I OSK 282/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 10 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 900/11 oddalił skargę J. S. i R. P. na postanowienie Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 12 lipca 2011 r. nr K.PS.3.8642.180.2011.[AS] w przedmiocie pozostawienia odwołania bez rozpoznania (zaskarżonym postanowieniem stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia odwołania).

W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że decyzją z dnia 31 maja 2011 r. nr PUP.IRP-9364/01/MM/11, wydaną na podstawie art. 76 ust. 7 oraz art. 9 ust. 1 pkt 4 lit. d/ ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. Nr 69, poz. 415 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. Starosta Sławieński orzekł o odmowie umorzenia firmie "(...)" J. S., R. P. S.C. wykorzystanych środków, pochodzących z refundacji kosztów wyposażenia/ doposażenia stanowisk pracy dla skierowanych bezrobotnych w łącznej wysokości 118 267,80 złotych wraz z należnymi odsetkami. Decyzja ta została doręczona wspólnikowi skarżącej Spółki – J. S., w dniu 2 czerwca 2011 r. Wspólnicy "(...)" J. S., R. P. S.C wnieśli od tej decyzji odwołanie do Wojewody Zachodniopomorskiego.

Postanowieniem z dnia 12 lipca 2011 r. nr K.PS.3.8642.180.2011.[AS], wydanym na podstawie art. 134 k.p.a. Wojewoda Zachodniopomorski stwierdził, że odwołanie wspólników Spółki Cywilnej "(...)" od decyzji z dnia 31 maja 2011 r. zostało wniesione z uchybieniem terminu.

W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda Zachodniopomorski podał, że zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie od decyzji administracyjnej należy wnieść w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji stronie postępowania. W rozpoznawanej sprawie decyzja organu pierwszej instancji została doręczona wspólnikowi Spółki Cywilnej "(...)" – J. S., w lokalu jednostki organizacyjnej (jej siedzibie), w dniu 2 czerwca 2011 r. i odebrana osobiście przez J. S., co potwierdził na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki listowej. Wobec tego ostatnim dniem z 14-dniowego terminu do wniesienia odwołania był – jak zauważył organ – dzień 16 czerwca 2011 r. Natomiast odwołanie od decyzji Starosty Sławieńskiego wpłynęło do organu w dniu 20 czerwca 2011 r. Organ odwoławczy stwierdził, że w takiej sytuacji odwołanie "(...)" S.C. zostało wniesione z uchybieniem 14-dniowego terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a.

Skargę na powyższe postanowienie Wojewody Zachodniopomorskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnieśli wspólnicy "(...)" S.C. – J. S. i R. P.. Skarżący zarzucili naruszenie art. 6, art. 28 w zw. z art. 29, art. 57 § 1, art. 129 § 2 k.p.a. Wskazali, że na gruncie prawa cywilnego spółka cywilna nie jest podmiotem prawnym odrębnym od wspólników, lecz tylko wielostronnym stosunkiem zobowiązaniowym łączącym wspólników. Z powołaniem na literaturę i orzecznictwo podnieśli, że spółka cywilna nie ma osobowości prawnej, ani zdolności prawnej w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej. Spółki cywilne – jak wywiedli – nie mają zdolności sądowej w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, lecz mają ją wspólnicy (przedsiębiorcy), związani umową spółki cywilnej. Zdaniem skarżących, w przedmiotowej sprawie wyłącznie wspólnicy spółki cywilnej "(...)", tj. J. S. i R. P., każdy oddzielnie mają zdolność w postępowaniu administracyjnym oraz w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Stwierdzili, że doręczenie dwóch odpisów decyzji, zgodnie z art. 40 § 1 k.p.a. wraz ze stosownym pouczeniem o możliwości złożenia odwołania i przyjęcie przy tym przez organ tylko daty doręczenia odpisu decyzji pierwszemu, któremukolwiek wspólnikowi, nie wynika z przepisów prawa. Jest to ponadto wprowadzanie w błąd strony, co do przysługującego jej prawa (art. 112 k.p.a.), a także stoi w sprzeczności z brzmieniem art. 129 § 2 k.p.a. W związku z powyższym uznali za naruszające prawo ustalenie przez Wojewodę terminu do wniesienia odwołania. Dodali, że stanowisko organu jest także naruszeniem prawa strony do skontrolowania decyzji organu administracji publicznej. Skoro J. S. oraz R.P. uznani zostali za strony postępowania administracyjnego, to organ odwoławczy nie może jednemu z nich ograniczać prawa do złożenia odwołania. Dodali, że każdy z nich ma prawo osobno reprezentować wspólne przedsięwzięcie gospodarcze, jakim jest spółka cywilna. Zdaniem skarżących w postępowaniu administracyjnym organ pierwszej instancji uznał, a organ odwoławczy nie zaprzeczył, że wspólnicy mają przymiot strony, każdy osobno.

W udzielonej na skargę odpowiedzi, Wojewoda Zachodniopomorski wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu, art. 45 k.p.a. umożliwia skuteczne doręczanie pism jednostkom organizacyjnym – w tym także spółce cywilnej, w siedzibie lub lokalu tej jednostki organizacyjnej. Doręczenie decyzji nastąpiło w dacie potwierdzenia odbioru przesyłki poleconej i zostało doręczone do rąk osoby uprawnionej, tj. J. S..

Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, że zaskarżone postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania wydane zostało zgodnie z prawem.

Z treści art. 134 k.p.a. wynika, że przesłankę postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania stanowi ustalenie faktu złożenia odwołania po upływie okresu czternastu dni od daty doręczenia stronie decyzji organu administracji publicznej. Termin do wniesienia odwołania liczony jest w oparciu o art. 129 § 2 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni, liczonego od dnia doręczenia decyzji stronie. Wspólnicy Spółki Cywilnej "(...)" zarzucili organowi błędne przyjęcie, że dla ustalenia biegu terminu do wniesienia odwołania liczy się fakt doręczenia decyzji pierwszemu ze wspólników spółki cywilnej. Zdaniem skarżących właściwym przepisem dla dokonania czynności doręczenia decyzji był art. 40 k.p.a., termin do wniesienia odwołania biegnie każdemu ze wspólników spółki cywilnej z osobna.

Nie podzielając takiego stanowiska Sąd pierwszej instancji podniósł, że w przypadku spółki cywilnej przymiot strony przysługuje wyłącznie wspólnikom spółki cywilnej. Spółka cywilna w świetle obowiązujących przepisów nie posiada zdolności prawnej, ani zdolności do czynności prawnej w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej. Na gruncie prawa cywilnego spółka cywilna nie jest podmiotem prawnym odrębnym od wspólników – to oni, jako przedsiębiorcy związani umową spółki cywilnej, mogą występować jako strona postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Wszyscy wspólnicy i każdy ze wspólników z osobna mają prawo i obowiązek prowadzenia spraw spółki i jej reprezentowania. Nie oznacza to jednak, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia prawa przyjmując, iż bieg terminu do wniesienia odwołania biegnie od daty doręczenia temu wspólnikowi, któremu najwcześniej z pozostałych wspólników doręczono odpis zaskarżonej decyzji.

Sąd podzielił stanowisko orzecznictwa sądowoadministracyjnego, które na tle problematyki funkcjonowania spółki cywilnej, uznaje za prawidłowe doręczanie pism (decyzji) wspólnikom tego typu spółki na podstawie art. 45 k.p.a. (vide wyrok NSA z dnia 27 września 2000 r. sygn. akt V SA 2035/99, Lex nr 54225; wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 marca 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 90/08, Lex nr 505359).

Zgodnie z art. 45 k.p.a. jednostkom organizacyjnym i organizacjom społecznym pisma doręcza się w lokalu ich siedziby do rąk osób uprawnionych do odbioru pism. Powyższy przepis obejmuje w swej dyspozycji obowiązek doręczenia pism w postępowaniu administracyjnym wszystkim jednostkom organizacyjnym w nim wymienionym, nie ma przy tym znaczenia, czy jednostka posiada osobowość prawną. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W myśl zaś art. 29 k.p.a., którego naruszenie również powołano w skardze, stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne – również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Na tle postępowania administracyjnego pojęcie podmiotowości (strony w rozumieniu art. 29 k.p.a.), nie pokrywa się z pojęciem tym funkcjonującym w cywilistycznym znaczeniu podmiotowości. Nie należy jednak tracić z pola uwagi faktu, że spółka cywilna w zakresie spraw gospodarczych występuje jako podmiot spraw gospodarczych, choć formalnie nie jest traktowana jako osoba w znaczeniu prawa cywilnego.

Sąd wskazał, że w literaturze i praktyce orzeczniczej funkcjonuje pojęcie jednostki organizacyjnej nie posiadającej osobowości prawnej. Zalicza się do nich zarówno jednostki organizacyjne niebędące osobami prawnymi, którym ustawa nie przyznaje zdolności prawnej, np. spółki cywilne, stowarzyszenia zwykłe, jak i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, którym przysługuje zdolność prawna, do których zalicza się spółkę jawną, partnerską, komandytową, komandytowo-akcyjną. Sąd uznał, że z punktu widzenia prawidłowości doręczenia rozstrzygnięcia (w świetle art. 45 k.p.a.), posiadanie lub brak osobowości prawnej jest bez znaczenia, a cechy spółki cywilnej odpowiadają znaczeniu pojęcia "jednostki organizacyjnej" w znaczeniu przypisywanym w art. 45 k.p.a. Sąd stwierdził, że przepis ten nie nakłada obowiązku kierowania pism do osób fizycznych stojących za jednostką organizacyjną. Ważne jest dokonanie doręczenia pisma w siedzibie jednostki organizacyjnej do rąk osoby upoważnionej do odbioru pism, tylko takie doręczenie uznawane będzie za skuteczne. Samo zaś wyznaczenie osoby upoważnionej do odbioru korespondencji jest sprawą wewnętrzną funkcjonowania danej jednostki. Pojęcie "osoby upoważnionej" należy przy tym interpretować szerzej niż przypisane jest to dla znaczenia pojęcia "pełnomocnik", czy "upoważniony do reprezentacji". Istotna jest funkcja danej osoby, wykonywana w organizacji adresata. Bez wątpienia wspólnik spółki cywilnej, dysponuje najszerszych wachlarzem uprawnień w ramach funkcjonowania zamierzenia gospodarczego, jakim jest umowa spółki cywilnej. Wspólnik będąc uprawnionym do prowadzenia spraw spółki i jej reprezentowania, był tym samym uprawniony/upoważniony do odbioru korespondencji doń kierowanej.

W świetle powyższych wywodów oraz ustaleń organu odwoławczego, za prawnie skuteczną należało zdaniem Sądu uznać czynność doręczenia odpisu decyzji Starosty Sławieńskiego z dnia 31 maja 2011 r. wspólnikom Spółki Cywilnej "(...)" J. S. i R.P., wobec faktu doręczenia tej decyzji wspólnikowi spółki cywilnej – J. S., który jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki poleconej odebrał odpis decyzji pierwszoinstancyjnej w siedzibie spółki w dniu 2 czerwca 2011 r. Powyższe pozwalało przyjąć, że ustawowy 14-dniowy termin do wniesienia odwołania od decyzji Starosty Sławieńskiego upływał wspólnikom Spółki Cywilnej "(...)" J. S. i R. P. w dniu 16 czerwca 2011 r. W takiej zaś sytuacji organ odwoławczy prawidłowo przyjął, posługując się w zaskarżonym postanowieniu art. 134 k.p.a., że nastąpiło uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia 31 maja 2011 r., biorąc przy tym pod uwagę, że strona jednocześnie z odwołaniem nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności. Z tego też powodu nie znajdują potwierdzenia zarzuty skargi o naruszeniu zaskarżonym postanowieniem art. 6, art. 28 w zw. z art. 29, art. 57 § 1 oraz art. 129 k.p.a., w tym także zarzut o naruszeniu prawa strony do skorzystania z odwołania.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 listopada 2011 r. wnieśli J. S. i R. P. wspólnicy spółki cywilnej "(...)", reprezentowani przez radcę prawnego. Zaskarżonemu w całości wyrokowi zarzucili naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 151 P.p.s.a. przez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy postanowienie Wojewody Zachodniopomorskiego wydane zostało z naruszeniem art. 6, art. 28 w zw. z art. 29, art. 57 § 1 i art. 129 § 2 k.p.a. uzasadniającym uchylenie tego postanowienia ze względu na istotne naruszenie przepisów polegające na ich błędnej interpretacji w świetle obowiązującego stanu faktycznego, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Wskazując na ten zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz o zasądzenie kosztów postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że wspólnicy spółki cywilnej, będący odrębnymi przedsiębiorcami, mogą na zasadach określonych w przepisach Kodeksu cywilnego dotyczących spółek cywilnych i w umowie spółki prowadzić wspólne przedsiębiorstwo dla realizacji wspólnego celu gospodarczego. Wskazano też na utrwalony w orzecznictwie pogląd, że spółka prawa cywilnego nie ma osobowości prawnej ani zdolności prawnej w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej. Przedsiębiorcami, zgodnie z ustawą o swobodzie działalności gospodarczej są wspólnicy spółki cywilnej, to oni jako przedsiębiorcy związani umową spółki cywilnej, mogą występować jako strona postępowania administracyjnego, a następnie jako strona postępowania sądowego. Skoro spółka cywilna nie ma zdolności prawnej nie może być podmiotem praw i obowiązków w postępowaniu administracyjnym. Nałożenie na spółkę cywilną uprawnień lub obowiązków może nastąpić wyłącznie wówczas, gdy przepis szczególny tak stanowi.

Skarżący zauważyli, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w uzasadnieniu orzeczenia skupił się wyłącznie na kwestiach związanych z prawidłowością doręczenia rozstrzygnięcia poprzez pryzmat doręczenia wszelkich pism jednostce organizacyjnej nie posiadającej osobowości prawnej w świetle art. 45 k.p.a. Natomiast pominięte zostało, że w sprawie bezsporne jest, iż odpis decyzji został wysłany odrębnie do każdego ze wspólników.

Podnosząc, że skuteczne doręczenie zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego wiąże się bezpośrednio z atrybutem strony w postępowaniu administracyjnym stwierdzono, że wobec doręczenia stronie – osobom fizycznym, wspólnikom spółki cywilnej odrębnych decyzji (zgodnie z art. 109 § 1 k.p.a.) i wobec pouczenia strony o przysługującym stronie (adresatowi) w terminie 14 dni od daty doręczenia prawie do złożenia środka odwoławczego nieprawidłowe jest, że dla ustalenia biegu terminu do złożenia środka odwoławczego bierze się pod uwagę datę doręczenia decyzji pierwszemu, któremukolwiek ze wspólników.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna oparta została na usprawiedliwionych podstawach.

Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w przypadku spółki cywilnej przymiot strony przysługuje wyłącznie wspólnikom spółki cywilnej, bowiem w świetle obowiązujących przepisów spółka cywilna nie posiada zdolności prawnej ani zdolności do czynności prawnej w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej. To przedsiębiorcy związani umową spółki cywilnej mogą występować jako strona postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego.

W dalszej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko orzecznictwa sądowoadministracyjnego, które uznaje za prawidłowe doręczanie pism (decyzji) wspólnikom tego rodzaju spółki na podstawie art. 45 k.p.a., w myśl którego to przepisu jednostkom organizacyjnym i organizacjom społecznym doręcza się pisma w lokalu ich siedziby do rąk osób uprawnionych do odbioru pism. Sąd podkreślił, że zgodnie z tym przepisem istotne jest dokonanie doręczenia pisma w siedzibie jednostki organizacyjnej do rąk osoby upoważnionej do odbioru pism i tylko takie doręczenie uznane będzie za skuteczne.

Mając powyższe na uwadze Sąd pierwszej instancji stwierdził, że za prawnie skuteczną należy uznać czynność doręczenia odpisu decyzji Starosty Sławieńskiego z dnia 31 maja 2011 r. wspólnikom Spółki Cywilnej "(...)" J.S. i R.P., wobec faktu doręczenia tej decyzji wspólnikowi spółki cywilnej – J. S. w dniu 2 czerwca 2011 r. W konsekwencji Sąd uznał, że prawidłowo Wojewoda Zachodniopomorski ustalił, że zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. ustawowy termin do wniesienia odwołania upływał obu wspólnikom w dniu 16 czerwca 2011 r. Wniesienie odwołania w dniu 20 czerwca 2011 r. nastąpiło z uchybieniem terminu, co obligowało organ do wydania postanowienia, o którym mowa w art. 134 k.p.a.

Powyższe stanowisko Sądu pierwszej instancji zostało słusznie zakwestionowane w skardze kasacyjnej.

Jakkolwiek istotnie, jak wskazał Sąd w zaskarżonym wyroku, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto za dopuszczalne doręczanie pism dla wspólników spółki cywilnej w trybie przewidzianym w art. 45 k.p.a. – w lokalu ich siedziby do rąk osób uprawnionych do odbioru pisma (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 1998 r., SA/Bk 1302/97 i z dnia 27 września 2000 r., V SA 2035/99 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2008 r., VI SA/Wa 90/08, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 sierpnia 2010 r., III SA/Łd 241/10), to pogląd ten, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie mógł mieć decydującego znaczenia dla jej rozstrzygnięcia.

Nie ulega bowiem żadnej wątpliwości, na co wskazano także w zaskarżonym wyroku, że w przypadku spółki cywilnej przymiot strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. przysługuje wyłącznie wspólnikom spółki cywilnej, w tym przypadku J. S. i R. P.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że organ pierwszej instancji decyzję z dnia 31 marca 2011 r., zaadresowaną imiennie odrębnie do obu wspólników spółki cywilnej – J. S. oraz R. P. – doręczył J. S. w dniu 2 czerwca 2011 r., zaś R. P. w dniu 6 czerwca 2011 r. Decyzja ta zawierała pouczenie o trybie zaskarżenia, w tym między innymi, zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a., że odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. W konsekwencji więc uznać należało, że R. P. wnosząc odwołanie w dniu 20 czerwca 2011 r. nie uchybił terminowi określonemu w ustawie, nie wystąpiły więc przesłanki do stwierdzenia na podstawie art. 134 k.p.a. uchybienia terminu do wniesienia odwołania w stosunku do R.P.

Dodatkowo zauważyć trzeba, że brak w pouczeniu decyzji doręczonej odrębnie, imiennie każdemu ze wspólników spółki cywilnej, informacji o stosowaniu w sprawie przez organ art. 45 k.p.a. uznane być powinno za błędne pouczenie co do prawa odwołania, o którym mowa w art. 112 k.p.a. Zdaniem Janusza Borkowskiego (w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 453) w przypadku wniesienia spóźnionego odwołania, które wpłynęło z zachowaniem terminu błędnie podanego w pouczeniu, organ obowiązany będzie je rozpatrzyć bez potrzeby wnoszenia wniosku o przywrócenie terminu. Stanowisko to skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela. Słusznie więc zarzucono w skardze kasacyjnej, że z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. oddalono skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Uchybienie to stanowiło konsekwencję naruszenia wskazanych wcześniej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, dlatego mimo, że objęte ono jest podstawą kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jego stwierdzenie nie stanowiło przeszkody w zastosowaniu w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny art. 188 p.p.s.a.

Wobec tego, że postanowienie stwierdzające na podstawie art. 134 k.p.a., że odwołanie wniesione zostało przez R. P. z uchybieniem terminu, naruszało przepisy postępowania w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. uwzględnił skargę i uchylił zaskarżone postanowienie.

O kosztach postępowania za obie instancje orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.