VII SA/Wa 613/12

Uzasadnienie

Prezydent [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., Nr [...] na podstawie art. 35 ust. 3 oraz art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., zwanej dalej Prawo budowlane) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej K.p.a.), oraz art. 92 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1592 ze zm.) w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta [...] (Dz. U. Nr 41 poz. 361 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku W. S., odmówił zatwierdzania projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wielorodzinnego budynku mieszkalnego z usługami w parterze i garażem podziemnym przy ul. [...] /ul. [...] w [...], na działce nr [...] z obr. [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, że do wniosku o pozwolenie na budowę W. S. załączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, z którego wynika, że wnioskodawca dysponuje działką nr [...] z obr. [...] na podstawie ograniczonego prawa rzeczowego - umowy 30 - letniej dzierżawy. Właścicielem przedmiotowej działki jest [...].

Mając na uwadze ugruntowaną i jednolitą linię orzeczniczą sądów administracyjnych, zgodnie z którą zgoda właściciela nieruchomości upoważniająca inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane winna być sformułowana w sposób jednoznaczny i nie może być dorozumiana, organ skierował zapytanie do Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami w Dzielnicy [...] - reprezentującej obowiązki właścicielskie nieruchomości gruntowych [...].

W dniu [...] listopada 2011 r. do organu wpłynęło pismo Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami, informujące że "właściciel gruntu wyraził zgodę na wybudowanie na gruncie warsztatów rzemieślniczych, a nie jak wnioskuje W. S. o pozwolenie na budowę wielorodzinnego budynku mieszkalnego z usługami w parterze i garażem podziemnym". Organ wskazał, że umowy dzierżawy, na które powołuje się wnioskodawca, zezwalają na wybudowanie właśnie warsztatów rzemieślniczych, a nie budynku mieszkalnego. Wynika z tego, że wnioskodawca nie posiada tytułu prawnego uprawniającego do dysponowania działką nr [...] z obr. [...] w celu wybudowania wnioskowanej inwestycji. Nie jest spełniony warunek art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania W. S., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., Nr [...].

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że po złożeniu przez inwestora dokumentów wymaganych do uzyskania zezwolenia na budowę, wymienionych w art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ I instancji zobowiązany był sprawdzić czy spełnione zostały wymogi zawarte w art. 35 ust. 1, a także warunki zawarte w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego.

W myśl art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Stosownie do treści przepisu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, gdy mowa o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - należy przez to rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.

Zgodnie z treścią art. 75 § 2 K.p.a., jeżeli przepis prawa nie wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w drodze zaświadczenia właściwego organu administracji, organ administracji publicznej odbiera od strony, na jej wniosek, oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Złożenie oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej jest zatem nie tylko jednym z wymaganych przez przepis prawa załączników do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, lecz z procesowego punktu widzenia stanowi szczególny środek dowodowy, którego istota wynika z treści art. 75 § 2 K.p.a. Oświadczenie to posiada też moc dowodową, jak i inne dokumenty i oświadczenia stron składane w sprawie, zadaniem zaś organu zgodnie z art. 80 K.p.a. jest ocena konkretnej okoliczności, w tym przypadku prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, na podstawie całokształtu materiału dowodowego.

Złożenie oświadczenia w trybie art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, a więc dołączenie go do wniosku o pozwolenie na budowę, jest skuteczne wówczas, gdy z materiału dowodowego zebranego w sprawie nie wynikają dane sprzeczne z jego treścią. Oświadczenie takie stwarza tylko domniemanie, iż składającemu je podmiotowi przysługuje wskazane prawo, jednak domniemanie to może być obalone dowodem wskazującym, iż nie odpowiada ono rzeczywistości.

Organ wskazał, że jak wynika z przedłożonej dokumentacji, w niniejszej sprawie, inwestor wywodzi swoje prawo do dysponowania nieruchomością ew. nr [...] z obr. [...] na cele budowlane z tytułu - 30-letniej dzierżawy od miasta [...].

Organ wyjaśnił, że mając na względzie ugruntowaną i jednolitą linię orzeczniczą sądów administracyjnych, że istnienia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie można wywodzić z samej dzierżawy, która stosownie do treści art. 696 Kodeksu cywilnego, jest stosunkiem zobowiązaniowym. "Dzierżawa, jako stosunek o charakterze zobowiązaniowym, nie wiąże się z prawem do gruntu, bowiem zgodnie z art. 693 k.c. daje dzierżawcy jedynie prawo do używania rzeczy i pobierania z niej pożytków" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 373/07).

Zgodne z wzorem oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, stanowiącym załącznik Nr 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 120, poz. 1127) w pkt 6 przewidziane zostało przez ustawodawcę miejsce na wskazanie stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienie do wykonywania robót i obiektów budowlanych, jednakże z dwoma zastrzeżeniami: należy wskazać właściciela nieruchomości, jeżeli inwestycja przewidziana jest na czyimś obiekcie budowlanym oraz wskazać dokument z którego wynika (który potwierdza) tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 lutego 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2061/10 wskazał, że "stosunek zobowiązaniowy, w okolicznościach niniejszej sprawy, jakim była dzierżawa gruntu, tylko wtedy daje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdy przewiduje uprawnienie do wykonywania robót budowlanych na gruncie, będącym jego przedmiotem (art. 3 pkt 11 in fine)". W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwracano przy tym uwagę, iż zgoda właściciela nieruchomości, upoważniająca inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane winna być sformułowana w sposób jednoznaczny, a ze łożonego przez właściciela oświadczenia woli powinno wynikać, że wyraża on zgodę na wybudowanie na jego gruncie, przez wskazanego konkretnie inwestora, określonego obiektu budowlanego, przy czym zgoda taka nie może być zgodą dorozumianą (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2000 r., sygn. akt IV SA/Wa 316/98, niepubl.).

Zatem inwestor w omawianym oświadczeniu, winien konkretnie wskazać umowę dzierżawy, która potwierdza prawo do dysponowania nieruchomością, z treści której jednoznacznie będzie wynikać uprawnienie do wykonania projektowanej budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze i garażem podziemnym na wskazanej działce. W niniejszej sprawie bezspornym jest, iż danych tych oświadczenie inwestora nie zawierało. W. S. w swoim oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie powołał się na konkretną umowę dzierżawy, a nadto powołany tytuł prawny przez inwestora został wpisany w nieodpowiednią rubrykę w formularzu oświadczenia (jak wyżej wskazano dzierżawa jest stosunkiem zobowiązaniowym a nie ograniczonym prawem rzeczowym).

Brak tych informacji nie pozwolił organowi na kompleksową ocenę, czy zostały spełnione przesłanki materialne wniosku. Organ pierwszej instancji obowiązany był ocenić dokumenty przedłożone przez inwestora w zakresie praw do nieruchomości w związku z brzmieniem art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego oraz odnieść poczynione w tym zakresie ustalenia co do treści złożonego przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zasadnym więc było, zobowiązanie inwestora do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sytuacji ujawnienia się w toku postępowania okoliczności faktycznych, z których wynika uzasadniona wątpliwość co do prawdziwości oświadczenia o posiadaniu tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, organ administracji ma obowiązek wątpliwości te wyjaśnić (wyrok NSA z 2007 r., sygn. akt II OSK 775/06).

Jak wynika z akt sprawy, Prezydent [...], działając na podstawie art. 50 K.p.a., przy piśmie z dnia [...] listopada 2011 r. zobowiązał inwestora W. S. do złożenia wyjaśnień odnośnie złożonego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - z naciskiem na wykazanie zgody właściciela nieruchomości upoważniającej inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Niewykazanie tego prawa obalało bowiem domniemanie wynikające z oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i uzasadniało przyjęcie, że W. S. nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości (działki nr [...]), uprawniającego inwestora do wykonana planowanych robót budowlanych.

Inwestor w piśmie z dnia [...] listopada 2011 r. będącym odpowiedzią na wezwanie organu pierwszej instancji, nie spełnił obowiązku nałożonego ww. wezwaniem, stwierdzając nadto cyt.: "że oświadczenie o ograniczonym prawie do trzydziestoletniej dzierżawy w/m orzecznictwa jest absolutnie wystarczające do złożenia 'wniosku o zgodę na budowę."

Organ odwoławczy wskazał, że jak wynika z dokumentacji zgromadzonej w toku postępowania, w tym wypisu z rejestru gruntów, właścicielem działki nr ew. [...] jest miasto [...]. Delegatura Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu [...] reprezentująca właściciela ww. nieruchomości, tj. [...] pismem z dnia [...] listopada 2011 r. wskazała, iż 30-letnie umowy dzierżawy, z których inwestor wywodzi swoje prawo do dysponowania nieruchomością nr ew. [...] zezwalają na wybudowanie na przedmiotowej nieruchomości warsztatów rzemieślniczych a nie budynku mieszkalnego wielorodzinnego.

Zatem, na podstawie analizy przedłożonej dokumentacji, organ stwierdził, iż W. S. nie posiada tytułu prawnego uprawniającego do dysponowania działką nr ew. [...] w celu wybudowania wnioskowanej inwestycji. W ocenie organu odwoławczego nie może być traktowane jako wypełnienie obowiązku określonego w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego powołanie się na umowę dzierżawy (bliżej nieokreśloną), z której nadto jednoznaczne nie wynika zgoda właściciela gruntu na budowę inwestycji objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę.

Odnosząc się do zarzutu zwłoki organu pierwszej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji organ stwierdził, iż stanowi on przedmiot oddzielnego postępowania.

W związku z powyższymi ustaleniami w ocenie organu odwoławczego, brak jest merytorycznych przesłanek do podjęcia rozstrzygnięcia innej treści niż zawarte w zaskarżonej decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., Nr [...].

Na powyższą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył W. S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego w zw. z § 6 i 7 umów dzierżawy z dnia 4 stycznia 1993 r. z Aneksem 1 i 2 poprzez błędną interpretację,

- art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez bezpodstawną odmowę wydania decyzji zgodnej z wnioskiem, mimo spełnienia wszystkich wymogów,

- art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a. poprzez pominięcie postanowień umów dzierżawy z dnia 4 stycznia 1993 r. z Aneksem 1 i 2 w zakresie obowiązku inwestycyjnego.

W uzasadnieniu skargi zarzucił, że organ nieprawidłowo uznał, iż nie spełnił wymogu zawartego w art. 32 ust. 4 Prawo budowlane. Jako inwestor posiada tytuł prawny wynikający ze stosunku zobowiązanego przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Wskazał, że rodzaj inwestycji warunkują warunki zabudowy lub miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Nieruchomość przeznaczona jest na cele budowlane. Wobec złożonego oświadczenia i spełnienia wymogów zawartych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego organ nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Dyspozycja przepisu art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego jednoznacznie stanowi, że właściwy organ nie może odmówić wydania pozwolenia na budowę, jeżeli inwestor spełnił nałożone na niego prawem budowlanym obowiązki. Omawiany przepis nie dopuszcza jakiejkolwiek uznaniowości w sprawie wydania pozwolenia na budowę, jak też możliwości wprowadzenia dalszych warunków, od których zależałoby wydanie tego pozwolenia, (por. wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z września 2002 r., sygn. akt IV SA 2311/96, LEX Nr 43803). Kontrola oświadczenia złożonego w trybie art. 32 pkt 4 Prawa budowlanego może obejmować wyłącznie kwestię statusu prawnego nieruchomości (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 179/05, ONSAiWSA 2006/3/88). Wskazał, że organ zdaje sobie sprawę, że ze względu na uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego możliwa jest tylko i wyłącznie realizacja wielorodzinnego budynku mieszkalnego wraz z usługami oraz garażami (co zostało zrealizowane na części działki stanowiącej wobec prawa współwłasność – zostało to udokumentowane w oświadczeniu z dnia [...] lipca stanowiącym integralną część wniosku o pozwolenie na budowę).

Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżona decyzja utrzymała w mocy decyzję organu pierwszej instancji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skarżącemu W. S.

Stwierdzić należy, że decyzja wydawana w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jak wynika z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego musi być wydana przez organ administracji architektoniczno – budowlanej, po uprzednim jego sprawdzeniu w zakresie w tym przepisie wskazanym.

Po sprawdzeniu i ustaleniu kompletności projektu budowlanego, zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 32 i art. 34 Prawa budowlanego, przy szczególnym uwzględnieniu art. 34 ust. 2 Prawa budowlanego, jeżeli spełnione zostaną wymagania o których mowa wyżej, właściwy organ administracji architektoniczno – budowlanej, zgodnie z art. 35 ust. 4 nie może odmówić wydania pozytywnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwolenia na budowę. Powołany przepis nie dopuszcza jakiejkolwiek uznaniowości w sprawie wydania pozwolenia na budowę, ani możliwości wprowadzania dalszych warunków od których zależałoby wydanie pozwolenia.

Zgodnie z treścią art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. "Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" to z kolei tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienie do wykonania robót budowlanych (art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego).

W. S. w niniejszej sprawie złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie wielorodzinnego budynku mieszkalnego z usługami w parterze i garażem podziemnym przy ul. [...] /ul. [...] w [...], na działce nr [...] z obr. [...], wskazując, że swoje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wywodzi z "ograniczonego prawa rzeczowego dzierżawa 30-letnia Miasta [...]".

Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach administracyjnych w postaci wypisu z rejestru gruntów wynika, że właścicielem działki nr ew. [...] z obr. [...] jest Miasto [...]. Natomiast z pisma Urzędu Miasta [...] Biura Gospodarki Nieruchomościami z dnia [...] listopada 2011 r. wynika, że właściciel gruntu wyraził zgodę na wybudowanie na gruncie warsztatów rzemieślniczych, a nie jak wnioskuje W. S. o pozwolenie na budowę wielorodzinnego budynku mieszkalnego z usługami w parterze i garażem podziemnym oraz wskazał, że dzierżawca został wyłoniony w drodze przetargu, gdzie cel dzierżawy został jednoznacznie przez właściciela określony.

Podkreślić należy, iż stosunek zobowiązaniowy, w okolicznościach niniejszej sprawy, jakim była dzierżawa gruntu, tylko wtedy daje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdy przewiduje uprawnienie do wykonywania robót budowlanych na gruncie, będącym jego przedmiotem (art. 3 pkt 11 in fine). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwracano przy tym uwagę, iż zgoda właściciela nieruchomości, upoważniająca inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane winna być sformułowana w sposób jednoznaczny, a ze złożonego przez właściciela oświadczenia woli powinno wynikać, że wyraża on zgodę na wybudowanie na jego gruncie, przez wskazanego konkretnie inwestora, określonego obiektu budowlanego, przy czym zgoda taka nie może być zgodą dorozumianą (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2000 r. sygn. akt IV SA 316/98, niepubl.).

W niniejszej sprawie istniejący stosunek zobowiązaniowy w zakresie jego przedmiotu, daje wydzierżawiającemu uprawnienie do wykonania określonych robót budowlanych, tj. wybudowanie na gruncie warsztatów rzemieślniczych. Zatem inwestor W. S. może działać w procesie budowlanym tylko w zakresie tego umocowania.

Trafnie zatem organ przyjął, że inwestor nie wykazał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 53, poz. 433 z późn. zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.