II SAB/Ol 55/14

Uzasadnienie

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 13 lutego 2014r. S. P. – dziennikarz dziennika "[...]" wystąpił do Starostwa Powiatowego w B. na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984r. Prawo prasowe o przesłanie kopii wniosku oraz decyzji (uchwały) dotyczącej nadania tytułu "Wolontariusza roku" A. B. – prezesowi Koła Łowieckiego "[...]".

W dniu 22 kwietnia 2014r. P. G. – redaktor naczelny dziennika "[...]" wniósł za pośrednictwem Starosty B. skargę na bezczynność tego organu w udzieleniu żądanej informacji publicznej, domagając się zobowiązania organu do udzielenia informacji zgodnie z wnioskiem z dnia 13 lutego 2014r. w terminie 7 dni. Zarzucił organowi naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (zwanej dalej : u.d.i.p.) poprzez bezczynność w udzieleniu informacji publicznej.

W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że do dnia wniesienia skargi żądana informacja nie została udzielona. Natomiast zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy Prawo prasowe przedsiębiorcy i podmioty nie zaliczane do sektora finansów publicznych oraz nie działające w celu osiągnięcia zysku są obowiązane do udzielenia prasie informacji o swojej działalności, o ile na podstawie odrębnych przepisów informacja ta nie jest objęta tajemnicą lub nie narusza prawa do prywatności. Art. 3a ustawy Prawo prasowe dodany do tej ustawy w wyniku jej nowelizacji dokonanej przez u.d.i.p. stanowi natomiast, iż w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy u.d.i.p.

Z kolei z regulacji tej ustawy wynika, iż udostępnianie informacji publicznej prasie odbywa się w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zatem brak odpowiedzi Starosty B. jest bezczynnością, na którą redaktorowi naczelnemu dziennika "[...]" przysługiwała skarga do sądu administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę, przekazaną Sądowi wraz z aktami sprawy w dniu 9 maja 2014r., Starosta B. wniósł o oddalenie skargi. Podniósł, że rzeczywiście pismem z dnia 13 lutego 2014r. S. P. dziennikarz dziennika "[...]" na podstawie przepisów ustawy Prawo prasowe wystąpił z pisemną prośbą o przesłanie kopii wniosku lub decyzji dotyczącej nadania tytułu "Wolontariusza roku" A. B. Nie otrzymał odpowiedzi na powyższe pismo do dnia wniesienia skargi na bezczynność organu do sądu administracyjnego, jednakże informację o braku dokumentów wskazanych wnioskiem z dnia 13 lutego 2014r. wnioskodawca otrzymał pismem z dnia 28 kwietnia 2014r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną

- art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a."). Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawie skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 p.p.s.a., jak również na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a ustawy, gdy organ w ustalonym w przepisach prawa terminie, liczonym od dnia wszczęcia postępowania w sprawie, nie wydał decyzji administracyjnej lub postanowienia, bądź innego aktu albo nie podjął innej czynności z zakresu administracji publicznej.

Ustawa z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej jako : u.d.i.p.), stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy jak i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. W wąskim zakresie odsyła do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ustalając, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się k.p.a. Reguluje ona udostępnienie informacji publicznej (art. 7, 13 i 14 ustawy), jak również odmowę udostępnienia informacji w trybie art. 16 ust. 1 ustawy, czy też dopuszcza stwierdzenie przez organ, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej i wówczas organ powiadamia jedynie wnoszącego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (por. teza nr 2 wyroku NSA w Warszawie z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059.02, LEX nr 77178, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 162/07, LEX nr 322803). Z powołanych uregulowań wynika, że z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobligowany jest udzielić informacji publicznej, a jej nie udziela i nie wydaje stosownej decyzji o odmowie udostępnienia takiej informacji. W przypadku zaś, gdy informacja o jaką ubiega się zainteresowany nie ma charakteru informacji publicznej, organ nie pozostaje w zwłoce w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Zatem, aby można było mówić o bezczynności podmiotu zobowiązanego należy przede wszystkim stwierdzić, iż ciążył na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, że obowiązku tego, w nakazanym prawem terminie, nie wypełnił.

W rozpatrywanym przypadku nie budzi wątpliwości, iż wniosek z dnia 13 lutego 2014r. obligował organ do udzielenia na żądanie wnioskodawcy informacji w zakresie dotyczącym procedury wyboru "Wolontariusza roku". W sytuacji, gdy organ nie posiadał wniosku, decyzji czy uchwały w przedstawionym wyżej przedmiocie, winien i tak udzielić wnioskodawcy w ustawowym terminie – tj. w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku informacji o stanie sprawy, tj. takiej chociażby informacji, jaką przedstawił dziennikarzowi S. P. pismem z dnia 28 kwietnia 2014r. Zważyć bowiem należy, że w świetle art. 14 ust. 2 ustawy, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 ustawy). Organ natomiast w ogóle nie odniósł się do wniosku z dnia 13 lutego 2014r. Trafnie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23.05.2013r., II SAB/Lu 78/13 wskazano, iż w sytuacji, kiedy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w ogóle nie jest w posiadaniu żądanych informacji zawiadamia o tym wnioskodawcę na piśmie.

Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. Art. 6 zawiera przykładowy, otwarty katalog typowych informacji publicznych. Dlatego też doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji publicznej, za informację publiczną uznaje wszelkie informacje dotyczące faktów wytworzonych przez władzę publiczną lub inny podmiot wykonujący funkcje publiczne, znajdujące się w posiadaniu organu władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy, por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., II SA 181/02; wyrok NSA z dnia 20 października 2002 r., II SA 1956/02 oraz wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., II SA 2036-2037/02 za: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s.28). W szczególności, stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 1 ust. 2 u.d.i.p, udostępnieniu podlega informacja publiczna o polityce działania i organizacji organów władzy publicznej oraz innych podmiotów wykonujących zadania publiczne, w tym informacje o zamierzeniach działań władzy i projektowaniu aktów normatywnych.

W rozpoznawanej sprawie istotnym jest, że po wniesieniu skargi na bezczynność Starosty B., organ ten rozpoznał niezwłocznie wniosek, udzielając informacji, iż organ nie posiada żądanych dokumentów, a pan A. B. został wytypowany przez Starostę B. do nadania mu tytułu "Wolontariusza roku." Okoliczność ta jest istotna o tyle, że stosownie do art. 13 ust. 1 u.d.i.p udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Przy czym w myśl art. 54 § 3 p.p.s.a. organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę

w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. W konsekwencji, w dacie orzekania przez Sąd, organ nie pozostawał już w bezczynności. Tym samym na skutek okoliczności, które zaistniały po wniesieniu skargi, a przed wydaniem rozstrzygnięcia przez sąd, postępowanie sądowoadministracyjne co do skarżonej bezczynności stało się bezprzedmiotowe i jako takie podlegało umorzeniu na zasadzie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe z innych przyczyn niż wymienione w pkt 2 i 3 tego artykułu.

Umorzenie postępowania przed sądem następuje, gdy w jego toku zaistnieją zdarzenia, które uniemożliwiają osiągnięcie jego celu, albo powodują, że dokonanie przez sąd administracyjny kontroli zaskarżonego aktu lub czynności staje się zbędne lub nawet niedopuszczalne. Sąd administracyjny ma obowiązek uwzględnienia tych zdarzeń, o ile istnieją one w dacie orzekania.

Umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego z powodu jego bezprzedmiotowości "z innych przyczyn" - w sytuacji, gdy skarga dotyczy aktu lub czynności organu administracji publicznej – powinno nastąpić, gdy w toku tego postępowania, a przed wydaniem wyroku przestanie istnieć przedmiot zaskarżenia np. na skutek wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego w wyniku zastosowania przez organ trybu autokontroli przewidzianego w art. 54 § 3 p.p.s.a. lub w postępowaniu nadzwyczajnym w przedmiocie wznowienia lub stwierdzenia nieważności.

W szczególnej kategorii spraw, jakimi są sprawy ze skargi na bezczynność organów administracji publicznej, bezprzedmiotowość postępowania będzie miała miejsce, gdy stan bezczynności przestanie istnieć co do zasady w wyniku wydania aktu lub podjęcia określonej czynności przez organ - po wniesieniu skargi, a przed wydaniem rozstrzygnięcia przez sąd. Wskazać należy, że w sprawach skarg na bezczynność organu sąd orzeka, biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy w czasie wydania orzeczenia sądowego. Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej nie pozostaje już w stanie bezczynności to sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy. W takich przypadkach, zgodnie z art.161 § 1 pkt 3 ppsa, sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, które z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie powszechnie przyjmuje się, że bezprzedmiotowość postępowania sądowego zachodzi w przypadku wydania aktu lub podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których organ pozostawał w bezczynności (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08 oraz wyrok NSA z dnia 25 października 2005 r. sygn. akt II OSK 85/05, Lex nr 188791; postanowienie NSA z dnia 1 grudnia 2011r., sygn. akt I OSK 1540/11).

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzeczono, jak w pkt I sentencji postanowienia.

Powyższe nie zwalnia jednak Sądu od dokonania oceny, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 26 lipca 2012r., sygn. akt II OSK 1360/12, ONSA i WSA nr 1/2013, poz. 7). Zgodnie z dyspozycję art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., Sąd stwierdza czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, co umożliwić ma stronie ewentualne dochodzenie odszkodowania, o którym mowa w art. 4171 § 3 kodeksu cywilnego,

z tytułu niezgodnego z prawem zaniechania organu co do wydania aktu administracyjnego. W przedstawionych okolicznościach faktycznych, Sąd nie znalazł podstaw do uznania, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Podniesione przez organ argumenty wskazują, iż zaniechanie udzielenia wnioskodawcy odpowiedzi było spowodowane tym, iż organ nie dysponował wskazanymi wnioskiem o udzielenie informacji publicznej dokumentami ( wnioskiem, decyzją czy uchwałą w zakresie wyboru "Wolontariusza roku"), a więc zaniechanie organu nie było zamierzone. Organ mylnie przyjął, iż skoro nie dysponuje żądanymi dokumentami, to nie jest zobowiązany do udzielenia informacji stronie. Organ natomiast niezwłocznie udzielił odpowiedzi po wniesieniu skargi przez stronę pismem z dnia 28 kwietnia 2014r. Powyższe uzasadnia rozstrzygnięcie zawarte w pkt II postanowienia, co równocześnie czyniło niezasadnym wniosek skarżącego z rozprawy o wymierzenie organowi grzywny. Zgodnie bowiem z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Przepis ten jednakże nie obliguje sądu do wymierzenia grzywny. Kwestia ta pozostawiana jest uznaniu sądu orzekającego. Sąd "może" orzec o wymierzeniu organowi grzywny. Oznacza to, iż przy rozstrzygnięciu tej kwestii należy wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc między innymi przyczyny zwłoki oraz podjęte w danej sprawie przez organ działania w celu załatwienia sprawy. W warunkach rozpoznawanej sprawy zaniechanie, choć oczywiste, nie wymaga w ocenie Sądu, dyscyplinowania organu poprzez wymierzenie kary grzywny. Skoro bowiem rzeczywiście organ nie dysponował dokumentami wskazanymi we wniosku S. P. z dnia 13 lutego 2014r., a jak wynika ze złożonych na rozprawie wydruków internetowych innego rodzaju informacje i materiały (zaproszenie, list gratulacyjny, wygląd statuetki i dokumentacja fotograficzna) z uroczystości nadania tytułu "Wolontariusza roku" są ogólnie dostępne na portalu internetowym (k.26-30 akt sprawy sądowej), to organowi nie można przypisać bezczynności, spowodowanej rażącym naruszeniem prawa.

Jednocześnie należy wyraźnie podkreślić, iż Sąd w tym składzie podziela prezentowany w doktrynie pogląd, że kwestia czy odpowiedź zaspakaja oczekiwania strony, czy też jest zgodna ze stanem rzeczywistym lub nie, może być przedmiotem odrębnych postępowań (por. Irena Kamieńska, Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wyd.2 LexisNexis, W-wa 2012, str.191).

W pkt III sentencji postanowienia Sąd orzekł o zwrocie skarżącemu kosztów postępowania sądowego na zasadzie art. 201 § 1 p.p.s.a. i art. 205 § 1 i 3 p.p.s.a., zgodnie z którymi : do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie (§ 1)

Przysługujące stronie należności z tytułu kosztów przejazdów oraz utraconego zarobku lub dochodu ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach działu 2 tytułu III ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 594, z późn. zm.) - § 3.

Wskazana w pkt. III orzeczenia sądu łączna kwota 309 zł. obejmuje wpis od skargi w kwocie 100 zł oraz koszty przejazdu pełnomocnika skarżącego do sądu administracyjnego w obie strony według ceny biletu PKP w wysokości 96 zł. oraz 17 zł. tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa ( 100 zł. wpisu sądowego + 2 x 96 zł. + 17 zł.= 309 zł. – por. notatkę urzędową).

Zgodnie ze wskazanym unormowaniem zwrot kosztów przysługuje skarżącemu od organu w razie umorzenia postępowania z przyczyny określonej w art. 54 § 3 p.p.s.a., a więc w sytuacji, gdy organ, którego bezczynność była przedmiotem skargi, uwzględni ją w ramach autokontroli.

Sąd natomiast nie uwzględnił zwrotu wszystkich wskazywanych przez stronę kosztów postępowania wyszczególnionych pismem procesowym złożonym na rozprawie w dniu 24 czerwca 2014r. (k.25 akt sprawy). Zważyć bowiem należy, iż jak już wskazano wyżej - zgodnie z art. 205 § 3 p.p.s.a. przysługujące stronie należności z tytułu kosztów przejazdów oraz utraconego zarobku lub dochodu ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach działu 2 tytułu III ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 594, z późn. zm.).

Z kolei z tych przepisów ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych, do których odsyła art. 205 § 3 p.p.s.a. – tj. przepisów Działu 2 – "Należności świadków, biegłych, tłumaczy i stron w postępowaniu cywilnym" - w art. 85 stanowi się: 1. Świadkowi (tu stronie) przysługuje zwrot kosztów podróży - z miejsca jego zamieszkania do miejsca wykonywania czynności sądowej na wezwanie sądu - w wysokości rzeczywiście poniesionych, racjonalnych i celowych kosztów przejazdu własnym samochodem lub innym odpowiednim środkiem transportu.

2. Górną granicę należności, o których mowa w ust. 1, stanowi wysokość kosztów przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju.

3. Według tych samych zasad świadkowi (stronie) przysługuje zwrot kosztów noclegu oraz utrzymania w miejscu wykonywania czynności sądowej.

4. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 1 i 3, świadek (strona) powinien należycie wykazać.

Biorąc pod uwagę powyższą regulację, Sąd zwrócił skarżącemu rzeczywiście poniesioną opłatę sądową – czyli 100 zł, a nie 200 zł. jak wnosił skarżący we wniosku. Jeżeli zaś chodzi o zwrot kosztów podróży, to Sąd zasądził zwrot skarżącemu od organu kosztów wskazanych art. 85 ust. 1 stosowanej odpowiednio ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych za "inny odpowiedni środek transportu" - czyli za przejazd pociągiem, uznając, iż w świetle ust.4 art. 85 ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych strona nie udokumentowała tych kosztów należycie. Ponadto istniała możliwość dojazdu do Olsztyna na godzinę 11.30 wyznaczoną w rozpatrywanej sprawie, albowiem według najkorzystniejszego połączenia kolejowego strona mogła przybyć do Olszyna na godz. 10.05 (por. notatka urzędowa). Podkreślić również należy, iż wskazywana przez pełnomocnika skarżącego uchwała Sądu Najwyższego z dnia 12 czerwca 2012r., III PZP 4/12 dotyczy celowych i niezbędnych kosztów przejazdu do sądu profesjonalnego pełnomocnik strony w celu wzięcia udziału w rozprawie, którym pełnomocnik skarżącego nie jest.