IV SAB/Po 21/12

Uzasadnienie

Działając w imieniu Wytwórni [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W. (dalej Spółka), D.W. wniósł skargę na bezczynność Starosty W. w sprawie z wniosku z dnia 10 października 2011 r. o wznowienie postępowania w przedmiocie zgłoszenia Burmistrza W. z dnia 23 października 2000r. zamiaru wykonania remontu ulic D. i S. w W. (sygn. akt IV SAB/Po 21/12) oraz skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku z dnia 10 października 2011 r. o wznowienie postępowania w przedmiocie zgłoszenia Burmistrza W. z dnia 23 października 2000r. zamiaru wykonania remontu ulic D. i S. w W. (sygn. akt SAB/Po 22/12).

W uzasadnieniu skarg wskazano, że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne oraz nowe dowody, istniejące w dniu podjęcia przez Starostę decyzji o wyrażeniu stanowiska w piśmie z dnia [...] listopada 2000 r., znak [...]. W związku z powyższym, pismem z dnia 10 października 2011 r. Spółka złożyła do Starosty W. wniosek o wznowienie postępowania w przedmiocie zgłoszenia Burmistrza W. z dnia 23 października 2000 r. zamiaru wykonania remontu ulic D. i S. w W., prowadzonego pod sygnaturą akt [...]. Zdaniem spółki, Starosta W. powinien zgłosić w tej sprawie sprzeciw i nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie robót objętych zgłoszeniem Burmistrza W. z dnia 23 października 2000 r.

Zdaniem Skarżącej, po przeanalizowaniu dowodów wskazanych w złożonym wniosku, organ powinien wszcząć postępowanie z urzędu, albowiem "na organie administracji ciąży obowiązek wznowienia postępowania w razie znalezienia przyczyny wznowienia". Zamiast powyższego, w dniu 31 października 2011 r. otrzymaliśmy pismo Starosty W. skierowane do Burmistrza W. - zawiadomienie o przekazaniu sprawy. W związku z powyższym, Spółka pismem z dnia 12 grudnia 2011 r., złożyła do Wojewody Wielkopolskiego zażalenie na niezałatwienie sprawy przez Starostę W.. W dniu 24 stycznia 2012 r., spółka otrzymała pismo Wojewody Wielkopolskiego z informacją, że nie można wszcząć nowego postępowania, ponieważ wyrok WSA z 1 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 279/11, jest nieprawomocny. W dniu 9 lutego 2012 r. Spółka wysłała wezwanie do usunięcia naruszenia prawa do Wojewody Wielkopolskiego, a w dniu 23 lutego 2012 r. wysłała takie samo wezwanie do Starosty W..

W dniu 2 marca 2012 r. Spółka otrzymała pismo Starosty W., w którym została zacytowana informacja z pisma Wojewody z 24.01.2012 r., że nie można wszcząć nowego postępowania, ponieważ wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu jest nieprawomocny.

W odniesieniu do w/w wyjaśnień Wojewody Wielkopolskiego i Starosty W., w uzasadnieniu skarg wskazano, że przywołane przez Wojewodę i Starostę postępowanie kasacyjne dotyczy "decyzji odmawiającej wznowienia postępowania" na wniosek Spółki z dnia 07.06.2010 r. w w/w wniosku Spółka powołała się na fakt, że w postępowaniu w przedmiocie zgłoszenia Burmistrza W. z dnia 23 października 2000r. zamiaru wykonania remontu ulic D. i S. w W. – nie była stroną postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). Natomiast we wniosku z dnia 10.10.2011 r., Spółka jednoznacznie wskazuje na konieczność wznowienia postępowania, ponieważ: a) dowody, na których podstawie ustalono okoliczności faktyczne sprawy, okazały się fałszywe - art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz b) wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję - art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Zgodnie z art. 145 § 3 K.p.a., jeżeli dowody okazały się fałszywe, to można wszcząć postępowanie także w przypadku, gdy postępowanie przed sądem lub innym organem nie może być wszczęte na skutek upływu czasu.

W uzasadnieniu skarg podkreślono, że przepisy prawa nie limitują możliwości wystąpienia z podaniem o wznowienie postępowania, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24.01.2008 r., sygn. akt II OSK 1926/2006. Podniesiono również kwestię, iż z powodów wymienionych we wniosku o wznowienie postępowania, postępowanie powinno być wznowione z urzędu (art. 147 K.p.a.).

W odpowiedzi na skargi na bezczynność i na przewlekłe prowadzenie postępowania, powołano się na pismo z dnia [...].01.2012r. sygn. [...], w którym Wojewoda Wielkopolski uznał, że "nie ma podstaw do zarzucenia Staroście W. przewlekłości prowadzenia postępowania, o którym mowa w art. 37 w związku z art. 35 ustawy z dnia 14.06.1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071)." Starosta przypomniał, że zgodnie z decyzją Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...].01.201 Ir. znak [...] została utrzymana w mocy decyzja Starosty W. z dnia [...].10.20lOr. Znak [...] umarzająca postępowanie w sprawie wniosku o wznowienie postępowania w przedmiocie zgłoszenia Burmistrza W. z dnia [...].10.2000r. zamiaru wykonania remontu ulic D. i S. w W.. Od w/w rozstrzygnięcia Wojewody Wielkopolskiego Spółka złożyła w dniu 28.02.2011 r. skargę do WSA w Poznaniu, a następnie skargę kasacyjną od wyroku WSA w Poznaniu. Wojewoda Wielkopolski podkreślił, że ponowne rozpoznanie sprawy może nastąpić po zakończonym postępowaniu sądowym w Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Powyższe stanowisko powtórzył Wojewoda Wielkopolski w piśmie z dnia [...]03.2012r. znak [...] podając, że "w aktualnym stanie faktycznym i prawnym brak działań Starosty W. należy uznać za usprawiedliwiony."

Na rozprawie, D.W., działając w imieniu Wytwórni [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W., podtrzymał zarzuty zawarte w skargach na bezczynność Starosty W. oraz przewlekłe prowadzenie postępowania, składając do akt – jako załącznik do protokołu rozprawy – pismo z wyjaśnieniami dotyczącymi w przedmiocie zgłoszenia Burmistrza W. z dnia 23 października 2000r. zamiaru wykonania remontu ulic D. i S. w W. Zdaniem Skarżącej Spółki, W. organy administracji publicznej, zamiast zgodnie z obowiązującym prawem przeprowadzić postępowanie w celu wydania pozwolenia na budowę, wykonały obejście ustawy poprzez inną czynność prawną w postaci zgłoszenia.

Zdaniem Spółki, w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do wydania decyzji administracyjnej, co pociąga za sobą dopuszczalność wznowienia postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje:

Skargi zasługują na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że od dnia 17.05 2011 r., art. 149 P.p.s.a. obowiązuje w nowym brzmieniu, nadanym ustawą z 20.01.2011 r. (Dz. U. Nr 34, poz. 173). Aktualnie, w/w przepis stanowi podstawę do rozpoznania skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej P.p.s.a.). Z powyższego wynika, że kognicją sądów administracyjnych objęto także kwestię badania przewlekłości postępowania administracyjnego. Orzekający Sąd podziela poglądy doktryny, w myśl których: "stany faktyczne poddane ocenie mogą być kwalifikowane zarówno jako bezczynność, jak i przewlekłość postępowania – niewydajnie decyzji w terminie prowadzić musi przecież również do owej przewlekłości." (zob. W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ZNSA 2011, nr 4, s. 13). Instytucja prawna skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego jest zatem w swej istocie podobna do skargi na bezczynność. Taki sam jest cel obu tych instytucji prawnych. Powyższe konstatacje nie przeczą jednak temu, by uznać odrębność instytucji bezczynności organu i przewlekłości postępowania, a jedynie wskazują na ich podobieństwo, o czym będzie mowa dalej.

Uwzględniając powyższe stanowisko w kwestii podobieństwa obu instytucji prawnych, orzekający Sąd postanowieniem podjętym na podstawie art. 111 § 2 P.p.s.a. połączył sprawy IV SAB/Po 21/12 i IV SAB/Po 22/12, zarządzając prowadzenie ich pod sygnaturą IV SAB/Po 21/12.

Powołując się w dalszym ciągu na powyższe ustalenia, w odniesieniu do rozpoznawanych tu skarg, orzekający Sąd zauważa, że głównym przedmiotem zaskarżenia przez Spółkę jest bezczynność Starosty W. w przedmiocie wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zgłoszenia Burmistrza W. zamiaru wykonania remontu ul. D. i S. w W.; Skarżąca domagała się wszczęcia postępowania i rozpoznania sprawy. Uwzględniając dorobek orzecznictwa i doktryny należy uznać, że pojęcie bezczynności oznacza brak podejmowania czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy, w tym brak podjęcia w terminie czynności kończącej postępowanie, którą w przypadku postępowania jurysdykcyjnego jest wydanie aktu administracyjnego (decyzji administracyjnej). W tak rozumianym pojęciu bezczynności mieści się też brak podjęcia wymaganych prawem czynności w przypadku wniesienia wniosku o wznowienie postępowania.

Przed ustosunkowaniem się do zarzutów Spółki stwierdzić należy, że skarga na bezczynność przysługuje tylko w sprawach, w których wydawane są decyzje i określone postanowienia oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że bezczynność organu zachodzi, gdy nie dotrzymuje on terminu załatwienia sprawy, a także w przypadku odmowy wydania stosownego aktu czy podjęcia czynności, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga podjęcia takich działań (zob. np. NSA z dnia 17.12.2010r. sygn. akt I OSK 1811/10 LEX nr 745170, także Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, C.H.Beck 2011 r., s. 536, t. 2). Zadaniem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na bezczynność organu jest więc ustalenie, czy sprawa, w której została wniesiona skarga, była sprawą określoną w art. 3 § 2 pkt 1- 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. , poz, 270, dalej P.p.s.a.). Ponadto sąd zobowiązany jest rozważyć, czy dopuszczalność skargi uwarunkowana jest zachowaniem i wyczerpaniem przez skarżącego określonego trybu przeciwdziałania bezczynności. Następnie Sąd bada czy organowi administracji można przypisać bezczynność rozumianą jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, iż skarga Wytwórni [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W. (dalej Spółka) jest dopuszczalna, albowiem zarzucana przez Skarżącą bezczynność dotyczy nie rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania. Ponadto, jak wynika z akt sprawy, Spółka, pismem z dnia 12.12.2011r. wniosła zażalenie na bezczynność Starosty W., które Wojewoda Wielkopolski pismem z dnia 19.01.2012r. uznał za bezzasadne. Następnie Spółka wystąpiła z wezwaniem do usunięcia prawa do Starosty W. w dniu 23.02.2012 r. Oznacza to, iż Skarżąca przed wniesieniem skargi na bezczynność wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 K.p.a., zgodnie z którym, na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 K.p.a. stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia.

Przechodząc do meritum sprawy stwierdzić należy, że zakresem skargi na bezczynność objęty jest wniosek Spółki z dnia 10.10.2011r. o wznowienie postępowania w przedmiocie zgłoszenia Burmistrza W. z dnia 23.10.2000r. zamiaru wykonania remontu ulic D. i S. w W. (k. 74-78 akt). Z treści wniosku wyniku, iż podstawą jego zgłoszenia był art. 145 §1 pkt 1 i pkt 5 K.p.a. Wskazane podstawy wznowienia mają tu szczególne znaczenie, ponieważ Spółka wcześniej, tj. 07.06.2010r. wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania w tym samym przedmiocie, tj. zgłoszenia Burmistrza W. z dnia 23.10.2000r. zamiaru wykonania remontu ulic Dąbrowskiego i Słodowej w Wolsztynie, ale wskazując jako podstawę art. 145 §1 pkt 4 K.p.a. Podkreślić też należy, że zarówno Starosta, jak i Wojewoda, w odpowiedzi na pisma Spółki dotyczące wniosku z 10.10.2011r., powoływali się na postępowanie z wniosku o wznowienie postępowania z dnia 07.06.2010r.. Wskazywano mianowicie na fakt niezakończonego postępowania przed NSA ze skargi kasacyjnej na wyrok WSA w Poznaniu z dnia 01.06.2011 r., sygn. akt IV SA/Po 279/11 w przedmiocie umorzenia postępowania z wniosku z 07.06.2010 r.

Jak z powyższego wynika, Spółka wystąpiła z dwoma wnioskami o wznowienie postępowania w przedmiocie zgłoszenia Burmistrza W. z dnia 23.10.2000r. zamiaru wykonania remontu ulic D. i S. w W., każdorazowo wskazując na inne przyczyny. W odpowiedzi na pierwszy wniosek – Starosta umorzył postępowanie, organ II instancji utrzymał decyzję w mocy, WSA w Poznaniu wyrokiem z dnia 01.06.2011 r., sygn. akt IV SA/Po 279/11 uchylił w/w decyzję, i wyrok ten jest przedmiotem kontroli NSA. Sprawa objęta niniejszą kontrolą dotyczy bezczynności w związku z drugim wnioskiem Spółki, tj. z 10.10.2011r. Problem sprowadza się zatem do odpowiedzi na pytanie, czy w sytuacji wystąpienia przez Spółkę z drugim wnioskiem o wznowienie postępowania w w/w sprawie – z powołaniem się na nowe przyczyny - organ pozostał w bezczynności w wyżej przytoczonym rozumieniu, odpowiadając Spółce pismem, że "nie ma możliwości ponownego rozpatrzenia wniosku"

Zdaniem orzekającego Sądu, organ, do którego wpłynął wniosek o wznowienie postępowania, z powołaniem się na nowe podstawy prawne, ma obowiązek jego rozpoznania w myśl reguł określonych w K. p.a. i dania temu wyraz we właściwej formie, przewidzianej w K.p.a. Fakt, że w toku jest postępowanie ze skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Poznaniu z dnia 01.06.2011 r. , sygn. akt IV SA/Po 279/11, nie może zwalniać organu od rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania z dnia 10.10.2011r. (por. tezy wyroku NSA z 30.04.1986 r., sygn.. akt SA/Wr 137/86, ONSA 1986, Nr 1, poz. 29 oraz wyroku NSA z 30.09.1985 r. , sygn.. akt SA/Wr 385/85, OSPiKA 1987, Nr 2, poz. 27, zob. także komentarz B. Adamiak, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, C. H. Beck 2011, s. 537-538).

W tym miejscu należy wskazać, że K.p.a. w art. 149 wyraźnie reguluje formy czynności organu, podejmowanych na skutek wniosku w sprawie wznowienia postępowania (zob. B. Adamiak, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, j. w. s. 573). Wszczęcie postępowania następuje w drodze postanowienia, a odmowa w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2010 r., II OSK 965/09, LEX nr 597981). W przypadku złożenia podania o wznowienie przez stronę, wszczyna się postępowanie wstępne w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia. Przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada dopuszczalność prowadzenia tego nadzwyczajnego trybu postępowania. Niedopuszczalność prowadzenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania może wynikać z przyczyn przedmiotowych albo podmiotowych. Pośród przyczyn przedmiotowych wskazuje się w doktrynie, oprócz złożenia żądania po upływie terminu (art. 148 K.p.a.), brak zakończenia postępowania decyzją ostateczną (M. Jaśkowska w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Warszawa 2009 r., s. 743-744, także b. Adamiak, j. w. s. 575).

Mając powyższe na uwadze, i uwzględniając fakt, że organ nie rozpoznał wniosku o wznowienie postępowania i nie prowadził w tym zakresie żądnego postępowania wstępnego zasadnym jest uznanie, że Starosta W. pozostał w bezczynności w związku z wnioskiem Spółki z dnia 10.10.2011r. o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zgłoszenia Burmistrza W. zamiaru wykonania remontu ul. D. i S. w W.

Wcześniejsze wyjaśnienia dotyczące obowiązków organu, do którego wpływa wniosek o wznowienie postępowania mają znaczenie w niniejszej sprawie nie tylko dlatego, że Starosta W. nie prowadził żadnych czynności wstępnych, które nakazuje K.p.a. w sytuacji wniesienia wniosku o wznowienie postępowania, ale też w kontekście zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania.

Orzekający sąd podziela pogląd, w myśl którego, przewlekłe prowadzenie postępowania dotyczy "jakości" podejmowanych przez organ działań w postępowaniu administracyjnym, które nie realizują wymogów wynikających z zasady szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.), względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Inaczej rzecz ujmując przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania oznacza stan, w którym organ administracyjny w sposób nieuzasadniony "przedłuża" termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 2 K.p.a., powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru dokonywanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy (por. Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego., Państwo i Prawo 2011/6/30; zob. też np. wyrok WSA w Łodzi z 07.03.2012 r., sygn. akt II SAB/Łd 2/12).

Powołując się na powyższe poglądy i uwzględniając okoliczności niniejszej sprawy, orzekający Sąd stwierdza, że Staroście Wolsztyńskiemu można zarzucić przewlekłe prowadzenie postępowania w związku z wnioskiem Spółki z 10.10.2011r. Sąd bierze pod uwagę, że Wojewoda Wielkopolski w odpowiedzi na zażalenie Spółki, podobnie jak w piśmie z 15.03 2011 r., wyjaśniał, powołując się na nieprawomocny wyrok WSA z 01.06.2011 r., iż Starosta "nie ma możliwości ponownego rozpoznania sprawy". Jednak, po pierwsze, w/w wyrok dotyczył sprawy z wniosku Spółki wskazującego na inną podstawę wznowienia, niż wniosek z 10.10.2011r., nadto, właśnie w wym. wyroku WSA wskazano wyraźnie, jakie działania winien podjąć organ w przypadku wniesienia wniosku o wznowienie postępowania. Oczywiście, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w danym wyroku wiążą tylko w tej sprawie (art. 153 P.p.s.a). Tu jednak nie chodzi o wskazania dla organu w sprawie, która była przedmiotem kontroli WSA w dniu 01.06.2011 r. lecz o wykładnię art. 149 K.p.a., dokonaną w oparciu o doktrynę i orzecznictwo. Chodzi o wiedzę w tym zakresie, tj. dotyczącą instytucji wznowienia postępowania, którą Starosta W. posiadł. W sprawie, która jest przedmiotem niniejszej kontroli, organ nie wykorzystał tej wiedzy, ani nie wskazał żadnych argumentów, które przemawiałyby za taką postawą, tj. za bezczynnością polegającą na niepodjęciu działania w żadnej z form wymienionych w art. 149 K. p.a. W konsekwencji, od wniesienia wniosku o wznowienie postępowania do wniesienia skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, minęło przeszło pięć miesięcy.

Uznając, że Starosta W. pozostał w bezczynności w związku z wnioskiem Skarżącej z dnia 10 października 2011 r. o wznowienie postępowania, należało, działając na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a., zobowiązać organ do rozpoznania wniosku we wskazanym terminie (pkt 1 sentencji). Nadto, z uwagi na okoliczności sprawy należało uznać, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji). O koszach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.

Rozpoznając wniosek Spółki z dnia października 2011 r., organ uwzględni zawarte w uzasadnieniu uwagi, w tym zwłaszcza dotyczące form czynności organu, podejmowanych na skutek wniosku w sprawie wznowienia postępowania, łącznie z uwagami dotyczącymi postępowania służącego ustaleniu kwestii dopuszczalności prowadzenia postępowania wznowieniowego.