II SA/Kr 625/14

Uzasadnienie

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 21 lutego 2014 r., znak [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołań "T" S.A. z siedzibą w W. oraz Z. K. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 31 grudnia 2013 r., znak [...], odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego na wniosek [...] S.A. w W. dla inwestycji dotyczacej rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej "[...]", polegającej na nadbudowie istniejącego masztu, budowie ramy stalowej, na której zamontowane zostaną urządzenia teletechniczne, drogi kablowe, system antenowy zainstalowany na nadbudowanym maszcie na dachu budynku mieszkalno - usługowego na działce nr [...], obr. [...] w T., przy ul. L.:

- w punkcie 1. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości,

- w punkcie 2. – odmówiło "T" S.A. w W. ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na rozbudowie stacji bazowej telefonii komórkowej "[...]", poprzez nadbudowę istniejącego masztu, budowę ramy stalowej, na której zamontowane zostaną urządzenia teletechniczne, drogi kablowe, systemu antenowego zainstalowanego na nadbudowanym maszcie na dachu budynku mieszkalno - usługowego na działce nr [...], obr. [...] w T. przy ul. L..

W podstawie prawnej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednol. Dz. U. z 2012r. poz. 647) oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.) i § 1 pkt 6 lit c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. z 2003 r. nr 198, poz. 1925).

W nawiązaniu do odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że "T" S.A. zarzucała niezgodność decyzji z art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Spółka wskazywała, że organ pierwszej instancji powinien uzasadnić sprzeczność wnioskowanej inwestycji z przepisami odrębnymi - co mogłoby stanowić podstawę odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji, a tego nie uczynił. Zawarcie w uzasadnieniu decyzji jedynnie informacji o odmowie uzgodnienia decyzji przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków powoduje, że decyzja jest sprzeczna z art. 107 § 3 k.p.a. Organ pierwszej instancji nie odniósł się do art. 47 ustawy o wspieraniu usług i sieci telekomunikacyjnych. Z. K. zarzucał natomiast naruszenie przepisu art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a. polegające na braku wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego albowiem pomija okoliczność, że na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 25 listopada 2013 r. została złożona skarga do WSA w Warszawie. Podnosił ponadto, że nie doręczono mu postanowienia wydanego przez Kierownika Delegatury w T. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w K., a także postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało dalej, że podstawę prawną wydania decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego stanowi przepis art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4, stosuje się odpowiednio. Ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora (art.52). Nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków (art. 52 ust. 3). Wskazał myśl art. 53 ust. 4 pkt 2, decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków — w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, póz. 1568, z późn. zm. 67) oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków.

W rozpatrywanej sprawie, wnioskiem z dnia 23 stycznia 2013 r. [...] S.A. zwróciła się do Prezydenta Miasta o ustalenie lokalizacji dla przedmiotowej inwestycji celu publicznego. W toku postępowania, pismem z dnia 15 kwietnia 2013 r., organ pierwszej instancji zwrócił się na zasadzie z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w K., Delegatura w T. o uzgodnienie wnioskowanej inwestycji. Po uzupełnieniu materiałów niezbędnych do uzgodnienia o analizę architektoniczne - urbanistyczną, Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w K., w terminie ustawowym, postanowieniem z dnia 14 maja 2013 r. odmówił uzgodnienia projektu decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego. Postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. zostało utrzymane w mocy ostatecznym postanowieniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 25 listopada 2013 r., znak: [...].

Bezsporne jest, że wnioskowana inwestycja dotyczy budynku historycznej kamienicy dawnego [...], zlokalizowanego na terenie układu urbanistycznego T., który został wpisany do rejestru zabytków pod numerem A-86 decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w T. z dnia 12 kwietnia 1976 r. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ pierwszej instancji zobowiązany był zatem do wystąpienia do wojewódzkiego konserwatora zabytków o dokonanie uzgodnienia. Zarówno Wojewódzki Konserwator Zabytków w K. jak i rozpatrujący zażalenie na postanowienie Konserwatora Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sposób odmówili uzgodnienia zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem. Postanowienia w przedmiocie uzgodnienia zostały zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Do dnia wydania niniejszej decyzji Sąd nie wydał w tym przedmiocie orzeczenia. Z uwagi na brak przysługujących od postanowień uzgadniających środków zaskarżenia w administracyjnym toku instancji są one prawomocne i stanowią podstawę rozstrzygnięcia postępowania głównego.

Powołane orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, postanowienie organu ochrony zabytków odmawiające uzgodnienia lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne. W sytuacji zatem odmowy uzgodnienia przez organ współdziałający nie jest uzasadnione dalsze prowadzenie postępowania wyjaśniającego, albowiem tak okoliczność stanowi podstawę do wydania decyzji odmownej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało następnie, że organ pierwszej instancji nie uwzględnił jednak w toku postępowania okoliczności, iż w dniu 27 maja 2013 r. zmianie uległa nazwa wnioskodawcy na "T" Spółka Akcyjna. Okoliczność ta została ujawniona dopiero w dniu 5 lutego 2014 r., po złożeniu odwołania przez pełnomocnika "T’ S.A., a zatem w tym zakresie należało dokonać zmiany rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Z. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że nie dopatrzyło się żadnych uchybień procesowych w toku postępowania pierwszoinstancyjnego. Wniosek inwestora spełniał wymogi art. 52 ust. 2 ustawy. Organ prawidłowo zawiadomił strony o wszczęciu postępowania oraz o jego zakończeniu i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów. Ustalenie stron postępowania zostało przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa materialnego i proceduralnego. Podnoszonych w odwołaniu argumentów dotyczących braku jego udziału Z. K. w postępowaniu przed organem współdziałającym Kolegium nie może uznać jako wady kwalifikującej decyzję do uchylenia, i jest tak z kilku przyczyn. Po pierwsze, organ prowadzący postępowanie główne, pismem z dnia 13 lutego 2013 r. zawiadomił Z. K. o toczący się postępowaniu, a przed wydaniem decyzji, pismem z dnia 5 grudnia 2013 r. zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy na zasadzie z art. 10 k.p.a. Odwołujący mógł więc skorzystać ze swoich ustawowych uprawnień i zapoznać się z aktami sprawy, w tym z wydanymi postanowieniami. Po drugie, wada ta nie miała żadnego wpływu na wynik postępowania uzgodnieniowego . W myśl art. 53 ust. 5 zd. 1 ustawy, uzgodnień dokonuje siew trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. Tak więc Z. K. nie mógł zaskarżyć postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków K.. Po trzecie, uchylenie decyzji z powodu podnoszonego przez skarżącego, nie pozwoliłoby sanować powyższego albowiem postanowienia organów ochrony zabytków są ostateczne i prawomocne, a Kolegium nie jest organem wyższego stopnia w stosunku do Konserwatora Zabytków i nie może doprowadzić do wzruszenia wydanych postanowień.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, Z. K. wniósł w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, a nadto zasądzenia kosztów postępowania.

Skarżący zarzucał naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77§1 k.p.a. polegające na braku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, a nadto art. 9 i 10 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a., poprzez niezapewnienie mu czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym.

Z. K. wskazywał, że jest właścicielem nieruchomości położonej w T. przy ul. L.. Właściciel nieruchomości traktowany był przez inwestora jako strona, i podobnie przez Prezydenta Miasta, skoro zawiadamiano go o wszczęciu postępowaniu. Skarżący był bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, co zgodnie z art. 28 k.p.a. oznacza, że był stroną postępowania Organ błędnie stwierdził, że nie można uznać za wadę kwalifikującą decyzję do uchylenia tego, że skarżący nie miał informacji o toczącym się postępowaniu. Pozostaje to w sprzeczności z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 9 i 10 § 1 k.p.a. z których wynika, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Nadto organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W niniejszej sprawie naruszone zostały uprawnienia strony.

Skarżący podnosił też, że inwestor spełnił wymogi z art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a wszystkie jego działania były konsultowane z właścicielem nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a podniesione w niej zarzuty nie znajdują potwierdzenia.

Na wstępie rozważań należy zwrócić uwagę na treść art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2012r., poz. 647 ze zm.- dalej w skrócie u.p.z.p.). Pierwszy z przepisów stanowi, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Drugi z przepisów przewiduje natomiast, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Z powyższych regulacji wynika niedopuszczalność wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu tam, gdzie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a także zróżnicowanie na dwa rodzaje decyzji wydawanych dla zmiany zagospodarowania terenu na obszarze, gdzie brak takiego aktu prawa miejscowego. Kwalifikacja trybu postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wybór do zastosowania odpowiednich przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma zaś zasadnicze znaczenie dla przebiegu postępowania administracyjnego, treści wydanych decyzji, ich skutków oraz trwałości.

W szczególności, przy wydaniu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego istotne znaczenia mają regulacje zawarte w art. 50 – 58 u.p.z.p., w licznych odrębnych ustawach, do których ona odsyła, w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589), a także przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego - co wynika z art. 1 pkt 1 tej ustawy, ze zmianami wprowadzonymi w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z art. 50 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p., inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jak wynika z art. 51 ust. 1, w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego decyzje wydają w odniesieniu do:

1) inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym i wojewódzkim - wójt, burmistrz albo prezydent miasta w uzgodnieniu z marszałkiem województwa;

2) inwestycji celu publicznego o znaczeniu powiatowym i gminnym - wójt, burmistrz albo prezydent miasta;

3) inwestycji celu publicznego na terenach zamkniętych – wojewoda.

Stosownie do art. 52 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora. W art. 52 ust. 3 zastrzeżono, że nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków.

W myśl art. 53 ust. 1 u.p.z.p., o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy istotne znaczenie ma art. 53 ust. 4 u.p.z.p., w którym wskazano organy administracji publicznej uzgadniające decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego. W szczególności, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p., decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, z późn. zm.) oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Stosownie do art. 53 ust. 5 u.p.z.p., uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane.

Zaskarżona decyzja dotyczy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego - rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej "[...]", polegającej na nadbudowie istniejącego masztu, budowie ramy stalowej, na której zamontowane zostaną urządzenia teletechniczne, drogi kablowe, system antenowy zainstalowany na nadbudowanym maszcie na dachu budynku mieszkalno - usługowego na działce nr [...] obręb [...] w T., przy ul. L..

Poza sporem pozostaje przyjęta kwalifikacja tego zamierzenia, podobnie jak fakt że na terenie, gdzie ma być ono realizowane nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zaś organem właściwym do wydania decyzji jest Prezydent Miasta.

Powyższe nie budzi zastrzeżeń także w ramach kontroli i pozostaje poza szerszymi rozważaniami Sądu.

Jak wynika z akt sprawy, inwestycja planowana jest na budynku zlokalizowanym na terenie układu urbanistycznego [...], wpisanego do rejestru zabytków pod numerem A-86 decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w T. z dnia 12 kwietnia 1976r. Zaistniała zatem konieczność uzgodnienia decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, w myśl art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p.

Prowadzący postępowanie w przedmiocie ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji Prezydent Miasta zwrócił się do właściwych organów konserwatorskich o dokonanie uzgodnienia projektu decyzji. Postanowieniem z dnia 14 maja 2013r., znak [...], Wojewódzki Konserwator Zabytków w K. odmówił uzgodnienia ze stanowiska konserwatorskiego przedłożonego projektu decyzji (k. 31 akt organu pierwszej instancji). Zażalenie na to postanowienie wniosła [...] S.A. w W.. Po jego rozpatrzeniu, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia 25 listopada 2013r., [...] [IG/1], utrzymał w mocy postanowienie organu konserwatorskiego pierwszej instancji. Odmowa uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego stała się zatem ostateczna, przy czym oba postanowienia zawierają w tym zakresie uzasadnienie.

W myśl powołanych przepisów wyłącznie inwestor ma możliwość uruchomienia sądowej kontroli ostatecznego postanowienia w przedmiocie uzgodnienia. Pozostałym stronom postępowania administracyjnego skarga do sądu na takie postanowienie nie służy. Pojawia się zatem zagadnienie, czy strony inne niż inwestor, które nie mogły w drodze zażalenia i skargi do sądu administracyjnego kwestionować samego postanowienia w przedmiocie uzgodnienia, mogą skutecznie podnieść zarzuty przeciwko temu uzgodnieniu zaskarżając decyzję o ustaleniu (odmowie ustalenia) lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ściśle łączy się z tym problemem również to, czy organ administracji publicznej, który jest właściwy do ustalenia lokalizacji inwestycji, jest związany stanowiskiem organu uzgadniającego, a w szczególności – czy negatywne stanowisko (odmowa uzgodnienia) zamyka drogę do ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznaje, że skoro ustawodawca wyraźnie ogranicza możliwość zainicjowania kontroli przed organami administracji publicznej wyposażając w taką inicjatywę wyłącznie inwestora, to ostateczne postanowienie w przedmiocie uzgodnienia nie może być kwestionowane skutecznie przez pozostałe strony, również na dalszych etapach postępowania. W szczególności zaś strony inne niż inwestor nie mogą skutecznie podnosić takich zarzutów w odwołaniu od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w skardze do sądu na decyzję odmowną, natomiast inwestorowi przysługuje taka droga w postepowaniu incydentalnym. Organ administracji publicznej załatwiający wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego związany jest ostatecznym postanowieniem organu uzgadniającego, nie ma możliwości jego oceny i weryfikacji, zaś odmowa uzgodnienia przekłada się bezpośrednio na rozstrzygnięcie zawarte w decyzji. Sądowa kontrola takiego ostatecznego postanowienia jest możliwa jedynie w sytuacji, gdy stroną przeciwną do skarżącej jest organ uzgadniający.

Należy podzielić zatem wyrażany w orzecznictwie pogląd, że ustawodawca w art. 53 ust. 5 u.p.z.p. świadomie i celowo pozbawił inne (poza inwestorem) strony postępowania możliwości zaskarżenia postanowienia. Celem tych przepisów jest całkowite wyłączenie instancyjnej kontroli postanowień uzgadniających zgodnych z żądaniem inwestora, a nie przeniesienie kontroli tych postanowień na inny etap postępowania, tj. na etap odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. W tym drugim przypadku mielibyśmy do czynienia ze zmianą właściwości rzeczowej organów administracji, a uzgodnienia dokonywane przez wyspecjalizowane organy w ramach ich szczególnych kompetencji byłyby kontrolowane przez organ niewyspecjalizowany, właściwy do rozpoznania odwołania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1284/12, Lex Omega nr 1394986 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 675/11, Lex Omega nr 1086170). Organ podejmujący rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej (w tzw. postępowaniu głównym) nie może sprawdzać czy weryfikować postanowień podejmowanych przez inne organy na podstawie art. 106 § 5 k.p.a. (w tzw. postępowaniu uzgodnieniowym), w tym w zakresie doręczeń tych postanowień. Wadliwość postępowania uzgodnieniowego prowadzonego przez organ współdziałający nie skutkuje wadliwością postępowania głównego, gdyż możliwe jest wzruszenie postanowienia wydanego w postępowaniu uzgodnieniowym w trybie wznowienia postępowania (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 239/08, Lex Omega nr 515197; podobnie w powołanym wyżej wyroku sygn. akt II OSK 1284/12).

Takie podejście jest uzasadnione zwłaszcza w przypadku stwierdzenia przez organ uzgadniający niezgodności inwestycji z przepisami odrębnymi, do stosowania których jest właściwy. W opisanej sytuacji rozstrzygnięcie incydentalne nie narusza bowiem praw podmiotów innych niż inwestora wnioskujący o zamianę dotychczasowego zagospodarowania terenu, oraz nie może doprowadzić do niewnioskowanych przecież przez takie osoby zmian w terenie. Inwestorowi przysługuje zaś odpowiednie środki do przeprowadzenia kontroli niekorzystnych dla niego aktów administracyjnych.

W myśl art. 56 u.p.z.p., nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Zważyć należy jednak, że przepisy regulujące współdziałanie organów administracji publicznej – art. 106 k.p.a., art. 53 ust. 4 u.p.z.p. – mają charakter nie tylko procesowy, ale również materialny. To organ uzgadniający jest właściwy do rozstrzygnięcia zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi w odpowiednim zakresie. Weryfikacja takiego rozstrzygnięcia przez organ, prowadzący postępowanie główne, w szczególności zaś wydanie decyzji sprzecznej z negatywnym postanowieniem organu współdziałającego – byłoby rozstrzyganiem bez wymaganego na mocy art. 53 ust. 4 u.p.z.p. uzgodnienia. Postanowienie właściwego organu współdziałającego, odmawiające uzgodnienia projektu decyzji, oznacza bowiem, że wymaganego prawem uzgodnienia brak. W takiej sytuacji organ administracji publicznej, właściwy do rozpatrzenia wniosku o ustalenie inwestycji celu publicznego, nie może załatwić go w sposób pozytywny.

Konsekwentnie należy zatem przyjąć, że sąd w ramach rozpoznawania skargi na decyzję w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego administracyjny nie posiada kompetencji do weryfikacji prawidłowości postanowień organów uzgadniających. Jak wyżej wskazano, postanowienia takie były wiążące dla organów administracji publicznej, prowadzących główne postępowanie, a organy te nie mogły orzekać z ich pominięciem. Skoro tak, to zastosowanie się do ostatecznego postanowienia organu współdziałającego, które pozostaje w obrocie prawnym, odrębnie zaskarżalnym, nie może być ocenione jako naruszenie prawa. Jak zaś wynika z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję możliwe jest tylko wtedy, kiedy sąd administracyjny stwierdzi naruszenie prawa.

W niniejszej sprawie, wobec braku uzgodnienia projektu decyzji, organy administracji publicznej były zobowiązane do wydania rozstrzygnięcia o odmowie ustalenia lokalizacji celu publicznego. Decyzje wydane w obu instancjach administracyjnych są zatem prawidłowe.

Nie znajdują potwierdzenia zarzuty podniesione w skardze przez Z. K..

Organom administracji publicznej nie można przypisać naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77§1 k.p.a. albowiem wyjaśniły one stan faktyczny w zakresie niezbędnym dla wydania rozstrzygnięcia, natomiast nie mogły weryfikować negatywnego stanowiska organów uzgadniających, w tym postanowienia ostatecznego w toku instancji.

Z. K. podniósł również zarzut naruszenia art. 9 i 10 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a., wywodząc że został pozbawiony możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. W skardze zarzut ten nie został rozwinięty. Natomiast w odwołaniu skarżący podnosił, że nie zostały mu doręczone postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Wskazać trzeba, że w niniejszej sprawie ten zarzut nie może odnieść skutku, ponieważ ewentualne pozbawienie strony czynnego udziału w postępowaniu uzgodnieniowym rzutuje na prawidłowość postanowienia organu współdziałającego, a nie decyzji w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ponadto, jak wyżej wskazano, zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p., na postanowienie organu uzgadniającego zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. Na organie uzgadniającym ciąży zatem obowiązek doręczenia takiego postanowienia wyłącznie jemu – a to z uwagi na treść art. 125 § 1 k.p.a., w myśl którego postanowienia, od których służy stronom zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, doręcza się na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej. W postępowaniu przed Prezydentem Miasta oraz Samorządowym Kolegium Odwoławczym skarżącemu zapewniono możliwość czynnego udziału w sprawie, doręczając mu zawiadomienie o wszczęciu postępowania (k. 10-11 akt organu pierwszej instancji), zawiadomienie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy (k. 35 – 36 akt organu pierwszej instancji), decyzję Prezydenta Miasta (k. 39-41 akt organu pierwszej instancji), przekaźnik odwołania (k. 52 i n. akt organu pierwszej instancji) oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (k. 5 i n. akt organu drugiej instancji).

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji wyroku, za podstawę przyjmując art. 151 p.p.s.a.