IV SA/Gl 1082/11

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie o art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. nr 122, poz. 851 ze zm.), art. 235¹ Kodeksu pracy oraz § 6 ust. 1, 2 i 3, § 8 ust.1, § 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105 poz. 869) Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w D. orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u E.S. choroby zawodowej narządu głosu wymienionej w pozycji 15 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych.

W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że E.S. w latach [...] zatrudniona była w pełnym wymiarze czasu pracy na stanowisku nauczyciela katechety, nadto w latach [...], [...] pracowała jako nauczyciel świetlicy w niepełnym wymiarze czasu pracy, a także w okresie zatrudnienia okresowo prowadziła zajęcia w godzinach nadliczbowych. Na tej podstawie przyjął, że w całym okresie zatrudnienia w/wym. narażona była na nadmierny wysiłek głosowy, zaś wieloletnia praca w warunkach zagrożenia dla narządu głosu stwarzała ryzyko powstania choroby zawodowej. Natomiast nie został spełniony niezbędny warunek do stwierdzenia choroby zawodowej, gdyż u strony nie rozpoznano schorzenia wymienionego w poz. 15 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych. E.S. badana była w Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S. (orzeczenie lekarskie z dnia [...]) oraz w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. (orzeczenie lekarskie z dnia [...]) Obie te placówki diagnostyczne na podstawie przeprowadzonej diagnostyki laryngologicznej i foniatrycznej z oceną laryngostropową i laryngostroboskopową krtani przed i po obciążeniu głosu, pomiaru parametrów fonacyjnych oraz komputerowej analizy akustycznej nie stwierdziły w narządzie głosu zmian patologicznych odpowiadających skutkom przeciążenia w postaci guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych, niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią. Stwierdzone zmiany patologicznenie nie mają cech klinicznych przewlekłego schorzenia narządu głosu spowodowanego nadmiernym wysiłkiem głosowym, wymienionego w wykazie chorób zawodowych.

Od powyższej decyzji E.S. wniosła odwołanie, nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem oraz orzeczeniem lekarskim Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego. Zdaniem odwołującej jej wieloletnia praca spowodowała trwałe uszkodzenie narządu głosu związane z nadmiernym wysiłkiem głosowym. Podniosła, że w okresie wykonywania pracy cały czas była pod kontrolą lekarza laryngologa i foniatry oraz musiała poddać się zabiegowi chirurgicznemu aby nadal móc pracować w zawodzie. Pomimo przejścia na emeryturę dolegliwości takie jak: trudności z prawidłową mową, właściwą modulacją głosu i stałą chrypką wciąż były obecne. Dlatego rozpoczęła starania o uznanie choroby zawodowej oraz posiada dokumentację, która potwierdza jej leczenie w okresie pracy i po jej zakończeniu. Nie może zgodzić się z opinią lekarzy, którzy pomimo tej dokumentacji twierdzą, że jest zdrowa. Jest całkowicie przekonana, że nadmierny wysiłek głosowy spowodował u niej stałe uszkodzenie strun głosowych, a tym samym chorobę zawodową. Odwołująca wskazała także, że podczas badań w Instytucie lekarze mogli stwierdzić, że głos jej uległ znacznej zmianie, aż do zaniku. Zaznaczyła, że wykorzysta wszystkie środki by jej krzywda została naprawiona. Do odwołania dołączyła m.in. dokumentację z poradni laryngologicznej i foniatrycznej, z pobytów w sanatoriach, karty informacyjne z pobytów w szpitalach.

W toku postępowania odwoławczego odwołująca twierdziła, że rozpoznana u niej dysfonia na całej długości głośni jest pochodzenia zawodowego i wniosła o ponowne przeprowadzenie badań w IMPiZŚ w S. Ponadto przedłożyła wyniki badań foniatrycznych przeprowadzonych w [...] i [...].

[...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wystąpił do Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. o wydanie orzeczenia uzupełniającego przy uwzględnieniu dostarczonej przez odwołującą dodatkowej dokumentacji, tj. wyników badań foniatrycznych, w których rozpoznano brak zwarcia fonacyjnego na całej długości (niedomykalność).

W uzupełniającym orzeczeniu lekarskim, wskazano, że E.S. została ponownie poddana diagnostyce foniatrycznej obejmującej ocenę wziernikową nosa, gardła, uszu, laryngoskopię lupową, videolaryngoskopię, stroboskopię oraz pomiar parametrów akustycznych i próbę zmęczenia głosu. Oceny dokonało niezależnie dwóch specjalistów. W oparciu o ponowne przeprowadzone badania lekarskie, szczegółową analizę dokumentacji lekarskiej, w tym załączonej do pisma organu, nie znaleziono podstaw do zmiany treści wydanego orzeczenia o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Badania przeprowadzone w IMP i ZŚ w S. nie wykazały bowiem obecności guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych i niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowata niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią, czyli nie stwierdzono takiego ze schorzeń wymienionych w punkcie 15 wykazu chorób zawodowych. U badanej rozpoznano asymetrię krtani, przewlekły nieżyt błony śluzowej gardła i krtani oraz czynnościowe zaburzenia emisji głosu o typie dysfonii hiperfunkcjonalnej.

E.S., mimo wydanej opinii uzupełniającej podtrzymała zarzuty odwołania nie zgadzając się z orzeczeniami lekarskimi WOMP i IMPiZŚ w S. Wskazała, że obecne dolegliwości ze strony narządu głosu utrzymują się i są związane z wykonywaniem pracy nauczyciela. Podniosła, że w Instytucie była badana dwukrotnie przez zespół tych samych lekarzy foniatrów.

Wskutek rozpoznania odwołania [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K., decyzją z dnia [...] Nr [...], w trybie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, w całości podzielając przedstawione w niej ustalenia i wnioski.

Po przedstawieniu dotychczasowego postępowania organ odwoławczy powołał się na definicję choroby zawodowej zawartą w art. 235¹ Kodeksu pracy. Potwierdzając, iż odwołująca wykonywała pracę w narażeniu na nadmierny wysiłek głosowy w latach [...] do [...] inspektor sanitarny przytoczył treść orzeczeń lekarskich, w których nie rozpoznano przedmiotowej choroby zawodowej. Wskazał, że lekarze Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. zdiagnozowali u strony asymetrię krtani, przewlekły nieżyt błony śluzowej gardła i krtani, czynnościowe zaburzenia emisji głosu o typie dysfonii hiperfunkcjonalnej, które nie mają cech klinicznych przewlekłego schorzenia narządu głosu spowodowanego nadmiernym wysiłkiem głosowym wymienionego w wykazie chorób zawodowych zawartym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych. Powołał się również na treść uzupełniającego orzeczenia wydanego z uwzględnieniem dostarczonej przez odwołującą dokumentacji medycznej, w którym również wykluczono możliwość zakwalifikowania rozpoznanego u odwołującej schorzenia zgodnego z definicją schorzenia narządu głosu wym. w poz. 15 wykazu chorób zawodowych. Zdaniem organu odwoławczego zakres rozpoznania sprawy o stwierdzenie choroby zawodowej u E.S. został zachowany. W wyniku dokonania analizy całości materiału dowodowego zwłaszcza orzeczeń lekarskich organ nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach E.S. nie zgodziła się z opisanym wyżej rozstrzygnięciem. Podniosła, że w związku z jej odwołaniem została poddana powtórnym badaniom w Instytucie, które zostały przeprowadzone przez ten sam zespół lekarzy, którzy badali ją wcześniej. W dalszej części skarżąca zasadniczo powtórzyła argumentację zawartą uprzednio w odwołaniu akcentując okoliczność pracy w narażeniu na nadmierny wysiłek głosowy oraz występujące u niej schorzenia narządu głosu, które związane są z wykonywaną pracą zawodową. Pomimo, że nie pracuje już zawodowo nadal leczy struny głosowe. Zdaniem skarżącej zgromadzone dokumenty o przebiegu jej leczenia i stanie zdrowia wskazują na chorobę zawodową, a badania wykonane przez ten sam zespół lekarzy i niekorzystne orzeczenie są dla niej krzywdzące i niesprawiedliwe. Stwierdziła, że jest gotowa poddać się badaniom niezależnych lekarzy specjalistów, gdyż uważa, że ich orzeczenie będzie właściwe i sprawiedliwe.

Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Dodatkowo skarżąca złożyła pismo z dnia [...], do którego dołączyła dalszą dokumentację medyczną celem potwierdzenia uszczerbku na zdrowiu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – zwanej w skrócie P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Natomiast według art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), kontrola (...) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c P.p.s.a.). Jednocześnie po myśli art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie przeprowadzona kontrola sądowoadministracyjna nie wykazała bowiem naruszeń prawa uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji.

Materialnoprawne przesłanki stwierdzenia choroby zawodowej wyznacza definicja sformułowana w art. 235¹ Kodeksu pracy, zgodnie z którą, za chorobę zawodową uważa się chorobę wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym".

Zatem o stwierdzeniu choroby zawodowej decyduje zachowanie dwóch przesłanek. Pierwsza to rozpoznanie danego schorzenia zamieszczonego w wykazie chorób zawodowych druga to ustalenie, że bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem zostało ono spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy lub w związku ze sposobem wykonywania pracy.

Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 237 § 1 Kodeksu pracy Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105. poz. 869), zwane dalej "rozporządzeniem", którego postanowienia weszły w życie w dniu 3 lipca 2009 r. Załącznik do tego rozporządzenia zawiera wykaz chorób zawodowych. Wykaz ten ma więc charakter normatywny i nie jest możliwe stwierdzenie chorób zawodowych w zakresie wykraczającym poza zakres przedmiotowy tego wykazu. Ustalenie listy chorób zawodowych ma ten skutek prawny, że wyklucza możliwość uznania za chorobę zawodową schorzenia, które nie jest wymienione w wykazie, bez względu na jego powiązanie z wykonywaną pracą.

Postępowanie w niniejszej sprawie dotyczyło choroby zawodowej wymienionej w pozycji 15 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do rozporządzenia. Pod wskazaną pozycją wymienione zostały w sposób wyczerpujący (kompletny) choroby zawodowe narządu głosu spowodowane nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat, do których zalicza się:

1. guzki głosowe twarde,

2. wtórne zmiany przerostowe fałdów głosowych,

3. niedowład mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią,

Umieszczenie tych chorób ujętych jako choroby narządu głosu spowodowane nadmiernym wysiłkiem głosowym w wykazie chorób zawodowych ma zatem ten skutek, że jeżeli u pracownika (lub byłego pracownika) lekarz-orzecznik wyspecjalizowanej placówki diagnostycznej stwierdzi którąkolwiek z tych chorób a inspektor ustali, że pracownik wykonywał pracę w warunkach narażenia na nadmierne obciążenie aparatu głosu, to taką chorobę narządu głosu należy zakwalifikować jako chorobę zawodową.

W rozpoznanej sprawie organy sanitarne obu instancji, w oparciu o wyniki oceny narażenia zawodowego, zgodnie przyjęły, że skarżąca wykonując zawód nauczyciela przez ponad dwadzieścia lat pracowała w warunkach stwarzających ryzyko powstania choroby zawodowej narządu głosu. Bezsporne jest bowiem, że wieloletnia praca nauczyciela wiąże się z nadmiernym wysiłkiem głosowym.

W tej sytuacji dla stwierdzenia choroby zawodowej niezbędne było rozpoznanie u E.S. choroby wymienionej w poz. 15 pkt 1, 2 lub 3 wykazu chorób zawodowych przez lekarzy uprawnionych do tego placówek określonych w § 5 ust. 2 i 3 rozporządzenia, które są wyłącznie właściwe do orzekania o rozpoznaniu choroby zawodowej lub o braku podstaw do jej rozpoznania. Skarżąca była badana w dwóch takich jednostkach medycznych, tj. w Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S. oraz Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. Obie placówki medyczne zgodnie nie rozpoznały u skarżącej choroby zawodowej narządu głosu wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych. W orzeczeniu lekarzy placówki I stopnia nie stwierdzono w narządzie głosu zmian patologicznych w postaci guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych, niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią. Lekarze orzecznicy Instytutu Medycyny Pracy rozpoznali u skarżącej asymetrię krtani, przewlekły nieżyt błony śluzowej gardła i krtani oraz czynnościowe zaburzenia emisji głosu o typie dysfonii hiperfunkcjonalnej, które nie mają cech organicznej patologii spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, wymienionych w obowiązującym wykazie chorób zawodowych. Zwraca uwagę, iż orzeczenia tych placówek zostały wydane po dokonaniu specjalistycznych badań diagnostycznych. Orzeczenia te są zbieżne i jednoznaczne, w związku z czym organ uprawniony był do przyznania im wiarygodności.

Jednocześnie należy wskazać, iż organ inspekcji sanitarnej w toku postępowania odwoławczego przekazał przedłożoną przez skarżącą dokumentację medyczną, m.in. wyniki badań foniatrycznych z [...] i [...] w celu zajęcia stanowiska i wydania orzeczenia uzupełniającego. Powyższe stało się podstawą ponownego badania i dokładnej analizy aktualnego stanu zdrowia skarżącej. Z dodatkowego orzeczenia lekarzy Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. z dnia [...] wynika, że po ponownym badaniu i szczegółowej analizie przedłożonej dokumentacji nie stwierdzono schorzeń wymienionych w pozycji 15 wykazu chorób zawodowych. Tym samym lekarze specjaliści nie znaleźli podstaw do zmiany orzeczenia o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu. Zbieżne orzeczenia jednostek medycznych obu stopni, potwierdzone dodatkowo w trybie § 8 ust. 2 rozporządzenia, wykluczały zajęcie przez organy administracji sanitarnej odmiennego stanowiska, co do charakteru występującego u skarżącej schorzenia. Trafnie zatem, na podstawie tak zgromadzonego materiału dowodowego, organ odwoławczy uznał, iż nie ma w przypadku skarżącej podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej.

Zauważyć natomiast przyjdzie, że u skarżącej rozpoznano chorobę narządu głosu, lecz nie była to choroba ujęta w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r. Tymczasem w świetle legalnej definicji choroby zawodowej zamieszczonej w art. 235 ¹ Kodeksu pracy chorobą zawodową nie jest każde schorzenie, na które zapada pracownik w trakcie wykonywania pracy, lecz tylko takie schorzenie, które wymienione zostało w wykazie chorób zawodowych. Jak już wskazano wykaz chorób zawodowych zawarty w rozporządzeniu ma charakter zamknięty, a więc jedynie jednostki chorobowe tam wymienione mogą być chorobami zawodowymi.

Zatem jeśli obie jednostki orzecznicze, w tym wyższego szczebla dwukrotnie, nie rozpoznały u skarżącej choroby zawodowej, a stwierdzone zmiany chorobowe nie odpowiadały żadnej z chorób wymienionych w poz. 15 wykazu chorób zawodowych - to niekorzystnym dla strony decyzjom nie można zarzucić sprzeczności z prawem. Fakt wieloletniej pracy w narażeniu na nadmierny wysiłek głosowy nie jest natomiast wystarczający do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu, jeżeli schorzenia z poz. 15 wykazu chorób zawodowych nie rozpoznała żadna z uprawnionych do orzekania w sprawach chorób zawodowych placówek medycyny pracy.

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że wynikający z rozporządzenia tryb postępowania związany z uzyskaniem ostatecznego orzeczenia lekarskiego w sprawie choroby zawodowej został zachowany. O dopełnieniu omawianego trybu świadczy to, że E.S. była badana przez dwie niezależne jednostki orzecznicze różnych stopni. Natomiast zupełnie inną kwestią jest zwrócenie się przez organ inspekcji sanitarnej do jednostki wydającej orzeczenie lekarskie - w ramach prowadzonego postępowania dowodowego - o wyjaśnienie wątpliwości, jakie mogą pojawić się w związku z nowymi dokumentami medycznymi. Oczywistym jest, że prośba o wyjaśnienie wątpliwości co do konkretnej opinii kierowana jest do lekarzy, którzy ją wydali, co zresztą znajduje uzasadnienie w treści § 8 pkt 2 rozporządzenia. Tym samym za bezzasadny należy uznać zarzut, iż ponowne badania były przeprowadzone przez ten sam zespół lekarzy Instytutu.

Powoływanie się przez skarżącą w złożonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach piśmie procesowym na diagnozę jej stanu zdrowia, wynikającą z przedłożonej dokumentacji medycznej nie mogło być brane pod uwagę, jako że odnosi się ona do badań przeprowadzonych już po wydaniu zaskarżonej decyzji. Marginalnie można natomiast wskazać, że powoływanie się na badania przeprowadzone w innych placówkach służby zdrowia jest nieuzasadnione, gdyż nie stanowią one potwierdzenia wystąpienia choroby zawodowej. Co więcej opinia innej jednostki medycznej nie może być uznawana za podstawę kwestionowania opinii podmiotów uprawnionych do stwierdzenia choroby zawodowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2005 r. sygn. akt OSK 1488/04, publ.: Lex 166671).

Natomiast wobec nie budzących wątpliwości treści orzeczeń lekarskich placówek diagnostycznych pierwszego i drugiego stopnia, a co za tym idzie wyczerpania dwuinstancyjnego trybu diagnostyczno-orzeczniczego przewidzianego w postępowaniu administracyjnym dotyczącym chorób zawodowych, brak jest podstaw do przeprowadzenia opinii trzeciej placówki diagnostycznej. Organy administracji zachowały określony w rozporządzeniu tryb postępowania, wymagany przy ustalaniu choroby zawodowej, a dokonana przez nie ocena znajduje oparcie w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie.

Wobec powyższego należało uznać, że zarzuty skargi nie miały prawnego uzasadnienia, a zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono, jak w sentencji.