II SA/Wr 318/12

Uzasadnienie

U Z A S A D I E N I E

Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] r. Nr [...], nakazano A. spółce z o. o. rozbiórkę zewnętrznego układu komunikacyjnego estakady - usytuowanego na słupach teowych (żelbetowych) samowolnie dobudowanego do budynku hotelowego .P. J." położonego przy ul. N. [...] w Ś. Z.. Jako podstawę prawną orzeczenia organ wskazał art. 83 ust. 1 i art. 48 ust. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 243, poz. 1623 z 2010 r. ze zm.).

Na uzasadnienie organ wskazał, że Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w L. w dniu [...] r. dokonał kontroli istniejącego budynku hotelowego "P. J." położonego przy ul. N. [...] w Ś.-Z., którego właścicielem jest Sp. z o.o. A. z/s przy ul. N. [...] w Ś. – Z..

Podczas kontroli ustalono, że istniejąca część obiektu od strony skarpy została rozbudowana o łącznik stanowiący ciąg pieszy pomiędzy częścią recepcji hotelu a pokojami noclegowymi oraz klatką schodową stanowiącą połączenie z pomieszczeniem restauracji. Obiekt wykonany jest w technologii mieszanej, na 9 podporach żelbetowych został rozpięty strop z belek drewnianych obity od zewnątrz płytami typu OSB. Ściany zewnętrzne łącznika wykonano z elementów drewnianych z przeszkleniem w całym ciągu korytarzowym oknami z PCV. Przekrycie łącznika stanowi blacha falista. Z uwagi na fakt, iż podczas kontroli przedstawiciel inwestora nie przedstawił dokumentów związanych z pozwoleniem na wykonanie robót budowlanych Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w L. zobowiązał Inwestora do ich przedstawienia w terminie do dnia 30.04.2010 r.

W dniu 29.04.2010 r. w odpowiedzi na to pismo Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w L. J. W. - pełnomocnik Inwestora przedłożyła jeden egzemplarz projektu budowlanego zewnętrznej estakady komunikacyjnej budynku hotelowego. Pełnomocnik nie przedstawił jednak żadnych dokumentów mogących potwierdzić wydanie pozwolenia na budowę na obiekt budowlany.

W związku z prowadzonym postępowaniem wyjaśniającym organ nadzoru zwrócił się do Wydziału Architektoniczno - Budowlanego Starostwa Powiatowego w L. o udzielenie informacji czy właściciel obiektu - wystąpił z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na rozbudowę obiektu o opisany łącznik.

Pismem z dnia 27.05.2010r. Wydział Architektoniczno - Budowlany poinformował, że łącznik ten nie był ujęty w decyzji o pozwoleniu na budowę Nr [...] z dnia [...] r. Jednocześnie poinformował, że 28.04.2010 r. pełnomocnik spółki J. W. wniosła o zatwierdzenie dodatkowych projektów budowlanych m. in. projektu budowlanego zewnętrznej estakady komunikacyjnej łączącej budynki A i C hotelu .P. J.".

Zgodnie z oświadczeniem pełnomocnika strony ,,( ... ) obiekt budowlany stanowiący łącznik jako ciąg pieszy, łączący odrębne funkcje istniejącego hotelu (recepcja, restauracje, pokoje hotelowe) - jest obiektem budowlanym przeznaczonym do czasowego użytkowania w trakcie robót budowlanych, położonych na terenie budowy - dobudowy części hotelowej objętej pozwoleniem na budowę nr [...] z dnia [...] r." Ponadto stwierdziła, że słupy żelbetowe, na których usytuowana jest drewniana konstrukcja obecnie służąca do komunikacji między budynkami, zostaną wykorzystane do budowy tarasu ,,( ... ) słupy żelbetowe utrzymujące czasową konstrukcję komunikacji na czas budowy są jednocześnie elementem konstrukcyjnym zabezpieczającym budynek oraz będą stanowiły podstawę, na której będzie docelowo zaprojektowany taras z budynku głównego na górę skarpy terenu rekreacyjnego."

W dniu 23.07.2010 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w L. wpłynęło postanowienie Starosty L. przekazujące według właściwości pismo pełnomocnika spółki A. w sprawie zatwierdzenia dodatkowych projektów budowlanych w ramach przedsięwzięcia inwestycyjnego - rozbudowa budynku hotelowego .P. J." położonego w Ś.-Z..

W takim stanie rzeczy decyzją Nr [...] z dnia [...] r., organ nadzoru budowlanego w L. nakazał spółce, w trybie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, rozbiórkę zewnętrznego układu komunikacyjnego - estakady - usytuowanego na słupach teowych (żelbetowych) samowolnie dobudowanego do budynku hotelowego .P. J." położonego przy ul. N. [...] w Ś. Z..

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu odwołania inwestora uchylił tę decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że inwestor dokonując rozbudowy istniejącego budynku hotelowego położonego przy ul. N. [...] w Ś.-Z., o łącznik stanowiący ciąg pieszy pomiędzy częścią recepcji hotelu a pokojami noclegowymi oraz klatką schodową stanowiącą połączenie z pomieszczeniem restauracji, dopuścił się samowoli budowlanej sankcjonowanej przepisami art. 48-49 ustawy Prawo budowlane. W procedurze tej nakaz rozbiórki może być nałożony gdy brak jest podstaw do legalizacji samowoli budowlanej. Dlatego organ powiatowy zamiast orzekać rozbiórkę powinien był sprawdzić, czy możliwa jest legalizacja popełnionej samowoli.

Organ pierwszej instancji poinformował stronę o wszczęciu postępowania w sprawie samowolnej rozbudowy istniejącego obiektu budowlanego o funkcji hotelowej - hotel .P. J." położonego w Ś. Z. przy ul. N. [...] o łącznik stanowiący ciąg pieszy (pomiędzy częścią recepcji hotelu a pokojami noclegowymi oraz klatką schodową stanowiącą połączenie z pomieszczeniami restauracji) w zakresie możliwości legalizacji obiektu.

W dniu [...] r. odbyły się oględziny łącznika potwierdzające, że przedłożony przez inwestora projekt budowlany mgr inż. arch. J. P. oraz mgr inż. M. W. nie odzwierciedla stanu rzeczywistego w zakresie rozmieszczenia stolarki okiennej oraz układu stropodachu.

W konsekwencji postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy realizacji tego łącznika oraz zobowiązał inwestora do przedłożenia w terminie do dnia 30.09.2011 r., następujących dokumentów umożliwiających legalizację robót budowlanych: 1 zaświadczenia Burmistrza Miasta Ś. Z. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 2 czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnienia, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o którym mowa wart. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu, 3. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Następnie pełnomocnik strony wniósł o umorzenie postępowania w sprawie samowolnej rozbudowy istniejącego obiektu budowlanego o funkcji hotelowej o łącznik stanowiący ciąg pieszy (pomiędzy częścią recepcji hotelu a pokojami noclegowymi oraz klatką schodową stanowiącą połączenie z pomieszczeniami restauracji) w zakresie możliwości legalizacji obiektu.

Kolejnymi pismami pełnomocnik poinformował organ I instancji, że w aktach sprawy znajdują się dokumenty żądane przez ten organ postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] tj. projekt budowlany oraz zaświadczenie Burmistrza Miasta Ś. Z.. Pełnomocnik wyjaśnił także, że nie jest to wniosek o przedłużenie terminu do przedłożenia żądanych dokumentów ani o ponowną możliwość zapoznania się z aktami sprawy.

Po poinformowaniu strony o braku podstaw prawnych do umorzenia postępowania, kwestionowaną decyzją Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. nakazał skarżącej rozbiórkę zewnętrznego układu komunikacyjnego estakady - usytuowanego na słupach teowych (żelbetowych) samowolnie dobudowanego do budynku hotelowego .P. J." położonego przy ul. N. [...] w Ś. Z. (dz. nr [...]).

Od decyzji odwołała się A., pismem z dnia [...] r. strona ponownie wniosła o umorzenie postępowania.

Decyzją Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania strony skarżącej od decyzji organu pierwszej instancji D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Na uzasadnienie organ odwoławczy wskazał, że nie budzi wątpliwości organu odwoławczego, iż realizacja łącznika stanowiącego ciąg pieszy pomiędzy częścią recepcji hotelu a pokojami noclegowymi oraz klatką schodową stanowiącą połączenie z pomieszczeniem restauracji, stanowiła rozbudowę obiektu hotelowego "P. J." a nie odstępstwo od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty L. o pozwoleniu na rozbudowę Nr [...] z dnia [...] r. Łącznik będący dodatkowym elementem obiektu nie był przewidziany w projekcie budowlanym zatwierdzonym tamtą decyzją. O istotnym odstępstwie od udzielonego pozwolenia na budowę można byłoby mówić gdyby zmiany dotyczyły legalnie wykonywanej rozbudowy tj. zwiększyłaby się jej powierzchnia zabudowy bądź powstałaby nowa kondygnacja, zmianie uległa wysokość, długość, szerokość. W omawianym przypadku został wykonany całkiem nowy element budowlany hotelu .P. J." i nie zmienia tego fakt, że jest on powiązany funkcjonalnie z pozostałą częścią hotelu. To powiązanie go z resztą obiektu budowlanego powoduje, że mamy do czynienia z rozbudową obiektu budowlanego.

Realizacja łącznika wymagała uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Do jej uzyskania inwestor był zobowiązany przepisem art. 28 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane, zgodnie z którym roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 - wyjątków od tej zasadny, które jednak nie dotyczą robót z jakimi mamy do czynienia w rozstrzyganej sprawie. Wykonanie łącznika bez pozwolenia na budowę jest samowolą budowlaną, która skutkuje procedurą przewidzianą wart. 48 Prawa budowlanego, zgodnie z którym "właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia. Nakaz rozbiórki nie będzie miał zastosowania jedynie w przypadku, gdy zostanie udowodnione, że samowolna budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zwłaszcza z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane jeżeli budowa jest zgodna: z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ winien wdrożyć procedurę zmierzającą do legalizacji inwestycji, określoną wart. 48 i art. 49 ustawy Prawo budowlane.

Jeżeli zatem zachodzą przesłanki umożliwiające legalizację dokonanej samowoli organ nadzoru budowlanego zgodnie z ust. 2 i 3 art. 48 powinien w drodze postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie, wstrzymać prowadzenie robót budowlanych, ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nałożyć na inwestora obowiązek przedłożenia, w wyznaczonym przez siebie terminie: - zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; - dokumentów, o których mowa wart. 33 ust. 2 pkt 1, 2, 4 oraz ust. 3 prawa budowlanego tj. : czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o przynależności projektanta do właściwej izby samorządu zawodowego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ( ... ). Konsekwencje nie przedłożenia wymaganych dokumentów określa art. 48 ust. 4 prawa budowlanego stanowiący, że niespełnienie obowiązków opisanych w ust. 3, w wyznaczonym terminie, skutkuje nakazem rozbiórki obiektu, lub jego części, stosownie do treści art. 48 ust. 1 tej ustawy.

Nie budzi wątpliwości organu drugiej instancji, że inwestor nie wykonał obowiązku orzeczonego przez organ I instancji postanowieniem Nr [...]. Jak słusznie zauważył organ powiatowy przedłożony projekt budowlany z września 2009 roku sporządzony przez mgr inż. arch. J. P. oraz mgr inż. M. W. nie odzwierciedla stanu rzeczywistego ujawnionego na dokumentacji zdjęciowej sporządzonej w trakcie oględzin z dnia [...] r. Inny jest układ dachu oraz układ okien. Ponadto inwestor nie przedłożył zaświadczenia Burmistrza Miasta Ś. Z. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz oświadczenia o posiadaniu prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stanowisko pełnomocnika strony jakoby dokumenty wymienione w sentencji postanowienia PINB Nr [...] znajdowały się w aktach nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym. Wypis i wyrys z planu nie stanowi wypełnienia obowiązku nałożonego postanowieniem w części w jakiej odnosi się ono do obowiązku przedłożenia zaświadczenia Burmistrza Miasta Ś. Z. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wypis i wyrys z m.p.z.p. nie jest zaświadczeniem. Zgodnie art. 217 Kpa zaświadczenie jest dokumentem wydawanym przez właściwy organ stwierdzającym istnienie określonych faktów lub stanu prawnego. Natomiast miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego ustalającym ład planistyczny na danym terenie. Zaświadczenie właściwego organu o zgodności inwestycji z m.p.z.p. o którym mowa wart. 48 ust. 3 Prawa budowlanego stanowi potwierdzenie przez ten organ, że inwestycja jest zgodna z przepisami m.p.z.p. Przekazanie przez Gminę Miejską Ś. Z. reprezentowaną przez Burmistrza Miasta wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ś. Z. zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Ś. Z. nr XLV/237/2008, wcale nie oznacza, że Burmistrz wypowiedział się co do zgodności z planem dokonanej rozbudowy hotelu "P. J.". Zatem nie możemy mówić o wypełnieniu obowiązku nałożonego postanowieniem PINB w L. Nr [...] w zakresie przedłożenia zaświadczenia o zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Obowiązek organu orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części wykonanego samowolnie w przypadku niewykonania obowiązku orzeczonego w trybie art. 48 ust. 3 prawa budowlanego wynika wprost z przepisów prawa tj. art. 48 ust. 1 i 4. Ustawodawca nie pozostawił organom możliwości wyboru czy wspomniane przepisy zastosować. Dlatego bez znaczenia dla sprawy ma argumentacja strony, że łącznik jest niezbędny aby hotel mógł funkcjonować. Niemniej warto przypomnieć, że stanowisko to jest całkowicie odmienne od stanowiska zaprezentowanego przez stronę w piśmie z dnia 10.07.2010 r. w którym stwierdzono, że samodzielny (konstrukcyjnie) obiekt budowlany stanowiący łącznik jako ciąg pieszy łączący odrębne funkcje istniejącego hotelu jest obiektem budowlanym przeznaczonym do czasowego użytkowania w trakcie robót budowlanych związanych z rozbudową budynku hotelowego objętą pozwoleniem na budowę Nr [...] z dnia [...] r.

Jakkolwiek organ odwoławczy nie kwestionuje twierdzeń strony jakoby łącznik był niezbędny do funkcjonowaniu hotelu "P. J." to należy zauważyć, że nakaz jego rozbiórki jej efektem działań strony lub raczej ich braku. Obowiązek wszczęcia postępowania w sprawie samowolnej budowy łącznika stanowiącego rozbudowę hotelu .P. J." wynikał z dopuszczenia się przez inwestora samowoli budowlanej, z którą ustawa Prawo budowlane wiąże określone konsekwencje prawne zarówno dla organu jak i inwestora. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. uznając możliwość legalizacji rozbudowy umożliwił stronie jej legalizację, która jednak z tej możliwości nie skorzystała. Skutkiem tego jest nakaz rozbiórki dokonanej samowolnie rozbudowy. Podkreślenia wymaga, że nakaz ten nie oznacza zakazu istnienia łącznika pomiędzy budynkami A i C hotelu "P. J." w przyszłości. Po wykonaniu orzeczonej niniejszą decyzją rozbiórki inwestor uznając w dalszym ciągu konieczność istnienia łącznika w tym miejscu będzie mógł wystąpić do organu administracji architektoniczno-budowlanej o udzielnie pozwolenia na jego wykonanie.

Zupełnie niezrozumiały jest zarzut, iż organ I instancji nie poinformował strony o wysokości opłaty legalizacyjnej. Jak wynika z przyjętej procedury opłata legalizacyjna jest ustalana w drodze postanowienia o którym mowa wart. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, o czym pełnomocnik strony powinien wiedzieć. Sposób obliczenia opłaty legalizacyjnej wynika wprost z przepisów ustawy, a nie z uznania organu. Dlatego strona mając wiedzę w jakim trybie toczy się postępowanie może samodzielnie wysokość przyszłej opłaty legalizacyjnej ustalić dokonując obliczenia według prostego wzoru wynikającego z art. 49 ust. 2 oraz 59f ust. 1. Informowanie przez organ jaka będzie opłata legalizacyjna jeszcze przed wypełnieniem przez stronę obowiązku o którym mowa wart. 48 ust. 3 Prawa budowlanego nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa.

Powoływanie się przez stronę na naruszenie art. 59a odnośnie kontroli przeprowadzonej przez PINB w dniu 18.03.2010 r. jest zupełnie pozbawione podstaw. Przepis ten dotyczy obowiązkowej kontroli budowy przeprowadzonej w związku oddawaniem inwestycji do użytkowania po złożeniu przez inwestora wniosku o pozwolenie na użytkowanie. Tymczasem kontrola nastąpiła przed wszczęciem postępowania z urzędu bez związku z postępowaniem w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Zgodnie z art. 81a prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego może przeprowadzić kontrolę budowy bez uprzedniego zawiadamiania uczestników procesu budowlanego. Należy przy tym podkreślić, że organ I instancji przeprowadził ponowne oględziny w sprawie w dniu. Zresztą sam fakt istnienia łącznika pomiędzy budynkami A i C hotelu "P. J." nie objętego pozwoleniem na budowę udzielonym decyzją Starosty L. nr [...], jest bezsporny. Różnice zdań pomiędzy organami a stroną dotyczą konsekwencji prawnych takiego stanu rzeczy.

Zarzut naruszenia art. 10 § 1 Kpa, poprzez uniemożliwienie pełnomocnikowi strony zapoznanie się z aktami w siedzibie organu powiatowego w dniu 23.09.2011 r, jest bez znaczenia dla treści rozstrzygnięcia skoro sam pełnomocnik przyznaje, że z aktami zapoznał się w terminie późniejszym jeszcze przed wydaniem decyzji.

Zdziwienie budzi powoływanie się na naruszenie w toku postępowania art. 24 § 3 Kpa, co strona wywodzi z prowadzenia postępowania od początku przez tego samego pracownika organu powiatowego - mgr inż. B. N., która obecnie sprawuje funkcję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L.. Powołany przepis zobowiązuje bezpośredniego przełożonego pracownika do wyłączenia go od udziału w postępowaniu na jego wniosek lub z urzędu, jeżeli uprawdopodobnione zostanie istnienie okoliczności, które mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności pracownika. W rozpoznawanej sprawie organ takich okoliczności nie dostrzega. Sam fakt niezadowolenia strony z prowadzenia postępowania i podjętych wcześniej w sprawie rozstrzygnięć a także odmowa udostępnienia akt pełnomocnikowi z powodu braku wcześniejszego powiadomienia o wizycie w siedzibie organu nie świadczy o stronniczości pracownika prowadzącego sprawę.

Niezrozumiałe jest wskazywanie przez stronę na przekroczenie terminu wynikające z art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego, skoro jak wynika z wydawanych w sprawie rozstrzygnięć oraz samego przedmiotu postępowania wyznaczonego zawiadomieniem z dnia [...] r., toczy się ono w trybie art. 48-49 Prawa budowlanego.

Nie można się zgodzić ze stroną, że organ I instancji nie mógł prowadzić postępowania po złożeniu wniosku o jego umorzenie. Wniosek ten był niezasadny co zresztą organ powiatowy wykazał w piśmie z dnia [...] r. Zgodnie z art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Przesłanka "bezprzedmiotowości postępowania" występuje, jak wynika z orzecznictwa i doktryny, wówczas gdy brak jest jednego z konstytutywnych elementów materialnego stosunku prawnego, tj. brak podmiotu i przedmiotu postępowania, a także zaistnienia innych okoliczności wywołujących podobny skutek, powodujący, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia także wówczas, gdy organ administracyjny stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W sprawie mamy do czynienia z samowolną rozbudową obiektu budowlanego wobec czego należało zastosować procedurę opisaną wart. 48-49 Prawa budowlanego. Zgodnie z tą procedurą postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, Powiatowy Inspektor nadzoru Budowlanego w L. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy realizacji łącznika oraz zobowiązał inwestora do przedłożenia w terminie do dnia 30.09.2011 r., następujących dokumentów umożliwiających legalizację robót: 1. zaświadczenia Burmistrza miasta Ś. Z. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 2. czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnienia, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o którym mowa wart. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu, 3. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Inwestor nie wykonał tego obowiązku wobec czego PINB w L. był zobowiązany do wydania nakazu rozbiórki zgodnie z art. 48 ust. 1 i 4. Nie można zatem mówić, że nie istnieje stan prawny podlegający konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej powodujący bezprzedmiotowość postępowania. Zarzut, iż organ nie powinien prowadzić postępowania w sprawie rozbudowy lecz w sprawie nakazania rozbiórki jest całkowicie chybiony. W procedurze uregulowanej art. 48-49 organ może wydać decyzję zarówno zatwierdzającą przedłożony projekt budowlany jak również nakaz rozbiórki w zależności od okoliczności faktycznych sprawy. Okoliczności te są ustalane w toku postępowania. W momencie wszczęcia postępowania organ nie może przesądzać jaki będzie ostateczny kształt rozstrzygnięcia kończącego postępowanie.

Na ostateczną decyzję w sprawie skargę do sądu administracyjnego złożył inwestor. W skardze podniósł naruszenie art. 77 w zw. z art. 7 kpa poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozważenie materiału dowodowego, a dokonanie tej oceny w sposób wybiórczy i nieobiektywny; art. 24 w zw. z art. 6 kpa, poprzez uznanie iż brak było powodów i przesłanek uzasadniających wyłączenie organu pierwszej instancji od orzekania w sprawie oraz w konsekwencji świadome przyzwolenie na orzekanie tej samej osoby; art. 49 ustawy prawo budowlane w zw. z art. 9 kpa, poprzez twierdzenie iż to inwestor zobowiązany jest sam do określenia wysokości opłaty legalizacyjnej, podczas gdy organ jest zobligowany do poinformowania go o tym w formie postanowienia, art. 16 kpa, poprzez dalsze procedowanie sprawie pomimo prawomocnej i ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego rozstrzygającej, iż co najmniej do czasu zakończenia sprawy w zakresie wznowienia postępowania odnośnie pozwolenia na budowę w żadnym wypadku przedłożona dokumentacja przez wnioskodawcę nie mogła być potraktowana jako wniosek o wszczęcie postępowania legalizacyjnego zgodnie z prawem budowlanym, art. 73 w zw. z art. 6 i 9 kpa poprzez przyjęcie iż niedopuszczenie pełnomocnika strony do zapoznania się z aktami nie było działaniem niezgodnym z prawem i mającym jakikolwiek wpływ na toczące się postępowanie. Wskazując na zgłoszone zarzuty pełnomocnik strony wnosi o: uchylenie skarżonej decyzji w całości, za zasądzeniem od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przypisanych.

W dalszej kolejności, mając na uwadze fakt iż do dnia dzisiejszego nie doszło do właściwego zakwalifikowania łącznika- (oczywiście mylnie określanego przez organy obu instancji estakadą i pomimo wielokrotnych wniosków strony o prawidłowe zakwalifikowanie obiektu) pełnomocnik wnosi o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa, celem właściwego zakwalifikowania obiektu do konkretnej kategorii obiektów budowlanych w celu ustalenia czy postępowanie toczące się przed organami budowlanymi było oczywiście bezprzedmiotowe (tj. niepodlegające normom art. 48, 49 ustawy Prawo budowlane) względnie o ustalenie czy sporny obiekt winien być zakwalifikowany zgodnie z art. 50 ustawy Prawo Budowlane, co w konsekwencji przekroczenia przez organ budowlany terminu określonego wart. 51 ustawy Prawo Budowlane winno skutkować umorzeniem postępowania; dopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa, celem wykazania iż słupy, chronią budynek hotelowy przed napierającą, wysoką skarpą ziemi na budynek, aby zapobiec zagrożeniu i uszkodzeniu starej części budynku hotelu, co w konsekwencji oznacza iż brak jest podstaw do rozbiórki tychże słupów, gdyż ich likwidacja groziłaby katastrofą budowlaną. Dopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa, celem wykazania że łącznik jest odstępstwem od warunków i ustaleń określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach co jednocześnie ustala że nie jest samowolą budowlaną, co w konsekwencji oznacza, że przedmiotowe postępowanie winno być oczywiście umorzone.

Na uzasadnienie strona skarżąca podnosi, że w pierwszej kolejności należy dokonać przedstawienia stanu faktycznego sprawy, aby Sąd w sposób dokładny miał możliwość poznania całego postępowania i podejmowanych w jego toku działań, które rzutowały na obecną sytuację strony. Przedmiotowy łącznik (mylnie określany przez organy "estakadą") samodzielny (konstrukcyjnie) obiekt budowlany stanowiący łączący odrębne funkcje istniejącego hotelu (recepcję, restaurację, pokoje hotelowe) - był zgodnie z zamiarem inwestora obiektem budowlanym przeznaczonym do czasowego użytkowania w trakcie robót budowlanych, położonych na terenie budowy - dobudowy części hotelowej objętej pozwoleniem na budowę nr [...] z dnia [...] r. Powstał on, gdyż warunkiem koniecznym zapewnienia funkcjonowania istniejącego budynku hotelu podczas rozbudowy - było połączenie funkcji hotelu istniejącego komunikacją, która poprzez dobudowę (wejście na szczycie budynku do której przylega) - została zamknięta na czas budowy. Jednakże inwestor w trakcie rozbudowy stwierdził zagrożenia dla istniejącej części hotelu napierającą, wysoką skarpą ziemi na budynek i zdecydował o pozostawieniu tego elementu, aby zapobiec zagrożeniu starej części budynku hotelu. W tym celu zostały złożone cztery egzemplarze projektu celem zatwierdzenia i włączenia tego elementu do pozwolenia na budowę.

Łącznik, jako obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w trakcie robót budowlanych, położony na terenie budowy zgodnie z art. 29 ust 1 pkt 24 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane nie wymaga pozwolenia na budowę, ani nie jest objęty obowiązkiem zgłoszenia.

Usytuowanie niezbędnej komunikacji dla funkcjonującej części hotelu na czas rozbudowy było możliwe jedynie na zewnątrz tylnej ściany budynku, za którym na małej odległości z dużym spadkiem wznosi się skarpa. W miejscu, gdzie występuje znaczna utrata stabilności gruntu z powodu nacisku mas ziemi powodujących przesuw dolnej partii gruntu w stronę budynku. Dla przeciwdziałania naporu gruntu w stronę głównego budynku wyliczono i rozmieszczono 9 słupów żelbetowych o przekroju 40x40cm, o pdost. 170 x 170 cm. Podziemna część słupów ze stopami przeciwdziała naporowi dolnych warstw gruntu na budynek i stanowi jego zabezpieczenie konstrukcyjne.

Sposób zabezpieczenia budynku od strony tylnej skarpy słupami daje możliwość usytuowania na nich drewnianej konstrukcji czasowego obiektu komunikacyjnego z założenia na czas budowy. Jednakże jak wskazano, z czasem inwestor postanowił włączyć obiekt do pierwotnego pozwolenia na budowę.

Dalej skarga podnosi, że przedmiotem sporu jest niewątpliwie łącznik stanowiący ciąg pieszy, który stanowi jedynie komunikację pomiędzy recepcją hotelu a pokojami noclegowymi istniejącej zabudowy, której szczyt został zamknięty wyłącznie do rozbudowy, zamykając wejście do istniejącej części hotelu, tylko dla konieczności funkcjonowania zamkniętej części. Budzi szczere zdziwienie i niezrozumienie wykazywana przez organy obu instancji, nieznajomość podstawowej siatki pojęciowej w dziedzinie, w której organ, jako podmiot wyspecjalizowany jest kompetentny i zobowiązany do orzekania m. in. w tego typu sprawach. Skarżący podkreśla, że organ orzekający w sprawie, powinien dokonać właściwej kwalifikacji prawnej obiektu przed wszczęciem postępowania, czego do dnia dzisiejszego nie uczynił. Zgodnie z obowiązującym prawem, przyjmując za terminologią stosowaną przez organ I szej instancji, estakada jako budowla (art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane) niezbędna dla pełnienia funkcji hotelu w trakcie jego rozbudowy została zrealizowana w sposób odpowiadający wszelkim wymaganiom, jakie powinny spełniać obiekty budowlane, określone w art. 5 ustawy. Pomijając jej funkcję jako łącznika, należy podkreślić, iż oprócz komunikacji dla zachowania funkcji hotelu podczas rozbudowy, jej konstrukcja nośna na słupach żelbetowych stanowi zabezpieczenie przed osuwaniem się wysokiej skarpy na tyłach budynku, której niski kamienny murek oporowy uległ spękaniu, powodując napór gruntu oraz przesączenie wód gruntowych ze skarpy w podziemia budynku (w załączeniu fotografie, a także orzeczenie techniczne.·

Mając na uwadze powyższe, skarżący stwierdza, iż organ do dnia dzisiejszego nie jest w stanie obliczyć właściwej kwoty opłaty legalizacyjnej, gdyż nie jest w stanie określić właściwej kwalifikacji obiektu. W związku z tym dochodzi tu do przerzucenia na stronę obowiązku wyliczenia kwoty tytułem opłaty legalizacyjnej (co zgodnie z przepisami prawa stanowi kompetencję organu) - gdyż organ nie wiedząc do jakiej kategorii zakwalifikować obiekt nie jest w stanie w sposób właściwy wyliczyć odpowiedniej kwoty.

Skarżący podkreśla, iż wybudowany obiekt z całą pewnością nie tylko dla inżyniera budownictwa, ale dla prawnika nie jest estakadą w rozumieniu słownikowym (słownika języka polskiego) jak też nie odpowiada definicji estakady o której mowa w prawie budowlanym. Niezależnie od tego to ustalenie jest ustaleniem niezbędnym i podstawowym w toku postępowania zarówno przed organem budowlanym jak i przed Sądem. Dlatego też, powołanie biegłego z zakresu budownictwa jest w tym przypadku w pełni uzasadnione i konieczne aby dokonać subsumcji prawa w niniejszej sprawie.

Skarga dalej podnosi, że strona skarżąca jest stroną w kilku postępowaniach administracyjnych dotyczących tej nieruchomości. W każdym z nich, podejmowane są różnego rodzaju działania, mające na celu jak największe utrudnienie prowadzenia przez nią działalności gospodarczej. Oczywistym jest, iż w tej sytuacji można byłoby zastanowić się czy bodźcem do powyższych twierdzeń nie jest jego niezadowolenie wynikające z konkretnych rozstrzygnięć organów administracji. Jednakże, zdaniem autora skargi, od początku każdego z toczących się postępowań skarżący dążył do tego, aby w sposób kompletny, skrupulatny i zgodny z prawem uregulować każdą kwestię podnoszoną i poddawaną w wątpliwość przez organy administracji, nie poddając się i dążąc konsekwentnie do celu, czyli zakończenia każdej ze spraw. Dopiero w sytuacji, gdy nie mając już siły i nie dając rady samodzielnie prowadzić każdej ze spraw, zwrócił się do profesjonalnego pełnomocnika i dowiedział się o szeregu niezgodnych z prawem działań i naruszeń podejmowanych przez organy administracji publicznej. Zaczynając od początku należy wskazać, że A. H. nie będąc profesjonalistą powierzył prowadzenie swoich wszystkich spraw budowlanych od początku projektowania rozbudowy ś.p. mgr inż. M. W. (będąc profesjonalistą był on projektantem, wykonawcą i kierownikiem budowy zarazem). Całość inwestycji od samego początku wynikała z podejmowanych działań przez tegoż profesjonalistę, a strona skarżąca wykonywała jedynie jego polecenia, jako osoba mająca zapewnić mu niezbędne narzędzia i środki do dokonania rozbudowy. Jednakże w trakcie toczących się postępowań projektant zmarł w wyniku czego ciężar całej odpowiedzialności został przeniesiony na inwestora. Od początku trwania każdego z postępowań administracyjnych M. W. dawał mu do zrozumienia, iż w jego opinii głównym celem organów administracji nie jest uchylenie pozwolenia na budowę spółce A., czy także prowadzenie przeciwko niemu innych postępowań, a ukaranie M. W. osobiście poprzez pozbawienie go uprawnień do wykonywania zawodu. Miało to być konsekwencją wykazania przez postępowania administracyjne szeregu nieprawidłowości przy budowie (i rozbudowie) hotelu należącego do strony skarżącej. Dotychczas nie skarżący się na problemy zdrowotne ś.p. M. W. zmarł niespodziewanie na wylew krwi do mózgu. Zdążył jeszcze na tydzień przed śmiercią przekazać inwestorowi, iż niniejsza sprawa go "całkowicie wykończy i obawia się iż organy osiągną przewidywalny przez niego cel", czyli pozbawią go uprawnień do wykonywania zawodu. Abstrahując od innych postępowań administracyjnych, skarga wskazuje, iż na zaufanie do p. M. W. wskazują także wyjaśnienia składane przez członka zarządu spółki A. A. H. podczas toczącego się przeciwko niemu postępowania karnego, które również zostało zainicjonowane przez organ I instancji. Członkowie zarządu spółki zostali oskarżeni, a w konsekwencji skazani wyrokiem Sądu Rejonowego we L. Ś. II Wydział Kamy z dnia 12 maja 2011r. (sygn. akt [...]) za prowadzenie bez wymaganego zezwolenia robót budowlanych polegających na budynku hotelowego "P. J.". Podczas tamtego postępowania A. H. wyjaśniał "Wiem, że podstawą rozpoczęcia budowy jest pozwolenie na budowę. W. powiedział, że możemy rozpocząć budowę, to ufałem mu, że to pozwolenie już jest. W. mówił, że pewne prace możemy realizować bez pozwolenia, potem mówił że możemy zacząć budowę. Te fakty nie miały dla mnie znaczenia bo mu ufałem. My zajmowaliśmy się pozyskiwaniem klientów. (, .. ) Nie pamiętam szczegółowo, ani nie dociekałem. Nie pamiętam kiedy te prace zostały wykonane." (kserokopia wyroku w załączeniu). Pomimo faktu, iż to M. W. był swoistym decydentem we wszystkich sprawach inwestora (który w związku z długoletnią współpracą, w sprawach z zakresu prawa budowlanego bezgranicznie mu ufał, gdyż nigdy nie miał powodów by tego nie robić), to A. H. został skazany przez sąd karny nie mając jakiegokolwiek pojęcia i świadomości nie tylko tego co się wydarzyło, ale także samej istoty stawianych mu zarzutów i twierdzeń oskarżyciela (chociażby prawnego terminu "rozpoczęcia budowy").

W dalszej części uzasadnienia skarga podnosi, że D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na początku uzasadnienia decyzji stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. w dniu 18 marca 2010 r. dokonał kontroli istniejącego budynku hotelowego "P. J.". Natomiast PINB w L. wszczął postępowanie w zakresie możliwości legalizacji łącznika ("estakady") w dniu 19 kwietnia 2011r. czyli przywoływanym przez organ dniu rzekomej kontroli. Już same porównanie tych dwóch dat wskazuje, iż organ II giej instancji mija się z prawdą w zakresie ustaleń faktycznych, aby wprowadzić oceniających jego pracę w błąd próbując zalegalizować bezprawne czynności z innego postępowania, które nie mogą mieć związku z przedmiotem tego postępowania. Bezprawność wyżej opisana polega na tym, że organ budowlany próbuje nadać czynnościom z innych postępowań walor w niniejszym postępowaniu. W związku z tym autor skargi wskazuje, iż 18 marca 2010 r. przeprowadzone zostały czynności (oględziny) w ramach innego toczącego się już postępowania (Protokół nr [...]), w którym stroną jest A. H..

Z postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. ([...]), w sposób jednoznaczny i kompleksowy wynika jak powinien zachować się Wydział Archtiektoniczno-Budowlany w L. i dlaczego też bezprzedmiotowe jest niniejsze postępowanie, co najmniej do czasu zakończenia zainicjowanego przez A. H. postępowania w celu rozszerzenia pozwolenia na budowę postępowaniem wznowieniowym. Pokrótce informując, J. W., działająca jako pełnomocnik spółki A. złożyła do Starostwa Powiatowego w L. w dniu 27 kwietnia 2010 cztery egzemplarze projektu budowlanego rzeczonego "łącznika" wraz z inną dokumentacją. Starosta L. postanowieniem z dnia 23 lipca 2010 r. przekazał złożoną dokumentację organowi nadzoru budowlanego w L.. Po rozpoznaniu zażalenia pełnomocnika inwestora na to postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] uchyliło zaskarżone postanowienie i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji. W ocenie SKO nie zaszły podstawy do przekazania złożonych przez pełnomocnika projektów do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w L.. W uzasadnieniu wskazano (między innymi) że przekazana dokumentacja stanowiła w istocie jedynie przedłożenie dodatkowych dowodów w toczącym się postępowaniu przed organem architektoniczno-budowlanym. Skoro Starosta L. wznowił postępowanie w trybie art. 145 §1 pkt 1 i 5 kpa w zw. z art. 35 ust.1 pkt 3 prawa budowlanego, to zgodnie z art. 149 §2 i art. 151 §1 powinien przeprowadzić je do końca i wydać decyzję w sprawie, zaś przedstawione przez stronę w toku tego postępowania dokumenty w postaci dodatkowych projektów budowlanych organ powinien przyjąć jako dowody w sprawie i dokonać ich oceny. W związku z faktem, że Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w L. bezprawnie dysponuje przekazanymi dokumentami - winien je bezzwłocznie zwrócić właściwemu organowi. Decyzja SKO jest ostateczna i prawomocna. Ponadto, informuje iż dalsze niestosowanie się do powyższego postanowienia stanowi ciągłe naruszenie prawa.

Podsumowując, po wniesieniu przez pełnomocnika J. W. czterech egzemplarzy dokumentacji technicznej łącznika (estakady), celem jej zatwierdzenia w trybie wznowieniowym, prowadzonym przez Starostwo L. w zakresie postępowania administracyjnego o wydanie pozwolenia na budowę - dokumentacja ta winna zostać oceniona i zatwierdzona przez Starostę L..

Reasumując, zdaniem autora skargi postępowanie administracyjne w tym przedmiocie nie powinno być już w ogóle prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Bu w L. po orzeczeniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w świetle którego przytaczane przez organ argumenty podstaw prawnych samowoli budowlanej stają się w pełni bezzasadne.

Jak to już wielokrotnie podkreślał inwestor w toku toczącego się przed organem budowlanym postępowania, zgodnie z prawem budowlanym, odstępstwo od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu, bądź w przepisach nie jest samowolą budowlaną. Są to przypadki inne niż te określone wart. 48 i art.49 prawa budowlanego Powoływanie się w zaistniałej sytuacji na "samowolę budowlaną" i powyższe artykuły jest kolejnym przy wykładni prawa budowlanego i jest kolejną przesłanką do umorzenia postępowania.

Strona skarżąca podnosi, że jej zdaniem elementy rozbudowy hotelu "P. J." nie objęte pozwoleniem na budowę nr [...] takie jak łącznik (estakada) stanowiący ciąg pieszy i pomieszczenie techniczne nie stanowią odrębnych elementów ·jako samodzielnie funkcjonujące obiekty budowlane dla których wymagane byłoby odrębne pozwolenie na budowę są jedynie elementami, które jako nieprzewidziane w zakresie robót projektowych, objętych zatwierdzonym projektem na budowę są wynikiem tej rozbudowy. Elementy te nie funkcjonują samodzielnie - ale bez tych elementów istniejąca część hotelu części zamkniętej przez rozbudowę (zamknięcie szczytu) nie mogła by funkcjonować. Strona skarżąca podkreśla, że jest to oczywiście element integralny z hotelem "P. J.". .....

D.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji informuje, że w piśmie z dnia 10 lipca 2010 r. strona podniosła, że samodzielny (konstrukcyjnie) obiekt budowlany stanowiący łącznik jako ciąg łączący funkcje istniejącego hotelu jest obiektem budowlanym przeznaczonym do użytkowania w trakcie robót budowlanych związanych z rozbudową budynku hotelu. Inwestor w trakcie rozbudowy stwierdził zagrożenia dla istniejącej części hotelu napierającą, wysoką skarpą ziemi na budynek i zdecydował o pozostawieniu tego elementu, aby zapobiec zagrożeniu starej części budynku hotelu.

Następny szeroki akapit skargi dotyczy naruszenia przez organ nadzoru budowlanego zasady zawartej w art. 9 kpa, poprzez nie udzielenie informacji w przedmiocie wysokości opłaty legalizacyjnej.

Kolejnym zarzutem skargi jest kwestionowanie stanowiska organu, że nietrafnie strona powołuje się na naruszenia art. 10 kpa (przejawiające się uniemożliwieniem pełnomocnikowi strony zapoznanie się z aktami w siedzibie organu powiatowego w dniu [...]r.) skoro później pełnomocnik miał taką możliwość i z niej korzystał.

Mgr inż. B. N., z niezrozumiałym dla pełnomocnika oburzeniem stwierdziła iż niekulturalne jest to że przyjechał bez wcześniejszej zapowiedzi i w konsekwencji kategorycznie odmówiła pełnomocnikowi wglądu do akt sprawy. Zdaniem pełnomocnika inwestora jeżeli D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. nie widzi w tym działaniu żadnych powiązań z przedmiotową sprawą, to dalsze rozważania tej kwestii są zbędne.

Na koniec należy podnieść naruszenie w toku postępowania na art. 24 kpa. Istotą tej instytucji jest uniknięcie sytuacji, w której pracownik biorący udział w czynnościach postępowania administracyjnego i mający przez to wyrobiony już pogląd, czy to na stan faktyczny, czy też na sposób rozstrzygnięcia sprawy, jest niejako zdeterminowany przez swoje wcześniejsze doświadczenie związane z udziałem w tym w postępowaniu (zob. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 maja 2008r. (sygn. akt II SA/Sz123/2008). Jednym z podstawowych obowiązków służbowych organów administracji publicznej jest nakaz bezstronnego działania, który jest powiązany z obowiązkiem rzetelnego i sumiennego ich wykonywania. Należy stwierdzić, iż bezspornie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. orzekała i orzekła w tej samej sprawie po raz drugi, co nie powinno mieć miejsca w państwie prawa.

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu badając jej legalność, tj. zgodność z prawem procesowym i materialnym. W myśl art. 145 § 1 pkt ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przeprowadzone badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie wykazało, aby była ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wyeliminowanie z obrotu prawnego, a to musi doprowadzić do oddalenia skargi.

Istotą postępowania legalizacyjnego jest sprawdzenie bądź ewentualnie doprowadzenie budowy do stanu zgodnego z prawem, w szczególności z przepisami techniczno - budowlanymi.

W świetle obowiązujących unormowań, zawartych w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 243, poz. 1623, ze zm.) roboty budowlane mogą być prowadzone na podstawie pozwolenia na budowę lub zgłoszenia właściwemu organowi (art. 28-30 Prawa budowlanego). Zgodnie z art. 48 ust. 1 tej ustawy właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę; ustęp 2 tego przepisu stanowi natomiast, iż jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1 jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a ponadto nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych i nakłada na inwestora obowiązek przedstawienia określonych w tym przepisie dokumentów w wyznaczonym terminie - niespełnienie wskazanych obowiązków skutkuje wydaniem przez organ nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.

Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że organ przeprowadził postępowanie zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 48 Prawa budowlanego.

W sprawie bezsporne jest, iż strona skarżąca obiekt budowlany (czy to estakadę, czy też łącznik) wybudowała bez pozwolenia na budowę.

W skardze podkreślono, że organ błędnie zakwalifikował sporny obiekt jako estakadę, gdy tymczasem jest to łącznik. Jak wynika z sentencji decyzji organu pierwszej instancji organ ten określił sporny obiekt jako "zewnętrzny układ komunikacyjny, pełniący funkcję łącznika ("estakady") usytuowanego na słupach teowych". Zdaniem sądu ta okoliczność jest dla wyniku postępowania najistotniejsza. Należy bowiem wskazać, że stosownie do treści art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W art. 29 tej ustawy zamieszczono enumeratywne wyliczenie obiektów (ust. 1) i robót budowlanych (ust. 2) zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Sporny obiekt, ze względu na swoją powierzchnię, nie należy do zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, co oznacza, że jego realizacja bez uzyskania przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi samowolę budowlaną. Również (wbrew twierdzeniom skarżącej) obiekt ten nie może być także zakwalifikowany do obiektów tymczasowych, przeznaczonych do użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych. W pierwszym bowiem rzędzie należy wskazać, że jeśli wyłącznie charakter tymczasowy ma mieć sporny obiekt, to bez postępowania przed organami nadzoru budowlanego inwestor winien dokonać jego rozbiórki. Z akt administracyjnych wynika zaś, że nie tylko tego nie dokonał, ale sam w skardze pisze, że "inwestor w trakcie rozbudowy stwierdził zagrożenia dla istniejącej części hotelu napierającą, wysoką skarpą ziemi na budynek i zdecydował o pozostawieniu tego elementu, aby zapobiec zagrożeniu starej części budynku hotelu i dalej, że bez tych elementów istniejąca część hotelu części zamkniętej przez rozbudowę nie mogła by funkcjonować".

W zaistniałej sytuacji organ nadzoru budowlanego jest obowiązany rozstrzygnąć o losie łącznika. Likwidacja samowoli budowlanej może polegać na orzeczeniu nakazu rozbiórki bądź na jej legalizacji. Legalizacja obiektu budowlanego łączy się z koniecznością spełnienia określonych przesłanek. Dostrzegając możliwość legalizacji popełnionej samowoli budowlanej organ nadzoru budowlanego nałożył na inwestora określone obowiązki wymienione w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego tj. zobowiązał go do przedłożenia w określonym terminie zaświadczenia wydanego przez organ wykonawczy gminy o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi wraz z zaświadczeniem autora projektu o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, aktualnym na dzień opracowania projektu; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Inaczej mówiąc należy podnieść, że po uchyleniu pierwszego orzeczenia, wydanego przez organ pierwszej instancji, organ ten zastosowała się do wskazówek, zawartych w uzasadnieniu organu odwoławczego. W konsekwencji organ ten wezwał postanowieniem inwestora do przedstawienia organowi w terminie w nim określonym zaświadczenia Burmistrza Miasta Ś. – Z. o zgodności budowy z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Dodatkowo, jak wskazują akta administracyjne, nakładając wskazane obowiązki organ pouczył inwestora, że nie wywiązanie się z nich spowoduje wydanie decyzji rozbiórkowej.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, że brzmienie przytaczanego przepisu jest jednoznaczne i że inwestor nie wywiązał się z nałożonego na niego obowiązku, wynikającego z pozostającego w obrocie prawnym orzeczenia. Znajdujące się w aktach administracyjnych i dołączone do akt przez pełnomocnika inwestora projekty budowlane nie są tożsame, różnią się wykazanymi wysokościami słupów, a także odbiegają od sytuacji w terenie, wykazanej na dołączonych do akt zdjęciach i wynikających z protokołu oględzin. Już zatem ze wskazanych względów organ nadzoru budowlanego nie miał innej możliwości, niż po upływie terminu wskazanego w postanowieniu, wydać decyzję o nakazie rozbiórki.

Należy jeszcze dodać, że skarżący został pouczony o skutkach niewykonania nałożonych obowiązków. Skoro, jak wynika z prawidłowych ustaleń organu, obiekt będący przedmiotem kontrolowanego postępowania zrealizowany został bez pozwolenia na budowę (a więc samowolnie), a skarżący nie przedstawił dokumentów, do przedłożenia których został zobowiązany postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. organ był obowiązany orzec o obowiązku jego rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy.

Jakkolwiek postępowanie w sprawie legalizacji samowoli budowlanej prowadzone jest w interesie inwestora, to należy wskazać, że inwestora nie można zmusić do wykonywania nałożonych na niego obowiązków. Jednakże w przypadku nie wywiązania się z tychże inwestor musi liczyć się z konsekwencjami wynikającymi z art. 48 ust. 4 w związku z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Nieprzedłożenie dokumentów, o które wzywał organ nadzoru budowlanego powoduje niemożność przejścia do kolejnego etapu procedury legalizacyjnej, o jakim mowa w art. 48 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane i rodzi konieczność wydania decyzji nakazującej przymusową rozbiórkę. Wykonanie nałożonych obowiązków jest obligatoryjnym elementem procesu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu. Bez przedstawienia żądanej dokumentacji organ nie może bowiem wydać decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót bądź decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona. Treść art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego jest jednoznaczna i nie może budzić wątpliwości. W przypadku niewypełnienia w oznaczonym terminie nałożonych przez organ obowiązków właściwy organ obowiązany jest wydać decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Żaden przepis ustawy Prawo budowlane nie przewiduje w takiej sytuacji możliwości odstąpienia od orzeczenia nakazu rozbiórki.

Reasumując, kategoryczne brzmienie przepisów prawa budowlanego normujących kwestie samowoli budowlanej (art. 48 ustawy) nie pozwala organom na zastosowanie instytucji uznania administracyjnego i jak zasadnie zauważył organ odwoławczy, opisana wyżej procedura stanowi jedyną prawną drogę legalizacji samowoli budowlanej. W tej sytuacji, organ prawidłowo wydał postanowienie w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo budowlane, zobowiązując skarżącego do przedłożenia wskazanych dokumentów w celu jej zalegalizowania. Wobec niewykonania nałożonego obowiązku niemożliwa była ocena dokonanej inwestycji.

W niniejszej sprawie bezpośrednią podstawą wydania nakazu rozbiórki był właśnie fakt, że w wyznaczonym terminie inwestor nie przedłożył żądanych dokumentów. W takiej sytuacji nie było możliwe zalegalizowanie samowolnie powstałego obiektu a organ był zobowiązany usunąć skutki samowoli poprzez nakazanie rozbiórki.

Zatem zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji odpowiada przepisom prawa.

Przechodząc do wniosków i zarzutów skargi w pierwszym rzędzie należy wskazać, że wniosek o powołanie biegłego w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie mógł być uwzględniony. Jak bowiem wynika wprost z brzmienia art. 106 § 3 ppsa Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zatem ustawodawca nie dopuścił możliwości przeprowadzania dowodu z biegłego przed sądem administracyjnym.

Również nie mogą odnieść zamierzonego skutku zarzuty skargi zmierzające do opieszałego działania organu pierwszej instancji. Takie zarzuty mogą być przedmiotem badania w przypadku złożenia tzw. skargi powszechnej, skargi na opieszałość lub przewlekłość. Obecnie sąd kontroluje wydane przez organy decyzje mając na względzie jedynie kryterium ich legalności. Nie podzielił także sąd zarzutów skargi w przedmiocie naruszenia przez kompetentne organy przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, w szczególności w zakresie zgromadzenia materiału dowodowego. Sąd nie podzielił zarzutów skargi w zakresie zaistnienia podstaw do wyłączenia organu pierwszej instancji od rozpoznania niniejszej sprawy. Przede wszystkim należy podnieść, że przywołany w skardze przepis dotyczy wyłączenia pracownika (pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w wymienionych w tym przepisie przypadkach). Przepis ten nie dotyczy wyłączenia organu od rozpoznania sprawy. Również, jak wskazują akta administracyjne nie ma związku między decyzją SKO orzekającą w przedmiocie wznowienia postępowania (czyli decyzja ta dotyczy postępowania nadzwyczajnego), a decyzjami kontrolowanymi przez sąd, wydanymi przez organy nadzoru budowlanego w ramach ich kompetencji. Co do istnienia podstaw do przekazywania sobie przez organy dokumentów w sprawie, to sąd tej okoliczności również w tym postępowaniu nie bada. Jeśli nawet przyjąć, że organ uchybił przepisom postępowania nie udostępniając akt pełnomocnikowi strony w dniu, w którym pełnomocnik się zgłosił do organu, to niewątpliwie i to uchybienie nie miało wpływu na wynik postępowania tym bardziej, że w terminie późniejszym tenże pełnomocnik z całością akt się zapoznał. na koniec nie ma także skarżący racji wskazując, że postępowanie przed organami nadzoru budowlanego winno ulec umorzeniu. Umorzenie postępowania administracyjnego może mieć miejsce wtedy, gdy brak przesłanki (podmiotowej lub przedmiotowej) prowadzonego postępowania. W niniejszej sprawie zarówno podmiot samowoli istnieje, jak i przedmiot postępowania - samowolnie wykonane roboty budowlane również pozostają.

Mając na względzie dotychczasowe rozważania i uznając skargę za niezasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) skargę oddalił.