę. Kolejna nowelizacja wprowadzona ustawą z dnia 28 lipca 2005r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. 2005r., Nr 163, poz. 1364) zmieniła ten katalog. W myśl przepisów intertemporalnych ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. oraz z dnia 28 lipca 2005r. w niniejszej sprawie należy się odwoływać jednak do pojęcia "istotnych odstępstw" wprowadzonego" ustawą z dnia 16 kwietnia 2004r.

Nadto dokonano nowelizacji art. 51 Prawa budowlanego ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), która jednakże w przepisach przejściowych wskazywała, iż do spraw wszczętych, a nie zakończonych, należy stosować przepisy dotychczasowe (art. 7 ust. 1 ustawy nowelizującej). W 2004 dokonano kolejnej nowelizacji ustawy Prawo budowlane (ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy -Prawo budowlane, Dz. U. Nr 93, poz. 888 z późn. zm.), w wyniku której art. 51 ustawy- Prawo budowlane otrzymał nowe brzmienie. Przepisy przejściowe ustawy nowelizującej stanowiły, iż do spraw wszczętych, a niezakończonych należy stosować przepisy nowe (art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej).

W związku z tym, niniejsza sprawa winna być rozstrzygnięta w oparciu o przepisy art. 36a i 51 ustawy Prawo budowlane, wprowadzone nowelizacją Prawa budowlanego z 16 kwietnia 2004 r.

Organ drugiej instancji poddał następnie analizie i omówił stwierdzone w niniejszej sprawie odstępstwa i uznał, że mają one charakter odstępstw istotnych w zakresie określonym art. 36a ust. 5 w brzmieniu obowiązującym, ponieważ dotyczą charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, tj. wysokości obiektu, kubatury, zmiany sposobu oraz odstępstw od przepisów techniczno-budowlanych, co uzasadnia wdrożenie postępowania naprawczego. Treść art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego ma zastosowanie również do robót budowlanych wykonanych (zakończonych) z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego. W takiej sytuacji brak jest podstaw do wydawania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, w oparciu o art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, ponieważ zastosowanie ma art. 51 ust.7. Natomiast wydanie ewentualnego nakazu sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, zgodnego z przepisami obowiązującego prawa, umożliwi zakończenie inwestycji i oddanie wykonanych budynków do użytkowania. Organ odwoławczy podkreślił, że doprowadzenie tej inwestycji do stanu zgodnego z prawem będzie możliwe m.in. w oparciu o obowiązujące przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności poprzez badanie jej zgodności z ustaleniami obowiązującej decyzji o warunkach zabudowy wobec braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Brak decyzją o warunkach zabudowy przy braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu uniemożliwi organowi nadzoru budowlanego legalizację inwestycji. W przypadku niedostarczenia projektu budowlanego zamiennego, zgodnego z obowiązującymi przepisami (w tym o zagospodarowaniu przestrzennym) konsekwencją może być orzeczenie przez organ nadzoru budowlanego nakazu rozbiórki.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził dalej, że pełnej oceny dokonanych odstępstw, uwzględniając zmieniony stan prawny, winien dokonać jednak organ pierwszej instancji podczas ponownie wdrożonego postępowania wyjaśniającego. Dopiero wówczas na tle aktualnego stanu faktycznego i zmienionego stanu prawnego oraz zweryfikowanego kręgu stron postępowania możliwe będzie wydanie prawidłowej decyzji. W toku tego postępowania organ pierwszej instancji winien uwzględnić pozostające w obiegu prawnym rozstrzygnięcia dotyczące terenu inwestycji.

Zdaniem organu odwoławczego, roboty budowlane pod względem prawnym nie zostały zakończone (brak pozwolenia na użytkowanie, a dokonane zawiadomienie o zakończeniu robót nie wywołuje skutków prawnych). Zatem na inwestorze spoczywa obowiązek ich prawidłowego zakończenia, a więc nadal pozostaje stroną postępowania jako uczestnik procesu inwestycyjnego. Zgodnie z art. 52 ustawy- Prawo budowlane, czynności nakazane w decyzjach o których mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51, jest obowiązany dokonać na własny koszt inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Organ odwoławczy ustalił jednak, iż inwestor nie jest aktualnie dysponentem nieruchomości, na których wykonał przedmiotowy budynek wielorodzinny. Zatem zaistniały określone przeszkody, nie pozwalające na ukształtowanie właściwego stosunku materialnoprawnego między dotychczasowym inwestorem, a zrealizowaną inwestycją. Tym samym konieczne jest ustalenie prawidłowego adresata decyzji wynikającej z art. 51 Prawa budowlanego.

Powołując się na poglądy orzecznictwa, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził, że adresatem decyzji z art. 51 ust. 1 może być również wspólnota mieszkaniowa rozumiana jako ogół współwłaścicieli. Jak ustalono w toku postępowania odwoławczego, właścicielami działek nr [...] i [...] jest kilkanaście osób fizycznych, a w przedmiotowym budynku utworzona została Wspólnota mieszkaniowa M. w K.. Zasada dwuinstancyjności określona w art. 15 K.p.a. uniemożliwia zatem organowi odwoławczemu wydanie decyzji merytorycznej na tym etapie postępowania z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, tj. ponowne ustalenie stron postępowania, zapewnienie stronom udziału w postępowaniu na każdym jego etapie oraz konieczność zastosowania właściwych przepisów prawa, co w niniejszej sytuacji może oznaczać wydanie decyzji nakazującej przedłożenie projektu budowlanego zamiennego na wnikliwie ustalonego adresata (lub adresatów).

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ drugiej instancji wskazał, że uzasadnienie niniejszej decyzji stanowi odpowiedź na podniesione kwestie. Nadto podzielił stanowisko strony skarżącej, że pojęcia "stanu pierwotnego" nie można utożsamiać ze stanem zgodnym z pozwoleniem na budowę. Stan pierwotny, w sytuacji budowy obiektu budowlanego od podstaw, to stan sprzed rozpoczęcia budowy, co w przypadku inwestycji, która nie spełni przesłanek umożliwiających jej legalizację może oznaczać rozbiórkę obiektu.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wskazał również, że ponieważ jego decyzja nie jest rozstrzygnięciem merytorycznym i kończącym postępowanie administracyjne odstąpił od wydania zawiadomienia w trybie art. 10 k.p.a.

Spółka Mieszkaniowa "[...]" sp. z o.o. w K. nie zgodziła się z powyższym rozstrzygnięciem, wniosła w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżąca zarzucała wydanie decyzji organu drugiej instancji z naruszeniem:

- art. 6, art. 8 w zw. z 97 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem sprawa toczyła się bez udziału strony;

- art. 7, 10 § 1 w zw. z art. 73 § 1 i 81 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem strona bez swojej winy nie mogła brać czynnego udziału w postępowaniu;

- art. 10 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy bowiem strona nie mogła wypowiedzieć się przed wydaniem decyzji, a w szczególności nie mogła zając stanowiska wobec istniejących lub zgłosić żadnych nowych wniosków;

- art. 138 § 2 k.p.a., poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji zastosowanie tegoż przepisu tj. wadliwe uchylenie przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skarżonej decyzji i przekazanie sprawy Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K. do ponownego rozpoznania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem nie zostały spełnione przesłanki przekazania sprawy do ponownego rozpoznana organowi pierwszej instancji w rozumieniu 138 § 2 k.p.a. i powinna zapaść decyzja o innej treści.

Uzasadniając powyższe omówiła dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie akcentując szereg okoliczności w tym podnoszony konsekwentnie fakt, że stwierdzone przez organy nadzoru budowlanego odstępstwo nie jest istotne.

Następnie skarżąca wskazała na zasadę z art. 10 § 1 k.p.a., w myśl której organ jest zobowiązany zapewnić stronie czynny udział w postępowaniu w każdym jego stadium , a przed wydaniem decyzji umożliwić wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jeśli organ może odstąpić od tej zasady, to jedynie przypadkach ujętych w art. 10 § 2 k.p.a. Stroną postępowania niniejszego jest spółka "[...]", a zatem osoba prawna. W myśl art. 30 § 3 k.p.a. strony nie będące osobami fizycznymi działają przez swych ustawowych lub statutowych przedstawicieli. W okresie prowadzonego postępowania w organach skarżącej istniały braki uniemożliwiające jej działanie. I tak, w dniu 28 sierpnia Z. S., jedyny członek zarządu z powodów osobistych skutecznie zrezygnował z pełnionej funkcji, toteż spółka "[...]" nie mogła działać. Braki w zarządzie skarżącej zostały usunięte dopiero dnia 5 grudnia 2013 r., podczas Nadzwyczajnego Zgromadzenia Wspólników Skarżącego wraz z podjęciem uchwały w przedmiocie ponownego powołania Z. S. na Prezesa Zarządu Spółki Mieszkaniowej "[...]" spółka z ograniczoną odpowiedzialnością.

Skarżąca podkreśliła, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest decyzją odwoławczą, a jego charakter w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Istota tej zasady polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu pierwszej instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji, a wiec w pełni ma do niej zastosowanie zasada czynnego udziału strony oraz inne gwarancje procesowe. Dlatego też, w realiach niniejszej sprawy oczywistym jest, że WINB prowadził postępowanie administracyjne bez zapewnienia prawa do czynnego udziału strony, a na podstawie k.p.a. stronie przysługuje takie prawo w każdym jego stadium.

Z uwagi na skomplikowany stopień sprawy oraz ze względu na rozciągłość postępowania w czasie i kilkukrotną zmianę stanu prawnego strona skarżąca w żaden sposób nie mogła się odnieść do zmian prawnych jakie nastąpiły w tym okresie. W zakresie prawa do obrony swoich praw skarżąca spółka ma uprawnienie do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, jak również może wydać stanowisko co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 81 k.p.a.). Tymczasem strona nie mogła realizować bardzo ważnego uprawnienia służącego do realizacji prawa strony w czynnym udziale w postępowaniu tj. uprawnienia z art. 73 § 1 k.p.a., ponieważ siłą rzeczy w tym czasie nie funkcjonował organ, który mógł to uprawnienie realizować, a aktywna strona pragnąca bronić swoich interesów winna to czynić w każdym stadium postępowania, toteż organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. Zdaniem Spółki organ odwoławczy dokonał błędnej wykładni art. 10 § 2 k.p.a.

Skarżąca podnosiła następnie, że ustawodawca wyraźnie formułuje w k.p.a. dwie przesłanki wydania przez organ drugiej instancji decyzji kasatoryjnej, a mianowicie: stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, a nadto uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przyłączającego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zdaniem spółki, wydanie decyzji kasatoryjnej w tej sprawie jest niedopuszczalne. Albowiem art. 138 § 2 k.p.a. statuuje wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygania spraw w postępowaniu odwoławczym. Organ pierwszej instancji nie naruszył przepisów postępowania, jak również niewyjaśniony zakres sprawy konieczny do rozstrzygnięcia nie jest wynikiem działania organu pierwszej instancji. Strona skarżąca stoi na stanowisku, iż organ powinien uchylić decyzję będącą przedmiotem postępowania odwoławczego i umorzyć postępowanie przez organem pierwszej instancji. Jeżeli by przyjąć takie rozstrzygnięcie, w obrocie prawnym nie funkcjonowałoby merytoryczne rozstrzygnięcie tej sprawy administracyjnej i nic nie stałoby na przeszkodzie podjąć postępowanie ponownie z udziałem wszystkich stron postępowania, przy uwzględnieniu nowego stanu faktycznego i prawnego, który poprawnie wyznaczy granice rozstrzyganej sprawy administracyjnej.

Skarżąca zauważyła też, że WINB w uzasadnieniu rozstrzygnięcia podejmując próbę udzielenia wskazań dla organu pierwszej instancji co do dalszego postępowania, wskazuje na charakter prejudycjalny postępowania toczącego się przed Wojewodą w sprawie o znaku [...], jednakże pomija zupełnie kwestię ewentualnego rozważenia przez ten organ zawieszenia postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrazone w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 20 czerwca 2014r. uczestnik postępowania sądowego W. Z. wniósł o oddalenie skargi, podając liczne argumenty dla uznania, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego i procesowego, w szczególności nie został naruszony art. 10 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie wobec skuteczności niektórych podnoszonych w niej zarzutów.

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Podstawy wznowienia postępowania administracyjnego regulowane są m. in. w art. 145 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Wada polegająca na niezapewnieniu stronie, bez jej winy, udziału w postepowaniu oznacza naruszenie jednej z podstawowych zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Stosownie bowiem do art. 10 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wyjątek od tej zasady przewiduje art. 10 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną.

W myśl art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że prawo czynnego udziału strony w postępowaniu, jako korelat obowiązku organu, obejmuje prawo do podejmowania czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej. W zakresie prawa do czynnego udziału w postępowaniu strona może realizować wiele uprawnień procesowych określonych wyraźnie przepisami k.p.a. (np. art. 78 § 1, art. 79), natomiast w zakresie prawa do obrony ma uprawnienie do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1155/13, Lex Omega nr 1405139). Obowiązek ustalania (aktualizowania) kręgu stron postępowania spoczywa na organach administracyjnych obu instancji, podobnie jak obowiązek doręczenia decyzji. Zgodnie bowiem z art. 140 k.p.a., w sprawach nie uregulowanych w art. 136-139 w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Wady postępowania, polegające na naruszeniu art. 10 k.p.a. i art. 28 k.p.a., mogą mieć dwojaki skutek prawny. Jeżeli organ nie poczynił odpowiednich kroków w celu ustalenia prawidłowego kręgu stron postępowania, ma miejsce naruszenie przepisów proceduralnych, które może mieć wpływ na wynik sprawy. Natomiast jeżeli zgromadzony w sprawie materiał pozwala stwierdzić, że osoba (osoby), którym przysługiwał przymiot strony postępowania, została bez własnej winy w nim pominięta i nie wzięła w nim udziału, uchybienie takie daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Naruszenie prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu ma również znaczenie dla czynności dowodowych. Stosownie bowiem do art. 81 k.p.a., okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2.

W orzecznictwie wskazuje się ponadto, że w sytuacji przedstawienia organom administracji publicznej zarzutu dotyczącego braku zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych, koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2012r., sygn. akt II OSK 1122/11, Lex Omega nr 1234121; podobnie – Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 grudnia 2012r., sygn. akt II OSK 1490/11, Lex Omega nr 1286271).

W niniejszej sprawie należy też zwrócić uwagę na treść art. 30 k.p.a., w myśl którego zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej (§ 1), a strony niebędące osobami fizycznymi działają przez swych ustawowych lub statutowych przedstawicieli (§ 3). Realizowanie zdolności do czynności prawnych w postępowaniu administracyjnym w przypadku osoby prawnej odbywa się poprzez jej organy. Jak wskazuje się w piśmiennictwie, osoby prawne działają przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie i w opartym na niej statucie (art. 38 k.c.). Do tworzenia i urzeczywistniania woli osoby prawnej powołane są osoby fizyczne wchodzące w skład jej organów, zaś działania jednostek sprawujących funkcje organu są traktowane jako działania samego podmiotu, o ile mieszczą się w granicach kompetencji danego organu oraz podjęte są jako działania organu (zob. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103, Lex/el 2010, teza VII.2. do art. 30). Strona, nie będąca osobą prawną, traci zatem zdolność do działania w postępowaniu administracyjnym, jeżeli nie ma organów.

Z uwagi na fakt iż stan, w którym osoba prawna nie posiada organów pozbawia ją możliwości działania, przepis art. 97 § 1 pkt 3 k.p.a. stanowi o zawieszeniu postępowanie przez organ administracji publicznej w razie utraty przez stronę lub przez jej ustawowego przedstawiciela zdolności do czynności prawnych. Jak słusznie podnosi doktryna, brak organów lub braki w składzie organów strony niebędącej osobą fizyczną wywołują podobne skutki, jak brak zdolności procesowej strony. Uprzedni brak organów będzie powodować istotną wadliwość wszczęcia postępowania i ewentualnych czynności procesowych, przy czym ma on charakter nieusuwalny. Natomiast następczy brak organów powinien spowodować zawieszenie postępowania ze względu na postanowienia art. 97 § 1 pkt 3 k.p.a. Sytuację taką należy traktować podobnie, jak utratę przez stronę zdolności do czynności prawnych. Brak organów (lub ich nieprawidłowy skład) powoduje stan rzeczy, w którym strona bez własnej winy nie bierze udziału w postępowaniu (zob. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks..., teza VII.3 do art. 30 oraz teza II.3 do art. 97).

Poza sporem pozostaje, że w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym przymiot strony postępowania posiadała m. in. Spółka Mieszkaniowa "[...]" sp. z o.o. w K. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. był zatem obowiązany zapewnić jej czynny udział w prowadzonym przez siebie etapie postępowania, tj. w całym postępowaniu odwoławczym. Obowiązkiem organu drugiej instancji było zawiadomić tę stronę o zakończeniu tego etapu postępowania, a tym samym umożliwić wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji.

W toku postępowania sądowego nie kwestionowano podnoszonego w skardze faktu braku organu uprawnionego do reprezentacji Spółki Mieszkaniowej "[...]" sp. z o.o. w K. na określonym etapie postępowania odwoławczego, jak również treści czy waloru dowodowego przedstawionych na te okoliczność dokumentów.

I tak, skarżąca podniosła w skardze, że w dniu 28 sierpnia 2013 r. jedyny członek jej zarządu zrezygnował z pełnionej funkcji, toteż nie mogła działać skutecznie. Z przedłożonych dokumentów wynika, że Z. S. złożył w dniu 28 sierpnia 2013r. oświadczenie o rezygnacji z funkcji Prezesa Zarządu Spółki Mieszkaniowej "[...]" sp. z o.o. w K.. W tym samym dniu Nadzwyczajne Zgromadzenie Wspólników spółki uchwałą nr 3 przyjęło rezygnację Z. S. z funkcji prezesa zarządu, jednocześnie uchwałą nr 4 odstępując od głosowania w przedmiocie wyboru członków zarządu z uwagi na brak kandydatów. Nadzwyczajne Zgromadzenie Wspólników strony skarżącej w dniu 5 grudnia 2013r. powołało ponownie Z. S. na prezesa zarządu spółki. Oznacza to, że pomiędzy 28 sierpnia a 5 grudnia 2013 r. Spółka Mieszkaniowa "[...]" nie posiadała organów i nie mogła podejmować działań w postępowaniu administracyjnym. Organ administracji winien był – ustalając tę okoliczność – zawiesić prowadzone postępowanie odwoławcze na podstawie art. 97 § 1 pkt 3 k.p.a.

Analiza akt kontrolowanego postępowania pozwala ustalić, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wydał w dniu 12 lipca 2013 r. postanowienie nr [...], znak [...], wyznaczając termin załatwienia sprawy do dnia 30 września 2013 r. Postanowienie zostało doręczone stronie skarżącej, która w tym momencie mogła jeszcze skutecznie działać w postępowaniu (posiadała organy uprawnione do reprezentacji). Wskazany w postanowieniu termin zakończenia postępowania nie został dotrzymany. Po wydaniu tego postanowienia organ drugiej instancji nie zawiadamiał już stron o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się na jego temat, co zresztą zostało zaznaczone w zaskarżonej decyzji.

Działanie tego rodzaju nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Powołany wyżej art. 10 § 2 k.p.a. pozwala odstąpić od zasady umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji tylko wówczas, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Żadna z przesłanek, wymienionych w art. 10 § 2 k.p.a. nie zachodziła w niniejszej sprawie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wskazał, że od zasady, wynikającej z art. 10 k.p.a. odstępuje, gdyż jego decyzja nie jest rozstrzygnięciem merytorycznym i nie kończy postępowania administracyjnego. Jednak te okoliczności w świetle brzmienia art. 10 § 2 k.p.a. nie mają żadnego znaczenia. Również przed wydaniem takiej decyzji organ administracji publicznej ma obowiązek zawiadomienia stron zgodnie z art. 10 § 1 in fine k.p.a.

Skutkiem tego naruszenia Spółka Mieszkaniowa "[...]" została pozbawiona możliwości czynnego udziału w postępowaniu. I tak po pierwsze, gdyby zawiadomienie w trybie art. 10 § 1 k.p.a. zostało do niej skierowane przed wydaniem decyzji drugoinstancyjnej, strona mogłaby zawiadomić Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o braku organów uprawnionych do jej reprezentacji, dzięki czemu nie doszłoby do naruszenia art. 97 § 1 pkt 3 k.p.a. Po wtóre zaś, Spółka – po uzyskaniu możliwości czynnego udziału, związanej z ponownym powołaniem prezesa zarządu – byłaby w stanie jeszcze na etapie postępowania administracyjnego podnieść te okoliczności merytoryczne, które uczyniła znaczną częścią zarzutów skargi, zaś obowiązkiem organu odwoławczego byłoby ich wszechstronne rozważenie.

W świetle powyższego należy uznać, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. naruszył prawo strony skarżącej do czynnego udziału w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym. Naruszenie to było niezawinione przez stronę, ponieważ nie została ona zawiadomiona o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem, co pozbawiło ją możliwości zasygnalizowania organowi, iż spółka nie posiada organów uprawnionych do jej reprezentacji, jak również aktywnego uczestnictwa w postępowaniu odwoławczym przed wydaniem decyzji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. naruszył zatem art. 10 § 1 i § 2, art. 81 oraz art. 97 § 1 pkt 3 k.p.a., i w zakresie zarzutów odnoszących się do tych przepisów skargę uznać należało za zasadną. Doszło bowiem do pozbawienia strony czynnego udziału w postępowaniu bez jej winy, co z uwagi na treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. obligowało Sąd do wyeliminowania wadliwej decyzji z obrotu prawnego.

W skardze podnoszono również zarzuty, dotyczące innych kwestii procesowych - związanych z brakiem podstaw do wydania w sprawie decyzji kasacyjne w stanie faktycznym sprawy, a także zarzuty merytoryczne, między innymi co do charakteru odstępstw od projektu budowlanego. Stwierdzić należy, że wobec pozbawienia strony skarżącej możliwości czynnego działania w ramach postępowania administracyjnego zagadnienia te nie mogą być przedmiotem kontroli Sądu. Spółka "[...]" mogłaby bowiem podnieść wszystkie sygnalizowane w skardze okoliczności przed organem odwoławczym, gdyby zapewniono jej możliwość udziału w tym etapie postępowania. Uchylenie decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. otwiera zatem możliwość rozpatrzenia tych zagadnień w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organ drugiej instancji.

Niezależnie od zarzutów skargi należy zwrócić uwagę dodatkowo, że organ odwoławczy nie ustalił pełnego kręgu stron postępowania. Jak już sygnalizowano wyżej, obowiązek ustalenia oraz aktualizowania kręgu stron spoczywa na każdym organie administracji prowadzącym postępowanie – a zatem również na organie drugiej instancji. Tymczasem Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. poprzestał na stwierdzeniu, że krąg stron uległ zmianie, a w ramach inwestycji funkcjonuje obecnie siedemnaście wyodrębnionych lokali mieszkalnych. Do akt postępowania włączono wypis skrócony z rejestru gruntów dla działek [...], [...], [...] i [...] obręb [...] w K.. Kilkunastu osób figurujących w tym rejestrze jako właściciele działki nr [...] nie zawiadomiono o zakończeniu postępowania i nie doręczono im decyzji. Zaskarżona decyzja została doręczona wyłącznie jednej osobie, figurującej w rejestrze jako właściciel tej działki – M. W., przy czym wskazano, że jest to adres do doręczeń dla Wspólnoty Mieszkaniowej [...]. Z akt administracyjnych nie wynika jednak, w jaki sposób organ odwoławczy ustalił istnienie takiej wspólnoty mieszkaniowej oraz sposób jej reprezentacji.

Ponownie rozpatrując sprawę, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zapewni możliwość czynnego udziału w sprawie wszystkim stronom postępowania znanym mu w dacie orzekania, kierując do nich zawiadomienie w trybie art. 10 § 1 k.p.a., umożliwiając zapoznanie się z aktami, a także wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wcześniej obowiązkiem organu będzie ustalenie aktualnego kręgu stron postępowania oraz udokumentowanie tych ustaleń w aktach sprawy. Dopiero po spełnieniu wymogów, wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej wyda decyzję w sprawie.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie I. wyroku, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono jak w punkcie II. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.