II SA/Po 405/12

Uzasadnienie

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2012 r. ([...]) uchylił zaskarżoną przez K. B. decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. nr [...] z dnia [...] 2012 r. ([...]) i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) nałożył na K. B. – właściciela nieruchomości przy ul. [...] w [...] (działka nr [...], arkusz [...], obręb [...]) obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia decyzji projektu budowlanego zamiennego dostosowującego istniejący budynek zespołu gabinetów lekarskich do funkcji budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym, ustalonym przez organy, stanie faktycznym, przedstawionym w łącznie czytanych uzasadnieniach decyzji wydanych w I i II instancji.

Prezydent Miasta P. w dniu [...] 1999 r. wydał decyzję nr [...] ([...]) o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu J. B. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie atrialnej wraz z wewnętrzną instalacją gazową na terenie działki nr [...], arkusz [...], obręb [...], położonej w [...] przy ul. [...]. Pozwolenie na budowę zostało przeniesione decyzją z dnia [...] 2005 r. na rzecz spółki A Sp. z o.o.

Przedmiotowy budynek jest od 2005 r. użytkowany jako zespół gabinetów lekarskich, to jest [...] gabinetów lekarskich, recepcja i pomieszczenia pomocnicze. Przystąpienie do takiego użytkowania budynku nastąpiło w okresie, gdy właścicielem nieruchomości była spółka A. Inwestycja formalnie nigdy nie została zakończona, obecnie zaś właścicielem działki (od 2008 r.) jest K. B., przy czym pozwolenie na budowę nigdy nie zostało na nią przeniesione. Aktualnie budynek wynajmowany jest firmie C Sp. z o.o., która prowadzi w nim działalność w zakresie świadczenia usług medycznych (od 2005 r.).

W dniu 2 lipca 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. (dalej: PINB lub PINB dla Miasta P.) wszczął postępowanie w sprawie istotnego odstąpienia od projektu budowlanego (zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego) przy realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie grupowej na nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Następnie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r. (znak [...]) PINB zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie istotnego odstąpienia od pozwolenia na budowę na nieruchomości przy ul. [...] w [...] do czasu uzyskania przez właścicielkę nieruchomości warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie atrialnej na niepubliczny zakład opieki zdrowotnej.

K. B. W dniu 31 sierpnia 2009 r. wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla tak oznaczonej inwestycji. Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] 2010 r. (znak [...]) odmówił ustalenia warunków zabudowy, wskazując że "wnioskowana zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie atrialnej na niepubliczny zakład opieki zdrowotnej nie kontynuje funkcji mieszkaniowej obiektów budowlanych znajdujących się w obszarze analizowanym oraz nie będą zapewnione pełne potrzeby parkingowe". Ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2011 r. ([...]) decyzja ta została utrzymana w mocy. Wyrokiem z dnia 1 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Po 868/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę K. B. wniesioną na powyższą decyzję. Wyrok Sądu jest nieprawomocny, bowiem K. B. wniosła od niego skargę kasacyjną.

W dniu 18 sierpnia 2011 r. wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "[...]" zatwierdzony uchwałą Rady Miasta P. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] (Dz.Urz. Woj. Wlkp. Nr [...], poz. [...]). Z uwagi na powyższe PINB dla Miasta P. postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. podjął zawieszone postępowanie. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r.

Następnie PINB dla Miasta P. w dniu [...] 2012 r., na podstawie art. 104 § 1 kpa oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), wydał decyzję (znak [...]), którą nałożył na K. B. - właścicielkę nieruchomości przy [...] w [...] (działka nr [...], arkusz [..], obręb [...]) - obowiązek: doprowadzenia wyżej wymienionego budynku do funkcji mieszkalnej poprzez zaniechanie działalności w zakresie świadczenia usług medycznych i wykonania przeróbek umożliwiających użytkowanie obiektu jako budynku mieszkalnego jednorodzinnego, sporządzenia i przedstawienia trzech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z czynności i robót budowlanych wymienionych w pkt 1, uwzględniającego rozwiązania zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" przyjętego uchwałą Rady Miasta P. z dnia [...] czerwca 2011 r. Na wykonanie wyżej wymienionych obowiązków organ wyznaczył termin 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu deczyji PINB wyjaśnił, że z akt pozyskanych z Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P. wynika, iż projekt budowlany zatwierdzony wyżej wymienionym pozwoleniem na budowę z dnia [...] 1999 r. ([...]) przewiduje budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie atrialnej. Z projektu technologicznego zagospodarowania gabinetów [...], zatwierdzonego przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. wynika, że budynek wybudowany jest w sposób odbiegający od wymienionego wyżej zatwierdzonego projektu budowlanego, wprowadzono bowiem odmienny niż w zatwierdzonym projekcie układ funkcyjny wnętrza budynku z przeznaczeniem wszystkich pomieszczeń dla prowadzenia działalności w zakresie świadczenia usług medycznych. W budynku znajdują się gabinety [...], poczekalnia z rejestracją, sterylizatornia, pracownia [...], pomieszczenie na brudną bieliznę i odpady medyczne.

W ocenie PINB dla Miasta P. w niniejszej sprawie zaistniał stan faktyczny określony w art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, gdyż wykonano roboty budowlane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Organ podniósł, że zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt 6 Prawa budowlanego istotnym odstępstwem od pozwolenia na budowę jest między innymi odstępstwo, które dotyczy zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego rozumie się natomiast podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, pracy i higieniczno-sanitarne (art. 71 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Zdaniem organu w niniejszej sprawie zmiana wyżej wymienionych warunków niewątpliwie nastąpiła; inwestor uzyskał wprawdzie pozytywną opinię sanitarną Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P., potwierdzającą spełnianie przez budynek wymogów określonych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 22 czerwca 2005 r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać pod względem fachowym i sanitarnym pomieszczenia i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej, jednakże opinia ta nie upoważniała do dokonania odstępstw od pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 36a powołanej ustawy Prawo budowlane istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Dalej organ wyjaśnił, że w przypadku robót budowlanych wykonanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, organ nadzoru budowlanego nakłada na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Następnie na podstawie art. 51 ust. 4 tej ustawy wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego; w decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Uzasadniając wybór podmiotu, do którego organ skierował decyzję, PINB wyjaśnił, że z art. 52 Prawa budowlanego wynika, iż obowiązki nałożone decyzją z art. 51 mogą być kierowane do inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. W tym przypadku, jak wyjaśnił PINB, z uwagi na zakończenie robót budowlanych, adresatem wydawanych aktów administracyjnych jest obecny właściciel obiektu.

W niniejszym przypadku zdaniem organu, oprócz nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, zachodzi konieczność nałożenia przewidzianego w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego obowiązku wykonania określonych czynności i robót budowlanych. Wynika to z faktu, że działka przy ul. [...] (działka nr [...], arkusz [...], obręb [...]) objęta jest obecnie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "[...]", zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta P. nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. Działka ta znajduje się na terenie oznaczonym w tym planie symbolem [...] MN. Zgodnie z § 3 pkt 4 wyżej wymienionego planu jest to teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Ponadto w § 7 znajduje się zapis o zachowaniu zabudowy atrialnej bez prawa jej rozbudowy i nadbudowy (pkt 2.1) i zapis o ograniczeniu powierzchni zabudowy do 75% powierzchni działki (pkt 4.2). Wyżej wymieniony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje dla terenu oznaczonego symbolem [...]MN (§ 7 pkt 5.2) lokalizację stanowisk postojowych dla samochodów osobowych w ilości nic mniejszej niż 2 stanowiska na każdy budynek mieszkalny w zabudowie jednorodzinnej oraz dodatkowe 1 stanowisko w przypadku wydzielenia w budynku drugiego lokalu mieszkalnego, albo dodatkowe 2 stanowiska w przypadku wydzielenia w budynku lokalu użytkowego.

Wobec wskazanych wyżej zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ stwierdził, że obecny sposób użytkowania budynku (działalność w zakresie usług medycznych) jest niezgodny z prawem - obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji w ocenie PINB niezbędne jest nałożenie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego obowiązku zaniechania działalności w zakresie świadczeniu usług medycznych. Konieczne jest także nałożenie obowiązku wykonania niezbędnych przeróbek umożliwiających użytkowanie obiektu jako budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Organ wyjaśnił, że obowiązek zapewnienia miejsc postojowych na terenie działki, który wynika § 7 pkt 5.2 obowiązującego dla terenu działki planu miejscowego "[...]" może być w tym przypadku zapewniony jedynie przez wykonanie garażu w obrębie budynku. Wynika zdaniem organu z faktu, że teren oznaczony w planie zagospodarowaniu symbolem [...]MN posiada zwartą zabudowę atrialną, a ściany zewnętrzne budynków usytuowane są na granicy tego terenu. Z § 7 pkt 2.1 wynika, że dla terenu oznaczonego symbolem [...]MN dopuszczalna jest jedynie zabudowa atrialna bez prawa jej rozbudowy i nadbudowy, co wyklucza możliwość zapewnienia miejsc postojowych dla samochodów w sposób inny niż umieszczenie garażu wewnątrz budynku. Organ wskazał także, że pozwolenie na budowę z dnia [...] 1999 r. ([...]) przewidywało dwustanowiskowy garaż usytuowany wewnątrz budynku., a w miejscu tego garażu znajdują się obecnie dwa gabinety [...]. W związku z powyższym, w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, konieczne jest także wykonanie niezbędnych przeróbek, które musza obejmować między innymi wydzielenie garażu z odpowiednią ilością miejsc postojowych, kuchni i pomieszczeń sanitarnych dla celów mieszkalnych. Ilość wymienionych wyżej pomieszczeń należy uzależnić od charakteru budynku. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że przeróbka przedmiotowego budynku na cele mieszkalne może przewidywać wydzielenie w budynku nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku, co będzie to zgodne z definicją budynku mieszkalnego jednorodzinnego z art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego.

Odwołanie od decyzji PINB z dnia [...] 2012 r. podaniem z dnia 1 lutego 2012 r., uzupełnionym pismem z dnia 7 lutego 2012 r., w ustawowym terminie wniosła K. B., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika (radcę prawnego), zarzucając organowi naruszenie:

1) przepisów postępowania: a) art. 107 § 1 kpa poprzez nieokreślenie w osnowie decyzji robót budowlanych umożliwiających użytkowanie obiektu jako budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz b) art. 28 kpa w związku z art. 28 ust. 1 i art. 52 Prawa budowlanego, art. 10, art. 61 § 4 i art. 79 kpa poprzez niezapewnienie spółce "Baka" Sp. z o.o. udziału w postępowaniu, podczas gdy podmiot ten jako inwestor ma interes prawny w uczestniczeniu w tym postępowaniu jako strona;

2) prawa materialnego: a) art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane oraz § 7 pkt 1 planu miejscowego "[...]" poprzez zaniechanie świadczenia w budynku przy ul. [...] w [...] świadczenia usług medycznych i wykonania przeróbek umożliwiających użytkowanie obiektu jako budynku mieszkalnego jednorodzinnego, podczas gdy w budynku mieszkalnym jednorodzinnym dopuszczalne jest wydzielenie lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku, b) jak również gdy organ nadzoru budowlanego jest uprawniony na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy jedynie do nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych; c) art. 36a ust. 6 Prawa budowlanego, poprzez nakazanie wykonania przeróbek w budynku przy ul. [...] w [...], podczas, gdy układ funkcjonalny budynku został zaakceptowany przez projektanta; d) art. 52 Prawa budowanego poprzez nałożenie obowiązków na właściciela przedmiotowej nieruchomości - K. B., podczas, gdy obowiązki z niniejszej decyzji winny zostać nałożone w pierwszej kolejności na inwestora –A Sp. z o.o.; e) § 7 pkt 5.2 planu miejscowego poprzez wskazanie, że zapewnienie miejsc parkingowych jest możliwe tylko na terenie własnym nieruchomości poprzez utworzenie w budynku garażu.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po zapoznaniu się z wniesionym odwołaniem i po dokonaniu analizy akt stwierdził, że decyzja z dnia [...] 1999 r. nr [...] ([...]) o pozwoleniu na budowę dotyczyła budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie atrialnej na terenie działki nr [...] w [...] przy ul. [...], tymczasem przedmiotowy budynek od 2005 r. jest użytkowany jako zespól gabinetów lekarskich tj. [...] gabinetów lekarskich, recepcja i pomieszczenia pomocnicze; inwestycja formalnie nie została zakończona, a obecnie właścicielem działki (od 2008 r.) jest pani K. B., przy czym pozwolenie na budowę nie zostało na nią przeniesione (decyzją z dnia [...] 2005 r. pozwolenie na budowę zostało przeniesione z pierwotnego adresata na rzecz spółki A Sp. z o.o.).

Powołując się na treść art. 36a ustawy Prawo budowlane organ odwoławczy stwierdził, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budową jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budową, natomiast nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budową nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budową i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy między innymi zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Wobec bezspornej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na gabinety lekarskie w ocenie organu II instancji PINB dla Miasta P. prawidłowo wszczął postępowanie naprawcze w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane. Przybliżając art. 51 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy WWINB stwierdził, że w postępowaniu w sprawie istotnych odstąpień organ orzeka o możliwości zalegalizowania poczynionych istotnych odstąpień, przy czym inwestycja musi być zgodna z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dalej wyjaśnił, że zgodnie z obowiązującym planem miejscowym "[...]" z dnia 7 czerwca 2011 r., działka przy ul. [...] (nr [...]) znajduje się na terenie oznaczonym jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ([...]MN). W konsekwencji WWINB stwierdził, że ponieważ nie jest możliwe zalegalizowanie na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej budynku, który w całości użytkowany jest jako gabinety lekarskie, należy sporządzić i przedstawić projekt budowlany zamienny, dostosowujący istniejący budynek użytkowany jako gabinety lekarskie do funkcji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zgodnego z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Przy czym organ odwoławczy wyjaśnił, że uznaniu właściciela pozostawia się rozstrzygnięcie, czy będzie to budynek mieszkalny jednorodzinny z jednym lokalem mieszkalnym, czy też z dwoma lokalami mieszkalnymi, czy w końcu będzie w owym budynku mieszkalnym jeden lokal mieszkalny i jeden lokal użytkowy o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku (vide: definicja budynku mieszkalnego jednorodzinnego - art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane).

Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących adresata obowiązku WWINB stwierdził, że właścicielem nieruchomości zabudowanej przy [...] w [...] jest K. B. i nic nie stoi na przeszkodzie aby mimo nieprzeniesienia pozwolenia na budowę, to ona jako właścicielka nieruchomości była adresatem decyzji nakazowej [w postępowaniu legalizacyjnym], tym bardziej, gdy inwestor tytułu prawnego do nieruchomości już nie ma. Adresatem obowiązków określonych w art. 51 ustawy Prawo budowlane może być inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, przy czym za: Z.Niewiadomskim (Prawo budowlane. Komentarz, wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2007) WWINB stwierdził, że w pierwszej kolejności obowiązkami wynikającymi z art. 51 obciążany jest inwestor mający tytuł prawny do obiektu, a dopiero w drugiej kolejności właściciel lub działający w jego imieniu zarządca (WWINB przywołał także wyrok NSA w Warszawie z dnia 27 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 522/06, LEX nr 339391). W ocenie WWINB wskazana przez stronę spółka A sp. z o.o. nie posiada interesu prawnego w sprawie, a stosunki łączące obecną właścicielkę z poprzednim właścicielem będącym zarazem inwestorem pozostają poza sferą rozważań organów nadzoru budowlanego.

Za słuszny natomiast WWINB uznał zarzut dotyczący nakazu zaniechania działalności w zakresie świadczenia usług medycznych, bowiem w prowadzonym postępowaniu naprawczym w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane organ nie może wstrzymać użytkowania obiektu (takie rozwiązanie dotyczy jedynie samowolnej zmiany sposobu użytkowania rozpatrywanej w trybie art. 71a ustawy Prawo budowlane), a tym bardziej wstrzymać prowadzonej działalności.

Jednym pismem skargi na decyzję WWINB z dnia 16 marca 2012 r. wnieśli: K. B. i spółka B sp. z o.o. – obydwa podmioty reprezentowane przez tego samego zawodowego pełnomocnika procesowego – domagając się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego, analogicznie jak w odwołaniu: a) art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez nałożenie obowiązku sporządzenia projektu budowanego zamiennego, dostosowującego istniejący budynek zespołu gabinetów lekarskich do funkcji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, podczas gdy dopuszczalne jest jedynie nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oraz sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych; b) art. 36a ust. 6 Prawa budowlanego poprzez nakazanie wykonania przeróbek w budynku przy ul. [...] w [...], podczas gdy układ funkcjonalny budynku został zaakceptowany przez projektanta; c) art. 52 Prawa budowanego poprzez nałożenie obowiązków na K. B., która nie jest podmiotem, na który mogą być nałożone obowiązki z zaskarżonej decyzji (właścicielem, inwestorem lub zarządcą obiektu budowlanego), podczas, gdy obowiązki z niniejszej decyzji winny zostać nałożone na inwestora – A sp. z o. o.. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania: a) art. 28 kpa w zw. z art. 28 ust. 1 i art. 52 Prawa budowlanego, art. 10, art. 61 § 4 i 79 kpa poprzez niezapewnienie spółce A sp. z o.o. i spółce B sp. z o.o. udziału w niniejszym postępowaniu, podczas gdy spółki te odpowiednio: pierwsza jako inwestor przedmiotowego budynku, a druga jako właściciel nieruchomości mają interes ma interes prawny do uczestniczenia w postępowaniu, jako strony; c) art. 10, art. 61 § 4 i 79 kpa poprzez niezawiadomienie pełnomocnika K. B. o zakończeniu postępowania odwoławczego i prawie zapoznania się z aktami sprawy, pomimo że pełnomocnik ten zamierzał wnieść swoje uwagi i kolejne wnioski dowodowe; d) art. 138 § 2 kpa przez zmianę zaskarżonej decyzji nr [...] z dnia [...] 2012 r. oraz nakazanie sporządzenia i dostarczenia projektu budowlanego zamiennego, podczas gdy w niniejszej sprawie istniały podstawy do wydania decyzji o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do dalszego prowadzenia.

W uzasadnieniu skargi podniesiono między innymi, że w świetle art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w przypadku, gdy obiekt budowlany narusza przepisy prawa należy najpierw nałożyć obowiązek wykonania precyzyjnie określonych czynności i robót budowlanych, dopiero po których wykonaniu może być sporządzony projekt budowlany zamienny. Odnosząc się do art. 36a ust. 6 Prawa budowlanego skarżący podnieśli, że stosownie do tego przepisu to projektant dokonuje kwalifikacji zamierzonego odstąpienia oraz jest obowiązany zamieścić w projekcie budowlanym odpowiednie informacje (rysunek i opis) dotyczące odstąpienia, o którym mowa w ust. 5. Jak również przywołali stanowisko WSA w Szczecinie (wyrok z dnia 13 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 240/09): "Jeżeli zmiany wprowadzone zostały poprzez zamieszczenie przez projektanta w projekcie budowlanym odpowiednich informacji dotyczących odstąpienia od warunków wydanego postanowienia na budowę, stając się integralną częścią realizowanego projektu, dokonane zgodnie z tym odstępstwa nie mogą być uznane za roboty wykonywane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w projekcie budowlanym." W ich ocenie organ II instancji, orzekając reformatoryjnie o obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego dostosowującego istniejący budynek zespołu gabinetów lekarskich do funkcji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, nakazał w istocie dostarczenie projektu budowlanego, który przewiduje wykonanie robót budowlanych wewnątrz budynku. Zdaniem strony skarżącej zmiana układu wewnętrznych pomieszczeń nie stanowi istotnego odstępstwa i została zaakceptowana przez projektanta na rysunkach zamiennych, z tego też względu organ II instancji nie jest upoważniony do nakazywania przebudowy budynku, gdyż naruszałoby to nabyte zgodnie z przepisami uprawnienie inwestora do wzniesienia budynku w istniejącym kształcie.

Ponadto, powołując się na wyroki WSA w Warszawie z dnia 16 listopada 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 672/09 i z dnia 24 stycznia 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1990/06, skarżący podnieśli, że w pierwszej kolejności nakaz zawarty w decyzji wydanej na podstawie art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 Prawa budowlanego powinien być skierowany do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej. Przy czym "okoliczność, że inwestor nie jest właścicielem nieruchomości nie uniemożliwia organom nadzoru budowlanego prowadzenia postępowania i nakładania na inwestora obowiązków określonych w art. 51 ustawy Prawo budowlane (...)".W konsekwencji stwierdzili, że to spółka A sp. z o.o. jest inwestorem budynku przy ul. [...] w [...], który to status nabyła na podstawie decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2005 r. o przeniesieniu pozwolenia na budowę. Na ten też podmiot w pierwszej kolejności należało nałożyć obowiązki określone w zaskarżonej decyzji, czego nie wyklucza zakończenie budowy. W ocenie skarżących niewątpliwie osobą zobowiązaną, wskazana w zaskarżonej decyzji, nie powinna być K. B., ponieważ w dniu 2 lutego 2012 r., a zatem przed wydaniem tej decyzji, zbyła ona własność nieruchomości przy ul. [...] w [...] na rzecz spółki B sp. z o.o., co też zostało ujawnione w księdze wieczystej nr [...]. Spółka ta ma zarazem interes prawny do uczestniczenia w postępowaniu jako strona. na uzasadnienie takiego stanowiska skarżący przywołali pogląd NSA wyrażony w wyroku z dnia 16 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 1878/07 wyrażony w sprawie dotyczącej nakazania rozbiórki obiektu budowlanego (art. 52 prawa budowlanego).

W odpowiedzi na skargę WWINB, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie przeprowadzonej w dniu 19 lipca 2012 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał ich dotychczasowe stanowisko. Oświadczył, że załączony do akt sprawy wypis z Krajowego Rejestru Sądowego spółki A sp. z o.o. jest aktualny. Po odczytaniu pełnomocnikowi skarżących treści księgi wieczystej nr [...], ujawnionej na stronie internetowej Ministerstwa Sprawiedliwości – w Centralnej Bazie Danych Ksiąg Wieczystych, pełnomocnik oświadczył, że nie kwestionuje wpisów ujawnionych w tej księdze, w tym daty sporządzenia aktu notarialnego nr Rep. [...] sporządzonego przez notariusza D. [...] R. i ujawnionej daty [...] lutego 2012 r. jako daty sporządzenia tego aktu. Sąd przeprowadził dowód z wydruku księgi wieczystej nr [...], stan na dzień 18 lipca 2012 r., ujawnionej na stronie internetowej Centralnej Bazy Danych Ksiąg Wieczystych Ministerstwa Sprawiedliwości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że niniejsza sprawa dotyczy postępowania legalizacyjnego prowadzonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym to przepisem w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę organ nadzoru budowlanego nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Faktem nie kwestionowanym przez skarżących jest ukończenie budowy wyżej opisanego budynku na nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] stanowiącej działkę nr [...] przed wszczęciem postępowania w niniejszej sprawie. Tym samym, jak też trafnie to przyjęły organu nadzoru budowlanego, nieuzasadnione byłoby wstrzymywanie robót (wydanie postanowienia) na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego (por wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1106/10, Lex nr 992477, dostępne w Internecie w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepisy art. 51 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy stosuje się bowiem niewątpliwie, tak jak w niniejszej sprawie, również do obiektów budowlanych, których budowa już została zakończona. Co więcej, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2221/10 (Lex nr 1125510, dostępny w Internecie jw.), przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego ma zastosowanie również w sytuacji, gdy roboty budowlane realizowane na podstawie pozwolenia na budowę zostały wykonane z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę.

Obowiązkiem inwestora jest prowadzić roboty budowlane w sposób zgodny z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczane, ale tylko po uprzednim uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, jak stanowi art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Przepis art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego zawiera katalog istotnych odstępstw i to pomimo tego, że ustawodawca posłużył się w tym przepisie techniką negatywnego zdefiniowania tych odstępstw (tak NSA w wyroku z dnia 26 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 831/08 - dostępny w Internecie jw.). Z ust. 5 powołanego przepisu wynika, że nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy między innymi zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (pkt 6) i ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (pkt 7) oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi. Z kolei zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.

Wykonanie robót budowlanych (podczas realizacji obiektu), które zmieniają zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części stanowi istotne odstępstwo w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 6 Prawa budowlanego. Stwierdzenie tego rodzaju odstępstwa następuje w wyniku porównania funkcji, formy i konstrukcji obiektu budowlanego, rozwiązań technicznych i przede wszystkim zamierzonego sposobu użytkowania zawartych w projekcie budowlanym z rzeczywistym stanem wykonanych robót budowlanych. Z kolei zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części już w trakcie użytkowania stanowi inny rodzaj samowoli budowlanej, której dotyczy procedura uregulowana w art. 71 i art. 71a Prawa budowlanego.

Odnosząc powyższe uwagi do kontrolowanej decyzji stwierdzić należy, że prawidłowo organy ustaliły, iż w sprawie miało miejsce istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego. Świadczą o tym: układ pomieszczeń, zastosowane systemy wentylacji, sposób użytkowania przedmiotowego budynku jako klinika [...], jak i niezgodność z obowiązującym planem miejscowym, który określa przeznaczenie obszaru, na którym położony jest przedmiotowy obiekt, jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (oznaczone symbolem [...]MN), jak to wynika z § 7 ust. 1 uchwały nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] czerwca 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w [...] (Dz.Urz. Woj. Wlkp. Nr [...], poz. [...]).

Decyzja nr [...] Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 1999 r. ([...]) o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu (J. B.) pozwolenia na budowę budynku dotyczyła budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie atrialnej wraz z wewnętrzną instalacją gazową na terenie działki nr [...], położonej w [...] przy ul. [...]. Niewątpliwie przekształcenie obiektu w klinikę [...] (ustalenia dokonane w trakcie czynności kontrolnych na nieruchomości w dniu [...] kwietnia 2009 r. – protokół kontroli obiektu budowlanego, k. 8-12 akt adm.) i użytkowanie budynku jako placówki świadczenia usług medycznych ([...]), stanowi istotne odstąpienie od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem zamierzony w projekcie budowlanym i zatwierdzony pozwoleniem na budowę sposób użytkowania obiektu został istotnie zmieniony. Zamierzone odstąpienie do dotychczasowych warunków pozwolenia budowlanego prowadziło do zmiany warunków pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych i ochrony środowiska. Powyższe potwierdza również opinia sanitarna Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...] 2005 r. uzgadniająca projekt technologiczny zagospodarowania gabinetów [...] oraz pracowni [...], jakie miały działać w ramach Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej przy ul. [...] w [...] (k. 13-23 akt adm.).

Na podstawie powyższych prawidłowych ustaleń organy nadzoru budowlanego słusznie zakwalifikowały stan faktyczny jako wyczerpujący dyspozycję przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i mogły prowadzić postępowanie naprawcze w tym trybie.

Fakt, że inwestor, którym w czasie dokonania odstępstw do warunków pozwolenia na budowę była spółka A sp. z o.o., nie zawiadomił właściwego organu o zakończeniu budowy, a zarazem miało miejsce przystąpienie do użytkowania obiektu jako lecznicy [...]j - nie czyni w świetle stwierdzonych uprzednich istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę - wybudowanego obiektu legalnym. Zgodnie z wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 28 kwietnia 2009 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Po 857/08 "sytuacja, w której dokonano istotnego odstępstwa bez dopełnienia procedury z art. 36a wskazanej ustawy stanowi jeden z rodzajów samowoli budowlanej, która winna być doprowadzona do stanu zgodnego z prawem na podstawie obowiązujących przepisów art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlane, w szczególności ust. 1 pkt 3, ust. 4 tego artykułu". Sąd podziela pogląd wyrażony w przywołanej sprawie.

Decyzja organu II instancji jest prawidłowa, a zarzuty skarżących nie mogły doprowadzić do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Organ odwoławczy dostrzegł sygnalizowane w odwołaniu uchybienie organu I instancji dotyczące zastosowania w ramach art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nakazu zaniechania działalności w zakresie świadczenia usług medycznych w przedmiotowym budynku. Sąd podziela stanowisko WWINB, że w prowadzonym postępowaniu naprawczym w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane organ nie może wstrzymać użytkowania obiektu, bowiem takie rozwiązanie dotyczy jedynie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu rozpatrywanej w trybie art. 71 i art. 71a (ust. 1 pkt 1) ustawy Prawo budowlane. Tym bardziej organ nadzoru budowlanego nie może wstrzymać czy zakazać wykonywania określonej działalności prowadzonej w obiekcie budowlanym objętym postępowaniem naprawczym, gdyż takie rozwiązanie nie mieści się w granicach postępowania naprawczego z art. 51 Prawa budowlanego, jak również innego rodzaju postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 71 i art. 71a tej ustawy. Stąd też WWINB całkowicie prawidłowo zastosował w sprawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa i uchyliwszy zaskarżoną decyzję w całości zarazem nałożył na K. B. – właściciela nieruchomości przy ul. [...] w [...] obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia decyzji projektu budowlanego zamiennego dostosowującego istniejący budynek zespołu gabinetów lekarskich do funkcji budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Sformułowany obowiązek jest w pełni zgodny z treścią art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Sposób określenia tego obowiązku koresponduje też z brzmieniem powołanego przepisu, który jako pierwszy podstawowy obowiązek wymienia właśnie obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych.

Ponadto organ odwoławczy zasadnie zwrócił uwagę na zapisy obowiązującego planu miejscowego "[...]" z dnia 7 czerwca 2011 r. Zapis § 7 w ust. 1 jednoznacznie określa przeznaczenie terenu, na którym położona jest działka nr [...], oznaczonym symbolem [...]MN, jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Z kolei ust. 5 pkt 7 dopuszcza lokalizację wyłącznie garażu wbudowanego w budynek mieszkalny. W konsekwencji WWINB nie tylko zasadnie stwierdził, że nie jest możliwe zalegalizowanie na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej budynku, który w całości użytkowany jest jako gabinety lekarskie i zasadnie orzekł o obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, dostosowującego istniejący budynek do funkcji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, ale i adresatowi obowiązku pozostawił wybór konfiguracji i przeznaczenia poszczególnych pomieszczeń w budynku (lokali mieszkalnych i ewentualnie lokalu użytkowego), tak aby budynek mieszkalny jednorodzinny był zgodny z definicją budynku mieszkalnego jednorodzinnego określoną w art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane.

Zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 36a ust. 6 Prawa budowlanego poprzez nakazanie wykonania przeróbek w budynku przy ul. [...] w [...], podczas gdy układ funkcjonalny budynku został zaakceptowany przez projektanta, jest całkowicie chybiony, bowiem pomija ten podstawowy fakt, że w sprawie miały miejsce istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zaakceptowanie (zakwalifikowanie jako nieistotne) przeróbek przez projektanta nie może stanowić okoliczności stojącej na przeszkodzie prowadzeniu postępowania naprawczego w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Zasadności tego twierdzenia nie zmienia w żadnej mierze treść ust. 6 art. 36a ustawy Prawo budowlane stanowiącego, iż kwalifikacji zamierzonego odstąpienia dokonuje projektant. Mimo że obowiązek kwalifikacji odstępstwa został nałożony na projektanta, niedopuszczalna jest taka interpretacja tego przepisu, według której to projektant decyduje w sposób wiążący, także organy administracji publicznej, o tym, że określona zmiana w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego jest nieistotna w rozumieniu art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Niewątpliwie bowiem nadal w ustawie Prawo budowlane funkcjonują przepisy nakładające na właściwe organy administracji publicznej obowiązek podjęcia odpowiednich działań, w tym wydania postanowienia lub decyzji administracyjnej, w razie stwierdzenia, że roboty budowlane są prowadzone lub zostały wykonane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę (w tym w zatwierdzonym projekcie budowlanym). W konsekwencji ewentualna błędna kwalifikacja przez projektanta określonej zmiany i nietrafne uznanie, że odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego nie jest istotne, nie wyklucza możliwości podjęcia przez właściwe organy przewidzianych prawem działań (por. wyr. WSA w Lublinie z dnia 27 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Lu 733/09 – dostępny Internecie jw.).

Nie było również podstaw do uchylenia w postępowaniu sądowym decyzji organu II instancji z tego powodu, że organ I instancji orzekł o obowiązku zaprzestania wykonywania działalności, skoro WWINB właśnie z tej przyczyny uchylił tę decyzję i przy tym merytorycznie orzekł w sprawie. Z kolei o ewentualnym zakazaniu użytkowania obiektu mógłby orzec organ I instancji w odrębnym postępowaniu dotyczącym legalizacji samowolnej zmiany użytkowania. Trzeba w tym miejscu jednakże wspomnieć, że legalizacja zmiany sposobu użytkowania budynku wzniesionego w warunkach samowoli budowlanej jest niedopuszczalna (por wyr. WSA w Warszawie z dnia 11 stycznia 2011r. sygn. akt VII SA/Wa 1117/10, Lex 954348 i wyrok tutejszego Sądu z dnia 6 marca 2012 r. sygn. akt II SA/po 1021/11 – orzeczenia dostępne Internecie jw.).

Dodać także należy, że Sąd naruszyłby zakaz orzekania na niekorzyść strony (zakaz reformationis in peius), gdyby uchylił decyzję organu II instancji z argumentacją, że organ I instancji orzekł w przedmiocie samowolnej zmiany użytkowania budynku, o którym mowa w art. 71a Prawa budowlanego. W tym ostatnim wypadku bowiem mogłoby bowiem nastąpić wstrzymanie użytkowania obiektu budowlanego (art. 71a ust. 1 pkt 1). Jakkolwiek organ I instancji nieprawidłowo sformułował swoje rozstrzygnięcie, które to uchybienie zostało dostrzeżone i usunięte przez organ odwoławczy, to niewątpliwie orzekł w sprawie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy w przedmiocie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Tego rodzaju odstępstwa rzeczywiście miały miejsce, o czym świadczą wspomniane już wyżej okoliczności, jak zmieniony w stosunku do pozwolenia budowlanego, którym zatwierdzono projekt budowlany budynku o przeznaczeniu mieszkalnym, układ pomieszczeń, zastosowane systemy wentylacji, użytkowanie budynku mieszkalnego jako kliniki [...] (zespołu pomieszczeń służących świadczeniu usług [...]). Wszystko to świadczy o tym, że legalizowana zabudowa naruszała art. 36a Prawa budowlanego, a w konsekwencji uzasadnione było prowadzenie postępowania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy.

Odnosząc się do zasadności nałożenia przez WWINB na K. B. obowiązków w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane stwierdzić należy, że w sprawie miały miejsce istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego i w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 mogły być nałożone obowiązki na tę uczestniczkę postępowania jako właścicielkę nieruchomości, na której posadowiony jest budynek objęty postępowaniem naprawczym. W tym zakresie organy nadzoru budowlanego nie dopuściły się naruszenia art. 52 Prawa budowlanego.

Sądowi znane są zróżnicowane poglądy orzecznictwa co do tego, na jakie podmioty powinny być nakładane obowiązki związane z usuwaniem skutków samowoli budowlanej (w szczególności dotyczące adresata nakazu rozbiórki). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreślano, że organy administracji publicznej nie mają dowolności w wyborze podmiotu zobowiązanego do wykonania nakazu rozbiórki. Wskazywano między innymi, że nakaz taki w pierwszym rzędzie powinien być bowiem skierowany do inwestora, przy czym nie ma możliwości nałożenia obowiązku rozbiórki na inwestora, który utracił tytuł prawny do obiektu, zatem nie można orzec takiego nakazu, adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonania nakazu (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 522/06; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sygn. akt II SA/Gd 22/11 - dostępne w bazie orzeczeń pod adresem jw.). Pogląd, że w pewnych okolicznościach nakaz rozbiórki może zostać skierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano obiekt budowlany wyrażony już został w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2001 r. sygn. SA/Rz 597/00, Lex nr 354876). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1933/08 (dostępny w Internecie pod adresem jw.), będzie to miało miejsce w sytuacji, gdy inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości, w takim bowiem przypadku nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości byłoby dla właściciela nieruchomości nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby go na koszty i dolegliwą procedurę, stanowiłoby również nieuzasadnione zwolnienie od takiego obowiązku inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i to on powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki. W wyroku tym dalej stwierdzono, że sam fakt, iż skarżący nie legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości nie oznacza jeszcze, że nie można skierować do niego decyzji nakazującej rozbiórkę, a kwestia ustalenia istnienia ewentualnych roszczeń o naprawienie szkody z tytułu wykonania rozbiórki wykracza poza ramy postępowania sądowoadministracyjnego, właściwym orzeczniczo w tym zakresie pozostaje sąd powszechny.

Tutejszy Sąd podziela jednakże pogląd – co istotne, wyrażony na gruncie art. 51 ust. 1 (pkt 2) ustawy Prawo budowlane – przestawiony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1073/10 (dostępny w Internecie pod adresem jw.), że w pierwszej kolejności nakaz wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami powinien być skierowany do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej; w pewnych okolicznościach jednak nakaz ten może być skierowany tylko do aktualnego właściciela nieruchomości, ponieważ to on dysponuje nieruchomością i nią zarządza. Kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 Prawa budowlanego podmiotów (inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego) jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji.

Co do wskazywanego w skardze adresata decyzji, jako który zdaniem skarżących powinna zostać oznaczona spółka A Sp. z o.o. (inwestor), Sąd uznał, że organy nadzoru budowlanego nie mogły nałożyć na ten podmiot obowiązków na podstawie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, bowiem okoliczności sprawy wskazywały, że to K. B. miała tytuł prawny do nieruchomości w tracie prowadzenia postępowania naprawczego, bowiem od 2008 r. (jeszcze przed wszczęciem przedmiotowego postępowania) była właścicielką nieruchomości i powinna przywrócić obiekt budowlany do stanu zgodnego z prawem. Skierowanie do niej określonych nakazów służyło również wykonaniu decyzji prowadzących do legalizacji robót budowlanych i dawało możliwość egzekwowania tych obowiązków.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że przeprowadzony przez Sąd na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) uzupełniający dowód z dokumentu w postaci wydruku księgi wieczystej nr [...], stan na dzień 18 lipca 2012 r., ujawnionej na stronie internetowej Centralnej Bazy Danych Ksiąg Wieczystych Ministerstwa Sprawiedliwości, wykazał jednoznacznie, że w dacie orzekania przez organ II instancji w księdze wieczystej jako właściciel przedmiotowej nieruchomości była K. B. Zmiana właściciela (wpływ wniosku: [...] lutego 2012 r. godz. 14:52) została ujawniona w księdze wieczystej w dniu [...] marca 2012 r., wpis nastąpił o godz. 16:23, a zatem już po wydaniu decyzji przez WWINB w postępowaniu odwoławczym, co miało miejsce w dniu [...] marca 2012 r. (data wydania zaskarżonej decyzji i jej nadania w placówce pocztowej). W świetle powyższego zarzut ten nie może stanowić podstawy do uchylenia decyzji organu II instancji. Warto też wspomnieć, że strona skarżąca nie zawiadomiła organu II instancji przed wydaniem zaskarżonej decyzji o fakcie zawarcia umowy przeniesienia nieruchomości (przewłaszczenie na zabezpieczenie) w trakcie postępowania administracyjnego. Rzeczą organu - rozstrzygającego o spełnieniu przesłanki w postaci wykonania obowiązków określonych w zaskarżonej decyzji i podstawach do wydania właściwej decyzją legalizacyjnej, o której mowa w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego - będzie na dalszym etapie postępowania naprawczego ustalenie, czy spółka A sp. z o.o. na podstawie umowy sporządzonej w formie aktu notarialnego nr Rep. [...] z dnia [...] lutego 2012 r. (umowa przewłaszczenia nieruchomości celem zabezpieczenia zwrotu pożyczki) przejęła nieruchomości z dobrodziejstwem wszystkich praw, jak i obowiązków wynikających z zaskarżonej decyzji, które dotychczas dotyczyły K. B. jako właściciela nieruchomości, na której znajduje się obiekt budowlany objęty postępowaniem naprawczym.

Zarzucone organowi odwoławczemu naruszenie przepisów postępowania art. 28 kpa w zw. z art. 28 ust. 1 i art. 52 Prawa budowlanego oraz art. 10, art. 61 § 4 i 79 kpa wobec wyżej przywołanych poglądów nie miało miejsca. W ocenie Sądu spółka A sp. z o.o., jako nominalny inwestor przedmiotowego zamierzenia budowlanego, w sytuacji, gdy zostało już ono zrealizowane, a obiekt jest od samego początku użytkowany niezgodnie z warunkami pozwolenia na budowę, zaś K. B. jest od około 5 lat właścicielem nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w [...] przy ul. [...], nie powinna być adresatem nakazów w postępowaniu naprawczym, w konsekwencji nie ma interesu prawnego do występowania w tej sprawie (zaskarżona decyzja nie nakłada żadnych obowiązków administracyjnych na spółkę A sp. z o.o., jak również nie ogranicza jej uprawnień względem nieruchomości – spółka ta nie jest użytkownikiem przedmiotowego obiektu budowlanego). Z kolei spółka B sp. z o.o. nie została przed wydaniem zaskarżonej decyzji wpisana do księgi wieczystej jako właściciel nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w [...] przy ul. [...], zatem nie było podstaw do prowadzenia postępowania z udziałem tego podmiotu.

Co się tyczy naruszenia art. 10, art. 61 § 4 i 79 kpa poprzez niezawiadomienie pełnomocnika K. B. o zakończeniu postępowania odwoławczego i prawie zapoznania się z aktami sprawy, pomimo że pełnomocnik ten zamierzał wnieść swoje uwagi i kolejne wnioski dowodowe, stwierdzić należy, że tego rodzaju uchybienie nie miało istotnego wpływu na wynik rozstrzygnięcia. Organ II instancji nie przeprowadził w postępowaniu odwoławczym uzupełniającego postępowania dowodowego, opierając się w całości na materiale zgromadzonym przez organu I instancji. Ponadto strona skarżąca została po wniesieniu odwołania pismami z dnia 1 i 7 lutego 2012 r.) zawiadomiona przez organ I instancji o przekazaniu odwołania organowi II instancji (w rozdzielniku pisma przekazującego odwołanie wymieniono jako adresata "do wiadomości" pełnomocnika skarżącej). Mimo to, jak już wspomniano, po wniesieniu odwołania skarżąca K. B. nie zasygnalizowała organowi odwoławczemu faktu zawarcia umowy z dnia [...] lutego 2012 r. przenoszącej własność przedmiotowej nieruchomości. Trudno również ustalić, jakie nowe wnioski i uwagi (inne niż związane ze zmianą właściciela nieruchomości) zamierzał wnieść pełnomocnik skarżącej K. B., skoro nawet w skardze poza informacjami dotyczącymi zawarcia przedmiotowej umowy z dnia [...] lutego 2012 r. i związanymi z tym zarzutami dotyczącymi naruszenia prawa procesowego pełnomocnik przedstawił argumentację i zarzuty zbieżne z zawartymi w odwołaniu od decyzji. Wobec tego uchybienie organu odwoławczego w zakresie zastosowania art. 10 kpa nie stanowiło tego rodzaju naruszenia przepisów postępowania, które samodzielnie uzasadniałoby uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Reasumując stwierdzić należy, że decyzja organu II instancji jest prawidłowa także w zakresie zastosowania w sprawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, jak i w zakresie niemożności orzekania w tym trybie o obowiązku zaprzestania wykonywania w budynku objętym postępowaniem określonej działalności. W konsekwencji zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 2 kpa, a nie art. 138 § 2 kpa i merytoryczne orzeczenie w sprawie było zasadne. Organ II instancji w niniejszej sprawie prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania (naruszenie art. 10 kpa pozostało bez istotnego wpływu na wynik sprawy). Wobec tego skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w sentencji.