II SA/Gl 368/12

Uzasadnienie

Prezydent Miasta D., działając na wniosek Z. i L. M. oraz R. i J. S. decyzją nr [...] z dnia [...] r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem oraz zbiornika szambo, na działce nr [...], k.m. [...] w D. przy ul. [...]. Decyzja ta został doręczona wyłącznie wnioskodawcom w dniu 24 lipca 2006 r. Następnie kolejną decyzją z dnia [...] r. nr [...] orzeczono o przeniesieniu powyższej decyzji na rzecz Z. i Li. M.

Pismem z dnia 27 lipca 2009 r. K. P. wystąpiła do Wojewody [...] o unieważnienie powyższych decyzji, podając że podczas kontroli PINB, dotyczącej budowy na działkach nr [...] i [...], z przedłożonego przez właścicieli planu, dowiedziała się, że jeszcze w tym roku ma powstać budynek na działce nr [...], lecz nie została poinformowana o wydanym pozwoleniu na budowę. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] r. przekazał powyższe pismo Prezydentowi Miasta D. jako wniosek o wznowienie postępowania, zakończonego decyzją z dnia [...] r.

Postanowieniem z dnia [...] r. Prezydent Miasta D. orzekł o wznowieniu postępowania w powyższej sprawie na podstawie art. 148 § 2 k.p.a.

Z kolei K. P. pismem z dnia 11 sierpnia 2010 r. wniosła o uchylenie decyzji z dnia [...] r. z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem jest właścicielką działki sąsiedniej, a prace budowlane prowadzone są w odległości 3 m od jej ogrodzenia, lecz nie została powiadomiona w sprawie powyższego pozwolenia. Podała też, że dopiero gdy geodeta zaczął prowadzić prace na działce nr [...], okazało się, że za płotem ma powstać budynek.

Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta D. w wyniku wznowienia postępowania, orzekł o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, bowiem odmówił K. P. przymiotu strony w postępowaniu. Jednakże wskutek odwołania wnioskodawczyni, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...], uchylił powyższą decyzję i przkazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji celem zbadania dochowania terminu do wznowienia postępowania.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent Miasta D. decyzją z dnia [...] r. na podstawie art. 148 § 2 k.p.a. orzekł o odmowie wznowienia postępowania. W wyniku odwołania wnioskodawczyni, powyższa decyzja została uchylona, a sprawę przekazano do ponownego rozpoznania przez organ I instancji na mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. [...] celem należytego wyjaśnienia sprawy.

Kolejną decyzją z dnia [...] r. organ I instancji ponownie orzekł o odmowie wznowienia postępowania w powyższej sprawie. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji powołał przepis art. 148 § 2 k.p.a., a w motywach wskazał, że wnioskodawczyni nie dochowała terminu do złożenia podania o wznowienie, jako że mieszkając na sąsiedniej nieruchomości, mogła obserwować teren budowy i umieszczoną przy drodze dojazdowej tablicę informacyjną. Powołując się zaś na kopię zgłoszenia budowy z dnia 11 czerwca 2008 r. i kopię dziennika budowy, organ I instancji ustalił, że roboty budowlane rozpoczęto dnia 1 lipca 2008 r. Fakt umieszczenia na placu budowy tablicy, określającej dane o inwestycji potwierdził zaś wykonawca robót w oświadczeniu z dnia 28 marca 2011 r.

W odwołaniu od decyzji K. P. zarzuciła naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. z powodu pominięcia przedłożonego przez nią materiału zdjęciowego i braku ustaleń organu co do terminu ustawienia tablicy informacyjnej. Odwołująca się podniosła, że o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę na działce nr [...], dowiedziała się dopiero w toku kontroli na działkach sąsiednich, przeprowadzonej przez PINB. Sporządzone przez nią zdjęcia z datownikiem dowodzą zaś, że do dnia 8 lipca 2009 r. nie było żadnej tablicy informacyjnej, ani też nie rozpoczęto żadnych robót budowlanych. Nadto, odwołująca się wniosła o przesłuchanie świadka w osobie L. J. jako właściciela działki sąsiedniej, na powyższe okoliczności.

Zaskarżoną decyzją podjętą z up. Wojewody [...], orzeczono o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Po zrelacjonowaniu przebiegu dotychczasowego postępowania, organ odwoławczy wskazał, że w piśmie z dnia 27 lipca 2009 r., zakwalifikowanym jako wniosek o wznowienie, K. P. oświadczyła, że nie zna numeru decyzji i powołała się na informacje PINB, uzyskane w trakcie kontroli na działkach nr [...] i [...], lecz w kolejnym piśmie z dnia 11 sierpnia 2010 r. nadmieniła, że informacja o budynku projektowanym na działce nr [...] pochodziła od geodety prowadzącego prace na tej nieruchomości. Tymczasem pierwszy wpis do dziennika budowy, dotyczący wytyczenia osi fundamentów zgodnie z projektem, został dokonany w dniu 1 lipca 2008 r. W związku z tym organ odwoławczy uznał, że K. P. już w 2008 r. wiedziała o prowadzonych robotach budowlanych. Nadto, w świetle oświadczenia wykonawcy robót, w maju 2009 r. na tablicy budowy była widoczna uzupełniona tablica informacyjna. Odnosząc się zaś do przedłożonego materiału zdjęciowego w postaci fotografii wykonanych w dniu 8 lipca 2009 r., a przedstawiających garaż blaszany, organ II instancji uznał, że taki stan rzeczy nie dowodzi, że w okresie poprzednim na tym garażu nie było tablicy. Przesłuchany w trybie art. 136 k.p.a. świadek L. J. potwierdził zaś fakt zamocowania tablicy do blaszanego garażu, lecz nie pamiętał terminu rozpoczęcia robót budowlanych na działce nr [...] i odmówił odpowiedzi na inne pytania. Jako nieistotny organ odwoławczy uznał też fakt prowadzenia robót budowlanych z odstępstwem od udzielonego pozwolenia na budowę, co jest przedmiotem odrębnego postępowania. W konsekwencji, organ II instancji stwierdził uchybienie terminu do wniesienia podania o wznowienie i odwołania nie uwzględnił.

W skardze do sądu administracyjnego K. P. domagała się uchylenia powyższej decyzji organu odwoławczego i wydania decyzji o wznowieniu postępowania oraz przeprowadzenia dowodu z akt postępowania zakończonego decyzją tego organu z dnia [...] r. nr [...] celem wykazania niewiarygodności zeznań świadka L. J. co do umiejscowienia tablicy budowy. Ponawiając dotychczasowe twierdzenia co do daty powzięcia wiadomości o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę na działce nr [...] oraz umieszczenia tablicy informacyjnej na blaszanym garażu i zarzut naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a., skarżąca podniosła, że organy administracji dokonały błędnej wykładni art. 148 § 2 k.p.a., gdyż użyty w tym przepisie zwrot "strona dowiedziała się o decyzji", należy rozumieć jako uzyskanie informacji, pozwalających zidentyfikować decyzję, a nie jedynie informacji, które pozwalałyby domniemywać fakt wydania decyzji. Stąd też błędnie przyjął Wojewoda, że w oparciu o rzekomo podejmowane działania wpisane do dziennika budowy, mogła powziąć wiedzę o istnieniu decyzji, skoro do sierpnia 2009 r. nie prowadzono żadnych robót, a jedynie zwożono gruz. Na działce tej nie było też tablicy budowy, a przy tym zachodzi sprzeczność między zeznaniami świadka a oświadczeniem wykonawcy co do miejsca umieszczenia tej tablicy, przy czym przesłuchanie świadka odbyło się z naruszeniem art. 83 § 2 k.p.a. W kolejnym piśmie z dnia 31 stycznia 2012 r. skarżąca wskazała na fakt prawdopodobnego sfałszowania dokumentacji projektowej, co jest obecnie przedmiotem postępowania Prokuratury Rejonowej.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe zarzuty i argumentację, bowiem skarżąca nie udowodniła, że o decyzji dowiedziała się dopiero 15 lipca 2009 r., w trakcie kontroli innej budowy.

W toku rozprawy sądowej pełnomocnik skarżącej podał dodatkowo, że w piśmie z dnia 11 sierpnia 2010 r., powołując się na wiedzę uzyskaną od geodety, skarżąca miała na myśli drugą czynność wytyczania fundamentów, która wg dziennika budowy odbyła się w dniu 2 września 2009 r. Nadto, wskazał że w postępowaniu prowadzonym przed organami nadzoru budowlanego zapadła ostateczna decyzja nakładająca obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, lecz nie doszło jeszcze do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę zgodnie z pismem PINB z dnia 17 kwietnia 2012 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

W pierwszym rzędzie wskazać przyjdzie, że przeoczyły organy obydwu instancji, iż postanowieniem z dnia [...] r. Prezydent Miasta D. na wniosek skarżącej wznowił postępowanie, zakończone decyzją nr [...] z dnia [...] r. Postanowienie to nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, stąd też brak podstaw prawnych do wydania w wyniku wznowienia postępowania decyzji o odmowie wznowienia w trybie art. 149 § 3 k.p.a. (wg stanu prawnego, obowiązującego w dacie orzekania organu I instancji), nawet w przypadku, gdy dopiero w toku wznowionego postępowania organ stwierdził uchybienie terminu do złożenia podania z art. 148 § 2 k.p.a. W takim bowiem przypadku wadliwie wznowione postępowanie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Stąd też już z tych względów decyzje organów obydwu instancji nie mogły się ostać jako wydane z naruszeniem art. 149 § 3 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 kwietnia 2011 r.). Nadto, podzielić należy zarzuty skarżącej w zakresie błędnej wykładni art. 148 § 2 k.p.a. co do rozumienia pojęcia "dowiedzenia się o decyzji", jak i nie należytego wyjaśnienia i rozważenia sprawy w zakresie dochowania przez skarżącą terminu do żądania wznowienia postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a w konsekwencji, przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów, czym naruszono wymogi z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., co z kolei mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Faktem jest, że ciężar wykazania w jakiej dacie strona dowiedziała się o decyzji, obciąża podmiot występujący z żądaniem wznowienia. Dowodem takim może być także oświadczenie strony, o ile nie budzi wątpliwości organu. Dowiedzenie się o decyzji nie musi łączyć się z uzyskaniem przez stronę wiedzy co do daty decyzji i jej numeru, lecz chodzi o powzięcie takich wiadomości (danych), które umożliwiają stronie złożenie podania o wznowienie. Nie jest też istotne, z jakich źródeł strona powzięła wiedzę o fakcie wydania decyzji z pominięciem jej udziału w postępowaniu. Podkreślić też przyjdzie, że przez dowiedzenie się o decyzji nie należy rozumieć sytuacji, w której strona mogłaby powziąć jedynie taką wiedzę. Oczywiście, w sytuacji umieszczenia w widocznym miejscu tablicy informacyjnej z podaniem niezbędnych danych w zakresie udzielonego pozwolenia na budowę, za niewiarygodne można uznać twierdzenie osoby mieszkającej w bezpośrednim sąsiedztwie co do braku wiedzy o decyzji. Jednak zupełnie inaczej należy interpretować fakt samego rozpoczęcia budowy, zwłaszcza podjęcia czynności geodezyjnych. Co więcej, ze znajdującej się w aktach sprawy kserokopii dziennika budowy wynika, że prace geodezyjne w postaci wytyczania osi fundamentów budynku nastąpiły dwukrotnie: w dniu 1 lipca 2008 r., a następnie w dniu 2 września 2009 r. Same wykopy pod ściany wykonano zaś dopiero w dniu 14 września 2009 r. Stąd też wbrew twierdzeniom organu, brak podstaw do przyjęcia, aby zawarte w piśmie skarżącej z dnia 11 sierpnia 2010 r. stwierdzenie, że dopiero gdy geodeta zaczął prowadzić prace na działce nr [...], okazało się, że za płotem ma stanąć budynek, łączyć z faktem dowiedzenia się o decyzji i to już w dniu 1 lipca 2008 r. Stąd też wniosek organu odwoławczego, że od tej daty należy liczyć skarżącej termin do złożenia podania o wznowienie, należy uznać za bezpodstawny. Natomiast oświadczenie wykonawcy robót – Zakładu Handlowo – Produkcyjno - Usługowego "A" Spółka Jawna K. G. i H. G. o przekazaniu placu budowy i oględzinach w maju 2009 r., podczas których widoczna była uzupełniona tablica informacyjna (pismo z dnia 28 marca 2011 r.), jest niepełne i nie może podważać wiarygodności twierdzeń skarżącej w zakresie powzięcia wiedzy o decyzji w toku oględzin działek sąsiednich przez PINB w D., co miało miejsce w dniu 15 lipca 2009 r. Data ta koreluje też z przedłożonym przez skarżącą materiałem fotograficznym, dokumentującym teren działki nr [...] w dniu 8 lipca 2009 r., a nawet z zeznaniami świadka L. J., który podał, że tablica budowy umieszczona była na blaszanym garażu, lecz nie pamiętał daty rozpoczęcia robót. Tymczasem oświadczenie wykonawcy robót nie wskazuje miejsca usytuowania tablicy informacyjnej. Co więcej, zgodnie z wpisem do dziennika budowy przyjęcie placu budowy nastąpiło w dniu 1 lipca 2008 r. Zupełnie nie wiadomo, z jaką kontrolą placu budowy należy łączyć maj 2009 r., skoro kolejny wpis do dziennika budowy pochodzi z daty 10 sierpnia 2009 r. i dotyczy zgody projektanta na odsunięcie o 1 m budynek od granicy działki. Stąd też oświadczenie wykonawcy należało uznać za niewystarczające dla podważenia twierdzeń skarżącej, że tablica budowy została umieszczona na blaszanym garażu dopiero w sierpniu 2010 r. przed kontrolą PINB, dotyczącą działki nr [...]. Co więcej, niezależnie od braku wskazania umiejscowienia tablicy budowy, oświadczenie wykonawcy dotyczy też konkretnego dnia, przypadającego w maju 2009 r., podobnie jak w przypadku materiału fotograficznego z dnia 8 lipca 2009 r., dokumentującego blaszany garaż bez tablicy i brak jakichkolwiek robót budowlanych, którego moc dowodową podważył organ odwoławczy.

Z tych też względów sąd administracyjny stwierdził, że sprawa nie została należycie wyjaśniona w zakresie dochowania przez skarżącą terminu do złożenia podania o wznowienie, a w szczególności zebrany materiał dowodowy w postaci oświadczenia wykonawcy robót i zeznań świadka L. J., nie podważa twierdzeń skarżącej co do faktu dowiedzenia się o decyzji w lipcu 2009 r. w toku czynności PINB, dotyczących kontroli budowy na innych działkach sąsiednich. W tym stanie rzeczy, decyzje organów obydwu instancji nie mogły się ostać i podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Wobec uwzględnienia skargi należało orzec o niewykonalności zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 152 cyt. ustawy. O kosztach postępowania nie rozstrzygnięto z braku wniosku skarżącej o ich zasądzenie (art. 210 § 1 tej ustawy).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien w pierwszym rzędzie ustalić, czy w świetle okazanego na rozprawie pisma PINB w D. z dnia 17 kwietnia 2012 r. wobec wydania ostatecznej decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623, ze zm.), nastąpiło uchylenie przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 36 a ust. 2 Prawa budowlanego. Ostateczne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, objętej żądaniem wznowienia, czyni bowiem niniejsze postępowanie bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., co winno skutkować jego umorzeniem. O ile nie doszło jednak do uchylenia w tym trybie spornej decyzji o pozwoleniu na budowę, niezbędne będzie uzupełnienie materiału dowodowego celem ustalenia, kiedy skarżąca dowiedziała się o decyzji o pozwoleniu na budowę. Zwłaszcza, wymagać będzie uzupełnienia oświadczenie wykonawcy robót co do umiejscowienia tablicy informacyjnej na działce nr [...] oraz wykazania daty, w której tablica ta została zawieszona na placu budowy – z wyjaśnieniem celu oględzin wykonawcy w maju 2009 r. i podaniem osób, które brały w nich udział, a które w razie wątpliwości należy przesłuchać w charakterze świadków. Dopiero po uzupełnieniu materiału dowodowego i jego wnikliwej ocenie możliwe będzie stwierdzenie, czy skarżąca dochowała terminu z art. 148 § 2 k.p.a. O ile podanie o wznowienie złożono z uchybieniem tego terminu, wadliwie wznowione postanowieniem z dnia [...] r. postępowanie podlegać będzie umorzeniu zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. W przypadku spełnienia warunku z art. 148 § 2 k.p.a., organ I instancji winien mieć na uwadze fakt, że wobec doręczenia spornej decyzji o pozwoleniu na budowę w dniu 24 lipca 2006 r. i upływu ponad 5 lat od tej daty, zachodzi negatywna przesłanka uchylenia decyzji dotychczasowej obarczonej wadą z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co winno skutkować wydaniem decyzji w trybie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 k.p.a. – poprzez stwierdzenie wydania decyzji z dnia [...] r. z naruszeniem prawa. Stwierdzić bowiem należy, że skarżącej jako właścicielce działki nr [...], bezpośrednio sąsiadującej z działką nr [...], przysługiwał przymiot strony z mocy art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, lecz bez własnej winy nie brała udziału w tym postępowaniu. Jednak upływ terminu 5 lat od daty doręczenia wnioskodawcom decyzji dotychczasowej, wyklucza prawną wadliwość jej uchylenia w trybie wznowienia postępowania.

mw