III SA/Lu 323/12

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ł. odmówił stwierdzenia u S. B. choroby zawodowej – boreliozy – wymienionej w poz. 26 wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869; dalej także jako: rozporządzenie z 2009 r.).

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ powołał się na orzeczenia lekarskie wydane przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w L. (z dnia [...] września 2011 r.) oraz Instytutu Medycyny Pracy im. Prof. J. w Ł. (z dnia [...] stycznia 2012 r.) oraz przeprowadzoną przez siebie ocenę narażenia zawodowego.

Organ wskazał, że S. B. pracował jako rolnik we własnym gospodarstwie od 1990 do 2006 r. Od 2006 r. przebywa na rencie, jako całkowicie niezdolny do pracy. Badaniami lekarskimi i immunologicznymi przeprowadzonymi w jednostkach orzeczniczych obydwu stopni potwierdzono rozpoznaną w 2009 r. boreliozę.

W ocenie organu brak jest jednak dowodów, że do zakażenia doszło przed 2009 r. W dokumentacji medycznej przedstawionej przez stronę do 2009 r. nie znaleziono nic, co mogłoby wskazywać na ukąszenie przez kleszcza i zakażenie boreliozą. W związku z powyższym brak jest podstaw do stwierdzenia, że ukąszenie i zakażenie boreliozą nastąpiło podczas wykonywania pracy zawodowej.

W odwołaniu od decyzji z dnia [...] marca 2012 r. S. B. podniósł, że już w 2009 r. stwierdzono u niego przewlekły charakter boreliozy, co oznacza, iż musiała się ona rozwijać od dłuższego czasu. W związku z tym logiczne jest, że do zakażenia boreliozą musiało dojść znacznie wcześniej.

Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak:[...], Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w L. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, iż z oceny narażenia zawodowego S. B. wynika, że od 1990 do 2009 r. prowadził własne gospodarstwo rolne, w skład którego wchodził niewielki obszarowo kawałek lasu. Praca w gospodarstwie stwarzała zatem możliwość ukłucia przez kleszcze. Z orzeczenia lekarskiego z dnia [...] września 2009 r. wydanego w WOMP w L. wynika, że Komisja Lekarska KRUS uznała S. B. za całkowicie niezdolnego do pracy w rolnictwie od 03.11.2006 r. do lutego 2012 r. Z tego też względu tj. braku zawodowego narażenia na kontakt z kleszczami, choroby zawodowej "boreliozy" u ww. nie rozpoznano.

Choroby zawodowej nie rozpoznano również u strony w Instytucie Medycyny Pracy w Ł. Lekarz orzekający w Instytucie wydając orzeczenie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej boreliozy, potwierdził tym samym rozpoznanie ustalone przez lekarza orzekającego w WOMP w L. Instytut powołał się na dokumentację medycznej, z której wynika, iż odwołujący się od roku 2006 jest na rencie, jako całkowicie niezdolny do pracy w rolnictwie. Od tego czasu nie wykonuje pracy zawodowej, a w związku z tym nie był narażony na ukłucia kleszczy. Wyjaśniono również, że w dostarczonej dokumentacji medycznej nie istnieje żadna wzmianka o ukłuciu kleszczy, wystąpieniu rumienia wędrującego lub o kierunkowej diagnostyce w kierunku boreliozy mającej miejsce przed 2006 r. z dokumentacji medycznej przedłożonej przez S. B. nie wynika aby w czasie jego badania lekarskiego w 2009 r. rozpoznano u niego przewlekła boreliozę. Nie stwierdzono też u niego zmian patognomonicznych charakterystycznych dla boreliozy przewlekłej, a mianowicie zmian w układzie nerwowym i stawowym w czasie badań w jednostkach orzeczniczych. Pierwsze badania serologiczne w kierunku boreliozy były wykonywane u S. B. w 2009 r. i na ich podstawie włączono typowe leczenie przeciwboreliozowe. W związku z brakiem dokumentacji dotyczącej zakażenia krętkami Borelia bugdarferi albo zachorowania na boreliozę przed rokiem 2006 nie można bezspornie ani nawet z przeważającym prawdopodobieństwem stwierdzić, że do zakażenia doszło przed 2006 rokiem.

Konkludując organ odwoławczy w pełni zaakceptował rozstrzygnięcie organu I instancji, z uwagi na: brak zawodowego narażenia od 2006 r. na możliwość kontaktu z kleszczami z powodu nie wykonywania żadnej pracy w gospodarstwie rolnym; brak w dokumentacji medycznej sprzed 2009 r. jakiejkolwiek wzmianki o ukłuciach kleszczy, wystąpieniu rumienia wędrującego lub kierunkowej diagnostyce w kierunku boreliozy; zgodne orzeczenia jednostek orzeczniczych obydwu stopni o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej "boreliozy".

W skardze do sądu administracyjnego na decyzję z [...] kwietnia 2012 r. S. B. podniósł po pierwsze zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 5, art. 16 § 1, art. 111, art. 113 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przez błędną wykładnię tych przepisów i niewłaściwe zastosowanie. Po drugie zarzucił naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji i brak ustosunkowania się w uzasadnieniu decyzji drugiej instancji do zarzutów zawartych w odwołaniu. Po trzecie wreszcie skarżący zarzucił obrazę art. 2351 Kodeksu pracy poprzez błędne przyjęcie, że w rozpatrywanej sytuacji brak jest podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej, pomimo istnienia ku temu wszelkich przesłanek – zamieszczenie schorzenia w wykazie chorób zawodowych oraz ustalenie, że zostało ono spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy lub w związku ze sposobem wykonywania pracy.

W uzasadnieniu skargi S. B. zarzucił, że upoważnione do orzekania w sprawach chorób zawodowych placówki medyczne wydały pobieżne, lakoniczne co do meritum orzeczenia, nie uwzględniające objawów chorobowych i dolegliwości, na które skarżący uskarżał się na kilka lat przed orzeczeniem lekarskim skutkującym przyznanie świadczenia rentowego. W efekcie nie zbadano należycie, kiedy doszło do zakażenia bakterią borelii.

Skarżący podniósł, że borelioza jest chorobą wieloukładową, o zróżnicowanych objawach, stąd trudną do wykrycia. Jedynym stuprocentowym objawem tej choroby jest rumień wędrujący, jednakże pojawia się on tylko u części zakażonych, więc jego brak nie musi oznaczać braku choroby. Nie leczona borelioza rozprasza się i przechodzi w stan przewlekły powodując zróżnicowane dolegliwości. Skarżący podniósł, iż od około 2000 r. uskarżał się na większość objawów, które są uznawane za występujące przy boreliozie.

Zdaniem skarżącego decyzje organów obydwu instancji nie wykluczają ponad wszelką wątpliwość związku przyczynowo-skutkowego z charakterem wykonywanej pracy. Materiał dowodowy został oceniony powierzchownie, wadliwie określono czas zakażenia – miało to miejsce prawdopodobnie już kilka lat przed jej wykryciem w 2009 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd stwierdza, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej argumenty i zarzuty są uzasadnione. W ocenie sądu zaskarżona decyzja jest dotknięta wadami, które muszą skutkować jej uchyleniem.

W badanym przypadku chodzi o chorobę, która miała powstać w związku z pracą w gospodarstwie rolnym. Jak wynika z art. 12 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r., Nr 50, poz. 291, ze zm.; dalej jako; u.u.s.r.) za rolniczą chorobę zawodową uważa się chorobę, która powstała w związku z pracą w gospodarstwie rolnym, jeżeli choroba ta jest objęta wykazem chorób zawodowych określonych w przepisach wydanych na podstawie Kodeksu pracy. Należy wskazać również na art. 46 ust. 5 u.u.s.r., zgodnie z którym stwierdzenia rolniczej choroby zawodowej dokonuje właściwy państwowy powiatowy inspektor sanitarny w trybie określonym w przepisach wydanych na podstawie Kodeksu pracy.

Cytowane przepisy odsyłają do powoływanego wyżej, wydanego na podstawie art. 237 § 1 pkt 2 i 3 Kodeksu pracy rozporządzenia Rady Ministrów z 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych.

Przepisy rolniczej ustawy ubezpieczeniowej różnią się nieco od przepisów Kodeksu pracy dotyczących chorób zawodowych, które są bardziej szczegółowe i precyzyjne.

Wspólne jednakże pozostają podstawowe przesłanki, które warunkują uznanie danego schorzenia za chorobę zawodową. Po pierwsze musi to być choroba wymieniona w wykazie, stanowiącym załącznik do rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych. Po drugie – w przypadku rolnika – musi być to choroba, która "powstała w związku z pracą w gospodarstwie rolnym". Konieczne jest zatem stwierdzenie istnienia związku przyczynowego pomiędzy chorobą a działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy, czyli w tym przypadku w gospodarstwie rolnym.

Ustalenie związku pomiędzy chorobą a działaniem czynników szkodliwych wymaga wiedzy specjalistycznej z zakresu medycyny pracy, stąd rozporządzenie wykonawcze powierzyło orzecznictwo w zakresie chorób zawodowych lekarzom, posiadającym określone odrębnymi przepisami kwalifikacje, zatrudnionym w jednostkach orzeczniczych, określonych w rozporządzeniu. Celem zagwarantowania wnikliwej oceny przesłanek zaistnienia choroby zawodowej oraz zapewnienia możliwości obrony swych praw osobie niezadowolonej z opinii specjalisty, rozporządzenie, wzorem poprzednich regulacji, wprowadza dwustopniową strukturę jednostek orzeczniczych (§ 5).

Stwierdzenie wystąpienia choroby zawodowej wymaga wykazania związku przyczynowego pomiędzy chorobą a działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy (w tym przypadku – w gospodarstwie rolnym). Oznacza to konieczność wyjaśnienia etiologii schorzenia i wykluczenia z należytym stopniem prawdopodobieństwa, że do powstania schorzenia nie przyczyniły się zdarzenia i czynniki nie związane ze środowiskiem pracy.

W przedmiotowej sprawie u skarżącego wystąpiło podejrzenie choroby zawodowej w postaci boreliozy, mieszczącej się w kategorii: "Choroby zakaźne lub pasożytnicze albo ich następstwa" – wskazanej w punkcie 26 załącznika do rozporządzenia z 2006 r.

Organy orzekające w sprawie oparły swoje stanowisko w głównej mierze na orzeczeniach wydanych przez jednostki orzecznicze obydwu stopni, tj. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w L. oraz Instytut Medycyny Pracy w Ł. Obydwie jednostki uznały, że istnieją w pełni podstawy do rozpoznania u S. B. boreliozy, jednak brak jest podstaw do uznania, że zakażenie nią nastąpiło podczas wykonywania choroby zawodowej.

Należy zauważyć, że orzeczenie lekarskie wydawane w sprawach chorób zawodowych przez jednostki orzecznicze określone w rozporządzeniu wykonawczym ma charakter dowodu z opinii biegłego (art. 84 KPA) w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organy Inspekcji Sanitarnej. Podlega zatem, zgodnie z art. 80 KPA ocenie organu, który wydaje na jego podstawie decyzję administracyjną (por. wyrok WSA w Warszawie z 16 stycznia 2006 r., I SA/Wa 1221/04, LEX nr 194428). Z drugiej strony jednak trzeba pamiętać, że ocena stanu zdrowia osoby, co do której zachodzi podejrzenie występowania choroby zawodowej, wymaga specjalistycznej wiedzy, którą nie dysponują ani orzekające w sprawie organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, ani sąd administracyjny, kontrolujący zgodność z prawem rozstrzygnięć podjętych przez te organy.

W ocenie sądu w badanej sprawie, wbrew twierdzeniom organu istnieją podstawy do zakwestionowania orzeczeń wydanych przez jednostki, które badały skarżącego pod kątem rozpoznania choroby zawodowej, z uwagi na to, że orzeczenia te pozostawiły niewyjaśnionymi wiele istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii.

Zasadniczym argumentem organów był fakt, że boreliozę wykryto u skarżącego dopiero w 2009 r., a więc w okresie, gdy był już na rencie (do 2006 r.). Fakt tak późnego wykrycia choroby nie wyklucza jednak wcale twierdzenia, że choroba mogła powstać znacznie wcześniej – przed rokiem 2006, tj. w okresie narażenia zawodowego związanego z pracą w gospodarstwie rolnym.

Nawet bez posiadania wiedzy medycznej, na podstawie analizy załączonej do skargi dokumentacji medycznej (w szczególności kart informacyjnych z pobytów w szpitalach) można dostrzec podobne schorzenia i objawy, na jakie skarżący leczył się już od 2004 r. Chorzenia te powtarzają się – bóle gardła, trudności w przełykaniu, bóle stawów (tzw. bóle wielostawowe). Co szczególnie istotne – podczas pobytu w szpitalu w 2009 r. te same objawy skłoniły lekarzy do podjęcia diagnostyki w kierunku rozpoznania boreliozy. Ostatecznie, po przeprowadzeniu stosowanych badań krwi, diagnoza ta potwierdziła się – rozpoznano u skarżącego boreliozę.

Podważa to zasadniczą tezę organu, że dokumentacja medyczna dotycząca okresów sprzed 2009 r. nie wskazuje na objawy boreliozy.

Chybione jest również stwierdzenie, że "w dokumentacji medycznej przedstawionej przez stronę do 2009 r. nie znaleziono nic, co mogłoby wskazywać na ukąszenie przez kleszcza i zakażenie boreliozą" – chodzi m.in. o rumień. Dla oceny tego argumentu nie jest potrzebna wiedza medyczna, wystarczy doświadczenie życiowe, które wskazuje, że wiele osób tego typu "skórne" objawy po prostu lekceważy, jako szybko przemijającą dolegliwość, nie zdając sobie sprawy z daleko idących konsekwencji, jakie wiążą się z początkowymi nieznacznymi objawami. Trudno zatem przyjąć, że dostrzegając jakiekolwiek objawy "skórne", skarżący udał się od razu do lekarza.

Brak wyraźnego stwierdzenia wystąpienia rumienia w dokumentacji medycznej z okresu sprzed 2009 r. nie może być sam w sobie jakąkolwiek przesłanką do odmowy stwierdzenia wystąpienia choroby zawodowej.

Należy zwrócić uwagę, że ze względu na warunek wykazania związku pomiędzy chorobą a działaniem czynników szkodliwych ustawodawca wprowadził zasadę, zgodnie z którą rozpoznanie choroby zawodowej tak u pracownika, może nastąpić w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym albo po zakończeniu pracy w takim narażeniu, pod warunkiem wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych (art. 2352 KP).

W przypadku choroby, o którą chodzi w badanej sprawie – poz. 26 wykazu chorób zawodowych, wedle treści załącznika nie można określić okresu, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym. Świadczy to o trudnościach w diagnozie choroby i fakcie, że jej objawy mogą ujawniać się (zostać zdiagnozowane) po upływie znacznego okresu czasu od zakończenia pracy w narażeniu zawodowym.

Wszystkie powyższe wątpliwości związane z relacją pomiędzy objawami chorobowymi, na jakie uskarżał się S. B. od 2004 r. (jak wynika z dokumentacji medycznej załączonej do skargi) a boreliozą, która formalnie zdiagnozowano dopiero w 2009 r., mogłyby wyjaśnić rzetelne i pełne opinie jednostek orzeczniczych obydwu stopni.

Orzeczenia te są jednak nad wyraz lakonicznie uzasadnione i nie spełniają swej roli przekonania organów Inspekcji Sanitarnej, sądu i strony postępowania o słuszności postawionych w nich tez.

Jednostki orzecznicze w uzasadnieniu swych opinii powinny szczegółowo wyjaśnić, jakie mogą być objawy boreliozy i ocenić, dając temu wyraz w uzasadnieniu, czy dolegliwości na które cierpiał skarżący od 2004 r. pokrywają się z tymi objawami. W szczególności trzeba wskazać, że w orzeczeniach tych nie wyjaśniono, jakie są charakterystyczne objawy boreliozy przewlekłej, ograniczając się do suchego stwierdzenia, że nie stwierdzono takich objawów.

Należy zwrócić również uwagę na fakt, że od 2006 r. skarżący przebywa na rencie. Z rozstrzygnięć organów obydwu instancji nie wynika nic na temat schorzeń, które stały się podstawą stwierdzenia niezdolności do pracy i przyznania renty rolniczej. Nie wiadomo, czy dokumentacja rentowa była w ogóle brana pod uwagę przy orzekaniu w badanej sprawie. Jest to o tyle istotne, że informacje tam zawarte mogłyby pomóc rozstrzygnąć przedstawione wyżej wątpliwości co do schorzeń, na jakie cierpiał skarżący od 2004 r. a możliwością stwierdzenia choroby zawodowej.

Przedstawione wyżej uchybienia oznaczają, że Wojewódzki Inspektor Sanitarny nie wyjaśnił istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych. Uchybienie to stanowi naruszenie jednej z podstawowych zasad postępowania wyjaśniającego – zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Wskazane uchybienie musi skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, gdyż niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej p.p.s.a.). W razie stwierdzenia, że dolegliwości na jakie uskarżał się S. B. od 2004 r. mogły stanowić objawy boreliozy, zdiagnozowanej formalnie dopiero w 2009 r., wynik postępowania mógł być całkowicie odmienny.

Błędem organu, aczkolwiek nie mającym większego wpływu na treść rozstrzygnięcia było również odwołanie się w podstawie prawnej decyzji wyłącznie do przepisów Kodeksu pracy. Organ pominął fakt, że domniemana choroba zawodowa jest związana z pracą w gospodarstwie rolnym, powinna być więc oceniana jako rolnicza choroba zawodowa. Wymaga to wskazania w podstawie prawnej odpowiednich przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów podnoszonych w skardze należy uznać, że nie są one uzasadnione. Przytoczone w punkcie 1 zarzutów skargi przepisy k.p.a. pozostają całkowicie bez związku ze sprawą, zarzuty w tym zakresie nie są zresztą w ogóle uzasadnione. Art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. wskazuje jedną z kwalifikowanych wad decyzji, stanowiących podstawę stwierdzenia nieważności (decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały). Nie wiadomo, w czym skarżący upatruje tej wady w zaskarżonej decyzji. Art. 16 § 1 k.p.a. wyraża zasadę trwałości decyzji ostatecznych, również pozostającą bez związku ze sprawą. Podobnie – art. 111 i 113 § 1 k.p.a., które regulują tzw. rektyfikację decyzji, czyli usuwanie jej prostych wad i błędów (uzupełnienie, sprostowanie, wykładnia).

Uchylenie zaskarżonej decyzji skutkuje koniecznością ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy. Zadaniem organu będzie ponowne, tym razem pełne przeanalizowanie sprawy pod kątem przesłanek wystąpienia u S. B. choroby zawodowej. W szczególności organ powinien rozważyć wystąpienie do jednostek orzeczniczych obydwu stopni celem uzupełnienia wydanych przez nie opinii i uzyskania znacznie szerszego uzasadnienia ich stanowiska. W szczególności opinie jednostek powinny zawierać szczegółowe przedstawienie możliwych do opisania objawów choroby zawodowej oraz ich odniesienie do schorzeń, na które cierpiał skarżący od 2004 r.

Ponadto organ odwoławczy powinien rozważyć wykorzystanie jako materiału dowodowego w sprawie akt postępowania rentowego, celem wyjaśnienia jakie były przyczyny ustalenia niezdolności skarżącego do pracy w rolnictwie oraz ich relacji w stosunku do objawów choroby zawodowej – boreliozy.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ powinien również wskazać właściwe podstawy prawne rozstrzygnięcia – poprzez odwołanie się do przepisów rolniczej ustawy ubezpieczeniowej, zamiast do Kodeksu pracy.

W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uchylił zaskarżoną decyzję.

Pomimo uwzględnienia skargi sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana, gdyż jest to bezcelowe w sytuacji, gdy przedmiotem skargi jest decyzja odmawiająca stwierdzenia istnienia choroby zawodowej, a więc nie podlegająca wykonaniu w rozumieniu art. 152 p.p.s.a.