IV SA/Po 176/12

Uzasadnienie

Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] kwietnia 2010r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku G.K. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na lokal biurowy, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], arkusz [...] obręb P. przy ul. [...][...] w P. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż w toku postępowania sporządzona została analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu z której wynika, że w obszarze analizowanym brak jest lokali usługowych usytuowanych w strefie powyżej trzeciej kondygnacji nadziemnej. W związku z powyższym, ze względu na brak sąsiedztwa dla proponowanej przez inwestora zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na usługowy należało odmówić ustalenia warunków zabudowy, gdyż planowana inwestycja nie spełniała warunku art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej u.p.z.p.).

Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez G.K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...].08.2010r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał, iż nie wyznaczono prawidłowo obszaru analizowanego na właściwej mapie, nie przeprowadzono prawidłowo analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Z akt sprawy nie wynika również, aby załączona do zaskarżonej decyzji analiza i projekt decyzji opracowane zostały przez osoby posiadające stosowne uprawnienia, projekt zaskarżonej decyzji nie zawiera wszystkich załączników. Organ odwoławczy stwierdził także brak zawiadomienia z art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej k.p.a.). Ponadto stwierdzono, iż zgodnie z art. 64 w zw. z art. 53 ust. 4 u.p.z.p., decyzja o warunkach zabudowy podlega uzgodnieniu z właściwymi organami, jednak obowiązek takiego uzgodnienia dotyczy wyłącznie projektów decyzji pozytywnych a nie odmawiających uzgodnienia warunków zabudowy.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...].06.2011r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, iż wskazany we wniosku teren usytuowany jest na obszarze, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Organ I instancji wskazał, iż teren objęty wnioskiem, tj. działka nr [...] nie przylega bezpośrednio do żadnej drogi publicznej. Obsługa komunikacyjna odbywa się układem dróg wewnętrznych (nie będących w administracji ZDM), włączonych zarówno do ul. [...] jak i Al. [...]. Wobec powyższego, w przedmiotowej sprawie brak możliwości ustalenia frontu terenu objętego wnioskiem zgodnie z definicją frontu. Obszar analizowanym zawsze musi obejmować minimalny teren wytyczony zgodnie z treścią § 3 ust. 2 rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 – dalej rozporządzenie), tj. posiadać minimum 50m. Organ I instancji uznał, że w przedmiotowej sprawie obszar analizowany wyznaczony zostanie w minimalnej dozwolonej odległości od granic terenu objętego wnioskiem wynoszącej 50 m, ponieważ sposób zagospodarowania najbliższego sąsiedztwa zlokalizowanego w promieniu 50m umożliwia przeprowadzenie miarodajnej analizy. Tak wyznaczony obszar analizowany pozwala objąć teren tworzący urbanistyczną całość obejmujący działki położone wzdłuż ul. [...][...],[...],[...],[...] z zabudową mieszkalną wielorodzinną z usługami i biurami oraz przy ul. [...][...] z zabudową usługową - usługi oświaty.

Na podstawie przeprowadzonej analizy funkcji organ I instancji stwierdził, że w obszarze analizowanym dominuje funkcja mieszkalna wielorodzinna z towarzyszącą funkcją usługowo - biurową. Wobec powyższego, planowana inwestycja polegająca na zmianie lokalu mieszkalnego nr [...] na lokal biurowy, kontynuuje funkcję zabudowy występującej w obszarze analizowanym. Zgodnie z wnioskiem, realizacja ww. inwestycji nie zmieni parametrów dotyczących wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości budynku, szerokości elewacji frontowej, geometrii dachu i linii zabudowy. Wobec powyższego, organ I instancji odstąpił od dokonania analizy ww. parametrów uznając, iż badane one były w toku postępowania zakończonego wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dla budowy budynku, w którym zlokalizowany jest objęty wnioskiem lokal nr [...], uznając tym samym, że parametry te nawiązują do parametrów zabudowy zlokalizowanej w obszarze analizowanym. Jednocześnie wskazano, że warunkiem realizacji oraz użytkowania objętego decyzją lokalu jest wprowadzenie wyłącznie nieuciążliwej funkcji biurowej, która pozwoli na dotychczasowe funkcjonowanie i użytkowanie lokali sąsiednich.

W zakresie warunków art. 61 ust. 1 pkt. 2-5 u.pz.p. organ I instancji wykazał, że teren, na którym planowana jest inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej, istniejące (lub projektowane) uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów oraz planowane zamierzenie jest zgodne z przepisami odrębnymi. Tym samym dowiedziono, iż zamierzenie spełnia łącznie wszystkie wymogi art. 61 ust. 1 pkt 1- 5 u.p.z.p. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazano również, że projekt zaskarżonej decyzji został uzgodniony z Miejskim Konserwatorem Zabytków zgodnie z art. 53 ust. 4 u.p.z.p.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. K. [...] w P, reprezentowana przez Zarząd "[...]" Sp. z o.o. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że działalność gospodarcza w lokalu objętym zakresem niniejszego postępowania prowadzona jest od początku istnienia nieruchomości we wszystkie dni tygodnia i polega na wynajmowaniu pomieszczeń na szkolenia. Ponadto, wnioskodawca nie jest w stanie zapewnić odpowiedniej ilości miejsc parkingowych. Teren inwestycji - kompleks mieszkalno- biurowy przy ul..K. [...] w P. - ma wyraźnie oddzieloną część mieszkalną i usługową . Planowana inwestycja poprzez swobodne przemieszczanie się osób po części mieszkalnej spowoduje znaczne zwiększenie uciążliwości dla mieszkańców w związku z przemieszczaniem się dużej liczby postronnych osób, hałas, ponadprzeciętne korzystanie z części wspólnych budynku wind, klatek schodowych. Wniesiono także o uwzględnienie sprzeciwu części właścicieli mieszkań znajdujących się we Wspólnocie. Wnoszący odwołanie wskazał również na toczące się postępowanie przez Sądem Okręgowym o uchylenie uchwały w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą w mieszkaniach z powództwa Inwestora. Wspólnota nie podjęła także uchwały o zmianie przeznaczenia części wspólnych, tj. klatek i korytarzy, co jest wymagane ustawą o własności lokali.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [...].09.2011r. Nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał się na treść przepisu art. 59 ust. 1 u.p.z.p., art. 61 ust. 1 i art. 60 ust. 4 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1, § 3 ust. 2, § 9 ust. 1 – 3 rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Analizując zaskarżoną decyzję i załączniki, organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu I instancji została wydana zgodnie z przytoczonymi wyżej przepisami i spełnia wymogi określone w tych przepisach. Z analizy funkcji, zdaniem Kolegium wynika, że zostały spełnione wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Ustosunkowując się do podniesionego zarzutu dotyczącego braku uchwały w sprawie zmiany przeznaczenia części wspólnych wskazano, iż wymagana art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 roku o własności lokali (t.j. Dz. U. z 2000r., Nr 80, poz. 903 ze zm.) zgoda dotyczy czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu, które obejmują m. in. zmianę przeznaczenia części nieruchomości wspólnej. Tym samym, zgoda wymagana jest do zmiany przeznaczenia, ale części nieruchomości wspólnej np.: klatek i korytarza, a nie lokalu będącego własnością odrębną jednego właściciela. Zatem, jeżeli zmiana sposobu użytkowania ogranicza się do lokalu i nie dotyczy części wspólnych budynku, to do zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego będącego wyłączną własnością Inwestora nie jest wymagana powyższa zgoda. Lokal, którego postępowanie dotyczy, nie jest częścią nieruchomości wspólnej.

Ustosunkowując się do podniesionego zarzutu dotyczącego zapewnienia miejsc parkingowych wskazano, iż z treści § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz, 690 ze zm.) wynika, iż liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne. W konsekwencji, w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy określa się jedynie wymagania w przedmiocie miejsc parkingowych, tak aby w postępowaniu o pozwoleniu na budowę możliwe stało się wskazanie liczby i sposobu urządzenia tych miejsc. Przy czym, przepis art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p. nie precyzuje sposobu określania ilości miejsc parkingowych dla nowych inwestycji w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Określenie dotyczące ilości miejsc parkingowych należy więc do kolejnego etapu procesu inwestycyjnego, gdy znane są już konkretne dane dotyczące inwestycji, i następuje przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku. Inwestor, uzyskując decyzję o warunkach zabudowy otrzymuje bowiem tylko ogólną informację, iż możliwa jest realizacja określonego rodzaju inwestycji na danym terenie. Decyzja o warunkach uprawnia jedynie do ubiegania się o pozwolenie na budowę, przy czym nie przesądza o realizacji zamierzenia i nie narzuca przyszłych rozwiązań technicznych inwestycji także w zakresie miejsc parkingowych, które będą musiały być zgodne z obowiązującymi przepisami. W zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy organ I instancji wskazał, iż na ternie zespołu mieszkalno - handlowo — usługowego należy zapewnić minimum 1,1 miejsca parkingowe na 1000 m2 powierzchni użytkowej biur, realizując tym samym warunek w zakresie określenia liczby i miejsc parkingowych wymaganych na etapie ustalania warunków zabudowy.

Na marginesie wyjaśniono, iż ocena czy planowana inwestycja spowoduje zwiększenie ruchu pieszego, zabrudzenie części wspólnych, zużycie wind, prądu itp. jest możliwa dopiero na etapie oceny konkretnego projektu budowlanego przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Na tym dopiero etapie ocenia się bowiem zgodność przedstawionego projektu z wymaganiami technicznymi określonymi w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane oraz wydanych na jej podstawie aktów wykonawczych, w tym rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Skargę na powyższą decyzję wniosła Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. K. [...] zaskarżając ją w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2011r. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu poprzez uznanie, iż decyzja Prezydenta została wydana przy łącznym spełnieniu wszystkich przesłanek wynikających ze wskazanego przepisu, podczas gdy planowana inwestycja nie spełnia warunków wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa. Zdaniem Skarżącej, Prezydent wydał swoją decyzję z wyłączeniem zasady dobrego sąsiedztwa, podczas gdy inwestycja nie odpowiada funkcji lokali sąsiednich. Skarżąca zarzucił również naruszenie art. 22 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali poprzez uznanie, iż zmiana użytkowania części nieruchomości wspólnej nie wymaga uchwały zarządu wspólnoty.

Skarżąca podniosła, że analiza sposobu wykorzystania poszczególnych lokali musi prowadzić do wniosku, że na nieruchomości panuje wyraźne rozgraniczenie między strefą mieszkalną a strefą usługową. Część usługowa zlokalizowana jest na parterze budynku (w odosobnionych przypadkach, wyjątkowo do trzeciej kondygnacji). Lokale ponad trzecią kondygnację mają charakter wyłącznie mieszkalny. Lokale usługowe w elewacji budynku są przeszklone, mają osobne wejście i nie utrudniają korzystania z nieruchomości wspólnej przez innych właścicieli. Skoro zatem przedmiotowy lokal usytuowany jest na 5 piętrze, znajduje się on w sąsiedztwie wyłącznie lokali mieszkalnych, to w sposób ewidentny naruszone zostaną zasady dobrego sąsiedztwa. Planowana inwestycja spowoduje bowiem nieuzasadniony wzrost uciążliwości dla mieszkańców poprzez zwiększenie liczby osób postronnych poruszających się na terenie nieruchomości oraz wzrost poziomu hałasu i koszt finansowy utrzymania nieruchomości wspólnej spowodowany koniecznością częstszej konserwacji wind oraz sprzątania i odświeżania klatek schodowych.

Skarżąca zakwestionowała twierdzenie, że planowana inwestycja kontynuuje funkcję zabudowy występującej w obszarze zabudowy. Zdaniem Skarżącej, nie wzięto pod uwagę, że lokale usługowe zajmują tylko i wyłącznie dolne części budynków, znajdują się w części posiadającej osobne wejścia i stanowią one wyłącznie dodatek do głównej funkcji mieszkalnej obszaru i służą zaspokajaniu potrzeb zamieszkujących tam osób. Ocena organu dotycząca charakteru obszaru znajdującego się w promieniu 50 metrów od przedmiotowego lokalu uwzględniła charakter zabudowy wyłącznie "w poziomie" nie odnosząc się w żaden sposób do "pionowej" struktury i charakteru lokali. Wnioski wyprowadzone z wykonanej analizy obszaru bez uwzględniania powyższych elementów nie mogą zostać uznane za prawidłowe.

Skarżąca nie zgodziła się również się z twierdzeniem organu I instancji, że inwestycja wiązać się będzie z prowadzaniem wyłącznie nieuciążliwej funkcji biurowej. Z wiadomości posiadanych przez Skarżącą wynika bowiem, że wnioskodawca od dłuższego czasu prowadzi działalność na terenie lokalu polegającą na udostępnianiu powierzchni lokalu do organizowania szkoleń. Szkolenia odbywają się codziennie. Trudno zatem zgodzić się, że powyższa działalność ma charakter wyłącznie biurowy (a więc wiąże się z prowadzeniem biura). Działalność prowadzona przez wnioskodawcę powoduje, że z nieruchomości wspólnej korzysta wiele osób.

Odnosząc się do argumentacji organu odwoławczego dotyczącej nieuwzględniania zarzutu braku uchwały w sprawie zmiany przeznaczenia części wspólnych nieruchomości wskazano, że lokal, którego dotyczy postępowanie nie jest częścią nieruchomości wspólnej. Niemniej jednak, do każdego z odrębnych lokali przyporządkowany jest proporcjonalny udział w nieruchomości wspólnej. W odniesieniu do przedmiotowego lokalu nie jest możliwym korzystanie z niego bez równoczesnego wykorzystywania części wspólnych (wind, klatek schodowych itd.). Naturalną konsekwencją zmiany sposobu korzystania z lokalu będzie również zmiana sposobu korzystania z nieruchomości wspólnej, co zgodnie z art. 22 ust. 3 pkt 4 ustawy o własności lokali, każdorazowo pociągać będzie konieczność uzyskania uprzedniej zgody właścicieli lokali wyrażonej stosowną uchwałą. Takiej zgody wnioskodawca do tej pory nie uzyskał.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. odpowiadając na skargę, wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

P.K. będący uczestnikiem niniejszego postępowania w piśmie procesowym z dnia 17.07.2012r., stanowiącym odpowiedź na skargę, podtrzymał dotychczas zajmowane stanowisko i wniósł o oddalanie skargi podnosząc, że zarzuty Skarżącej są gołosłowne w sferze faktycznej, ponieważ opierają na spekulacjach i w dużej części mijają się z faktami. Uczestnik podniósł, że Skarżąca nie uwzględnia i pomija dotychczas podnoszone argumenty w sprawie i analizy stanu faktycznego oraz stanu prawnego, które były już kilkakrotnie dokonywanie przez organy administracji. W szczególności, uzasadnienie zaskarżonej decyzji organu administracji, zawiera bardzo szczegółową analizę stanu prawnego oraz stanu faktycznego sprawy. Strona postępowania podziela również argumentację organu administracji podniesioną w odpowiedzi na skargę. P.K. wskazał, iż wbrew poglądowi Skarżącej, z obowiązku "dostosowania do istniejącej zabudowy sąsiedniej" nie wynika generalny zakaz użytkowania lokali w budynku na cele inne niż mieszkalne (powyżej parteru), tym bardziej w sytuacji, gdy lokale użytkowe, wbrew twierdzeniu Skarżącej, nie znajdują się tylko na parterze budynku. Strona podniosła, że w istocie to Skarżąca w sposób uznaniowy próbuje zmienić sposób wykonywania prawa własności innych podmiotów. Powyższe należy odnieść również do drugiego zarzutu Skarżącej, sprowadzającego się do twierdzenia, że prawo decydowania przez wspólnotę o sposobie korzystania z nieruchomości wspólnej przez właścicieli lokali w budynku generuje prawo do decydowania o sposobie korzystania z poszczególnych lokali. Pomijając okoliczność, że prawo do decydowania o nieruchomości wspólnej nie jest nieograniczone (bo funkcję nieruchomości wspólnej określają przepisy ustawy), to pogląd ten ani nie znajduje oparcia w jakichkolwiek przepisach prawa, ani - w ocenie strony postępowania - nie jest słuszny. Z kolei, argumenty dotyczące wyższych kosztów "konserwacji", pomijając zawartą w nich oczywistą przesadę, mijającą się z faktami, dotyczą i tak zagadnień związanych bieżącym zarządem, które jeśli się pojawiają, mogą być i są w ramach tego zarządu rozwiązywane. Strona postępowania podkreśliła również, że niniejsza sprawa dotyczy lokalu, który znajduje się w sąsiedztwie innych lokali tej samej klatki schodowej na tej samej kondygnacji, a będących własnością tych samych podmiotów, w związku z tym nie wnoszących żadnego sprzeciwu. Przyjęta zaś funkcja lokalu w ogóle nie jest uciążliwa dla właścicieli korzystających z innych lokali; nie ma również mowy o takim korzystaniu z lokalu, które np. zakłócać by mogło ciszę nocną albo spokój innych użytkowników lokali.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r., nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej P.p.s.a.), sprowadza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta ogranicza się więc do zbadania czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czy zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. dokonano ustalenia stanu faktycznego a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 k.p.a., a więc w sposób przekonywujący. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 P.p.s.a.).

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż zasadniczą kwestią w przedmiotowej sprawie jest ocena decyzji organów II i I instancji. Organ odwoławczy, rozpoznając odwołanie od decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na lokal biurowy, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], arkusz [...] obręb P. przy ul. K. [...] w P, uznał bowiem, iż zaskarżona decyzja zgodna jest z przepisami prawa materialnego i wydana została przy zachowaniu zasad postępowania administracyjnego.

W ramach badania, czy zaskarżona decyzja zgodna jest z przepisami prawa materialnego, wskazać należy, że zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W myśl art. 60 ust. 1 u.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Warunki, jakie powinien spełnić wnioskodawca celem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zostały określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W pkt 1 w/w przepisu określono tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, która ma m.in. na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji. Zachowanie tego elementu oznacza, że projektowane przedsięwzięcie mieścić się musi w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 500).

Skoro wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., to nie można pomijać aspektu ładu przestrzennego. W orzecznictwie podkreśla się, iż wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na analizowanym obszarze jest to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała podjęte rozstrzygnięcie, poparte oceną zachowania ładu przestrzennego. Kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna ) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Jak już wskazywano, zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., wymogi określone w art. 61 ust 1 u.p.zp. stosuje się także do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Innymi słowy, art. 61 ust. 1 u.p.z.p. określa także kryteria oceniane przy zamiarze zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, w tym kryterium kontynuacji istniejących sposobów użytkowania lokali. Powyższe kryterium mieści się w formule określanej w doktrynie jako zasada dobrego sąsiedztwa.

Orzekający WSA opowiada się za nadaniem pojęciu sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. znaczenia szerokiego, według którego działka sąsiednia, to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie orzekający Sąd podziela pogląd, w myśl którego pojęcie "działka sąsiednia" użyte w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz w § 4 ust. 1 i w § 7 ust. 1 rozporządzenia ma odmienną treść normatywną od zwrotu "obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać", jak i od wyrażenia "obszar analizowany". Pojęcie "działka sąsiednia" użyte w ww. przepisach oznacza działkę gruntu, która choćby w jednym punkcie graniczy z terenem objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Oznacza więc ono tzw. bliskie sąsiedztwo. Natomiast wyrażenie "obszar analizowany" oraz zwrot "teren, na który inwestycja będzie oddziaływać" oznaczają tzw. dalsze sąsiedztwo (zob. M. Szewczyk, W sprawie interpretacji pojęcia "działka sąsiednia", CASUS 2005/1/6, także komentarz do art. 61 u.p.z.p. w Lexie, teza 2).

W świetle powyższego, w przypadku zmiany sposobu użytkowania lokalu należy mieć na względnie przeznaczenie lokali w całym obszarze analizowanym, z uwzględnieniem najbliższego sąsiedztwa. Innymi słowy, organy winny nie tylko uwzględniać występowanie funkcji w całym budynku, ale też brać pod uwagę funkcje lokali w bliskim sąsiedztwie, zwłaszcza, jeżeli w budynku występuje "uporządkowany" rozdział funkcji, np. według kondygnacji, tj., że funkcje usługowe umieszczone są wyłącznie na określonych piętrach, a na innych występują lokale mieszkalne. Ma to szczególne znaczenie w przypadku zabudowy wielorodzinnej, gdzie faktyczne przekształcenie określonej nieruchomości (lokalu) w związku ze zmianą jej funkcji (z lokalu mieszkalnego na lokal użytkowego), może doprowadzić mieszania funkcji mieszkaniowej i usługowej, co w efekcie może doprowadzić do zaburzenia istniejącego ładu (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 marca 2011r. sygn. akt IV SA/Po 43/11 www.orzeczenia.nsa.gov.pl).)

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż organy administracyjne nieprawidłowo zinterpretowały wymóg dobrego sąsiedztwa określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nadto, nie przeprowadziły właściwej analizy z punktu widzenia w/w zasady, wadliwie oceniając okoliczności faktyczne, czym uchybiły przepisom procesowoprawnym, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. – w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przy czym, zdaniem orzekającego Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, organ odwoławczy miał wszelkie podstawy, by skorzystać z kompetencji merytoryczno-reformacyjnych, unormowanych w art. 138 § 1 pkt 2 ab initio K.p.a.

Jak wynika z akt sprawy, przedmiotowy lokal znajduje się terenie, którego funkcją jest zabudowa mieszkalna wielorodzinna oraz usługowa. Jednak organ I instancji, przeprowadzając analizę, nie uwzględnił okoliczności, że w zespole budynków zlokalizowanych przy ul. K. znajdują się budynki o uporządkowanym charakterze z wyraźnie rozgraniczoną sferą usługowo-biurową i mieszkalną. W budynku nr [...] lokale przeznaczone na usługi i biura znajdują się na pierwszych trzech kondygnacjach. Pozostałe kondygnacje mają funkcję mieszkalną. Przedmiotowy lokal znajduje się na 5 piętrze, które ma charakter mieszkalny. W jego sąsiedztwie znajdują się wyłącznie lokale o tym samym przeznaczeniu. Organ I instancji, dokonując analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu pominął tę kwestię, ograniczając swe wnioski do całego obszaru analizowanego. Organ nie uwzględnił natomiast stanu faktycznego istniejącego w budynku, w którym znajduje się lokal objęty zakresem postępowania, tj. faktu rozdzielenia lokali o przeznaczeniu mieszkalnym i usługowym w układzie pionowym, tj. piętrami. Powyższe przełożyło się na wadliwość samej decyzji o warunkach zabudowy.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że do podnoszonej przez Skarżącą w odwołaniu argumentacji, iż kompleks mieszkalno – usługowy przy ul. K. [...] w P. został zbudowany z wyraźnym rozdzieleniem części mieszkalnej i usługowej, nie odniósł się również organ odwoławczy, pomimo że Skarżąca w odwołaniu wskazała m.in., że do części usługowej "dojście jest przez ochronę", a do części mieszkalnej dodatkowo przez system kodowy oraz drzwi zamykane domofonem. Powyższe stanowi istotną wadą decyzji organu odwoławczego, gdyż brak ustosunkowania się do zasadniczych zarzutów odwołania stanowi podstawę uchylenia decyzji organu II instancji, narusza bowiem istotę zasady dwuinstancyjnego postępowania (art. 15 K.p.a.). Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i zakresem kompetencji organu drugiej instancji (art. 138 K.p.a.), organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę. Organ odwoławczy rozpoznaje więc sprawę merytorycznie w jej całokształcie, co oznacza, że ma on obowiązek rozpoznać - podane w odwołaniu - wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji (por. wyrok NSA z 20 grudnia 1999 r., IV SA 274/97 - LEX nr 48234; wyrok WSA w Warszawie z 14 kwietnia 2005 r., III SA/Wa 180/05 -LEX nr 166546).

W świetle powyższego, orzekający Sąd bierze też pod uwagę fakt, że – poza kwestią związaną z zasadą dobrego sąsiedztwa – analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy była przeprowadzona prawidłowo przez organ I instancji. Tzn., że trafnie organ ten określił obszar analizowany w niniejszej sprawie w minimalnej dozwolonej odległości od granic terenu objętego wnioskiem wynoszącej 50 m, trafnie też organ odstąpił od dokonania analizy parametrów dotyczących wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości budynku, szerokości elewacji frontowej, geometrii dachu i linii zabudowy, uznając, iż badane one były w toku postępowania zakończonego wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dla budowy budynku, w którym zlokalizowany jest objęty wnioskiem lokal nr [...], uznając tym samym, że parametry te nawiązują do parametrów zabudowy zlokalizowanej w obszarze analizowanym. W tym świetle, organ odwoławczy mógł skorygować wady prawne decyzji organu I instancji polegające na nieprawidłowej interpretacji zasady dobrego sąsiedztwa i nieprawidłowej ocenie okoliczności faktycznych dotyczących przedmiotowego lokalu i jego bliskiego sąsiedztwa (zob. wyrok NSA z 25 październik 1995 r., sygn.. akt SA/Gd 1094/95; ONSA 1996, Nr 4, poz. 163 oraz B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C. H. Beck 2011, s. 515). Według Sądu, w niniejszej sprawie nie zachodzi potrzeba ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji, bowiem podstawowe okoliczności stanu faktycznego sprawy zostały wyjaśnione, a tylko ich ocena została przeprowadzona wadliwie.

Odnosząc się do podnoszonej w skardze kwestii braku uchwały w sprawie zmiany przeznaczenia części wspólnych, należy zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w decyzji organu odwoławczego, że w niniejszej sprawie zmiana sposobu użytkowania ogranicza się do lokalu mieszkalnego będącego własnością inwestora. Kwestia prawa własności do nieruchomości nie ma również prawnego znaczenia z perspektywy decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W myśl art. 63 ust. 2 u.p.z., decyzja ta nie rodzi bowiem praw do terenu ani nie narusza prawa własności oraz uprawnień osób trzecich. Taki akt administracyjny może być nawet wydany osobie, która nie ma żadnego prawa do nieruchomości. Kwestia posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w tym korzystania z nieruchomości wspólnej na cele związane z prowadzoną działalnością gospodarczą stanowi natomiast warunek konieczny wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, które to postępowanie jest odrębne od przedmiotowego postępowania w ustalenia warunków zabudowy.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy uwzględni poglądy prawne i uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu, zwłaszcza dotyczące rozumienia zasady dobrego sąsiedztwa w okolicznościach przedmiotowej sprawy, dotyczącej zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na lokal biurowy.

W tym stanie rzeczy, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja nie mogła się ostać w obrocie prawnym, co skutkowało jej uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c P.p.s.a. O wykonalności wyroku Sąd orzekł na podstawie art.152 P.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a, zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot uiszczonego wpisu sądowego w wysokości 500 zł oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 257 zł na podstawie w przepisu § 18 ust.1 pkt 1 c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).