I OSK 399/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1463/11, oddalił skargę M. M. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia 28 kwietnia 2011 r. w przedmiocie mianowania na stopień służbowy.

Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji podał, iż: zaskarżoną decyzją utrzymana została w mocy w zakresie określenia korpusu decyzja Dyrektora Izby Celnej w Olsztynie z dnia 23 listopada 2009 r., wydana na podstawie art. 223 ust. 1 i 4 oraz art. 115 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 323), którą mianował on M. M. z dniem 30 listopada 2009 r. na stopień służbowy młodszego aspiranta celnego w korpusie aspirantów Służby Celnej.

Pismem z dnia 10 grudnia 2009 r. strona wniosła odwołanie od powyższej decyzji, domagając się jej uchylenia oraz mianowania na stopień służbowy podkomisarza celnego w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej, ewentualnie przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie art. 223 ust. 3 pkt 2 cytowanej ustawy o Służbie Celnej poprzez błędną wykładnię pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy", oraz art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 powołanej ustawy, a także art. 7 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie poprzednio zajmowanego stanowiska. W uzasadnieniu podniesiono, iż odwołujący się w trakcie pełnienia służby zajmował stanowiska służbowe związane z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Zatem spełniał przesłanki określone w art. 223 ust. 3 pkt 2 przywołanej ustawy. Jego zdaniem zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" należy rozumieć zgodnie z wykładnią językową, czyli jako dowolny okres poprzedzający wejście w życie ustawy, nie zaś jako dzień poprzedzający dzień wejścia w życie ustawy, jak uczynił to organ.

Szef Służby Celnej nie uwzględnił odwołania, gdyż doszedł do przekonania, że w przypadku M. M. przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej nie mógł mieć zastosowania. Dotyczy on bowiem funkcjonariusza, który spełniał wskazane w nim wymogi w okresie bezpośrednio poprzedzającym dzień wejścia w życie tej ustawy, tj. dzień 31 października 2009 r. Z dokumentów znajdujących się w aktach osobowych wynika zaś jednoznacznie, że w dacie tej odwołujący się zajmował stanowisko inspektora celnego i posiadał stopień służbowy starszego dyspozytora celnego. Organ nie zakwestionował faktu zajmowania w przeszłości przez stronę stanowiska związanego z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, jednakże przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej mianowanie na stopień w ww. korpusie uzależnia od zajmowania takiego stanowiska bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy. Organ II instancji nie zgodził się ze stanowiskiem, zgodnie z którym użyty w przepisie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" powinien być rozumiany, jako dowolny okres poprzedzający jej wejście w życie. Przepis ten umiejscowiony został w rozdziale 14 zatytułowanym "Przepisy przejściowe". Oznacza to, że jest to przepis regulujący wyłącznie sytuacje, które mogą pojawiać się na tle wprowadzania w życie nowych uregulowań, a więc okresu przejściowego, niejako na styku obu ustaw – nowej i poprzedniej. Powyższe znajduje potwierdzenie w zasadach techniki prawodawczej. Zgodnie bowiem z § 30 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", w przepisach przejściowych reguluje się wpływ nowej ustawy na stosunki powstałe pod działaniem ustawy albo ustaw dotychczasowych. Skoro zatem przepis art. 223 został zamieszczony wśród przepisów przejściowych, a w analizowanej ustawie wprowadzono nowy katalog stopni służbowych o częściowo zmienionej nomenklaturze i ich gradację, oznacza to, iż ustawodawca tym przepisem dostosował stan zastany do nowej regulacji w tym zakresie. Mianowanie na stopień służbowy na podstawie art. 223 omawianej ustawy generalnie miało na celu mianowanie na stopień odpowiadający dotychczasowej pozycji w hierarchii katalogu stopni służbowych, a tylko w ściśle określonych przypadkach, wskazanych w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy stanowiło awans. Na takie rozumienie wyrażenia "przed dniem wejścia w życie ustawy" wskazuje również wykładnia językowa. Gdyby bowiem uznać, iż przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, winien odnosić się do stanu istniejącego w dowolnym czasie przed dniem jej wejścia w życie, a nie wyłącznie do stanu bezpośrednio poprzedzającego ten dzień, doszłoby do wypaczenia sensu tej regulacji i prowadziłoby do rozwiązań, które nie dają się pogodzić z zasadami logiki, a jedną z zasad wykładni prawa jest założenie racjonalności prawodawcy. W związku z powyższym organ II instancji nie podzielił twierdzeń odwołującego się, iż mianowanie na stopień należący do korpusu aspirantów nastąpiło z naruszeniem art. 6 i art. 7 k.p.a. oraz przepisów Konstytucji RP. Dlatego na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. orzekł jak w osnowie.

Decyzja ta spotkała się ze skargą M. M. skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyeksponowano w niej zarzuty naruszenia: art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej poprzez błędną wykładnię pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy"; art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez działanie organu wbrew wyrażonym w nich zasadom; art. 6 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przepisu powszechnie obowiązującego, a to art. 223 ust. 3 pkt 2 cytowanej wyżej ustawy; art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez wyjaśnienia sprawy w zakresie zajmowanych przez skarżącego stanowisk; art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia nieprzewidzianego w tym przepisie i rozstrzygnięcie tylko w zakresie korpusu, z pominięciem stopnia funkcjonariusza celnego. Na tej podstawie postulowano jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż zapadłe w sprawie decyzje są wadliwe w zakresie prawa materialnego, gdyż błędnie organy odmówiły zastosowania art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. Z uwagi na zajmowanie stanowisk kierowniczych, które skarżący wskazał, związanych z podporządkowaniem służbowym, winien on zostać mianowany na stopień służbowy w korpusie oficerów młodszych. Jego zdaniem interpretacja spornego zwrotu "przed dniem wejścia w życie" ustawy dokonana przez organy jest błędna. Powołując się na reguły językowej wykładni prawa, podtrzymał stanowisko, wedle którego, jeżeli przepis mówi o okresie "przed dniem wejścia w życie ustawy", to chodzi w nim o każdy przedział czasowy poprzedzający tę datę. Końcowo skarżący stwierdził, iż zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo, a to art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji jedynie w zakresie określenia korpusu, a zatem pomijając kwestię stopnia, czyli sprzecznie z jego brzmieniem.

W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie oraz nie podzielając zarzutów skarżącej, podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nadto dodał, iż zastosowanie wyłącznie wykładni językowej przy interpretacji spornego przepisu jest niewystarczające. Dlatego należy odwołać się do wykładni systemowej i funkcjonalnej. Prowadzą one do konkluzji o spełnieniu przesłanek w nim ujętych przez tylko tych funkcjonariuszy, którzy zajmowali wymienione tam stanowiska w dniu bezpośrednio poprzedzającym wejście w życie ustawy. Inaczej przepis byłby wewnętrznie sprzeczny i niewykonalny. Odnosząc się do kwestii poprawności rozstrzygnięcia w kontekście art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. organ ten wskazał, iż uprawnienie do orzekania w formie decyzyjnej istnieje tylko w odniesieniu do korpusu, toteż tylko w tej materii organ władny był się wypowiadać na skutek wniesionego odwołania. Bowiem roszczenie o mianowanie na stopień służbowy w ramach danego korpusu w ogóle funkcjonariuszowi nie przysługuje.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Szefa Służby Celnej nie narusza prawa w stopniu mającym wpływ na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia. Analizując zarzut uchybienia przepisowi art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323) zważył, że przy wykładni użytego w nim pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" należy odwołać się do reguł wykładni systemowej i celowościowej, gdyż wykładnia językowa nie prowadzi do jasnego i jednoznacznego rezultatu. Jak wynika z projektu, ustawa o Służbie Cywilnej miała m.in. uporządkować stanowiska i stopnie służbowe funkcjonariuszy celnych, zaś jej przepisy przejściowe płynną i transparentną zmianę dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki kreowane niniejszą ustawą. Przypisania funkcjonariuszy do nowoutworzonych korpusów ustawodawca nie uzależnił od okresu ich służby, posiadanych kompetencji i doświadczenia, lecz tylko od stopnia, w jakim pełnili służbę "przed dniem wejścia w życie ustawy". Chodziło zatem nie o awansowanie funkcjonariuszy, ale o ich płynne przeniesienie w realia nowej regulacji. Analizując brzmienie pozostałych przepisów przejściowych tej ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że nie sposób podzielić poglądu skarżącego. Dostrzegł również, że prowadziłby on do niepożądanych skutków, w których funkcjonariusz celny incydentalnie zajmujący stanowisko dające prawo do zliczenia do wyższego korpusu, i to wiele lat wstecz, musiałby do tego korpusu być mianowanym. Wreszcie zważył, iż zasadnie decyzja odwoławcza została ograniczona do kwestii korpusu, gdyż tylko w tym zakresie podlega zaskarżeniu odwołaniem. Jedynie bowiem określenia korpusu Służby Celnej ustawodawca nie pozostawił uznaniu administracyjnemu kierownika urzędu (art. 223 ust. 2-6 ustawy). Odnośnie natomiast mianowania na stopień służbowy w ramach danego korpusu funkcjonariuszowi nie przysługuje roszczenie, gdyż te kwestie dotyczące relacji między przełożonym i podwładnym, należą do wewnętrznej sfery działania Służby Celnej i pozostawione zostały uznaniu kierownika urzędu (art. 223 ust. 7 ustawy). Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej P.p.s.a. – oddalił skargę.

Wyrok ten skargą kasacyjną zaskarżył M. M., domagając się uchylenia go w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania, ewentualnie uchylenia go w całości i rozpoznania skargi oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, poprzez błędną wykładnię zawartego w nim pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" oraz jego niezastosowanie,

2. mające wpływ na wynik sprawy rażące naruszenie przepisów postępowania, a to: art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a. polegające na niedostrzeżeniu naruszenia przez organy obu instancji przepisów prawa materialnego – art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej poprzez błędną wykładnię, oraz przepisów prawa procesowego – art. 6 k.p.a. w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez działanie organu wbrew sformułowanym w nich zasadom, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie zajmowanych przez skarżącego stanowisk w Służbie Celnej, art. 138 § 1 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia nieprzewidzianego w tym przepisie i rozpatrzenie sprawy tylko w zakresie korpusu, z pominięciem stopnia funkcjonariusza celnego,

3. mające istotny wpływ na wynik sprawy rażące naruszenie przepisów postępowania, a to art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo wskazanych naruszeń,

4. mające istotny wpływ na wynik sprawy rażące naruszenie przepisów postępowania, a to art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez oparcie uzasadnienia na błędnej subsumcji stanu faktycznego pod normę art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, w wyniku nieuwzględnienia wpływu zajmowanego stanowiska związanego z podporządkowaniem służbowym na stopień służbowy skarżącego.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej zaskarżony wyrok jest wadliwy przede wszystkim z powodu niezastosowania art. 223 ust. 3 pkt 2 cytowanej wyżej ustawy. Uwzględnienie zawartych w nim przesłanek winno odzwierciedlać stan "przed dniem wejścia w życie ustawy". Przy czym pojęcie to należy wyłożyć zgodnie z regułą interpretacji językowej, jako dowolny okres poprzedzający wejście w życie ustawy. Na tę okoliczność wskazano na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 stycznia 1995 r., sygn. III CZP 174/94 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. OSK 1134/04. Gdyby intencją ustawodawcy było objęcie nim stanu istniejącego wyłącznie do dnia (w dniu) wejścia ustawy, to dałby temu wyraz posługując się zwrotami "do dnia wejścia w życie ustawy" lub "w dniu wejścia ustawy". Kasator wskazał też na odmienne znaczenie nadane przez organy zwrotom "w dniu wejścia w życie ustawy" i "przed dniem wejścia w życie ustawy" zawartym odpowiednio w art. 222 i art. 223 przywołanej ustawy, co jest niedopuszczalne z punktu widzenia racjonalności ustawodawcy. W tej materii przywołał zasady techniki prawodawczej (rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r.) oraz wyrok Sądu Okręgowego w Gdańsku z 17 czerwca 2011 r., sygn. VIII Pa 24/11. Poza tym wskazał, iż jednoznaczne sformułowanie przepisu wyłącza konieczność sięgania po inne niż językowe reguły wykładni. Wywody te wzmocnił argumentacją, wedle której w razie przyjęcia wersji organów funkcjonariusze, którzy na kilka dni przed dniem wejścia w życie ustawy zostaliby mianowani na kierownicze stanowiska byliby w korzystniejszej sytuacji od funkcjonariuszy, którzy przez wiele lat zajmowali te stanowiska, a na krótko przed wejściem w życie ustawy zostali ich pozbawieni. Przyjęcie odmiennej – wadliwej interpretacji omawianego przepisu doprowadziło zdaniem kasatora do naruszenia zasad procesowych wyeksponowanych w części wstępnej skargi kasacyjnej, głównie poprzez niezastosowanie obowiązującego przepisu prawa materialnego i podjęcie nietrafnego rozstrzygnięcia, uzasadnionego sprzecznie z właściwą normą. Dowodząc uchybienia art. 138 § 1 k.p.a. przytoczono jego brzmienie, wskazując na rozstrzygnięcie tyko o części sprawy – mianowaniu do korpusu – z pominięciem rozpatrzenia materii stopnia służbowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten – inaczej niż wojewódzkie sądy administracyjne - zobligowany jest jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Przy czym podstawa niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego może objąć również przepis, który winien być, a nie był zastosowany przez sąd orzekający. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Oparcie skargi kasacyjnej na obu podstawach z reguły wymusza rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych albowiem tylko wówczas, gdy stan faktyczny sprawy został poprawnie ustalony i nie doszło do mających wpływ na wynik sprawy naruszeń procesowych, można przejść do oceny zastosowania i wykładni prawa materialnego.

Rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga kasacyjna powołała się na obie podstawy, przy czym naruszeń procesowych w przeważającej mierze upatrywała jako skutku wadliwej wykładni i wynikającego zeń niezastosowania przepisu prawa materialnego. Dlatego decydujące znaczenie ma ocena trafności zarzutu naruszenia art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, od niej bowiem zależy analiza pozostałych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny go nie podziela. Przepis ten stanowi, że funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2 – określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. W rzeczy samej nie ma większego znaczenia dla oceny tego zagadnienia fakt, że nie ten przepis był podstawą zapadłych w sprawie decyzji administracyjnych, lecz art. 223 ust. 1 i 4 cytowanej ustawy, wedle których w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy kierownik urzędu dokona mianowań funkcjonariuszy na stopnie służbowe, a funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy pełnił służbę w stopniu młodszego aspiranta celnego, starszego dyspozytora celnego albo dyspozytora celnego określa się stopień w korpusie aspirantów Służby Celnej. Bowiem skarżący zarzuca, że nie ten przepis, a przepis wskazany jako naruszony, winien znaleźć zastosowanie w sprawie. W istocie zatem, jak słusznie dostrzegły wypowiadające się w sprawie organy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i strony, sporne zagadnienie sprowadza się do ustalenia znaczenia użytego w obu przywołanych przepisach zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy". Rozumienie go stanowi przejaw (konsekwencję) dokonania wykładni normy prawnej. Wykładnia bowiem to nic innego jak określenie rzeczywistej treści przepisu prawnego (czy zakodowanej w nim normy prawnej), która jest rezultatem procesu interpretacyjnego. Odbywa się on zawsze wówczas, gdy zachodzi konieczność zastosowania danego przepisu. Procesowi wykładni należy poddać każdy przepis prawny (tekst prawny) w celu zrozumienia go (ustalenia jego treści), niezależnie od stopnia jego rozumienia prima facie (tak Maciej Zieliński w: Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki. Warszawa 2008, str. 320). Nie jest więc tak, że dokonanie wykładni jest zbędne wówczas, gdy przepis jest jasny (clara non sunt interpretanda), bowiem należy opowiedzieć się za twierdzeniem, że samo tylko ustalenie tego faktu (jednoznaczności przepisu) następuje w procesie interpretacyjnym. Chodzi wszak nie o to, aby rozumieć tekst czy przepis, ale o to, aby zrozumieć go zgodnie z treścią nadaną mu przez prawodawcę (op. cit., str. 61). Wykładnia prawa dokonywana jest wedle utrwalonych reguł. Jakkolwiek obecnie nadal przyjmuje się pierwszeństwo wykładni językowej, to jednak coraz częściej dochodzą do głosu pozostałe sposoby interpretacji, jak też wspólny wynik kilku spośród nich. W praktyce dominuje wykładnia stanowiąca kompilację różnych sposobów, niesprzecznych ze sobą, wśród których wykładnia językowa jest wzmacniana pozostałymi, szczególnie wtedy, gdy reguły językowe nie doprowadziły do uzyskania jednoznaczności danego zwrotu (op. cit., str. 60 i 244).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę prymat wykładni gramatycznej można zachować tylko w odniesieniu do przepisów sformułowanych w sposób niebudzący wątpliwości z punktu widzenia potocznie i powszechnie stosowanego języka, i tylko wówczas, gdy ta metoda wykładni daje wynik niekolidujący z wynikami innych metod. Toteż tylko w takiej sytuacji wywody skargi kasacyjnej odnoszące się do wskazanych wyżej przepisów mogłyby zostać uznane za trafne. Przeto tylko wówczas poprzestanie na językowym ich wyłożeniu byłoby uzasadnione, bo wtedy znaczenie przepisów na gruncie językowym byłoby dla wszystkich jednoznaczne. Jednakowoż, jak dowodzi już tylko stan niniejszej sprawy, tak nie jest. Na jej gruncie pojawiły się bowiem różne wersje rozumienia opisanego powyżej zwrotu użytego w przytoczonych wyżej przepisach. Przede wszystkim jest tak z powodu tego, że sformułowanie "przed dniem wejścia w życie ustawy" nie precyzuje konkretnej daty, z jaką wiąże się dalej uregulowany skutek. Może więc chodzić zarówno o czas bezpośrednio (który to zwrot także nie jest pojęciem "ostrym", zatem oznaczać może zarówno praktycznie dzień wejścia w życie ustawy, jak i dni bardziej odległe w przeszłości) poprzedzający dzień, w którym wchodzi ona w życie, jak też wcześniejszy - dzień, dwa i dalej, przedtem. Na marginesie proponowane przez skarżącego sformułowania "do dnia wejścia w życie ustawy" czy "w dniu poprzedzającym wejście w życie ustawy" też mogą nasuwać wątpliwości. Owa wieloznaczność tej konstrukcji gramatycznej prowadzi do konkluzji, że zwrot ten jest na tyle nieprecyzyjny, iż wykładnia językowa jest niewystarczająca dla ustalenia jego sensu i znaczenia. Dlatego zasadnie przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny, że w tym zakresie należy odwołać się do innych metod wykładni, tym bardziej, że wyniki zastosowania kilku metod nie są spójne. Stąd argumentacja skarżącego kasacyjnie odnosząca się do zagadnień natury językoznawczej nie wymaga szerszego omówienia. W tym miejscu należy uczynić zastrzeżenie, że oczywistość twierdzenia o racjonalności i logice ustawodawcy oraz dyrektywie stanowienia przezeń jasnych przepisów, nie zwalnia od dokonania ich wykładni, zwłaszcza że w praktyce przepisy nie zawsze są formułowane poprawnie językowo, co potwierdza aktualne orzecznictwo sądowe i Trybunału Konstytucyjnego. Występujące w niniejszej sprawie rozbieżności nie należą zatem do odosobnionych. Dlatego rolą sądów jest ustalenie znaczenia normy prawnej stosownie do woli ustawodawcy w świetle przepisów Konstytucji, w zgodzie z regulacjami prawa międzynarodowego i adekwatnie do istniejących w dacie jej dokonywania warunków (wykładnia dynamiczna). Doktryna i orzecznictwo wypracowały stanowiska na wypadek niedających się usunąć wątpliwości co do językowego znaczenia normy prawnej.

Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy w pierwszej kolejności przyjdzie wskazać, że z uwagi na brak wykładni autentycznej (dokonywanej przez podmiot, który przepis prawny stworzył), jak i wykładni oficjalnej (dokonywanej przez organ powołany do określenia wiążącej interpretacji prawa), należy zastosować odpowiednie metody w toku rozpoznawania spraw (wykładnia sądowa). W procesie tym pewną wskazówkę wstępną stanowić może uzasadnienie projektu danego aktu prawnego. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji w projekcie ustawy o Służbie Cywilnej zaakcentowano konieczność uregulowania w przepisach przejściowych zagadnienia dostosowania dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych do nowych rozwiązań prawnych. Zatem przepisy art. 222 i art. 223 omawianej ustawy miały pełnić rolę dostosowawczą. Ich zadaniem jest przeniesienie dotychczasowych stanów w zakresie stopnia służbowego funkcjonariuszy celnych pod uregulowania nowej ustawy, odmienne od regulacji dotychczasowej. Przeto interpretując zamieszczone w nich zwroty odwołać się wypada do tego celu, jak również do reguł wykładni systemowej i funkcjonalnej. W tej materii godzi się zważyć, że przywołane przepisy znalazły się w rozdziale "Przepisy przejściowe". Istota tego rodzaju przepisów polega na tym, że odnoszą się one do stosunków prawnych zastanych w momencie wprowadzenia w życie nowego prawa i mają na celu specjalne uregulowanie tych stosunków prawnych w świetle wchodzących w życie nowych przepisów (tak m. in. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 27 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 544/06, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zawierają one reguły intertemporalne, czyli reguły prawne służące rozgraniczeniu czasowych zakresów zastosowania i normowania reżimów dawnego oraz nowego prawa, jak też określaniu wpływu nowej regulacji na stany faktyczne, stosunki prawne oraz skutki powstałe i trwające pod rządami dotychczasowej regulacji (tak Marcin Kamiński w: Prawo administracyjne intertemporalne. Warszawa 2011 r., str. 563). Ich rolą generalnie jest więc uporządkowanie zastanych w dniu wejścia w życie nowej ustawy stosunków prawnych i wprowadzenie ich pod rządy nowego aktu prawnego, w szczególności określenie sposobu i trybu załatwienia spraw niezakończonych dotąd, ewentualne utrzymanie dotychczasowych instytucji prawnych zniesionych przez nowe przepisy, zachowanie uprawnień i obowiązków oraz utrzymanie w mocy dotychczasowych przepisów wykonawczych (p. § 30 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Z uwagi na praktyczne trudności (brak wiążących reguł interpretacyjnych) oraz możliwości wieloznacznej interpretacji, formułuje się postulat do ustawodawcy rozstrzygania tych kwestii (i to w sposób jednoznaczny), bowiem brak uczynienia tego skutkuje rozwiązaniem problemu przez organy i podmioty stosujące prawo, w tym zwłaszcza orzecznictwo sądowe (tak Sławomira Wronkowska w: Komentarz do zasad techniki prawodawczej. Warszawa, 2004 r., str. 81). W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego badając sporną materię należy mieć na względzie systematykę i przepisy danej ustawy, gdyż interpretacja zależna jest od każdorazowej specyfiki konkretnej regulacji prawnej. Co więcej, trzeba uwzględnić indywidualizację danego stosunku prawnego – tu administracyjnoprawnego, do której to kategorii zaliczane są stosunki służbowe celników – rządzącego się nieco innymi prawami niż stosunki cywilnoprawne. W niniejszej sprawie nie ma jednak potrzeby sięgania poza ramy rozdziału, w jakim zamieszczono oceniane przepisy, gdyż przemawia za tym pewna autonomiczność przepisów przejściowych (tym bardziej nie ma potrzeby sięgania do całego systemu prawa czy tylko systematyki danej gałęzi prawa).

Zabieg interpretacji trzeba rozpocząć od wyłożenia normy zawartej w art. 222 ust. 1 ustawy o Służbie Cywilnej. Wyraża ona regułę przypisania funkcjonariuszom celnym pełniącym w dniu wejścia w życie ustawy służbę przymiotu funkcjonariuszy w rozumieniu nowej ustawy. Jest to w tym zakresie przepis nadrzędny w tej części owego aktu prawnego, zaś dalsze przepisy są jego konsekwencją i mają na celu uszczegółowienie treści nowoukształtowanych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych. Posłużenie się w art. 222 ust. 1 tej ustawy zwrotem "w dniu wejścia w życie ustawy" nie przesądza o celowym znaczeniowym rozróżnieniu go od zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" zastosowanym w dalszych przepisach. Bowiem po pierwsze niepodobna w tym przepisie było zastosować innego sformułowania, gdyż tylko funkcjonariusz pełniący służbę w dniu 31 października 2009 r. mógł być nadal tym funkcjonariuszem pod rządami nowej ustawy. Po wtóre użycie zwrotu "w dniu wejścia w życie ustawy" w art. 223 ustawy o Służbie Cywilnej nie miałoby uzasadnienia, skoro w tej dacie wykreowany już został stosunek służbowy o nowej treści. Dlatego przepis ten mógł obejmować tylko stany sprzed tej daty. Po trzecie w art. 222 ust. 3 tej ustawy, rozwijając tę kwestię, powiada się o propozycji miejsca pełnienia służby, stanowiska i uposażenia, tym funkcjonariuszom, o których mowa w ust.1. Zagadnienia te nie są tożsame ze stopniem i korpusem, toteż nie może być poczytane a priori za wadę użycie innego sformułowania w przepisach dotyczących obu tych materii o tym samym znaczeniu. Podobnie zresztą jak specyfika regulacji uzasadnia zastosowanie przyjętego zwrotu przykładowo w przepisach art. 226 ust. 1-3, art. 227, art. 228, art. 231 ust. 1. W art. 223 ust. 1 ustawy o Służbie Cywilnej zakreślono miesięczny termin do dokonania mianowania na stopnie służbowe, wedle reguł zawartych w ust. 7 tego przepisu. Przy czym określony stopień generalnie implikuje przydział do danego korpusu. Wszak pierwszy przydział do korpusu dokonany miał być w oparciu o przepisy przejściowe, a więc na zasadzie szczególnej regulacji, wedle ściśle określonych zasad zawartych w ust. 2, 3, 4, 5 i 6 tego przepisu. Ustalając treść stosunku służbowego w tym przedmiocie niepodobna zgodzić się, aby rolą kierowników urzędów było poszukiwanie w karierze funkcjonariuszy okresów służby uprawniających do zaliczenia do określonego korpusu. Nie takie było ratio legis przywołanych przepisów. Intencją ustawodawcy było bowiem wydanie decyzji porządkującej zastany stan rzeczy na dzień wejścia w życie nowej regulacji.

W konsekwencji czego skarga kasacyjna nie zdołała podważyć prawidłowości wykładni omówionego przepisu prawa materialnego. Zatem zarzut z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. okazał się chybiony. Nietrafne są również zarzuty z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., gdyż zasadniczo zostały one ściśle powiązane z uchybieniami w zakresie prawa materialnego. W szczególności niepodobna zarzucić Sądowi I instancji niedostrzeżenia naruszenia przez organy reguł wyrażonych w art. 6, art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., jak też w art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Organy orzekające wyjaśniły bowiem sprawę w zakresie potrzebnym do jej rozstrzygnięcia i wydały trafne decyzje adekwatne do obowiązujących norm. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie miał więc pełne podstawy do zaakceptowania zapadłych decyzji, zatem nie uchybił art. 3 § 1 i 2, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Jeśli chodzi o art. 141 § 4 P.p.s.a., to uzasadnienie odpowiada zamieszonym w nim wymogom, a jego treść uwzględnia prawidłową koncepcję legalności zaskarżonego aktu. Zarzut naruszenia art. 138 § 1 k.p.a., badany przez pryzmat dokonanej przez ten Sąd oceny poprawności jego zastosowania przez organ, również nie mógł odnieść skutku. Jego konstrukcja, jako zarzutu naruszenia przepisów postępowania, a to art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie uchybienia przez organ art. 138 § 1 k.p.a., jest nieprawidłowa. Owa nieprawidłowość jest takiej natury, że nie pozwala na dokonanie merytorycznej oceny jego zasadności. Autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował bowiem konkretnego przepisu, którego naruszenie zarzucił. Przepis art. 138 § 1 k.p.a. składa się z trzech punktów, z których każdy stanowi odrębną jednostkę redakcyjną zawierającą odrębną normę prawną. Nie precyzując tej jednostki (a wręcz cytując brzmienie wszystkich punktów § 1 zbiorczo, wśród których mieszczą się tak różne rozstrzygnięcia jak utrzymanie w mocy decyzji, jej uchylenie i orzeczenie co do istoty oraz umorzenie postępowania w sprawie i postępowania odwoławczego) kasator uniemożliwił ustosunkowanie się do tak sformułowanego zarzutu. Tym bardziej, gdy zważyć, że organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji powołał się i rozstrzygnął na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., bo utrzymał decyzję w mocy. Zatem posłużył się przepisaną formą decyzji odwoławczej. Co prawda uczynił to jedynie w zakresie korpusu, podczas gdy organ pierwszej instancji orzekł o mianowaniu na stopień i do korpusu, lecz w procedurze administracyjnej możliwe jest rozpatrzenie przez organ odwoławczy fragmentu sprawy, rozpatrzonej przez organ pierwszej instancji w szerszym zakresie. Może to mieć miejsce przykładowo w przypadku częściowego tylko zaskarżenia decyzji organu pierwszej instancji, bądź ze względu na inne okoliczności, w tym też omyłkę organu. Jednakowoż stronie, która zarzuca niepełne wyrzeczenie zawarte w osnowie decyzji w pierwszej kolejności przysługuje prawo żądania jej uzupełnienia w trybie art. 111 § 1 k.p.a. (w postępowaniu odwoławczym w związku z art. 140 k.p.a.). Ubocznie przyjdzie zważyć, że nie bez znaczenia jest też okoliczność, że w uzasadnieniach odpowiednio zaskarżonej decyzji i zaskarżonego wyroku wypowiadające się w sprawie organy i Sąd meriti przyjęły brak kognicji w przedmiocie stopnia służbowego, więc miały tę kwestię na uwadze. Wadliwość tego poglądu – w uproszczeniu - wynikająca z faktu, że przepisy przejściowe regulują to zagadnienie inaczej niż przepisy właściwe, stąd mianowanie na stopień i do korpusu są jedną sprawą administracyjną (p. przykładowo wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. I OSK 1872/11 – publ. j.w.), nie mogłaby przesądzić o trafności omawianego zarzutu. Rozstrzygając o korpusie organ załatwił sprawę w jej całokształcie, orzekając o obu materiach. Naczelny Sąd Administracyjny w innych sprawach przyjmuje zresztą, iż uchybienie to nie ma wpływu na wynik sprawy (p. przykładowo wyrok z dnia 19 lipca 2012 r., sygn. I OSK 771/12 – publ. j.w.).

Ustosunkowując się do pozostałych wywodów skargi kasacyjnej, w szczególności do obaw przed pokrzywdzeniem i pominięciem funkcjonariuszy, którzy przez dłuższy okres czasu pełnili służbę na stanowisku dającym prawo do zaliczenia do wyższego korpusu, lecz krótko przed wejściem w życie ustawy zostali zeń odwołani, godzi się wskazać, że można przeciwstawić im obawy przed mianowaniem funkcjonariuszy, którzy w przeszłości piastowali funkcje dające im prawo do zaliczenia do korpusu wyższego, lecz choćby ze względu na nieprzydatność zostali z nich odwołani na długo przed wejściem w życie ustawy. Przeto zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ten argument nie może przemawiać za trafnością wykładni zaprezentowanej w skardze kasacyjnej. Nadto godzi się wskazać, że na przyjętą przez sądy administracyjne obu instancji w tej sprawie interpretację spornych przepisów nie mogły mieć wpływu wcześniejsze, odmiennie wykładające sporne normy orzeczenia sądów powszechnych, gdyż sądy w Polsce są niezawisłe i mają prawo do odmiennej oceny faktów i prawa. Stan taki nie jest oczywiście pożądany, aczkolwiek w sytuacji stanowienia prawa wymagającego szczególnych zabiegów interpretacyjnych, taki skutek jest łatwy do przewidzenia. Orzeczenia sądów powszechnych nie mają w sprawie niniejszej przesądzającego znaczenia. Naczelny Sąd Administracyjny z przedstawionych wyżej powodów nie podziela zajętego przez te sądy odmiennego stanowiska w tym przedmiocie. Tym bardziej, gdy przykładowo Sąd Okręgowy w Gdańsku w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt VIII Pa 24/11, wskazując na prymat wykładni językowej, sam stwierdza niejasność regulacji i brak sprecyzowania co należy rozumieć pod pojęciem "przed dniem wejścia w życie ustawy", dopuszczając więc możliwość różnorodnego jego rozumienia, lecz nie poddając go dogłębnej ocenie. Natomiast stanowisko Sądu Najwyższego zajęte w przywołanej uchwale dotyczy innego aktu prawnego, toteż wykładnia dokonana na jego gruncie nie może zostać wykorzystana w tej sprawie. Na koniec trzeba wskazać, że publiczne wypowiedzi Szefa Służby Cywilnej nie mają znaczenia dla wyniku sprawy, aczkolwiek w świetle zapadłych decyzji o odmiennej treści podważają zasadę zaufania obywateli do organów państwa. Są to w każdym razie wypowiedzi, które nie wiążą sądów w zakresie wykładni prawa i nie wpływają nawet na ocenę legalności decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny w tych sprawach zajmuje jednolite stanowisko, czego dowodem są wyroki z dnia 13 kwietnia 2012 r. (np. I OSK 1996/11), z dnia 19 czerwca 2012 r. (np. I OSK 353/12), z dnia 19 lipca 2012 r. (np. I OSK 771/12) – publikowane w internetowej bazie orzeczeń.

Z tych przyczyn skarga kasacyjna nie mogła odnieść skutku, bo jej zarzuty okazały się nietrafne. Co mając na uwadze, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji niniejszego wyroku.