IV SA/Po 275/12

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...]września 2011 r. nr [...] Marszałek Województwa W., na podstawie art. 288 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 272 pkt 1, art. 273 ust. 1 pkt 1, art. 274 ust. 1 pkt 1, art. 275, art. 276 ust. 1, art. 277 ust. 1 i 2, art. 281 ust. 1, art. 284 ust. 1, art. 285 ust. 1 i 2, art. 286 ust. 1, art. 287 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., nr 25, poz. 150 ze zm.), art. 53 § 1, 3, 4, art. 55 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r., nr 8, poz. 60 ze zm.) oraz obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 18 sierpnia 2009 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2010 (M.P. 2009 r., nr 57, poz. 780) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej Kpa) wymierzył [...] z siedzibą w Ś. opłatę (stanowiącą różnicę między opłatą należną a wynikającą z wykazu zawierającego zbiorcze zestawienie informacji o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat) za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, za okres II półrocza 2010 r. w kwocie [...] zł, wskazując, że kwota opłaty została naliczona w sposób określony w załączniku nr 1, będącym integralną częścią decyzji.

W uzasadnieniu decyzji organ po przytoczeniu przepisów prawa wskazał, iż [...]. w Ś. złożył zbiorcze zestawienie informacji za emisję gazów lub pyłów do powietrza za II półrocze 2010 r. w dniu 4 lutego 2011r. na sumę wynikającą z wykazu w kwocie [...]złotych. Jednostka rozliczając emisję pyłów lub gazów do powietrza w II półroczu 2010 r. nie policzyła zwyżki w wysokości 500% za brak pozwolenia zintegrowanego dla obiektu - [...] (ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego) "P." w Ś.. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 26 września 2003 r. w sprawie późniejszych terminów do uzyskania pozwolenia zintegrowanego (Dz. U. z 2003 r. Nr 177, poz.1736) termin uzyskania pozwolenia zintegrowanego dla instalacji unieszkodliwiania lub odzysku padłych lub ubitych zwierząt oraz odpadowej tkanki zwierzęcej o zdolności przetwarzania ponad 10 ton na dobę został określony na dzień [...]grudnia 2005 r. Dalej organ wskazał, iż w dalszym ciągu tutejszy organ prowadzi postępowanie w celu wydania pozwolenia zintegrowanego. Urząd Marszałkowski zwrócił się do W.Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w P. Delegatura w P. o udostępnienie protokółów pokontrolnych dotyczących wyników kontroli przeprowadzonych w dniach [...] marca 2009 r., [...]kwietnia 2009 r., [...]kwietnia 2009 r. Z protokołów WIOŚ w P. Delegatura w P.jednoznacznie wynika, iż obiekt "P." do dnia zakończenia kontroli, czyli do dnia [...]kwietnia 2009 r. nie uzyskał wymaganego pozwolenia zintegrowanego z określonymi warunkami wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza. Organ wskazał, iż w dniu [...] stycznia 2010 r. Departament Środowiska zwrócił się do Dyrektora Biura Prawnego UMWW w P. z prośbą o przedstawienie opinii prawnej dotyczącej zasadności naliczania opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska w wyżej omawianej sprawie. W opinii prawnej z dnia [...] lutego 2010 r. przedstawiono pogląd, że w przypadku gdy uzyskanie pozwolenia zintegrowanego na wniosek prowadzącego instalację jest objęte postępowaniem administracyjnym, ciągłymi procedurami odwoławczymi przyjmuje się, iż skoro jednostka organizacyjna w ramach swojej działalności gospodarczej powoduje pogorszenie stanu środowiska i czyni to z naruszeniem art. 210 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, to musi z tego tytułu ponosić opłaty podwyższone. Stanowisko takie znajduje uzasadnienie w gramatycznej wykładni postanowień art. 276 ust. 1 i 292 ustawy. W przepisach tych nie ma określenia jakichkolwiek podstaw pozwalających na odstąpienie od obowiązku ponoszenia opłat podwyższonych. Ww. przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska nie uzależniają obowiązku ponoszenia opłat podwyższonych od tego, z jakich przyczyn podmiot korzystający ze środowiska bez stosownej decyzji nie posiadał takiej decyzji. Organ wskazał, iż ponadto ma tutaj zastosowanie wykładnia zasady praworządności, z której wynika, że organy administracji zobowiązane są z urzędu do przestrzegania przepisów prawa. Skoro te nie przewidują możliwości odstąpienia od obowiązku wniesienia opłat podwyższonych oznacza to, że ustawodawca ich po prostu nie przewidział i nie mogą być one wyinterpretowane.

Organ podniósł, iż jednostka składając wykaz zawierający zbiorcze zestawienie informacji o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat dla obiektu "P." za II półrocze 2010 r., w tabeli A, w pozycji - pozwolenie na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza wpisała pozwolenie znak: [...]z dnia [...] maja 2009 r. wydane przez Marszałka Województwa W.ważne od dnia [...] maja 2011 r. do dnia [...]maja 2019 r. obliczając emisję pyłów i gazów z instalacji bez zwyżki 500% mimo, iż pozwolenie nigdy nie stało się ostateczne. Wyżej wymienione pozwolenie zostało uchylone decyzją Ministra Środowiska. Kwota [...] zł z wykazu zawierającego zbiorcze zestawienie informacji o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat za II półrocze 2010 r. stanowi jedynie część opłaty - nie zawiera zwyżki w wysokości [...] zł za brak pozwolenia od dnia [...] lipca 2010 r. do dnia wydania decyzji. Organ wskazał, iż dla instalacji termooksydator nie policzono wielkości emisji dla ołowiu i miedzi, mimo iż podano wskaźniki emisji tych substancji oraz nie policzono zwyżki. Niedopłata z tytułu braku wyliczonej opłaty podstawowej wynosi dla ołowiu [...] zł, a dla miedzi [...] zł. Łączna kwota niedopłaty bez zwyżki wynosi [...] zł.

Organ wskazał, iż pismem z [...] czerwca 2011 r. zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie określenia wysokości opłaty za wprowadzanie gazów lub pyłów, za okres II półrocza 2010 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru pisma: [...].2011 r.). Strona nie wniosła żadnych uwag w przedmiotowej sprawie. W dniu [...]lipca 2011 r. organ wysłał zawiadomienie, w którym strona została poinformowana, iż organ zebrał wszystkie dowody i materiały niezbędne do wydania decyzji oraz, iż zgodnie z treścią art. 10 § 1 Kpa przed wydaniem decyzji administracyjnej kończącej postępowanie Strona może wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w terminie 14 dni od daty doręczenia jej niniejszego zawiadomienia. Organ zapewnił stronie udział w postępowaniu oraz ustosunkowanie się do twierdzeń i żądań. Odnosząc się do zarzutów stawianych przez stronę organ wskazał, iż winę za nieuzyskanie przez Stronę pozwolenia zintegrowanego w okresie prawie 6 lat, ponoszą wyłącznie organy administracji publicznej, nie jest zgodne z prawdą. Na powyższe złożyło się wiele okoliczności. Sprawą nastręczającą najwięcej trudności w tym przypadku jest niezwykle skomplikowana i niejasna regulacja prawna odnosząca się do działalności prowadzonej przez [...] Jednym z jej przejawów było wystąpienie przez tut. organ do Ministra Środowiska o interpretację określonych przepisów. Ten zaś przesłał odpowiedź po ponad pół roku. Nie bez wpływu na przedłużające się postępowania były też wielokrotne zmiany i modyfikacje wniosków dokonywanych przez Stronę. W wielu przypadkach dokumentacja składana przez wnioskodawcę nie była kompletna, co skutkowało koniecznością wzywania do uzupełnienia braków, zarówno formalnych, jak i merytorycznych, wniosku. Odbyło się również wiele spotkań roboczych.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła skarżąca zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 276 ust. 1 i art. 292 Prawa ochrony środowiska przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska bez względu na okoliczności faktyczne i prawne uniemożliwiające uzyskanie wymaganego pozwolenia,

- art. 7 i art. 77 § 1 Kpa przez nieuwzględnienie w sprawie wszystkich okoliczności faktycznych mających istotny wpływ na jej wynik, a w szczególności nieuwzględnienie zawinienia (bezczynności i działania niezgodnego z prawem) ze strony organów administracji publicznej oraz braku winy strony,

- art. 8 Kpa przez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, polegające na obciążeniu strony konsekwencjami bezczynności i błędów organów administracji publicznej, a także "niezwykle skomplikowanej i niejasnej regulacji prawnej odnoszącej się do działalności prowadzonej przez" stronę oraz polegające na nieuwzględnieniu przy wydawaniu zaskarżonej decyzji oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku WSA w Poznaniu wydanym w analogicznym do występującego w niniejszej sprawie stanie faktycznym,

- art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. 1997/78/483 ze zm., dalej Konstytucja) przez obarczenie strony negatywnymi skutkami bezprawnego działania organów administracji publicznej oraz jakością obowiązującego prawa określanego przez organ jako "niezwykle skomplikowane i niejasne",

- art. 107 § 1 i 3 Kpa przez błędne określenie podstawy prawnej decyzji oraz rozbieżności między przytoczoną podstawą prawną a uzasadnieniem prawnym decyzji,

- art. 10 § 1 w zw. z art. 40 § 2 Kpa przez niedoręczenie decyzji pełnomocnikowi strony, a tym samym naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym.

Skarżąca wskazując na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości w trybie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa i umorzenie postępowania administracyjnego, ewentualnie, z daleko posuniętej ostrożności procesowej, na wypadek uznania przez organ II instancji, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres okoliczności faktycznych sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości w trybie art. 138 § 2 Kpa i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ po przytoczeniu stanu faktycznego oraz prawnego sprawy organ wskazał, iż z przedstawionego stanu faktycznego sprawy wynika, że spółka nie posiadała pozwolenia zintegrowanego w okresie II półrocza 2010 r. Spółka rozliczając emisję pyłów lub gazów do powietrza w II półroczu 2010 r. nie policzyła zwyżki w wysokości 500% za brak pozwolenia zintegrowanego. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 26 września 2003 r. w sprawie późniejszych terminów do uzyskania pozwolenia zintegrowanego (Dz. U. z 2003 r. Nr 177, poz. 1736) termin uzyskania pozwolenia zintegrowanego dla instalacji unieszkodliwiania lub odzysku padłych lub ubitych zwierząt oraz odpadowej tkanki zwierzęcej o zdolności przetwarzania ponad 10 ton na dobę został określony na dzień [...]grudnia 2005 r.

W ocenie Kolegium twierdzenia i zarzuty skarżącej są bezzasadne. Należy zgodzić się ze zdaniem organu I instancji, iż decyzja wydawana na podstawie art. 288 ust. 1 Prawa ochrony środowiska nie nakłada nowego zobowiązania, a jedynie wskazuje jego wysokość. Tym samym ma ona charakter deklaratoryjny. Także przedstawiciele doktryny są zdania, iż decyzja wymierzająca opłatę za korzystanie ze środowiska ma charakter deklaratoryjny. Dalej organ wyjaśnił, iż opłaty za korzystanie ze środowiska są ustalane przez podmiot zobowiązany do ich ponoszenia we własnym zakresie i wnoszone na rachunek właściwego urzędu marszałkowskiego, co oznacza, że obowiązek ponoszenia opłat powstaje z mocy samego prawa, bez konieczności wydawania przez organ administracji decyzji określającej wysokość zobowiązania z tego tytułu. Podmiot zobowiązany wnosi opłatę do końca miesiąca następującego po upływie każdego półrocza. Z powyższego wynika, że to na podmiocie korzystającym ze środowiska ciąży obowiązek prawidłowego ustalenia wysokości należnej opłaty zgodnie z normami prawnymi. W ocenie organu bez znaczenia w niniejszej sprawie jest zarzut skarżącej dotyczący bezczynności organu I instancji i opieszałości w wydawaniu decyzji dotyczącej pozwolenia zintegrowanego. Z akt sprawy wynika, że prowadzenie postępowania przez ponad 5 lat od złożenia wniosku Strony, wynika m. in. z faktu wnoszenia odwołań od wydanych decyzji organu I instancji przez Stowarzyszenie E. P.Z. N. i w konsekwencji ponownego rozpoznawania sprawy. W ten sposób realizowała się zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażona w art. 15 Kpa. Organ wskazał, iż stronie, która zarzuca w odwołaniu organowi administracji publicznej naruszenie prawa, polegające na przewlekłym prowadzeniu postępowania lub na bezczynności organu przysługiwała - na ogólnych zasadach - skarga do sądu administracyjnego (skarga na bezczynność organu administracji publicznej). Skarżąca z przysługującego jej prawa nie skorzystała.

Odnosząc się do zarzutu nie doręczenia zaskarżonej decyzji pełnomocnikowi strony organ stwierdził, że zarzut ten jest bez znaczenia wobec zaskarżenia ww. decyzji przez pełnomocnika tejże strony w ustawowym terminie. Tym samym uznać należy, że powyższe uchybienie organu I instancji nie naruszyło praw podmiotowych odwołującej się strony. Organ wskazał, iż za chybiony uznać także należy zarzut skarżącej dotyczący błędnego określenia podstawy prawnej zaskarżonej decyzji. Wbrew twierdzeniom skarżącej przepis art. 287 ust. 1 pkt 1 Prawa ochrony środowiska obowiązywał zarówno w dniu wydania zaskarżonej decyzji, jak i w okresie, którego owa decyzja dotyczy. Zgodnie z art. 60a ust. 1 ustawy z dnia 17 lipca 2009 r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji ww. przepis obowiązuje do dnia 31 grudniu 2012 r.

Organ podkreślił, iż jedyna istotna dla sprawy okoliczność, w świetle przywołanych powyżej przepisów, to fakt korzystania przez Spółkę z instalacji bez posiadania pozwolenia zintegrowanego. Dla oceny legalności zaskarżonej decyzji istotne było wyłącznie to, czy skarżąca wprowadzała gazy lub pyły do powietrza bez pozwolenia zintegrowanego. Okoliczność ta okazała się na gruncie rozpoznawanej sprawy bezsporna. Bez wpływu dla oceny zgodności z prawem wydanej decyzji pozostają przyczyny takiego stanu rzeczy, bowiem ustawodawca nie przewidział takich przesłanek dla powstania obowiązku poniesienia opłaty podwyższonej za wprowadzanie do powietrza gazów lub pyłów bez stosownego pozwolenia.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł [...] z siedzibą w Ś. powtarzając zarzuty podniesione w odwołaniu tj, zarzuty naruszenia:

- art. 276 ust. 1 i art. 292 Prawa ochrony środowiska przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska bez względu na okoliczności faktyczne i prawne uniemożliwiające uzyskanie wymaganego pozwolenia;

- art. 7 i art. 77 § 1 Kpa przez nieuwzględnienie wszystkich okoliczności faktycznych mających istotny wpływ na jej wynik, a w szczególności nie uwzględnienie zawinienia (bezczynność i inne działania niezgodne z prawem) ze strony organów administracji publicznej;

- art. 8 Kpa przez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa polegające na obciążeniu strony konsekwencjami bezczynności i błędów organów administracji publicznej; a także nie uwzględnienie przez organy obu instancji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 marca 2011 r., IV SA/Po 1065/10, wydanego w identycznym stanie faktycznym i prawnym, w którym jednoznacznie stwierdzono, że interpretacja art. 276 ust. 1 Prawa ochrony środowiska przeprowadzona przez organ nie może znaleźć akceptacji, a tym samym podjęta na jej podstawie zaskarżona decyzja nie może pozostać w obrocie prawnym;

- art. 2 Konstytucji przez obarczenie Skarżącego negatywnymi skutkami bezprawnego działania organów administracji publicznej;

Ponadto strona skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, przez zastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie znajdował on zastosowania, a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji wydanej z naruszeniem prawa;

- art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, przez niezastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym i prawnym, w którym przepis ten znajdował zastosowanie;

- art. 107 § 1 i 3 Kpa przez pominięcie przez organ I instancji w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji art. 292 Prawa ochrony środowiska, na który organ ten wskazuje dopiero w uzasadnieniu decyzji, a także nie ustosunkowanie się organu II instancji do wskazanej rozbieżności.

Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Marszałka. Na wypadek powzięcia przez Sąd w sprawie wątpliwości co do tego, czy art. 276 ust. 1 i art. 292 Prawa ochrony środowiska pozostaje w sprzeczności z przepisami Konstytucji, a w szczególności z art. 2 Konstytucji w zakresie w jakim nie przewidują one właściwych gwarancji prawnych dla podmiotu korzystającego ze środowiska oraz obciążają go negatywnymi konsekwencjami bezczynności i niezgodnego z prawem działania organów administracji publicznej stanowiąc, w przypadku przyjęcia wykładni prezentowanej w niniejszej sprawie przez organy obu instancji, podstawę do nakładania kar administracyjnych bez względu na stopień zawinienia, bądź wręcz brak zawinienia podmiotu ukaranego, skarżąca wniosła o przedstawienie przez Sąd, w trybie art. 193 Konstytucji, w niniejszej sprawie pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu w powyższym zakresie i zawieszenie postępowania (art. 124 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270- dalej Ppsa) do czasu rozpatrzenia przez Trybunał Konstytucyjny pytania prawnego zadanego przez Sąd w niniejszej sprawie.

Ponadto skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w całości do czasu zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego.

W uzasadnieniu skargi skarżąca opisała stan faktyczny w sprawie, wskazując m.in. że wnioskiem z [...]października 2005 r. wystąpiła o wydanie pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do unieszkodliwiania lub odzysku padłych lub ubitych zwierząt lub odpadowej tkanki zwierzęcej - [...] P. w Ś. oraz opisując kolejno wydawane decyzje w sprawie pozwolenia zintegrowanego.

Dalej skarżąca wskazała, iż aktualnie organ I instancji w dalszym ciągu prowadzi postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia zintegrowanego, które to postępowanie do chwili złożenia skargi nie zostało zakończone wydaniem przedmiotowej decyzji.

Skarżąca podkreśliła, że dnia [...] października 2011 r. upłynęło już 6 lat od zainicjowania przez stronę postępowania administracyjnego o udzielenie jej pozwolenia zintegrowanego.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 276 ust. 1 oraz art. 292 Prawa ochrony środowiska skarżąca wskazała, że wykładnię powyższych przepisów o charakterze ewidentnie sankcyjnym dokonaną w sprawie przez organy obu instancji uznać należy za błędną. Opiera się ona pojmowaniu odpowiedzialności administracyjnoprawnej w sposób całkowicie pomijający okoliczności faktyczne, które wpłynęły na powstanie określonej odpowiedzialności. Okoliczności te zaś winny być brane pod uwagę w świetle przepisów Konstytucji, a w szczególności wyrażonej w niej zasady demokratycznego państwa prawa - art. 2 Konstytucji. Skarżąca powołując się na stanowisko doktryny wskazała, że szczególnie w prawie administracyjnym dekodowanie znaczenia normy prawnej za pomocą wykładni gramatycznej nie zawsze przynosi pożądane efekty i istnieje możliwość odstąpienia od wymierzenia obowiązku ponoszenia przedmiotowych opłat w sytuacji wykazania, że uczyniło się wszystko, aby do naruszenia przepisów nie dopuścić. Skarżąca wyjaśniła, iż dopełniła wszystkich obowiązków związanych z uzyskaniem przedmiotowego zezwolenia, jednak pomimo starań ze strony uwieńczonych czterokrotnym uzyskaniem pozytywnej decyzji organu I instancji, organy administracji publicznej przez 6 lat od momentu wszczęcia postępowania nie były w stanie wydać prawidłowej ostatecznej decyzji w przedmiocie pozwolenia zintegrowanego. W odniesieniu do sytuacji strony nie istniały negatywne przesłanki, uniemożliwiające wydanie pozwolenia zintegrowanego, o których mowa w art. 188 Prawa ochrony środowiska, wobec powyższego uznać należy, że skarżąca w momencie składania wniosku wraz z niezbędną dokumentacją, spełniała wymagania dla uzyskania przedmiotowego pozwolenia. Strona wskazała, iż nie ponosi także odpowiedzialności za niezastosowanie przez organ II instancji, w żadnym z postępowań odwoławczych, art. 138 § 1 ust. 2 Kpa i nie wydanie w przedmiocie pozwolenia zintegrowanego decyzji reformacyjnej.

W ocenie skarżącej prezentowana przez nią wykładnia analizowanych przepisów pozostaje zbieżna z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 1998 r. (sygn. OPS 13/98), jak również z poglądem wyrażonym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2011 r. (sygn. II OPS 2/11).

Strona wskazała, iż poglądy podzielające stanowisko wyrażone w powołanych uchwałach NSA znajdują swoje odbicie również w doktrynie jak i orzecznictwie, które skarżąca przytoczyła.

Skarżąca wskazała, iż organy obu instancji dokonały błędnej wykładni zarówno art. 276 ust. 1 jak też art. 292 Prawa ochrony środowiska. Strona podniosła, iż zarówno w postępowaniu przed organem I instancji, jak również w postępowaniu odwoławczym, dokonano wyłącznie gramatycznej wykładni powołanych przepisów.

W ocenie skarżącej interpretacja przepisów Prawa ochrony środowiska prezentowana w niniejszej sprawie przez organy obu instancji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z ratio legis kar administracyjnych, które mają na celu mobilizowanie podmiotów do terminowego i prawidłowego wykonywania obowiązków na rzecz państwa.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 7 oraz art. 77 Kpa skarżąca wyjaśniła, że oba powołane powyżej przepisy potwierdzają konieczność dokonywania wykładni art. 276 ust. 1 oraz art. 292 Prawa ochrony środowiska w sposób uwzględniający okoliczności, w rezultacie których występuje brak pozwolenia zintegrowanego przez podmiot korzystający ze środowiska. Okoliczności te mają istotne znaczenie dla rozpatrzenia sprawy i ich pominięcie jest równoznaczne z nie zebraniem całości materiału dowodowego w toku postępowania administracyjnego.

Zdaniem skarżącej pominięcie przez organy obu instancji, jak wykazano — okoliczności niezależnych od skarżącej, w wyniku których nie może ona uzyskać wymaganego pozwolenia, świadczy o pewnym "automatyzmie" w działaniu organów administracji, nie uwzględnieniu słusznego interesu obywatela i naruszeniu art. 7 oraz 77 § 1 Kpa.

Skarżąca podniosła, iż organy naruszyły art. 7 art. 77 § 1 Kpa również poporzez całkowite pominięcie faktu wydania w dniu 24 marca 2011 r. wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (sygn. akt IV SA/Po 1065/10), który wydany został w analogicznym stanie prawnym.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji skarżąca, odwołując się do poglądów doktryny, wskazała, że sposób prowadzenia postępowania przez organy administracji publicznej prowadzące postępowanie w przedmiocie pozwolenia zintegrowanego, nie może obciążać w sposób sankcyjny strony, gdyż naruszałoby to zasadę demokratycznego państwa prawnego. Liczne błędy organów administracji publicznej połączone z rażącym naruszeniem przepisów Kpa dotyczących terminów załatwiania sprawy w postępowaniu administracyjnym nie mogą bowiem stanowić podstawy wymierzenia sankcji skarżącej. Skarżąca podniosła, iż odmienna interpretacja mogłaby prowadzić do sytuacji, w których organy rozmyślnie przedłużałyby toczące się postępowanie.

W zakresie zarzutu naruszenia art. 8 Kpa skarżąca wskazała, że zaskarżone decyzje przerzucają na stronę negatywne konsekwencje uchybień popełnianych w toku trwającego przez 6 lat postępowania administracyjnego przez organy administracji publicznej. Według skarżącej organ I instancji w zaskarżonej decyzji stara się obciążyć stronę konsekwencjami opieszałości własnej oraz innych organów (w tym Ministra Środowiska), przy czym, w ocenie skarżącej, wystąpienie do Ministra Środowiska było inicjatywą organu prowadzącego postępowanie nie znajdującą uzasadnienia w obowiązujących przepisach procedury administracyjnej.

Skarżąca podkreśliła, że możliwość wystąpienia do sądu administracyjnego (np. skarga na bezczynność organu) jest jej uprawnieniem, nie obowiązkiem. Fakt, iż strona nie skorzystała z przysługującego jej prawa do złożenia środka zaskarżenia nie może powodować negatywnych dla niej konsekwencji i stanowić usprawiedliwienia dla organów administracyjnych prowadzących postępowanie w sposób rażąco odbiegający od podstawowych zasad wyrażonych w Kpa. W ocenie skarżącej organy obu instancji dopuściły się naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa również poprzez całkowite pominięcie przy wydawaniu zaskarżonych rozstrzygnięć korzystnego dla strony, prawomocnego wyroku WSA w Poznaniu z dnia 24 marca 2011 r (sygn. akt. IV SA/Po 1065/10), który był znany organom z urzędu, a wydany został w identycznym stanie faktycznym i prawnym.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 138 § 1 pkt 2 Kpa skarżąca wskazała, iż uprawdopodobniła bowiem, iż nieposiadanie wymaganego pozwolenia zintegrowanego nie jest spowodowane zaniechaniem bądź celowym działaniem strony, a wynika głównie z błędów popełnionych przez organy administracji.

Zdaniem skarżącej organowi I instancji zarzucić można również naruszenie art. 107 § 1 i § 3 Kpa, poprzez pominięcie w powołaniu podstawy prawnej zaskarżonej decyzji przepisu art. 292 Prawa ochrony środowiska. Organ wskazuje na powyższy przepis dopiero na etapie uzasadnienia prawnego decyzji. Przepis ten zaś jest kluczowy dla postępowania z uwagi na to, że reguluje kwestię opłaty podwyższonej z tytułu korzystania ze środowiska bez wymaganego pozwolenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze organ skonstatował, że nie mają one uzasadnienia wobec obowiązujących przepisów prawa. W ocenie Kolegium, decyzja wydawana na podstawie art. 288 ust. 1 Prawa ochrony środowiska nie nakłada nowego zobowiązania, a jedynie wskazuje jego wysokość. Tym samym ma ona charakter deklaratoryjny. SKO podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko, wskazując w szczególności, że bez wpływu na odpowiedzialność Spółki jest zarzut skarżącej dotyczący bezczynności organu I instancji i opieszałości w wydawaniu decyzji dotyczącej pozwolenia zintegrowanego. System prawny jest w założeniu kompletny i w sytuacji nieprawidłowości w pracach organów upoważnionych do wydawania decyzji powinny znajdować zastosowanie środki dyscyplinujące. Za chybiony uznało także Kolegium zarzut błędnego określenia podstawy prawnej zaskarżonej decyzji. Podkreślono, że wbrew twierdzeniom skarżącej przepis art. 287 ust. 1 pkt 1 Prawa ochrony środowiska obowiązywał zarówno w dniu wydania zaskarżonej decyzji, jak i w okresie, którego owa decyzja dotyczy. Zgodnie z art. 60a ust. 1 ustawy z dnia 17 lipca 2009 r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji ww. przepis obowiązuje do dnia 31 grudnia 2012 r.

Postanowieniem z dnia 15 maja 2012 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 5 lipca 2012 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę oraz złożył pismo procesowe z dnia [...] lipca 2012 r.

W piśmie tym skarżąca podniosła, iż dnia [...] maja 2012 r. Marszałek decyzją znak: [...] po raz piąty, udzielił spółce pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do unieszkodliwiania lub odzysku padłych lub ubitych zwierząt lub odpadowej tkanki zwierzęcej oraz instalacji do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych. Podkreślono, że po raz kolejny wniesione zostało przez [...] w Ś. odwołanie od powyższej decyzji i tym samym postępowanie w przedmiocie uzyskania pozwolenia nadal nie zostało zakończone. Według skarżącej pięciokrotne uzyskanie pozytywnej decyzji organu I instancji (każdorazowo uchylanej przez organ II instancji z powodu uchybień formalnych popełnionych przez organ I instancji) dowodzi, że organ ten jednoznacznie uznał, że skarżąca spełnia wymagania określone w art. 184 ust. 2 oraz art. 208 Prawo ochrony środowiska dotyczące uzyskania przedmiotowego zezwolenia. Skarżąca podniosła, iż ciągłe przedłużanie postępowania zarówno przez organy jak i uczestników postępowania powoduje generowanie nie tylko niebagatelnych kosztów związanych z prowadzonym od 6 lat postępowaniem, ale przyczynia się także do uwikłania w liczne spory związane z podejmowaniem przez Marszałka Województwa prób nałożenia na stronę wyjątkowo dolegliwych kar administracyjnych tytułem podwyższonych opłat za korzystanie ze środowiska, choć okoliczności w żaden sposób tego nie usprawiedliwiają.

Skarżąca podkreśliła, że chybiony jest zarzut organu nie skorzystania przez stronę z prawa wynikającego z art. 316 oraz 318 Prawa ochrony środowiska. Skarżąca zwróciła uwagę, iż przepisy te nie znajdują w niniejszej sprawie zastosowania z uwagi na treść art. 317 Prawa ochrony środowiska.

Ponadto na rozprawie pełnomocnik skarżącej oświadczył, iż skarżąca dysponowała wcześniej pozwoleniami sektorowymi ale nie wie czy były to decyzje ostateczne.

Na rozprawie zobowiązano organ oraz pełnomocnika skarżącego do przedłożenia w terminie 7 dni ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia sektorowego dla instalacji unieszkodliwiania lub odzysku padłych lub ubitych zwierząt lub odpadowej tkanki zwierzęcej o zdolności przetwarzania do 2.262Mg/dobę – zakład utylizacyjny P. ([...] zlokalizowanej w Ś., działka nr [...], a wydanej powyższemu podmiotowi przed złożeniem wniosku z dnia [...] października 2005 r. o wydanie pozwolenia zintegrowanego dla instalacji unieszkodliwiania lub odzysku padłych lub ubitych zwierząt lub odpadowej tkanki zwierzęcej o zdolności przetwarzania do 2.262Mg/dobę-zakład utylizacyjny P. ([...]) zlokalizowanej w Ś., działka nr [...] pod rygorem wydania rozstrzygnięcia na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy.

Pismem procesowym z dnia [...] lipca 2012 r. pełnomocnik skarżącej przedłożył żądane dokumenty wskazując jednocześnie, że dokumenty te stanowią dowód, iż skarżąca dopełniła wszelkich ciążących na niej obowiązków prawnych związanych z prowadzoną przez nią działalnością.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia określającego przedmiotową opłatę stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tj.: Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), zwanej dalej ustawą.

Zgodnie z art. 273 ust. 1 pkt 1 ustawy opłata za korzystanie ze środowiska jest ponoszona za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza. Wysokość opłat za korzystanie ze środowiska i administracyjnych kar pieniężnych zależy odpowiednio od ilości i rodzaju gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza (art. 274 ust. 1 pkt 1 Prawa ochrony środowiska).

Podmiotami zobligowanymi do ich ponoszenia w rozumieniu art. 275 Prawa ochrony środowiska są podmioty korzystające ze środowiska w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy, czyli m.in. osoby prowadzące działalność wytwórczą w rolnictwie w zakresie upraw rolnych, chowu lub hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego.

Zgodnie z art. 277 ust. 2 Prawa ochrony środowiska podmiot korzystający ze środowiska jest zobowiązany do ustalenia we własnym zakresie wysokości należnej opłaty według stawek obowiązujących w okresie, w którym korzystanie ze środowiska miało miejsce, i wniesienia jej na rachunek właściwego urzędu marszałkowskiego.

Sytuację korzystania ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji reguluje art. 276 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, zgodnie z którym podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska. Wysokość tej opłaty reguluje art. 291 pkt 2 Prawa ochrony środowiska.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do wykładni art. 276 ust.1 Prawa ochrony środowiska.

W ocenie organu orzekającego w niniejszej sprawie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji istotne było wyłącznie to, czy skarżąca wprowadzała gazy lub pyły do powietrza bez pozwolenia zintegrowanego.

Z powyższą wykładnią, nie można się zgodzić.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż dokonując wykładni powyższego przepisu należy mieć na uwadze uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/11.

Zgodnie z tą uchwałą w sprawie o wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji na podstawie art. 276 ust. 1 Prawa ochrony środowiska przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska na podstawie wymaganego pozwolenia wystąpił o wydanie pozwolenia na kolejny okres.

W uzasadnieniu powyższej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż chociaż niezałatwienie przez właściwy organ w terminie tego rodzaju sprawy nie wyłącza samo przez się zastosowania art. 276 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, to nie można jednak całkowicie abstrahować od przyczyn i okoliczności prawnych i faktycznych, które to niezałatwienie sprawy spowodowały. Należy podzielić pogląd wyrażony w uzasadnieniu powołanej uchwały siedmiu sędziów NSA z 21 grudnia 1998 r., OPS 13/98, zgodnie z którym stwierdzenie, iż strona nie ponosi odpowiedzialności prawnej z tego powodu, że nie posiada wymaganego pozwolenia, może dotyczyć sytuacji wyjątkowej i wymaga oceny indywidualnie w każdej sprawie oraz oczywiście po uwzględnieniu wszystkich okoliczności. Dopiero ich łączna ocena pozwoli na sformułowanie wniosku, że w danej sprawie naliczenie i wymierzenie opłaty podwyższonej jest w sprzeczności z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) i wynikającą z niej zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasadą bezpieczeństwa prawnego, zasadą sprawiedliwości, a także z zasadą praworządności materialnej (art. 7 Konstytucji RP). Do tych okoliczności należy w szczególności zaliczyć: posiadanie w poprzednim okresie przez podmiot korzystający ze środowiska pozwolenia na eksploatację instalacji w rozumieniu art. 180 w związku z art. 181 Prawa ochrony środowiska, termin wystąpienia z wnioskiem o wydanie nowego pozwolenia oraz spełnienie wymagań przewidzianych dla wniosku, przebieg postępowania w tej sprawie, a także brak naruszenia zasad ogólnych prawa ochrony środowiska, a przede wszystkim zasady zrównoważonego rozwoju (art. 3 pkt 50 Prawa ochrony środowiska), zasady kompleksowości (art. 5 Prawa ochrony środowiska), zasady prewencji i przezorności (art. 6 Prawa ochrony środowiska) oraz zasady "zanieczyszczający płaci" (art. 7 Prawa ochrony środowiska). Ponadto eksploatowanie instalacji powinno spełniać regułę najlepszych dostępnych technologii w rozumieniu art. 3 pkt 10 w związku z art. 207 Prawa ochrony środowiska.

Ponadto w uchwale podniesiono, iż okoliczności, które powinien badać właściwy organ, wydając decyzję w przedmiocie opłaty podwyższonej w trybie art. 276 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, powinny uwzględniać nie tylko to, czy podmiot korzystający ze środowiska wystąpił o wydanie pozwolenia, czy wniosek był kompletny oraz kiedy podmiot wystąpił z wnioskiem o wydanie pozwolenia, lecz także to, czy jest to decyzja nieostateczna, czy też ostateczna, lecz zaskarżona do sądu administracyjnego.

Oznacza to, że do przesłanki "brak wymaganego pozwolenia" należy zastosować wykładnię nie tylko językową, lecz także systemową i celowościową. Nie można bowiem z góry wykluczyć w każdej sytuacji, iż przyczyna braku wymaganego pozwolenia nie ma znaczenia. Jest bowiem oczywiste, że podmiot korzystający ze środowiska, który rozpoczyna eksploatację instalacji przed rozpoczęciem działalności, musi posiadać wymagane pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii w świetle art. 180 i 181 Prawa ochrony środowiska, które wydaje na jego wniosek właściwy organ ochrony środowiska. Przyczyny braku pozwolenia u takiego podmiotu nie mogą usprawiedliwiać rozpoczęcia działalności, ponieważ podmiot ten nie może korzystać z uprzywilejowanej sytuacji prawnej w zakresie ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska. Dodatkowo przemawia za tym dyspozycja przepisu art. 317 ust. 3 Prawa ochrony środowiska, który stanowi, że odroczenie płatności może objąć opłaty podwyższone najwyżej w części, w jakiej przewyższa ona kwotę opłaty, jaką ponosiłby podmiot korzystający ze środowiska, gdyby posiadał pozwolenie albo inną wymaganą decyzję.

Powyższe jednoznacznie wskazuje, iż wykładnia zaprezentowana przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż dla wymierzenia opłaty podwyższonej wystarczającą przesłanką jest brak pozwolenia zintegrowanego nie znajduje uzasadnienia.

Ponadto Sąd w tym miejscu zauważa, iż w wyroku z dnia 24 marca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 1065/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi F. [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie opłaty za korzystanie ze środowiska za lata poprzednie dokonał podobnej wykładni powyższego przepisu.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał m.in. iż za podstawowe założenie, leżące u podstaw interpretacji art. 276 ust. 1 Prawa ochrony środowiska Sąd, za Trybunałem Konstytucyjnym i NSA przyjmuje to, że stosowanie przepisów represyjnych, a takim jest ww. przepis, nie może prowadzić do rezultatu, który byłby sprzeczny z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi wywodzonymi z klauzuli demokratycznego państwa prawnego – zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa oraz zasady bezpieczeństwa prawnego. Podmiot, który nie dopełnił obowiązku prawnego, musi mieć możliwość obrony i wykazania, że niedopełnienie obowiązku jest następstwem okoliczności, za które nie ponosi odpowiedzialności. Odrzucenie tego poglądu, przy założeniu, że w postępowaniu administracyjnym mogą być stosowane ustawowo określone różnego rodzaju sankcje administracyjne o charakterze represyjnym za naruszenie obowiązków, mogłoby prowadzić w poszczególnych sprawach do kolizji także z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości (patrz W. Radecki "Opłaty i kary pieniężne w ochronie środowiska, Komentarz do przepisów ustaw. Difin Warszawa 2009, s. 96). Sąd wskazał, iż w zgodzie z tymi poglądami pozostaje uzasadnienie wyroku NSA z 1 czerwca 2010 r. (sygn. akt II OSK 871/09). NSA, w stanie faktycznym zbliżonym do stanu niniejszej sprawy, podniósł, iż kluczową kwestią, wymagająca ustalenia jest ocena istnienia czy też braku materialnoprawnej podstawy do naliczenia i wymierzenia opłaty podwyższonej za dany okres. NSA podzielił poglądy doktryny i tej części orzecznictwa sądów administracyjnych, w świetle której w celu określenia znaczenia pojęcia "braku wymaganego pozwolenia" należy oprzeć się na wykładni systemowej. Zdaniem NSA: "Trzeba bowiem wziąć pod uwagę przyczyny braku wymaganego pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza oraz ustalić przesłanki, które to spowodowały." W stanie faktycznym sprawy NSA doszedł do wniosku, że skarżąca spółka nie ponosi odpowiedzialności za brak przedmiotowego pozwolenia, ponieważ jest to wynik przewlekłości postępowania właściwego organu administracji publicznej.

W wyroku tym Sąd zwrócił również uwagę, że "organ II instancji trzykrotnie uchylał decyzję udzielającą pozwolenia na korzystanie ze środowiska Z. "F. ." S. A i przekazywał sprawę do ponownego rozpoznania, oznacza w pierwszej kolejności, że organ I instancji nieprawidłowo prowadził postępowanie. Wykazane przez organ II instancji braki we wniosku o pozwolenie wskazują, że organ I instancji nie dopatrzył się tych braków, nie wezwał do uzupełnienia wniosku i złożenia wyjaśnień, co należy do obowiązków organów administracji państwowej, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, zasadą udzielania informacji, a także zasadami określonymi w art. 11 i art. 12 Kpa. W związku z niniejszą sprawą należy też wskazać na kompetencje organu II instancji, unormowane alternatywnie w art. 138 par. 1 pkt 2 ab initio oraz w art. 138 par. 2 Kpa. W sprawach o pozwolenie na korzystanie ze środowiska z wniosku Z. "F. [...]" S. A. organ II instancji działał na tej drugiej podstawie. Ocena tego pozostaje poza granicami niniejszej sprawy, natomiast orzekający Sąd ma kompetencje do wyrażenia stanowiska, jak wyżej. Tzn., że fakt, iż organ I instancji udzielił pozwolenia oznacza, iż organ ten uznał, że Strona wywiązała się z obowiązków i przedłożyła prawidłowo przygotowany wniosek wraz z dokumentacją, które upoważniają do podjęcia decyzji pozytywnej".

Zwrócić należy uwagę, iż wyrok dotyczył II półrocza 2007 r.. Natomiast niniejsze postępowanie dotyczy opłaty podwyższonej za okres II półrocza 2010 r.

Sąd w pełni aprobuje zaprezentowane wyżej poglądy i również stoi na stanowisku, że do przesłanki "brak wymaganego pozwolenia" należy zastosować wykładnię nie tylko językową, lecz także systemową i celowościową. Powyższe oznacza, iż okoliczności, które powinien badać właściwy organ, wydając decyzję w przedmiocie opłaty podwyższonej w trybie art. 276 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, powinny uwzględniać nie tylko to, czy podmiot korzystający ze środowiska nie legitymuje się stosowną decyzją lecz także to, czy wystąpił on o wydanie pozwolenia, czy wniosek był kompletny, kiedy wystąpił z wnioskiem o wydanie pozwolenia oraz czy to pozwolenie jest nieostateczne, czy też ostateczne, lecz zaskarżone do sądu administracyjnego.

Wobec powyższego przed wydaniem decyzji organ nie powinien ograniczać się do stwierdzenia, że w przedmiotowej sprawie skarżąca nie legitymuje się pozwoleniem zintegrowanym. Organ przed wymierzeniem opłaty podwyższonej winien ustalić jakie są przyczyny nie posiadania przez skarżącą pozwolenia zintegrowanego.

Sąd opowiadając się za powyższą wykładnią na gruncie niniejszej sprawy miał na uwadze okoliczność, iż skarżąca faktycznie ubiega się o pozwolenie zintegrowane po raz pierwszy. Jednakże w przedmiotowej sprawie należy również mieć na uwadze, iż przedsiębiorstwo skarżącej istniało i funkcjonowało przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, która to ustawa wprowadziła obowiązek uzyskania pozwolenia zintegrowanego.

W przedmiotowej sprawie należy mieć również na uwadze regulację zawartą w ustawie z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmienia niektórych ustaw (Dz. U. nr 100, poz. 1085 ze zm. – dalej jako ustawa wprowadzająca).

Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy wprowadzającej prowadzący istniejącą instalację, z której emisja wymaga pozwolenia zintegrowanego, powinien je uzyskać do dnia 1 stycznia 2004 r. Ponadto wskazać należy, iż zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy wprowadzającej przez istniejącą instalację, o której mowa w ust. 1, rozumie się instalację, dla której pozwolenie na budowę zostało wydane przed dniem wejścia w życie ustawy, a której użytkowanie rozpocznie się nie później niż do dnia 30 czerwca 2003 r.

Wskazać w tym miejscu należy, iż na mocy art. 19 ust. 2 ustawy wprowadzającej Minister właściwy do spraw środowiska, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw gospodarki, mógł określić, w drodze rozporządzenia, późniejsze terminy do uzyskania pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem warunków ekonomicznych i technicznych w poszczególnych dziedzinach przemysłu oraz skali prowadzonej działalności; termin ten nie może przekroczyć dnia 31 października 2007 r.

Na podstawie powyższej delegacji ustawowej wydane zostało rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 26 września 2003 r. w sprawie późniejszych terminów do uzyskania pozwolenia zintegrowanego (Dz U. nr 177, poz. 1736). Na mocy powyższego rozporządzenia dla instalacji do unieszkodliwiania lub odzysku padłych lub ubitych zwierząt oraz odpadowej tkanki zwierzęcej, o zdolności przetwarzania ponad 10 ton na dobę termin do uzyskania pozwolenia zintegrowanego ostateczny termin do uzyskania decyzji tego pozwolenia zakreślono na 31 grudnia 2005 r.

W przedmiotowej sprawie skarżący stosowne pozwolenie uzyskał przed tą datą. W dniu [...]grudnia 2005 r. Wojewoda W. udzielił pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do unieszkodliwiania lub odzysku padłych lub ubitych zwierząt oraz odpadowej tkanki zwierzęcej, o zdolności przetwarzania do [...] Mg/dobę. Co prawda powyższa decyzja została następnie uchylona decyzją Ministra Środowiska, a do dnia rozpoznania niniejszej sprawy skarżąca nie legitymuje się ostatecznym pozwoleniem zintegrowanym, to jednakże dokonując oceny wydanych w niniejszej sprawie decyzji należy mieć na uwadze, iż obecna decyzja z dnia [...] maja 2012 r. Marszałka Województwa W. jest 5 decyzją wydaną na wniosek skarżącej o wydanie pozwolenia zintegrowanego, który to wniosek został złożony ponad 6,5 roku temu.

Ponadto wskazać należy, iż na wezwanie Sądu pełnomocnik skarżącej oświadczył, iż przedmiotową instalację prowadził na podstawie pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza (decyzja Wojewody W.z dnia [...]września 2000 r., nr [...] oraz decyzja Wojewody W. z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...]), pozwolenia wodnoprawnwe ( decyzja Wojewody W.z dnia [...] lutego 2001 r., nr [...] oraz decyzja Wojewody W. z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...]) oraz pozwolenia na wytwarzanie odpadów niebezpiecznych (decyzja Wojewody W. z dnia [...] listopada 2002 r., nr [...]).

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie istotna do ustalenia jest okoliczność czy wyżej wskazane pozwolenia w istocie dotyczyły instalacji do unieszkodliwiania lub odzysku odpadów – [...] "P.", co następnie pozwoli na ustalenie czy skarżący posiadał wcześniej stosowne pozwolenia na użytkowanie instalacji. Powyższe w powiązaniu z faktem, iż skarżąca w terminie przewidzianym przepisami prawa wystąpiła o stosowne pozwolenie zintegrowane, które uzyskała przed upływem terminu przewidzianego w rozporządzeniu pozwoli na ustalenie czy w przedmiotowej sprawie organ w świetle zawartych wyżej wywodów zasadnie nałożył na skarżącą opłatę podwyższoną.

Sąd dokonując powyższej wykładni miał na uwadze także fakt, iż odmienna wykładnia może prowadzić do sytuacji gdy podmiot, który prowadząc poprzednio działalność na podstawie wymaganych przepisami prawa pozwoleń, a na którego w trakcie prowadzenia tej działalności na mocy przepisów ustawy nałożono obowiązek uzyskania pozwolenia zintegrowanego i który w stosownym terminie wystąpił z wnioskiem i uzyskał takowe pozwolenia ale na skutek różnych czynników również leżących po stronie organu nie może uzyskać ostatecznej decyzji byłby zrównany w sytuacji prawnej z podmiotem który tą działalność rozpoczyna na nowo. W ocenie Sądu należy odróżnić sytuację, w której podmiot prowadzący działalność gospodarczą, na podstawie poprzednio wymaganego pozwolenia stara się po raz pierwszy o pozwolenie zintegrowane od podmiotu, który stara się o to pozwolenie po raz pierwszy z uwagi na fakt, iż dopiero zamierza rozpocząć działalność. O ile w drugim przypadku podmiot może powstrzymać się od rozpoczęcia prowadzenia działalności, a ewentualne szkody wynikłe z tego tytułu mogą być naprawione poprzez wypłatę stosowanego odszkodowania, to o ile w drugim przypadku opieszałość organu w wydaniu decyzji, przy przyjęciu wykładni zaprezentowanej przez organ, oznaczać będzie dla podmiotu już prowadzącego działalność konieczność zaprzestania prowadzenia tej działalności, co w konsekwencji może doprowadzić do likwidacji zakładu w wyniku m.in. utraty płynności finansowej oraz utraty rynku zbytu. Powyższych konsekwencji, w szczególności utrata rynku oraz kontraktów, w ocenie składu orzekającego nie będzie się dało naprawić poprzez wypłatę stosownego odszkodowania.

Ponadto wskazać należy, iż stosownie do art. 180 Prawa ochrony środowiska kto eksploatuje instalację bez wymaganego pozwolenia lub z naruszeniem jego warunków, podlega karze aresztu albo ograniczenia wolności, albo grzywny. Jednakże należy mieć na uwadze, iż przy ustalaniu powyższego wykroczenia obowiązkiem Sądu jest wzięcie pod uwagę stopnia zawinienia sprawcy.

Sąd w tym miejscu przypomina, iż w cytowanej wyżej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż oczywiste jest, że podmiot korzystający ze środowiska, który rozpoczyna eksploatację instalacji przed rozpoczęciem działalności, musi posiadać wymagane pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii w świetle art. 180 i 181 Prawo ochrony środowiska, które wydaje na jego wniosek właściwy organ ochrony środowiska. Przyczyny braku pozwolenia u takiego podmiotu nie mogą usprawiedliwiać rozpoczęcia działalności, ponieważ podmiot ten nie może korzystać z uprzywilejowanej sytuacji prawnej w zakresie ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska. Natomiast nie można uznać, iż podmiot który prowadził już działalność i jest zobowiązany do uzyskania pozwolenia zintegrowanego rozpoczyna tą działalność na nowo.

Nie ulega wątpliwości, iż opłata podwyższona winna być nałożona wobec podmiotu, który bez pozwolenia zintegrowanego rozpoczął działalność gospodarczą, to jednakże nie można uznać, że opłata podwyższona ma być naliczona bez jakiejkolwiek refleksji na podmiot, który prowadził uprzednio działalność na podstawie pozwolenia sektorowego, a na którego nałożono w drodze ustawy obowiązek posiadania pozwolenia zintegrowanego. Co prawda podmiot ten nie posiada ostatecznego pozwolenia zintegrowanego wydanego po raz pierwszy, to jednakże nie można uznać, iż rozpoczął on działalność bez takiego pozwolenia. Podmiotowi temu można ewentualnie zarzucić, iż wystąpił z wnioskiem o uzyskanie takiego pozwolenia za późno lub jego wniosek nie spełniał wymogów i z tych względów nie mógł być rozpoznany w terminie. Natomiast nie można uznać, iż w sytuacji gdy podmiot podejmuje wszelkie działania celem uzyskania pozwolenia zintegrowanego celem kontynuacji prowadzonej działalności, a na skutek opieszałości organów pozwolenia takie nie jest wydane, to taka okoliczność nie może obciążać podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą.

Ponadto sytuacja takiego podmiotu byłaby zupełnie odmienna od podmiotu, w stosunku do którego organ w przypisanym terminie wydał pozwolenia zintegrowane, a żadna ze stron nie wniosła odwołania.

W uchwale NSA wskazał również, iż obciążanie podmiotu korzystającego ze środowiska ujemnymi konsekwencjami opieszałego lub przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego w postaci podwyższonych opłat za korzystanie ze środowiska byłoby nieuzasadnione.

Takie różnicowanie sytuacji podmiotów gospodarczych w ocenie składu orzekającego nie dają się pogodzić z Konstytucyjnymi zasadami demokratycznego państwa prawa oraz równości wobec prawa.

W tym względzie na uwadze należy mieć, zasadę wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Ta konstytucyjna zasada wiąże się z zasadą wyrażoną w art. 8 Kpa., tj. z zasadą zaufania do organów państwa. W tym miejscu wskazać należy, iż Trybunał Konstytucyjny w swoich orzeczeniach podkreślał, że w celu realizacji wskazanej wyżej zasady, na ustawodawcy ciąży obowiązek starannego uwzględniania za pomocą powszechnie przyjętych technik stanowienia prawa, ze szczególnym uwzględnieniem techniki przepisów przejściowych, ochrony praw słusznie nabytych i ochrony interesów będących w toku (wyrok z 13 kwietnia 1999 r., sygn. K 36/98, publ. LEX 36398). Wspomniana zasada zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa opiera się na pewności prawa, czyli takim zespole jego cech, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne tj. umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o możliwie pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie ich i jej działania mogą za sobą pociągnąć (wyrok TK z 15 lutego 2005 r., sygn. akt K 48/04, opubl. OTK-A 2005, z. 2, poz. 15).

W tym miejscu wskazać należy, iż Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie w swoich orzeczeniach wskazywał, że jeśli na gruncie obowiązujących reguł wykładni możliwe są różne interpretacje określonego przepisu, organy stosujące prawo powinny ustalić jego rozumienie w taki sposób, aby możliwie najpełniej urzeczywistniać zasady i wartości konstytucyjne.

Takimi zasadami są m.in. ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz pewności prawa. Trybunał Konstytucyjny w swoich orzeczeniach podnosi , iż zasada ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa "opiera się na pewności prawa, a więc takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne; umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie jej działania mogą pociągnąć za sobą. Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu prawnego, jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny. Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia więc przewidywalność działań organów państwa, a także prognozowanie działań własnych. W ten sposób urzeczywistniana jest wolność jednostki, która według swoich preferencji układa swoje sprawy i przyjmuje odpowiedzialność za swoje decyzje, a także jej godność, poprzez szacunek porządku prawnego dla jednostki, jako autonomicznej, racjonalnej istoty (...)". Inaczej mówiąc, "treść omawianej zasady sprowadza się do takiego stanowienia i stosowania prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i by mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań, oraz w przekonaniu, że jego działania podejmowane pod rządami obowiązującego prawa i wszelkie związane z tym następstwa będą także i później uznawane przez porządek prawny" (wyrok TK z 21 grudnia 1999 r., sygn. K. 22/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 166, s. 904-905).

Sąd dokonując powyższej wykładni miał również na uwadze sanacyjny charakter opłaty podwyższonej. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 29 kwietnia 1998 r., sygn. K. 17/97 (OTK ZU nr 3/1998, poz. 30), kary pieniężne przewidziane zostały nie tylko w prawie karnym, ale też w innych gałęziach prawa - w tym w prawie cywilnym (kary umowne) i administracyjnym. Z tego powodu nie każda kara pieniężna może być utożsamiana z grzywną, stanowiącą instytucję prawa karnego. W wyroku z 18 kwietnia 2000 r., sygn. K. 23/99 (OTK ZU nr 3/2000, poz. 89), uznał też, że przepis nakładający na osoby fizyczne lub prawne pewien obowiązek (w niniejszej sprawie obowiązek uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie) powinien być związany z przepisem określającym konsekwencję jego niespełnienia, bo skutkiem braku sankcji jest martwota przepisu i nagminne lekceważenie nałożonego obowiązku. Cechą odróżniającą "karę" w rozumieniu przepisów karnych od "kary" - sankcji administracyjnej jest to, że ta pierwsza musi mieć charakter zindywidualizowany - może być wymierzana tylko, jeżeli osoba fizyczna swoim zawinionym czynem wypełni znamiona przestępstwa (wykroczenia, przestępstwa karnoskarbowego), natomiast ta druga może zostać nałożona zarówno na osobę fizyczną, jak i na osobę prawną, stosowana jest automatycznie, z tytułu odpowiedzialności obiektywnej i ma przede wszystkim znaczenie prewencyjne. Nie ma przy tym rozstrzygającego znaczenia okoliczność, że kara administracyjna ma również charakter dyscyplinująco-represyjny. Wymierzenie opłaty, będącej przedmiotem skargi, stanowi przejaw władczej ingerencji państwa w sferę praw majątkowych jednostki, ale ingerencja ta jest konsekwencją jej niezgodnego z prawem zachowania. Odpowiedzialność karnoadministracyjna to - zdaniem Trybunału Konstytucyjnego - przejaw interwencjonizmu państwowego w sferach, jakie zostały uznane przez ustawodawcę za szczególnie istotne (zob. wyrok z 24 stycznia 2006 r., sygn. SK 52/04, OTK ZU nr 1/A/2006, poz. 6). Taką sferą jest niewątpliwie ogół zagadnień normowanych prawem budowlanym, ponieważ niespełnienie różnorakich wymagań stawianych uczestnikom procesu budowlanego na poszczególnych jego etapach może sprowadzać zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi - zarówno użytkowników konkretnego obiektu budowlanego, jak i dla osób postronnych, które mogą przebywać w jego pobliżu podczas ewentualnej katastrofy budowlanej. Ogół precyzyjnych, drobiazgowych i - nie sposób zaprzeczyć - skomplikowanych unormowań prawa budowlanego służy zapewnieniu jak najwyższego stopnia bezpieczeństwa na każdym etapie budowy obiektu oraz w czasie jego użytkowania.

W ocenie Sądu strona nie może ponosić sankcji za działanie organów administracji. Obciążanie podmiotu korzystającego ze środowiska ujemnymi konsekwencjami opieszałego lub przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego w postaci podwyższonych opłat za korzystanie ze środowiska byłoby nieuzasadnione.

W tym miejscu wskazać należy, iż Sądowi znany jest z urzędu pogląd wyrażony m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2012 r.( sygn. akt II OSK 354/12. dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym każdy podmiot korzystający ze środowiska, który dopiero po raz pierwszy rozpoczyna eksploatację danej instalacji musi przed rozpoczęciem tej działalności posiadać wymagane pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii w świetle art. 180 i 181 Prawa ochrony środowiska, które właściwy organ ochrony środowiska wydaje na wniosek zainteresowanego podmiotu. Musi to być więc ten sam rodzaj dotychczas posiadanego pozwolenia tzw. sektorowego – jeżeli nie było to pozwolenie zintegrowane – w rozumieniu art. 181 ust. 1 pkt 1 Prawa ochrony środowiska . Jest bowiem oczywiste, co wystąpiło w stanie faktycznym i prawnym w tej sprawie, że przyczyny braku pozwolenia zintegrowanego przez podmioty korzystające ze środowiska nie mogą usprawiedliwiać rozpoczęcia przez niego danej działalności, ponieważ korzystałby z uprzywilejowanej sytuacji prawnej w zakresie ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w świetle art. 201 ust. 1 Prawa ochrony środowiska pozwolenia zintegrowanego w odróżnieniu od pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza, wymaga prowadzenie instalacji, której działalność z powodu rodzaju i skali prowadzonej w niej działalności, może powodować znaczne zanieczyszczenia nie tylko poszczególnych elementów przyrodniczych, lecz nawet środowiska jako całości, biorąc pod uwagę w szczególności rozmiar i skalę prowadzonej w danej instalacji działalności. Ponadto, nie pozwala to z tej przyczyny uznać, że należy opłatę za korzystanie ze środowiska – za okres, w którym nawet z przyczyn leżących po stronie organu, jeżeli upłynął już termin ważności poprzedniego pozwolenia – lecz właściwy organ nie stwierdził jeszcze jego wygaśnięcia – zaś nowe pozwolenie nie zostało jeszcze wydane – uiszczać w wysokości takiej opłaty jak w okresie ważności dotychczasowego pozwolenia.

Odnosząc się do powyższego wskazać należy, iż rozstrzygnięcie powyższe zapadło na gruncie zupełnie odmiennego stanu faktycznego. W szczególności wskazać należy, iż w przedmiotowej sprawie, w przeciwieństwie do sprawy kontrolowanej przez NSA, skarżąca przed upływem terminu określonego w rozporządzeniu uzyskała stosowne pozwolenie zintegrowane.

Podsumowując, stojąc na gruncie celowościowej i systemowej interpretacji art. 276 ust. 1 Prawo ochrony środowiska, uwzględniającej zasady konstytucyjne, Sąd jest zdania, iż zaskarżona decyzja jest niezgodna z normą zawartą w tym przepisie. Błędem organu było oparcie orzeczenia wyłącznie na wykładni gramatycznej, mimo tego, że stan faktyczny sprawy wskazywał, iż strona nie uchylała się od obowiązku pozyskania pozwolenia na korzystanie ze środowiska.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c Ppsa orzekł jak w sentencji. O wykonalności orzeczenia orzeczono na podstawie art. 152 Ppsa, a o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 Ppsa oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a) w zw. z § 6 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.