II SA/Po 225/12

Uzasadnienie

W dniu 15 marca 2010 r. do Urzędu Miasta L. wpłynął wniosek R. i M. D. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na wykonaniu wiaty rekreacyjno-wypoczynkowej na działce położonej w L. przy ul. K. [...].

Decyzją z dnia [...] 2010 r. Prezydenta Miasta L. ustalił warunki zabudowy dla wiaty rekreacyjno-wypoczynkowej zlokalizowanej na działce położonej w L. przy ul. K. [...] (działka nr geod. [...]) w granicy z działka sąsiednią nr [...].

Organ biorąc pod uwagę istniejącą funkcję budynków mieszkalnych stwierdził, iż zasadne jest zlokalizowanie wnioskowanej wiaty na granicy z działką [...], której właściciele wystąpili w tym samym czasie z podobnym wnioskiem, w części ogrodowej tych działek poza linią zabudowy budynków mieszkalnych.

Odwołanie wnieśli M. i R. D. podnosząc, iż wnioskowali o wydanie warunków zabudowy dla wiaty zlokalizowanej na granicy z działką nr [...] a nie z działką [...]. Tymczasem organ samowolnie zmienił lokalizacje wiaty.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] 2010 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało o sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Kolejną decyzją z dnia [...] 2010 r. Prezydenta Miasta L. odmówił M.ie i R. D. ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na lokalizacji na działce położonej w L. przy ul. K. [...] (nr geod. [...]) jednokondygnacyjnej wiaty rekreacyjno-wypoczynkowej w granicy z działką sąsiednią o nr [...]. Organ uznał, iż przedmiotowa wiata winna zostać zlokalizowana w tylnej części działki poza linią zabudowy.

Po rozpatrzeniu odwołania M. i R. D., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] 2011 r. uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji z dnia [...]2010 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.

Decyzją z dnia [...] 2011 r. Prezydent Miasta L. ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji – wiaty rekreacyjno-wypoczynkowej wskazując lokalizację w granicy z działką nr [...].

Odwołanie wnieśli F. i B. M. (właściciele działki nr [...] zlokalizowanej przy ul. K. [...] w L.) zarzucając szereg naruszeń przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisów rozporządzenia z dnia 12 marca 2009 r. zmieniającego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] 2011 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Prezydenta Miasta L. z uwagi na nieprawidłowe przeprowadzenie analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowana terenu.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent Miasta L. decyzją z dnia [...] 2011 r., nr [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji – jednokondygnacyjnej wiaty rekreacyjno-wypoczynkowej zlokalizowanej na działce przy ul. K. nr [...] w L. w granicy z działką sąsiednią o nr [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w toku przeprowadzonej w sprawie analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowana terenu ustalono, iż na terenie otaczającym planowaną inwestycję znajduje się zabudowa mieszkalna jednorodzinna, bliźniacza oraz wolnostojąca. Znajdujące się na tym terenie budynki mieszkalne posiadają maksymalnie dwie kondygnacje naziemne. Dachy budynków mieszkalnych są przeważnie dwu i wielospadowe z pokryciem dachówką oraz blachą dachówkopodobną. Wysokość budynków mieszkalnych do okapu wynosi od 3,0 do 4,0 m, natomiast do kalenicy do 7,0 m nad poziom terenu. Szerokość elewacji frontowych waha się od 7,50 m do 23,0 m. Linia zabudowy budynków mieszkalnych zlokalizowanych w drodze wewnętrznej ul. K. od nr [...] do [...]m wynosi 8,0 i 12,0 m.

Dalej organ wskazał, że w obszarze analizowanym stwierdzono istnienie zabudowy gospodarczej oraz jednej wiaty gospodarczej. Jednokondygnacyjny budynek gospodarczy zlokalizowany na posesji przy ul. K. [...] posiada dwuspadowy dach pokryty blachą imitującą dachówkę. Wysokość tego budynku do okapu nie przekracza 3,0 m, a do kalenicy 5,0 m. Budynek zlokalizowany w tylnej części działki. Również na działce przy ul. K. Nr [...], a więc w ciągu zabudowy bliźniaczej przy tej ulicy, zlokalizowana jest jednokondygnacyjna wiata. Jest to obiekt z dachem jednospadowym, którego połać dachowa w najwyższym miejscu nie przekracza 3,50 m, a przy okapie około 2,20 m. Budynek ten zlokalizowany jest poza linią zabudowy budynku mieszkalnego o ok. 1,50 m do 1,80 m.

Mając powyższe na uwadze Prezydent Miasta L. stwierdził, iż wnioskowana wiata rekreacyjno-wypoczynkowa będzie stanowiła kontynuację istniejącej zabudowy w tym rejonie miasta, gdyż podobny obiekt istnieje już na działce przy ul. K. [...] oraz na działce przy ul. K. [...]. Linie zabudowy dla wiaty ustalono dla jak na posesji K. [...] a więc ok. 1,80 m od linii zabudowy istniejącego budynku mieszkalnego. Organ określił także lokalizację wnioskowanej wiaty w granicy z działką [...] na długości 9,90 stwierdzając jednocześnie, że jej wysokość w granicy nie może przekroczyć 2,20 m, co nie spowoduje zacieniania pomieszczeń mieszkalnych w istniejącej zabudowie mieszkalnej na działce sąsiada, a także innej uciążliwości w zakresie drgań, wibracji itp.

W ocenie organu wiata ta stanowi uzupełnienie dla funkcji podstawowej (mieszkalnej) i tym samym architektura budynków mieszkalnych jednorodzinnych, ich wysokość i linia zabudowy nie może być podstawą dla ustalenia lokalizacji wnioskowanej wiaty. Budynki mieszkalne przy tej ulicy stanowią skończoną architektonicznie ukształtowaną przestrzeń, a planowana wiata swymi wymiarami i wysokością nie naruszy porządku tej przestrzeni i stanowi kontynuację zabudowy na tym obszarze.

Organ ustosunkowując się do uwag wniesionych przez B. M. stwierdził także, że decyzja o warunkach zabudowy nie określa, jaka ma być w granicy działki ściana planowanej wiaty, czy będą w niej otwory okienne lub drzwiowe, bowiem warunki takie określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. i to projektant na etapie opracowania projektu budowlanego, jak również organ wydający pozwolenie na budowę winni zachować wszystkie warunki wynikające z tego rozporządzenia.

Odwołanie od tej decyzji wnieśli F. i B. M. podnosząc w pierwszej kolejności, iż przedmiotowa wiata godzi w porządek architektoniczno-urbanistyczny istniejący w sąsiedztwie. Żadna z sąsiednich działek nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących wiaty rekreacyjno-wypoczynkowej.

Dalej odwołujący się wskazali, iż przedmiotowo wiata nie jest budynkiem gospodarczym i nie można porównywać jej do tego rodzaju zabudowy istniejącej na obszarze analizowanym. Nawet jeśli by przyjąć, iż budynek gospodarczy zlokalizowany na działce K. [...] spełnia zasadę dobrego sąsiedztwa to organ nie wziął pod uwagę, iż jest o zlokalizowany na tyłach tej działki oraz, że posiada on dach dwuspadowy. Strona podniosła także, iż wiata zlokalizowana na działce przy ul. K. 15h stanowi samowolę budowlaną i nie powinna być brana pod uwagę w sprawie.

Nadto F. i B. M. zarzucili szereg uchybień przy sporządzaniu analizy urbanistycznej. W ich ocenie nie wskazano na jakiej podstawie ustalono linie zabudowy. Nie dokonano analizy dotyczącej szerokości elewacji frontowej. Nie wiadomo jakie konkretnie obiekty budowlane wzięto pod uwagę przy ustalaniu szerokości frontowej projektowanej wiaty. Z analizy nie wynika także na jakiej podstawie ustalono wysokość projektowanej wiaty ani geometrii dachu - żaden z budynków znajdujących się w sąsiedztwie nie posiada dachu jednospadowego.

Zdaniem dowołujących się zlokalizowanie wiaty w granicy z ich działką naruszy przepisy prawa wodnego – wody opadowe, śnieg i lód będą kierowane na działkę sąsiednią co spowoduje zamianę stanu wody na gruncie. Ponadto narusza przepisy techniczno-budowlane - § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.

Decyzją z dnia [...]2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy stwierdził, że planowana wiata stanowi uzupełnienie dla funkcji mieszkalnej i kontynuację istniejącej zabudowy. Lokalizacja jednokondygnacyjnej wiaty bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią nie spowoduje pogorszenia warunków użytkowych działki nr [...], w szczególności nie spowoduje zacieniania pomieszczeń mieszkalnych w istniejącej zabudowie mieszkalnej na działce sąsiada. Organ ustalił linię zabudowy (na przedłużeniu jednej ze ścian budynku) cofniętą o około 1,80 m od linii zabudowy budynku mieszkalnego nie spowoduje dysharmonii architektonicznej w istniejącej zabudowie budynkami mieszkalnymi przy tej ulicy.

Kolegium wyjaśniło, że nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją zabudowy. Kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu, czy konieczności mechanicznego kopiowania istniejącej zabudowy, wystarczającym jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje z już istniejącą i można ją pogodzić z zastanym stanem rzeczy. Przedmiotowa wiata rekreacyjno-wypoczynkowa usytuowana w sposób określony przez organ pierwszej instancji nie koliduje z istniejącą zabudową w obszarze analizowanym i można ją pogodzić z zastanym stanem rzeczy.

Odnośnie parametrów nowej zabudowy Kolegium podkreśliło, iż przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dopuszczają stosowanie odstępstw i inne wyznaczenie danego parametru dla nowej zabudowy (§ 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4). Inne wyznaczenie danego parametru dla nowej zabudowy ma miejsce również w sytuacji gdy architektura budynków mieszkalnych, ich wysokość i linia zabudowy nie może być podstawą dla ich ustalenia.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ podniósł, że zarzut naruszenia przepisów ustawy Prawo wodne nie znajduje uzasadnienia wobec planowanego przez inwestora odprowadzania wód opadowych z wiaty poprzez układ rynien i rur spustowych na własną działkę. Natomiast zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, przepisami odrębnymi w odniesieniu do decyzji o warunkach zabudowy nie są przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu B. M. podniósł, iż w obszarze analizowanym stoi w jednym rzędzie 12 budynków w zabudowie jednorodzinnej bliźniaczej oraz jeden budynek wolnostojący zamykający kompozycyjnie całość zespołu od strony południowej. Wszystkie budynki bliźniacze i budynek wolnostojący zostały zaprojektowane i zrealizowane wg jednej myśli architektonicznej i tworzą uporządkowany zespół przestrzenny.

Wybudowanie wiaty wypełni wolną przestrzeń między sąsiednim domami bliźniaczymi, a od frontu powstanie zabudowa na całej szerokości działki. Taki sposób zabudowy działki spowoduje, że istniejąca obecnie na działce inwestorów zabudowa nie powinna już być kwalifikowana do zabudowy bliźniaczej, ponieważ zabudowa działki na całej szerokości frontu jest cechą zabudowy szeregowej.

Dalej skarżący podniósł, iż organ I instancji stwierdził, że na działce przy ul. K. [...] istnieje budynek gospodarczy, do którego będzie nawiązywać projektowana wiata jednakże, nie przeprowadził analizy urbanistycznej wynikającej z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. W szczególności organ uznaniowo ustalił dla planowanej wiaty linię zabudowy rażąco odbiegającą od linii zabudowy budynku gospodarczego na działce ul. K. [...]. Nie przeprowadzono analizy wskaźnika powierzchni nowej zabudowy ani analizy dotyczącej geometrii dachu. Nie przeprowadzono również analizy wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej.

Powyższe, zdaniem skarżącego świadczy o niepodjęciu przez organ czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czym naruszył art. 6, 7, 8, 77 § 1 k.p.a.

Dalej skarżący podniósł, iż wiata na działce przy ul. K. [...] do której odniósł się organ, stanowi samowolę budowlaną.

Skarżący zarzucił także, że dołączona do decyzji organu I instancji analiza urbanistyczna zawiera treści luźno powiązane z sentencją i ustaleniami samej decyzji. Analiza ta nie zawiera żadnej analizy funkcji oraz cech zagospodarowania i zabudowy terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie zawarto w niej analizy dotyczącej linii zabudowy na poszczególnych działkach. Nie wiadomo zatem na podstawie jakich przesłanek w decyzji Nr [...] ustalono linię zabudowy. Nadto załączona do decyzji analiza nie zawiera żadnej wzmianki dotyczącej szerokości elewacji frontowych istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy.

Skarżący zauważył, że zastosowanie przepisów § 4 ust. 4, 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. jest dopuszczone warunkowo, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Ponieważ takich analiz w nie przeprowadzono, to przepisy te nie mogą być zastosowane.

Dalej skarżący podniósł, iż z załączonej do decyzji analizy urbanistycznej nie wynika na jakiej podstawie określono maksymalną wysokość elewacji frontowej wiaty. W jego ocenie, analiza odnosząca się do tego zagadnienia nie została w ogóle przeprowadzona. Załączona analiza zawiera jedynie opisy geometrii dachu na poszczególnych działkach, natomiast nie zawiera samej analizy dotyczącej geometrii dachów.

Odpowiadać na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W piśmie uzupełniającym skargę z dnia 7 maja 2012 r. B. M. wskazał, iż decyzją z dnia [...] 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta L. umorzył postępowanie w sprawie samowolnie wybudowanej wiaty na działce przy ul K. [...] . Organ przedmiotową konstrukcję określił jako pergolę. Zdaniem skarżącego "przekształcenie" wiaty w pergolę nastąpiła w okresie po 27 lutego 2012 r., a w dacie przeprowadzenia analizy urbanistycznej konstrukcja ta stanowiła samowolnie wybudowaną wiatę (posiadała dach).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

W pierwszym rzędzie zauważyć należy, że kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega na badaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić nadto trzeba, iż sąd administracyjny nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi i zawartą w skardze argumentacją. Obowiązany jest natomiast, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Oznacza to, iż podniesione w skardze zarzuty i ich uzasadnienie nie są wyłącznym kryterium badania legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd ma bowiem obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Zauważyć należy, iż celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.), przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Stosownie do treści art. 61 ust 1 powoływanej ustawy ustalenie warunków zabudowy możliwe jest w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Brak spełnienia którejkolwiek z tych przesłanek skutkuje wydaniem decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Jeżeli natomiast planowana inwestycja spełnia wszystkie wskazane w tym przepisie kryteria, organ administracji jest zobowiązany do ustalenia warunków zabudowy. Zarówno same przepisy ustawy, jak i ich wykładnia, dokonana przez pryzmat omówionych wyżej norm konstytucyjnych, nie pozostawia organom, orzekającym w tym przedmiocie, żadnej możliwości rozstrzygania w sposób uznaniowy.

Zgodnie z § 3 ust. 1 przywołanego powyżej rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

Jakkolwiek sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej dokonywane jest przez uprawniony podmiot, to na organie spoczywa - wynikający z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. - obowiązek dokonania jej oceny pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, dokładnie w taki sam sposób, w jaki ocenić należy każdy dowód z opinii biegłego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. II SA/Kr 49/10, publ. Lex nr 577117).

Organ I instancji orzekający w przedmiotowej sprawie nie zadośćuczynił zaś temu obowiązkowi i recypował do swojej decyzji wady, jakimi była obciążona analiza przeprowadzona w niniejszej sprawie. Obowiązki wynikające z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. obciążają przy tym również organ II instancji, który w niniejszej sprawie także nie dokonał wnikliwej oceny analizy urbanistyczno-architektonicznej pod kątem zgodności z przepisami prawa i tym samym nie wyeliminował uchybień Prezydenta Miasta L..

Zaznaczyć także należy, iż skoro prawodawca ustalił, że wyniki analizy stanową załącznik do decyzji, to treść tego dokumentu powinna odzwierciedlać jasno i czytelnie te efekty (wyniki) przeprowadzonej analizy, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zawarte w nim informacje mają też potwierdzać, że organy nie działały dowolnie, lecz w granicach prawa, a ponadto stanowią istotny element wyjaśniający i uzasadniający podstawowe motywy rozstrzygnięcia, nie tylko dla stron postępowania, ale również dla kontroli instancyjnej i sądowej.

Dokumentacja urbanistyczna znajdująca się w aktach sprawy nie spełnia zaś ze względu na swą lakoniczność i powierzchowność wymagań określonych w powoływanym rozporządzeniu i co za tym idzie nie może być uznana za spełniającą wymogi prawa analizę urbanistyczno-architektoniczną.

Przeprowadzona w sprawie analiza urbanistyczna powinna stanowić podstawę ustalenia parametrów nowej zabudowy określonych w § 4-8 powoływanego rozporządzenia to jest:

- obowiązującą linię zabudowy (§ 4),

- wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki (§ 5),

- szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki (§ 6),

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 7),

- geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) (§ 8).

Jak wynika z przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistycznej z dnia 15 września 2011 r., uprawniony podmiot dokonał przeglądu znajdującej się na obszarze analizowany zabudowy mieszkaniowej, wskazując na parametry poszczególnych budynków w tym obszarze oraz podając uśrednione wyniki. Jednakże analiz ta nie zawiera wyników - określenia parametrów dla planowanej nowej zabudowy, która wynikałaby w oparciu o przepisy § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1-3.

W szczególność z przedmiotowej analizy nie wynika ile powinna wynosić szerokość elewacji frontowej planowanej zabudowy ani nawet jaka jest średnia elewacji frontowej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym. Tymczasem zgodnie z treścią § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Podjęte w tej kwestii ustalenia organu I instancji nie znajdują zatem jakiegokolwiek pokrycia w sporządzonej analizie urbanistycznej.

Dalej zauważyć należy, iż w analizie podano procent powierzchni zabudowy poszczególnych działek znajdujących się na obszarze analizowanym. Wskazano, iż procent zabudowy waha się w granicach od 9 do 25%, jednakże analiza nie zawiera uśrednionego wskaźnika powierzchni zabudowy, podczas gdy stosownie do § 5 ust. 1 powoływanego rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego.

Do kwestii tej nie odniosły się w żaden sposób organy obu instancji co już świadczy o niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego. Jest to o tyle istotne, iż nawet z tak wadliwej i niepełnej jak sporządzona w niniejszej sprawie analizy wynika, że procent zabudowy powierzchni działki przy ul. K. [...] (działka nr [...]) wynosi 23%, a zatem mieści się w górnych granicach powierzchni zabudowy działek występujących w obszarze analizowanym. Wykonanie przedmiotowej wiaty niewątpliwie zwiększy obszar powierzchni zabudowanej tej działce, która będzie znacznie przekraczała średnią powierzchnię zabudowy działek na obszarze analizowanym. Co prawda zgodnie z treścią § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 jednakże organy w żaden sposób nie wskazały, iż w sprawie zachodzi taka okoliczność.

Odnosząc się do innych cech nowej zabudowy takich jak obowiązująca linia zabudowy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki zauważyć należy, iż zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego _@POCZ@__@KON@_obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, przy czym zgodnie z ust. 4 tego samego przepisu dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia.

W § 7 ust. 1 tego samego rozporządzenia ustalono zaś, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Zgodnie z ust. 3 tej samej jednostki redakcyjnej jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Wreszcie w ust. 4 postanowiono, iż dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, to jest analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W świetle przytoczonych powyżej przepisów oczywistym jawi się, iż zarówno obowiązująca linia zabudowy, jak i wskaźnik wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki winny być w pierwszej kolejności wyznaczane według zasad ściśle określonych w § 4 ust. 1 i § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia, to jest poprzez nawiązanie do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, przy czym mogą być one wyznaczone w inny sposób (§ 4 ust. 4 i §7 ust. 4), z tym że może to nastąpić jako wyjątek od zasady, jeżeli na przyjęcie, iż może to mieć miejsce w danej sprawie wskazują wyniki analizy urbanistycznej. Wystąpienie tych przesłanek organ powinien ustalić zgodnie z art. 7 k.p.a., a w decyzji uzasadnić powód odstąpienia od podstawowego sposobu ustalania tegoż parametru poprzez wskazanie na spełnienie przesłanek odstąpienia. Szczegółowe uzasadnienie w tym względzie musi zawierać uzasadnienie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (por. wyroki Naczelnego Sądu administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2009 r., sygn. II OSK 359/08, z dnia 4 grudnia 2008 r., sygn. II OSK 1525/07 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, A. Plucińska-Filipowicz, Komentarz do § 7 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, publ. Lex).

Pominięcie parametrów zagospodarowania działki przyległej do terenu planowanej inwestycji, jako wyjątek od zasady, może mieć jednak miejsce jedynie w sytuacji, gdy przemawiają za tym konkretne wymagania ładu przestrzennego, czy inne normatywne przesłanki. Wykładnia językowa zwrotu "przedłużenie" użytego w § 4 ust. 1 i § 7 ust. 1 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich. Kontynuowanie czegoś, to robienie tego dalej, bez przerwy. Jako działki sąsiednie należy zatem uznać działki zabudowane położone najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy. Podkreślić nadto należy, iż pojęcie "działka sąsiednia" użyte w § 4 ust. 1 i § 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma odmienną treść normatywną od zwrotu "obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać", jak i od wyrażenia "obszar analizowany". Pojęcie "działka sąsiednia" użyte w tych przepisach oznacza działkę gruntu, która choćby w jednym punkcie graniczy z terenem objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Oznacza więc ono tzw. bliskie sąsiedztwo. Natomiast wyrażenie "obszar analizowany" oraz zwrot "teren, na który inwestycja będzie oddziaływać" oznaczają tzw. dalsze sąsiedztwo. Dopuszczenie wyjątku od ustalonych w przepisach § 4 ust. 1 i § 7 ust. 1-3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. zasad ustalania wysokości nowej zabudowy wymaga zatem szczegółowego uzasadnienia w ustaleniach analizy. Z uzasadnienia tego wynikać powinno czy i dlaczego odstąpienie od ogólnych zasad służy realizacji założenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie wyznaczonym przez przepis art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wskazanym powyżej wymaganiom nie sprostał autor analizy urbanistycznej sporządzonej w niniejszej sprawie, w której to analizie brak wskazania jakichkolwiek przesłanek odstąpienia od ustalania parametrów linii zabudowy i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w sposób określony w § 4 ust. 1 i § 7 ust. 1-3 rozporządzenia i ustalenia tych parametrów w oparciu o inne zabudowania zlokalizowane w obszarze analizowanym.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż próbę uzasadnienia powodów odstąpienia od ustalania parametrów linii zabudowy i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w sposób określony w § 4 ust. 1 i § 7 ust. 1-3 rozporządzenia podjął w uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji wskazując, iż nie można ich ustalić na podstawie wysokości i linii zabudowy wstępujących w sąsiedztwie domów jednorodzinnych, to jednak takie działanie Prezydenta Miasta L. nie może być uznane za zgodnie z prawem, albowiem w myśl § 4 ust. 4 oraz § 7 ust. 4 cytowanego rozporządzenia parametry te można ustalić w sposób inny niż określony w wcześniejszych ustępach tych paragrafów tylko pod warunkiem, że wynika to z analizy urbanistycznej, co w niniejszej sprawie nie zachodzi, albowiem w analizie zagadnienia tego w ogóle nie podniesiono. Podkreślić zaś należy, iż motywy jakimi kieruje się organ muszą w tym zakresie wyraźnie nawiązywać do wyników sporządzonej analizy – organ musi wskazać jakim przesłankami kierował się ustalać parametry nowej zabudowy, wynikającymi z przeprowadzonej analizy.

Zdaniem Sądu decyzja organu I instancji w zakresie w jakim zawiera umotywowanie ustalenia linii zabudowy oraz wysokości wnioskowanej wiaty poprzez nawiązanie do wiaty istniejącej w dacie wydania decyzji na działce przy ul. K. [...], a nie do zabudowy na działkach bezpośrednio sąsiadujących wymogom tym nie sprostała.

Odnosząc się do kwestii zlokalizowania planowanej wiaty na granicy z działką sąsiednią zauważyć należy, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie musi co do zasady określać miejsca usytuowania obiektu na działce, lecz jedynie dopuszczalność jego wykonania na określonej działce (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 listopada 1996 r., sygn. akt OPK 22/96, Lex nr 29257; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 31 maja 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 905/04, Lex nr 168058). Zawarta w § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie norma kompetencyjna nie przyznaje organom wydającym decyzje w przedmiocie warunków zabudowy uprawnienia do swobodnego modyfikowania w tychże decyzjach reguł ogólnych usytuowania budynków względem granicy działki określonych w § 12 ust. 1 tegoż rozporządzenia, lecz jedynie nakłada na organy administracji architektoniczno-budowlanej wydające pozwolenia na budowę obowiązek respektowania rozstrzygnięć dotyczących zlokalizowania obiektu na działce zawartych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, względnie w decyzjach o ustaleniu warunków zabudowy. Taka odmienna i stanowiąca wyjątek od zasad ogólnych lokalizacja inwestycji na działce wynikająca z decyzji o ustaleniu warunków zabudowy musi przy tym znajdować uzasadnienie w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i służyć zapewnieniu ładu przestrzennego, przy uwzględnieniu ochrony wartości o jakich mowa w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Co za tym idzie określenie przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy usytuowania budynku na działce w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy - a więc wkroczenie w kompetencje organów administracji architektoniczno-budowlanej - jest w świetle § 12 ust. 2 Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dopuszczalne prawnie i wiążące dla innych organów, to jednak podjęcie takowego rozstrzygnięcie nie jest uprawnieniem organu o jakim rozstrzyga on w granicach swobodnego uznania administracyjnego, lecz każdorazowo musi wynikać z realizacji ustawowego wymogu zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze i co za tym idzie musi być w sposób wyczerpujący i przekonujący uzasadnione pod tym właśnie kątem (art 107 § 3 k.p.a.).

W uzasadnieniu decyzji organów obu instancji zabrakło takiego wyczerpującego i przekonującego uzasadnienia lokalizacji wiaty w granicy z działką sąsiednią nr [...].

Uchybienie to jest o tyle istotne, iż jak wynika z zgromadzonego w sprawie materiału kompleks budynków jednorodzinnych zlokalizowanych przy ul. K. [...] do [...] został zaprojektowany jako urbanistyczną całość. Budynki te tworzą zabudowę bliźniaczą i pierwotnie nie posiadały wiat czy też innych budowli ulokowanych miedzy ścianami tych budynków a granicami z sąsiednimi działkami.

W uzasadnieniach decyzji organów obu instancji brak przy tym jakiegokolwiek ustosunkowania się do konsekwentnie podnoszonych przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego zarzutów jakoby lokalizacja przedmiotowej wiaty garażowej w sposób proponowany przez inwestora skutkowała naruszeniem ładu przestrzennego polegającym na ingerencji w kształt ulicy jako pewnej urbanistycznej całości zabudowanej nie pierzejowo, lecz oddzielonymi od siebie domami mieszkalnymi jednorodzinnymi w zabudowie bliźniaczej.

Powyższe uchybienia prowadzą do wniosku, iż braki jakimi obciążona jest przeprowadzona analiza oraz braki w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji stanowią naruszenia wyżej wymienionych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (art. 80 i 7 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a.) oraz przepisów prawa materialnego i w związku z tym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję organu I instancji.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi wyjaśnić należy, iż przeprowadzając analizę urbanistyczną dla celów wydania decyzji o ustalenia warunków zabudowy brana jest pod uwagę zabudowa występująca na danym obszarze istniejąc na dzień przeprowadzenia tej analizy. Organ prowadzący postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie ma obowiązku badania zgodności istniejącej zabudowy z przepisami Prawa budowlanego, a jedynie z przepisami dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego. Obowiązek ten nie wynika bynajmniej z treści art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dokonując wykładni powyższego przepisu, w tym w szczególności jego punktu 1 zauważyć należy, iż organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może domniemywać istnienia samowoli budowlanej na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym. Przedmiotowy przepis nie odsyła bowiem w żaden sposób do przepisów prawa budowlanego, jak również nie wskazuje na konieczność badania legalności istniejącej zabudowy, ograniczając się do wskazania na okoliczność zabudowania działki sąsiedniej w sposób pozwalający na określenie wymagań nowej zabudowy. Gdyby zaś racjonalny ustawodawca chciał wprowadzić tego rodzaju warunek znalazłoby to odzwierciedlenie w treści przepisu na przykład poprzez wskazanie, iż działka sąsiednia jest zabudowana na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, bądź umieszczenie innego podobnego zapisu. Powyższe przesądza o tym, iż organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie jest uprawniony do badania zgodności istniejącej już zabudowy z przepisami Prawa budowlanego, lecz jedynie do badania zgodności planowanej inwestycji z przepisami dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego. Takie ograniczenie kognicji organu orzekającego w sprawie ustalenia warunków zabudowy wynika wprost z art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej stanowiącego, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Co za tym idzie do czynności organów władzy publicznej (w tym przede wszystkim organów administracji działających w formach władczych) nie stosuje się zasada, iż dozwolone jest to co nie jest zabronione, lecz zasada, iż mogą one działać jedynie w zakresie upoważnienia wynikającego z przepisów prawa. Ewentualna samowola budowlana winna być zatem prawomocnie stwierdzona w odrębnym postępowaniu prowadzonym przez inne organy (organy nadzoru budowlanego) i na podstawie właściwych przepisów i dopiero wtedy organ, bądź strona postępowania o ustalenie warunków zabudowy byłyby uprawnione do powoływania się na to, że istniejąca na działce sąsiedniej zabudowa jest niezgodna z prawem. Za przyjęciem powyższej wykładni przepisów prawa przemawia nadto okoliczność, że przepisy prawa budowlanego przewidują w określonych stanach faktycznych możliwość legalizacji samowoli. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2007 r., sygn. II OSK 172/06 publikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 28 maja 2008 r., sygn. II SA/Bd 243/08 publikowany w Lex nr 557002, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 września 2008 r., sygn. II SA/Po 167/08, publikowany w Lex nr 557030).

Bezpodstawne są zatem zarzuty skarżącego, iż znajdujący się na działce przy ul. K. [...] obiekt – wiata nie mógł być brany pod uwagę przy sporządzaniu analizy urbanistycznej. Oceny zaskarżonej decyzji nie zmiana w tym względzie fakt stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego, iż znajdujący się na działce przy ul. K. [...] obiekt jest pergolą, a nie wiatą. Niemniej okoliczność ta winna być wyjaśniona w toku nowo przeprowadzonej analizy urbanistycznej.

Wskazane uchybienia w procedowaniu jakich dopuścił się organ I instancji, a których nie konwalidował organ odwoławczy, uniemożliwiły Sądowi dokonanie oceny zarzutów skargi dotyczących naruszeń prawa materialnego – art. 1 ust. 2 i art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem ocena taka byłaby w obecnym stanie sprawy przedwczesna i równoznaczna z zastąpieniem przez sąd jurysdykcji zastrzeżonej organom administracyjnym, których działanie sąd administracyjny jedynie kontroluje pod względem zgodności z prawem (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. I OSK 558/09, z dnia 13 lutego 2007r. sygn. akt II OSK 12/06 i z dnia 20 grudnia 2006r. sygn. akt I FSK 259/06 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien zlecić wykonanie nowej analizy urbanistycznej, zawierającej analizę wszystkich cech zabudowy i zagospodarowania w sposób zgodny z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ winien też mieć na względzie, iż wszelkie odstępstwa od wyznaczenia parametrów dla planowanej inwestycji na zasadach ogólnych muszą wynikać z przeprowadzonej analizy i być szeroko umotywowane.

Wyniki przeprowadzonego postępowania organ winien uzewnętrznić w uzasadnieniu wydanej decyzji sporządzonym zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. i zawierającym odniesienie do wszystkich podnoszonych przez strony argumentów.

O zwrocie kosztów sądowych orzeczono w punkcie II sentencji na podstawie art. 200 p.p.s.a.

O wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd rozstrzygnął w punkcie III na podstawie art. 152 p.p.s.a.