II SA/Op 260/12

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 30 września 2011 r., nr [...], Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Opola, zmienił decyzję własną z dnia 25 sierpnia 2004 r. (z późniejszymi zmianami) w ten sposób, że ustalił odpłatność za pobyt J. J. w Domu Pomocy Społecznej [...] w [...] wynoszącą 70% dochodu, tj. w kwocie 2064,66 zł miesięcznie. W punkcie 2 sentencji decyzji organ nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał przepis art. 87 ust. 8 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2008 r. Nr 88, poz. 539 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o dochodach j.s.t., a także art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 z późn. zm.) oraz art. 8 ust. 3 i 4, art. 106 ust. 5, art. 107 ust. 4 i 5, art. 110 ust. 7 i 8 i art. 155 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.) w związku z art. 108 K.p.a. W uzasadnieniu organ przytoczył treść przepisów powołanych jako podstawa prawna decyzji i stwierdził, że w związku z osiągnięciem przez Dom Pomocy Społecznej [...] standardu na podstawie decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 25 lutego 2010 r., nr [...], wszczęto z urzędu postępowanie w sprawie odpłatności za pobyt w DPS, o czym zawiadomiono stronę pismem z dnia 13 września 2011 r. W toku tego postępowania ustalono na podstawie wywiadu środowiskowego oraz zaświadczenia ZUS z dnia 25 sierpnia 2011 r., że dochód J. J. wynosi 2949,52 zł, w związku z czym opłata za pobyt w DPS od dnia 1 października 2011 r. wynosi 2064,66 zł miesięcznie, czyli 70% dochodu.

Od powyższej decyzji odwołał się J. J., argumentując, że mieszkańcy ponadgminnych domów pomocy społecznej, jakim jest DPS [...] w [...], przyjęci przed dniem 1 stycznia 2004 r., ponoszą ograniczoną opłatę za pobyt, co jest rekompensowane dotacją celową z budżetu państwa, stąd gmina nie ponosi dodatkowych wydatków. Jednocześnie nie jest im wypłacany np. dodatek pielęgnacyjny, a dotacja celowa uwzględnia wydatki na pielęgnację. Wywiódł, że opłata nie powinna być podwyższana nawet po osiągnięciu przez dom pomocy społecznej danego standardu, gdyż wobec ponoszenia przez mieszkańca pełnej odpłatności za pobyt, przy jednoczesnym udzielaniu na niego dotacji, prowadziłoby to do bezpodstawnego wzbogacenia jednostki samorządu terytorialnego, a mieszkaniec ponoszący pełną odpłatność i tak byłby pozbawiony dodatku pielęgnacyjnego, co prowadziłoby do naruszenia konstytucyjnych zasad równości, sprawiedliwości społecznej i demokratycznego państwa.

Odrębne odwołanie wniósł ponadto pełnomocnik J. J., zarzucając naruszenie art. 7, 8, 77 § 1, 107 § 1 i § 3 oraz 10 § 1 K.p.a. Pełnomocnik stwierdził, że przez stronę nie jest kwestionowany fakt uzyskania standardu przez dom pomocy społecznej, natomiast wskazany w podstawie prawnej kwestionowanej decyzji przepis art. 8 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej z 2004 r. jest niemożliwy do zastosowania, gdyż kształtuje sposób ustalania dochodu w przypadku złożenia wniosku, co nie miało miejsca w sprawie. Ponadto, zaświadczenie ZUS z miesiąca poprzedzającego wydaną decyzję nie jest wystarczające do ustalenia dochodu, o czym świadczy odcinek pocztowy z dnia 20 października 2011 r., wskazujący kwotę netto wynoszącą 1995,52 zł. Poza tym pełnomocnik zakwestionował fakt powołania w podstawie prawnej decyzji nieobowiązującego przepisu art. 35 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej z 1990 r. oraz wywiódł, że strona na etapie postępowania nie miała możliwości poinformowania o swych wątpliwościach co do ustalania dochodu i zaznajomienia się z materiałami postępowania.

W wyniku rozpatrzenia powyższych odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 26 stycznia 2012 r.., nr [...], uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i orzekło o zmianie decyzji Zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Opolu z dnia 25 sierpnia 2004 r., nr [...], zmienionej decyzją tego organu z dnia 13 listopada 2006 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia J. J. odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej [...] w [...], w ten sposób, że ustaliło odpłatność J. J. za pobyt w domu pomocy społecznej w wysokości 70% jego dochodu, tj. w kwocie 2064,66 zł miesięcznie. W uzasadnieniu organ odwoławczy zrelacjonował stan faktyczny sprawy stwierdzając, że na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, iż J. J. jest osobą samotnie gospodarującą, zajmuje pokój w Domu Pomocy Społecznej [...] w [...], jest w wieku poprodukcyjnym, choruje na astmę, nie posiada nieruchomości, ruchomości i zasobów pieniężnych oraz przedmiotów wartościowych, a jego źródłem dochodu jest emerytura, wynosząca po potrąceniu podatku i składki na ubezpieczenie zdrowotne kwotę 2949,52 zł. W dalszej kolejności Kolegium zrelacjonowało dotychczasowy przebieg postępowania i stwierdziło, że organ pierwszej instancji prawidłowo powołał przepisy prawa materialnego i ustalił stan faktyczny, jednak błędnie sformułował sentencję decyzji, gdyż nie wskazał aktu administracyjnego, na podstawie którego zmienił pierwotną decyzję oraz nie podał żadnych argumentów uzasadniających nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności. Kolegium przytoczyło również i omówiło treść art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej z 1990 r. w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2003 r., a także ust. 3 tego przepisu oraz art. 20 ust. 2 i art. 152 ust. 1 powyższej ustawy, a następnie jego zmianę wprowadzoną od dnia 1 stycznia 2004 r. i wywiodło, że art. 87 ust. 8 ustawy o dochodach j.s.t. gwarantował stronie, że nie będzie musiała ponosić opłaty wyższej niż dwukrotność kryterium dochodowego, chyba, że placówka spełni wymagane standardy. Powołując się na wyroki WSA w Olsztynie z 13 listopada 2007 r. oraz WSA w Bydgoszczy z 15 czerwca 2011 r., Kolegium przyjęło pogląd, że powyższy stan prawny obowiązywał do dnia 1 maja 2004 r. Wejście w życie ustawy o pomocy społecznej z 2004 r. i utrata mocy przez ustawę o pomocy społecznej z 1990 r. spowodowały wygaśnięcie decyzji ustalającej odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej i obowiązek określenia na nowo wysokości odpłatności zgodnie z przepisami ustawy nowej, którymi utrzymano zasady wprowadzone z dniem 1 stycznia 2004 r. Wskazując na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 25 lutego 2010 r., nr [...], orzekającej o zezwoleniu Miastu Opole na prowadzenie Domu Pomocy Społecznej [...] w [...] na czas nieokreślony Kolegium stwierdziło, że wobec spełnienia przez Dom Pomocy Społecznej [...] w [...] standardów – nie ma już w sprawie zastosowania przepis art. 87 ust. 8 ustawy o dochodach j.s.t., gdyż w obecnym stanie prawnym, czyli zgodnie z art. 60 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej z 2004 r., strona jest zobowiązana do ponoszenia odpłatności w wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania pensjonariusza, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu. W drodze wywiadu środowiskowego ustalono, że zmienił się dochód J. J., co dało podstawę do zmiany uprzedniej decyzji na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej z 2004 r. Kolegium oceniło, że procedura poprzedzająca wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji była prawidłowa, zaś wydanie decyzji nastąpiło po uprzednim zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, zatem nie miało miejsca wskazywane w odwołaniu naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. Według Kolegium, prawidłowo został ustalony dochód strony stanowiący podstawę ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, w oparciu o przepis art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej z 2004 r., zawierający definicję dochodu dla wszystkich świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Kolegium zauważyło, że brak jest w ustawie o pomocy społecznej odesłań do innych przepisów definiujących dochód, czy też innego sposobu ustalania dochodu w sprawach odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. Kolegium przeanalizowało treść zaświadczenia ZUS z dnia 25 sierpnia 2011 r. i stwierdziło, że wysokość świadczenia J. J. w sierpniu 2011 r. – po odliczeniu podatku w kwocie 173 zł oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne w kwocie 192,83 zł – wyniosła 2949,52 zł i taka została podana w wywiadzie środowiskowym podpisanym przez stronę. Organ odwoławczy wyliczył, że wartość odpowiadająca 70% tego dochodu wynosi 2064,66 zł miesięcznie i stwierdził, że w tej właśnie wysokości ustalono odpłatność. Kolegium podniosło też, że powołanie w podstawie prawnej w decyzji organu pierwszej instancji nieobowiązujących przepisów art. 35 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej z 1990 r. oraz art. 87 ust. 7 ustawy o dochodach j.s.t., które nie mogły mieć zastosowania wobec obowiązywania w tym zakresie przepisów ustawy o pomocy społecznej z 2004 r., nie oznacza, że w sprawie nie istniały podstawy do zmiany uprzednio wydanej decyzji ustalającej odpłatność strony za pobyt w domu pomocy społecznej, gdyż nastąpiła zmiana dochodu J. J. Kolegium wskazało ponadto na konstytutywny charakter decyzji wydawanej na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, wywodząc, że może ona wywierać skutki tylko na przyszłość, a zatem od jej wydania (wprowadzenia do obrotu prawnego). Z tego względu niedopuszczalne jest wskazywanie daty, od której następuje wyeliminowanie decyzji lub jej modyfikacja. Kolegium zauważyło, że wprawdzie organ pierwszej instancji nie wskazał w sentencji daty, od jakiej zmienia decyzję ustalająca odpłatność, jednak niezgodnie z art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej podał w uzasadnieniu, że skutki prawne będą miały miejsce już od dnia 1 października 2011 r., co powodowało konieczność uchylenia tejże decyzji przez organ odwoławczy. Kolejnym powodem uchylenia była okoliczność, że organ pierwszej instancji nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności nie wskazał, jakiej przesłanki wynikającej z art. 108 § 1 K.p.a. dopatrzył się w sprawie. Odnośnie zarzutów dotyczących dofinansowania kosztów utrzymania mieszkańców domu pomocy społecznej, Kolegium przedstawiło zasady finansowania tego rodzaju placówek przed dniem 1 stycznia 2004 oraz pod rządami ustawy o pomocy społecznej z 2004 r. Dodał też organ, że decyzja ustalająca odpłatność nie jest decyzją uznaniową, gdyż o konieczności ustalenia opłaty w konkretnej wysokości decydują przepisy ustawy o pomocy społecznej, a organy są obowiązane do działania na podstawie przepisów prawa.

W skardze na powyższą decyzję J. J., nadal reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz rażące naruszenie przepisów procedury, tj. art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 i art. 80 K.p.a., a także art. 8 K.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób budzący brak zaufania jego uczestników do władzy publicznej i art. 36 K.p.a. w zw. z art. 123 § 1 i 2 K.p.a. poprzez niezachowanie właściwej formy postanowienia dla zawiadomienia o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy i niepodanie przyczyn zwłoki. W uzasadnieniu powtórzył argumentację podawaną wcześniej w odwołaniu, dotyczącą niemożliwości zastosowania art. 8 ust. 3 ustawy wobec braku wniosku, jak również zarzuty dotyczące niewyjaśnienia stanu faktycznego w obliczu rozbieżności pomiędzy wysokością dochodu wynikającego z odcinka pocztowego z października 2011 r. a tym, jaki został ustalony w decyzji przez organ.

W odpowiedzi na odwołanie organ wnosił o oddalenie skargi podtrzymując argumentację podawaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na wezwanie Sądu organ przedłożył powoływane w zaskarżonej decyzji dokumenty w postaci kserokopii decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 25 lutego 2010 r. i z dnia 13 sierpnia 2010 r., a także decyzji Dyrektora Miejskiego Osrodka Pomocy w Rodzinie w Opolu z dnia 19 września 2003 r. i zestawienia osób skierowanych przed rokiem 2004.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten rozważa prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji, jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania tej decyzji, badając prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. W świetle powyższego, kontrola sprawowana przez Sąd obejmuje zgodność decyzji z prawem materialnym oraz przepisami procedury administracyjnej. Sąd nie może natomiast oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej P.p.s.a., uchylenie zaskarżonej do sądu decyzji następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku, gdy wskazane uchybienia nie występują, skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Przeprowadzona według podanych wyżej kryteriów kontrola legalności zaskarżonej decyzji nie wykazała, żeby akt ten był obarczony wadami mającymi wpływ na wynik sprawy i uzasadniającymi konieczność jego uchylenia. Wprawdzie Sąd dostrzegł pewne wadliwości, które zostaną omówione poniżej, jednakże nie są to uchybienia tego rodzaju, o jakich mowa w art. 145 § 1 P.p.s.a.

Na wstępie rozważań w rozpoznawanej sprawie, dotyczącej ustalenia odpłatności skarżącego za pobyt w Domu Pomocy Społecznej [...] w [...], zwanym również w skrócie DPS, należy zwrócić uwagę na pozostającą poza sporem okoliczność, że J. J. został skierowany do tegoż DPS na podstawie decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Opolu z dnia 19 września 2003 r., nr MOPR/8131310/8/2003, w której wysokość odpłatności za pobyt ustalono na kwotę 884,10 zł, na podstawie 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64 poz. 414 z poźn. zm.), wyjaśniając, że kwota ta odpowiada 70% uzyskiwanego dochodu. Skarżący został zatem skierowany do DPS przed rokiem 2004, czyli pod rządami wskazywanej wyżej ustawy o pomocy społecznej z 1990 r., regulującej koszty pobytu w domach pomocy społecznej w rozdziale zatytułowanym "Zasady odpłatności za świadczenia", w przepisie art. 35, przewidującym w ust. 1 pkt 1, że miesięczną opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej osoby pełnoletniej posiadającej dochód ustala się w wysokości 200% kwoty określonej w art. 4 ust. 1 pkt 1; opłata ta nie może być jednak wyższa niż 70% dochodu osoby przebywającej w domu pomocy społecznej. Przepis ten w ust. 3 stanowił przy tym, że opłata, o której mowa w ust. 1 pkt 1-3 zostaje podwyższona do pełnego kosztu utrzymania, nie więcej niż do 70 % dochodu osoby lub na osobę w rodzinie, po osiągnięciu przez dom pomocy społecznej standardu zgodnie z art. 20 ust. 2 tej ustawy, zakładającego osiągnięcie przez wszystkie domy pomocy społecznej standardów do 2006 r. i zobowiązującego je do opracowania i realizacji w tym czasie programu naprawczego. Domy te mogły funkcjonować na podstawie zezwoleń warunkowych wydawanych przez wojewodę.

W tym miejscu wskazać przyjdzie, że na zasadzie art. 35 ust. 2i omawianej ustawy miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w domu w danym roku kalendarzowym ustalał starosta na podstawie średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w ubiegłym roku kalendarzowym, pomnożonego przez planowany w ustawie budżetowej na dany rok wskaźnik wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych. Ponadto, odnośnie standardów, o jakich mowa w powołanym art. 35 ust. 3 tej ustawy, należy na marginesie odnotować, że chodzi o wymogi minimalne w zakresie warunków bytowych, jakie muszą spełniać obiekty, w których funkcjonują domy, oraz w zakresie i sposobie sprawowanej opieki. Dodać też trzeba, że przepis art. 2a pkt 2 omawianej ustawy określał dochód rodziny jako sumę miesięcznych dochodów osób w rodzinie z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną m.in. o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki z tytułu ubezpieczeń: zdrowotnego określonego w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym, emerytalnego, rentowych i chorobowego, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, oraz o kwotę wysokości alimentów, świadczonych przez osoby w rodzinie na rzecz innych osób, jednorazowe pieniężne świadczenia socjalne oraz świadczenia w naturze.

W świetle art. 35 ustawy o pomocy społecznej z 1990 r., ustalanie odpłatności następowało zatem według zasady, że maksymalną wysokość odpłatności ponoszonej przez pensjonariuszy stanowiła dwukrotność kryterium dochodowego, wynoszącego od dnia 1 czerwca 2002 r., zgodnie z pkt 2 ppkt 2 lit. a obwieszczenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 14 maja 2002 r. (Mon. Pol. Nr 19, poz. 338) kwotę 461 zł, zatem 200% tego kryterium odpowiadało kwocie 922 zł.

Kolejną zasadą wynikającą z tego przepisu było to, że w sytuacji, gdy wyliczona wartość 70% dochodu mieszkańca była niższa od dwukrotności kryterium dochodowego, wówczas odpłatność nie mogła przekroczyć 70 % jego dochodu. Ustawodawca zastrzegł jednak, że zasady te obowiązują jedynie do czasu spełnienia przez placówkę wymaganych standardów, zatem uzyskanie przez placówkę stosownego zezwolenia skutkowało podwyższeniem ponoszonej opłaty do pełnego kosztu utrzymania, jednak również i w takim przypadku maksymalna wysokość odpłatności wynosiła 70% dochodu osoby lub na osobę w rodzinie. Zauważyć trzeba, że w decyzji z dnia 19 września 2003 r. odpłatność skarżącego za pobyt w DPS została określona w wysokości 70% dochodu, gdyż ta kwota, wynosząca 884,10 zł, była niższa od kwoty 922 zł, odpowiadającej 200% kryterium dochodowego.

Na mocy art. 54 pkt 15 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 203, poz. 1966, aktualnie Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o dochodach j.s.t., regulacja zawarta w art. 35 ustawy o pomocy społecznej z 1990 r. została zmieniona i przepis ten stanowił w ust. 1, iż pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny, natomiast w ust. 2 przewidywał, że obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka (pkt 1), małżonek, zstępni przed wstępnymi (pkt 2), gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej (pkt 3) - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Z kolei w ust. 3 przepis ten stanowił, że mieszkaniec domu obowiązany jest wnosić opłatę w wysokości nie większej niż 70 % swojego dochodu (pkt 1), małżonek, zstępni przed wstępnymi (pkt 2), gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej (pkt 3) - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2. Zgodnie z art. 35 ust. 13 i 14 w znowelizowanym brzmieniu, średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w powiatowym i w regionalnym domu pomocy społecznej ustala odpowiednio starosta i marszałek województwa.

Znowelizowane przepisy ustawy o pomocy społecznej z 1990 r. nie przewidywały już zatem możliwości ponoszenia odpłatności w kwocie gwarancyjnej odpowiadającej 200% kwoty kryterium dochodowego, ani nie wiązały wysokości tejże odpłatności ze standardem domu pomocy społecznej. Wysokość opłaty została ujednolicona i powiązana wyłącznie z uzyskiwanym przez pensjonariusza dochodem, przy zastosowaniu dotychczasowego wskaźnika procentowego wynoszącego 70%, a obowiązkiem uiszczenia powstałej różnicy pomiędzy kosztem ponoszonym, a pełnym, czyli średnim kosztem ustalanym przez właściwy organ, obciążono gminę, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. W przepisie art. 87 ust. 8 omawianej ustawy o dochodach j.s.t. ustawodawca określił jednocześnie, że osoby, które zostały przyjęte do domu pomocy społecznej przed dniem 1 stycznia 2004 r. oraz osoby posiadające skierowania do domu pomocy społecznej wydane przed dniem 1 stycznia 2004 r. ponoszą opłatę na dotychczasowych zasadach. Ponadto, w art. 87 ust. 1 i 2 ustawy o dochodach j.s.t. określono zasady dofinansowania udzielanego powiatom w formie dotacji celowych z budżetu państwa na mieszkańców domów pomocy społecznej prowadzonych przez powiat (gminę na prawach powiatu) w ramach zadania własnego lub prowadzonych na jego zlecenie, umieszczonych na podstawie skierowania wydanego przed dniem 1 stycznia 2004 r. W odróżnieniu od osób skierowanych do domu pomocy społecznej po dniu 1 stycznia 2004 r., to nie gminę, ale budżet państwa obciążają zatem koszty dofinansowania pobytu osób skierowanych przed tą datą. Z mocy art. 102 ustawy o dochodach j.s.t. wszystkie omówione wyżej regulacje weszły w życie z dniem 1 stycznia 2004 r.

Nie ulega wątpliwości, że przepis art. 87 ust. 8 ustawy o dochodach j.s.t. nawiązywał do zasad odpłatności określonych w art. 35 ustawy o pomocy społecznej, którą ta ustawa znowelizowała. Oznaczało to, że osobom skierowanym, a także przyjętym do domów pomocy społecznej przed dniem 1 stycznia 2004 r. ustawodawca zagwarantował niezmienność w zakresie zasad ponoszenia odpłatności za pobyt, tj. zapewnił, że osoby te nie będą musiały ponosić opłaty wyższej niż dwukrotność kryterium dochodowego, chyba że jest ono wyższe od wartości 70% kwoty uzyskiwanego dochodu, jednakże pod warunkiem, że placówka, w której przebywają, nadal nie spełnia wymaganych standardów. W razie ich osiągnięcia, po uzyskaniu stosownego zezwolenia, obowiązywać miał tylko jeden sposób obliczania odpłatności, tzn. opłata miała wynosić 70% dochodu uzyskiwanego przez mieszkańca domu.

Aktualnie obowiązująca ustawa o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. (Dz. U. Nr 64, poz. 593, obecnie Dz. U. z 2009 r. Nr 175 poz. 1372 z późn. zm.), która weszła w życie z dniem 1 maja 2004 r., zastąpiła ustawę o pomocy społecznej z 1990 r. i ustaliła na nowo zasady odpłatności, określając w art. 60 ust. 1, że pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania, który w zależności od zasięgu domu pomocy społecznej ustala wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta lub marszałek województwa i ogłasza w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Dodać też trzeba, że zgodnie z § 1 wydanego na tej podstawie zarządzenia Prezydenta Miasta Opola z dnia 24 stycznia 2011 r., nr Or.I-0151-47/11, w sprawie ustalenia na 2011 rok średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej [...] w [...] (Dz. Urz. Województwa Opolskiego z dnia 14 lutego 2011 r., Nr 14, poz. 157), koszt ten wynosi 2507,58 zł. Natomiast w art. 61 ust. 1 i 2 ustawa ta powtórzyła uregulowania przewidziane w art. 35 ustawy z 1990 r. po nowelizacji od dnia 1 stycznia 2004 r. Nadal mieszkaniec domu obowiązany jest ponosić opłatę do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania, nie więcej jednak niż 70 % swojego dochodu, a pozostałą część - do wysokości średniego kosztu utrzymania - ponosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej.

W art. 149 ust. 1 i 3 powyższej ustawy zawarto zapis o wygaśnięciu z dniem jej wejścia w życie decyzji wydanych na podstawie ustawy o pomocy społecznej z 1990 r., z wyjątkiem decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej, oraz decyzji o umieszczeniu w takiej placówce. Z kolei w art. 155 ust. 1 wskazano, że do osób umieszczonych w domu pomocy społecznej na podstawie skierowania wydanego przed dniem 1 stycznia 2004 r. stosuje się dotychczasowe przepisy o właściwości miejscowej gminy, natomiast w ust. 3 tego przepisu określono, że w stosunku do osób umieszczonych w domu pomocy społecznej na podstawie skierowania wydanego przed dniem 1 stycznia 2004 r., decyzje zmieniające decyzje o odpłatności i o skierowaniu do domu pomocy społecznej wydaje starosta właściwy ze względu na położenie domu.

W oparciu o te regulacje zachodziła potrzeba wydania nowych decyzji o ustaleniu odpłatności za pobyt w domach pomocy społecznej. W decyzji z dnia 25 sierpnia 2004 r. odpłatność skarżącego została ustalona w kwocie 896,76 zł, tj. w wysokości 70% dochodu ustalonego na kwotę 1281,09 zł, gdyż była ona niższa od kwoty 200% kryterium dochodowego ustalonego w art. 8 ust.1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej z 2004 r. na kwotę 461 zł, czyli od kwoty 922 zł. Decyzja ta następnie została zmieniona decyzją z dnia 13 listopada 2006 r., którą ustalono odpłatność w wysokości 954 zł, odpowiadającej 200% kryterium dochodowego wynoszącego 477 zł (zgodnie z § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej - Dz. U. Nr 135, poz. 950). W decyzji tej wskazano przy tym, że dochód J. J. wynosi 1632,64 zł. Wartość 70% tego dochodu byłaby zatem wyższa od kwoty gwarancyjnej 954 zł. Powyższe decyzje wydane zostały zatem przy zastosowaniu zasad obowiązujących pod rządami ustawy o pomocy społecznej z 1990 r. w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2003 r.

Jak wynika z lektury akt sprawy, Dom Pomocy Społecznej [...] w [...] uzyskał standard usług na mocy decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 25 lutego 2010 r., nr [...], orzekającej o wydaniu Miastu Opole zezwolenia na prowadzenie go na czas nieokreślony. W świetle omówionych dotychczas przepisów ta okoliczność uzasadniała, zdaniem Sądu, konieczność ponownego ustalenia odpłatności skarżącego za pobyt w DPS poprzez zmianę dotychczas wydanych w tym zakresie decyzji. Zasadnie zatem organy obu instancji orzekły o zwiększeniu kwoty odpłatności, zmieniając dotychczasowe decyzje wydane w tym zakresie.

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, materialnoprawną podstawę zmiany odpłatności skarżącego za pobyt w domu pomocy społecznej powinien stanowić przepis art. 87 ust. 8 ustawy o dochodach j.s.t. w związku z przepisem do którego odsyła, tj. art. 35 ustawy o pomocy społecznej z 1990 r. w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2003 r., a normę kompetencyjną - przepis art. 155 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej z 2004 r. Sąd podziela tym samym linię orzeczniczą prezentowaną w wyrokach Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: WSA we Wrocławiu z 21 maja 2009 r., sygn. akt IV SA/Wr 562/08, opubl. System Informacji Prawnej LEX nr 580398 oraz WSA w Krakowie z 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 1144/10; WSA w Łodzi z 6 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 419/11; WSA w Szczecinie z 10 października 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 302/11; WSA w Warszawie z 6 lipca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 525/12, wszystkie dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Jak zasadnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w powołanym wyżej wyroku z 21 maja 2009 r., przepis art. 87 ust. 8 ustawy o dochodach j.s.t. jest uregulowaniem szczególnym, odnoszącym się bezpośrednio do odpłatności za pobyt w domu opieki. Zaakcentować należy, że omawiany przepis o randze ustawowej, nie został uchylony mocą ustawy o pomocy społecznej z 2004 r. Jak już wywiedziono wyżej, gwarantuje on osobom skierowanym do domu pomocy społecznej przed dniem 1 stycznia 2004 r. zachowanie dotychczasowych zasad odpłatności. Co więcej, regulacje ustawy o pomocy społecznej z 2004 r., zawarte w powołanych wyżej przepisach art. 149 i art. 155 ust. 1 i 3, stanowią dopełnienie jego zapisów. Zakładając racjonalność ustawodawcy należy przyjąć, że gdyby jego wolą było uchylenie również normy szczególnej z art. 87 ust. 8 ustawy o dochodach j.s.t. i zrównanie zasad odpłatności wszystkich mieszkańców, tj skierowanych przed dniem 1 stycznia 2004 r. i po tej dacie, wówczas dałby temu wyraz wprost, zamieszczając w przepisach końcowych ustawy o pomocy społecznej z 2004 r. odpowiednie uregulowanie w tym zakresie. Tymczasem sytuacja prawna tej właśnie grupy osób została przez ustawodawcę nadal wyraźnie wyodrębniona z uwagi na wskazane wyżej, obowiązujące zasady partycypowania w kosztach pobytu przez budżet państwa, a nie gminę. Wyłącza to tym samym, w odniesieniu do zasad ustalania odpłatności tych osób, pogląd o możliwości zastosowania przepisów art. 60 i 61 ustawy o pomocy społecznej z 2004 r. zamiast - poprzez art. 87 ust. 8 ustawy o dochodach j.s.t. - przepisów ustawy z 1990 r. w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2003 r., gdyż wiązałoby się to przeniesieniem na gminę obowiązku ponoszenia kosztów uzupełniających do wysokości pełnego kosztu utrzymania, czego ustawodawca nie dopuszcza.

Na tle rozpoznawanej sprawy nie sposób nie dostrzegać, że organ odwoławczy stanął na stanowisku, że zmiana decyzji ustalającej odpłatność skarżącego powinna nastąpić w oparciu o przepisy art. 60 i 61 oraz art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej z 2004 r. To błędne stanowisko organu odwoławczego nie może jednak przesądzać o wadliwości zaskarżonej decyzji. Podzielając poglądy wyrażane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zdaniem Sądu, należy przyjąć, że nawet niepowołanie podstawy albo błędne powołanie podstawy prawnej w decyzji administracyjnej nie prowadzi automatycznie do uchylenia decyzji jako wydanej bez podstawy prawnej, jeżeli podstawa taka istnieje. Istotne jest bowiem rzeczywiste istnienie tej podstawy (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2001 r., sygn. akt I SA 1425/99, opubl. LEX nr 54161 oraz wyrok WSA w Warszawie z 21 stycznia 2005 r., SA/Wa 1503/04, opubl. OwSS 2006 r. nr 1, poz. 19).

Koncentrując się na sposobie ustalenia dochodu skarżącego, stwierdzić przyjdzie, że kwestionowany w skardze przepis art. 8 ustawy o pomocy społecznej z 2004 r. precyzyjnie określa pojęcie dochodu, czyniąc to w zasadzie w sposób analogiczny jak powołany wyżej przepis art. 2a ust. 2 ustawy o pomocy społecznej z 1990 r., przy czym jest on umieszczony w przepisach ogólnych tej ustawy, tj. w dziale I rozdziale I tej ustawy, zatytułowanym "Zasady ogólne i zakres podmiotowy ustawy". Już sam tytuł rozdziału wskazuje rolę zawartych w nim regulacji jako przepisów zasadniczych dla całej ustawy. Z tego też powodu należy uznać, że zawiera unormowania uniwersalne, mające zastosowanie również w sytuacji ustalania przez organ pomocy społecznej dochodu w postępowaniu prowadzonym z urzędu. Przepis ten taksatywnie wymienia też składniki podlegające odliczeniu od dochodu, jak i te, które podlegają wyłączeniu. Zgodnie z treścią art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, przez dochód należy rozumieć sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach, a także kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Do tak ustalonego dochodu nie wlicza się jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego, zasiłku celowego, pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty, wartości świadczenia w naturze, świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych.

Jak wynika z materiału dowodowego w postaci wywiadu środowiskowego i z zaświadczenia ZUS z dnia 25 sierpnia 2011 r., jedyny dochód skarżącego stanowi renta inwalidy wojennego pobierana w zbiegu z emeryturą, w łącznej kwocie 2954,23 zł. Do renty przysługują dodatkowe świadczenia przewidziane w art. 15 ust. 1 oraz w art. 20 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 371), tj. dodatek kombatancki, ryczałt energetyczny i dodatek kompensacyjny, wynoszące odpowiednio 186,71 zł, 146,40 zł i 28,01 zł, w łącznej kwocie 361,12 zł. Poza tym, z analizowanego zaświadczenia ZUS wynika, że kwota zaliczki na podatek wynosi 173,00 zł, a kwota składki na ubezpieczenie zdrowotne wynosi 192,83 zł, co łącznie stanowi kwotę 365,83 zł. Na podstawie art. art. 8 ustawy o pomocy społecznej organ prawidłowo wyliczył, że kwota dochodu skarżącego, stanowiąca sumę świadczeń emerytalno-rentowych oraz dodatkowych świadczeń, pomniejszona o kwotę zaliczki na podatek i składki na ubezpieczenie zdrowotne, które nie podlegają wliczeniu, wynosi 2949,52 zł (2954,23 zł + 361,12 zł – 365,83 zł). W oparciu o powyższe wyliczenia prawidłowo też ustalono, że miesięczna kwota odpłatności za pobyt skarżącego w DPS, stanowiąca 70% tak ustalonego dochodu, wynosi 2064,66 zł.

Nie można zatem podzielić zarzutów skargi w kwestii naruszenia art. 8 ustawy o pomocy społecznej, tak samo jak i argumentacji dotyczącej naruszenia przepisów procedury administracyjnej i niewyjaśnienia przez organy okoliczności faktycznych sprawy. Wbrew zarzutom skargi, kwota dochodu wynikająca z przedłożonego pocztowego odcinka świadczenia za miesiąc październik 2011 r. nie jest odmienna niż określona w zaświadczeniu ZUS z dnia 23 sierpnia 2011 r. Zwrócić należy uwagę, że wskazywana w skardze, uwidoczniona na tym odcinku kwota wynosząca 1995,53 zł, określająca dochód netto skarżącego, stanowi kwotę do wypłaty, tj. już po potrąceniu kosztów pobytu w DPS wynoszących 954 zł (którą wskazano również w zaświadczeniu ZUS). Z prostego działania rachunkowego wynika, że ta kwota wypłaty, powiększona o koszty pobytu w DPS, odpowiada dochodowi wyliczonemu przez organy (1995,53 zł + 954 zł = 2949,53 zł).

Na marginesie odnotować jeszcze należy, że na wskazywanym odcinku pocztowym za październik 2011 r. wykazana została ponadto kwota dochodu wynosząca 2142,55 zł, będąca kwotą emerytury należnej skarżącemu i stanowiąca podstawę do wyliczenia składki na ubezpieczenie zdrowotne w wysokości 192,93 zł, tj. 9% podstawy wymiaru, zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 z późn. zm.). Poza tym renta OZIW dla inwalidów III grupy wyliczana jest w kwocie ryczałtowej oraz wypłacana jest w zbiegu z emeryturą w wymiarze ½ należnego świadczenia i wynosi 811,68 zł (art. 12 ust. 1 ustawy o kombatantach w zw. z art. 11 ust. 1 i art. 10 ust. 2 i art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin - Dz. U. z 2010 r. Nr 101, poz. 648 z późn. zm.). Wykazana na odcinku za miesiąc październik 2011 r. kwota emerytury 2142,55 zł, powiększona o kwotę renty OZIW w wysokości 811,68 zł wynosi łącznie 2954,23 zł i odpowiada dochodowi wykazanemu w zaświadczeniu O/ZUS z dnia 25 sierpnia 2011 r.

W świetle powyższego, kwota opłaty została w zaskarżonej decyzji ustalona prawidłowo, a naruszenia omówione przez Sąd, niewątpliwie nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy, stąd też nie mogły skutkować uchyleniem kwestionowanej decyzji.

Zasadne było poza tym wydanie przez organ odwoławczy, w ramach uprawnień wynikających z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., decyzji o charakterze kasacyjno-reformatoryjnym z uwagi na orzeczenie przez organ pierwszej instancji o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności oraz zamieszczenie w uzasadnieniu decyzji stwierdzenia o ustaleniu nowej wysokości opłaty za pobyt w DPS od dnia 1 października 2011 r.

Słusznie Kolegium wywiodło, że w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do zastosowania rygoru natychmiastowej wykonalności. Ustawa o pomocy społecznej z 2004 r. nie przewiduje możliwości nadawania tego rygoru decyzjom dotyczącym świadczeń z pomocy społecznej, co z mocy art. 14 tej ustawy, przewidującego stosowanie w sprawach nieuregulowanych ustawą przepisów K.p.a., oznacza możliwość zastosowania art. 108 § 1 K.p.a., który jako warunki zastosowania tej instytucji wymienia niezbędność ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. Jak podkreśla się w doktrynie, przesłanki nadania tego rygoru mają charakter zamkniętego katalogu, który nie może być interpretowany rozszerząjąco (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2004, s. 496). Okoliczności odpowiadających dyspozycji z art. 108 § 1 K.p.a. nie sposób dopatrzyć się w rozpoznawanej sprawie; nie podał ich też organ. Natomiast odnośnie charakteru decyzji o zmianie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej i możliwości określenia terminu jej obowiązywania przez organ, wskazać należy, że decyzja tego rodzaju ma niewątpliwie charakter konstytutywny. Wpływa bowiem na dotychczasowy zakres przyznanych świadczeń z pomocy społecznej zmieniając ich wysokość i dlatego może ona wywierać wyłącznie skutki na przyszłość. Z tego względu organ nie może zmienić decyzji dotychczasowej od oznaczonej daty ale powinien określić zakres, w jakim wprowadza zmiany do stosunku łączącego go ze stroną. Zgodzić trzeba się zatem ze stanowiskiem Kolegium, że ograniczenie lub cofnięcie prawa w związku z wydaniem decyzji zmieniającej decyzję dotychczasową następuje od dnia, w którym decyzja ta staje się ostateczna. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie na skutek prawomocnego orzeczenia zaskarżoną decyzją o wysokości odpłatności za pobyt w DPS. Tym samym należało uznać, doszło do prawidłowego zweryfikowania decyzji organu pierwszej instancji.

Wskazać jeszcze należy, że również zarzut dotyczący naruszenia art. 36 K.p.a. i art. 123 K.p.a., dotyczący niezachowania właściwej formy zawiadomienia o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy nie może prowadzić do uwzględnienia skargi, gdyż tego rodzaju wadliwość, jak również kwestia ewentualnej przewlekłości postępowania pozostają bez wpływu na wynik sprawy. Przepis art. 36 § 1 K.p.a., na podstawie którego organ podaje z urzędu przyczyny zwłoki w załatwieniu sprawy i wyznacza nowy termin jej załatwienia, nie zawiera wskazówek odnoszących się do wyznaczenia nowego terminu ani do formy prawnej tego wyznaczenia. Z akt wynika, że odwołanie wpłynęło do Kolegium w dniu 16 listopada 2011 r., a w dniu 13 grudnia 2011 r. skierowano do pełnomocnika pismo z tej samej daty o przedłużeniu terminu, informując o rozpatrzeniu sprawy do dnia 31 stycznia 2012 r. Niezachowanie wymaganej formy nie może skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, zważywszy nawet na pogląd, że zawiadomienie o zwłoce w załatwieniu sprawy powinno mieć formę niezaskarżalnego postanowienia (por. J. Borkowski, op. cit. s. 283). Natomiast przedłużające się postępowanie może być przedmiotem skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.

Z przedstawionych wyżej względów, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.