II SA/Rz 474/12

Uzasadnienie

II SA/Rz 474/12

U Z A S A D N I E N I E

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] marca 2012r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej k.p.a. oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz.1287 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, utrzymał w mocy decyzję Starosty B. z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wprowadzenia zmian na mapę zasadniczą w zakresie działek nr 871, 1501, 1599 położonych we wsi O. gmina J. R.

Postępowanie wszczęto na wniosek J.Ś.– S. z dnia [...] listopada 2010 r., którym zwróciła się do Starostwa Powiatowego w B. o ustalenie granic działek nr 1501, 871 i 1599 obr. 0003 O. oraz wyjaśnienie przyczyn różnic w przebiegu granic tych działek określonych na kopii mapy zasadniczej w porównaniu z przebiegiem ujawnionym w wykazie synchronizacyjnym, w prowadzonej dokumentacji geodezyjnej oraz wynikającym ze stanu faktycznego. Wnioskodawczyni wniosła o dokonanie zmian naprawczych.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w R. decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] uchylił decyzję Starosty Powiatu B. z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania, a sprawę przekazał do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2012r. Starosta Powiatu B. ponownie umorzył postępowanie o wprowadzenie zmian na mapie zasadniczej. Roszczenia wnioskodawczyni dotyczą wprowadzenia zmian przebiegu granic działek nr 871, 1501 i 1599 na mapę zasadniczą zgodnie ze stanem wynikającym z mapy ewidencyjnej wsi O. w skali 1:2880. Obowiązujące przepisy prawa nie przewidują prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie zmian na mapie zasadniczej, gdyż są to czynności mające charakter materialno-techniczny, a nie czynności związane z prowadzeniem postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 1 k.p.a. i dlatego należało postępowanie umorzyć jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 k.p.a.

J.Ś. – S. złożyła odwołanie od ww. decyzji Starosty Powiatu B. zarzuciła przyjęcie bez kontroli do zasobu błędnego opracowania geodezyjnego zmieniające granice działek nr 1501,1499,871, które spowodowało nieporozumienia i przyczyniło się do konfliktów sąsiedzkich. Zwróciła się o wykonanie aktualizacji mapy zasadniczej w celu poprawienia przebiegu granic działek nr 1501, 1599 i 871 z działkami sąsiednimi zgodnie z mapą ewidencyjną i stanem faktycznym, zgłoszenie poprawnych granic działki nr 871 do ARiMR i Geoportalu. Podała, że wyraża zgodę na przyłączenie części nr 1501, potrzebnej pod zabudowę do działki nr 1499/1 zgodnie ze stanem ustalonym przy aktualizacji mapy zasadniczej.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Powołując się na treść art. 105 § 1 k.p.a wskazał, że bezprzedmiotowość występuje, gdy istnieją okoliczności czyniące wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu postępowania, rozumianego jako konkretna sprawa, w której organ administracji władny i zobowiązany jest rozstrzygnąć sprawę na podstawie przepisu prawa materialnego. Organ II instancji wyjaśnił, że treść mapy zasadniczej dzieli się na treść obligatoryjną oraz fakultatywną. Treść obligatoryjna mapy zasadniczej podlega bieżącej aktualizacji w oparciu o napływające do ośrodków dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej wyniki prac geodezyjnych oraz prawem przepisane informacje o zmianach elementów tej treści zgłaszanych zgodnie z art. 22, 23 i 27 ustawy. Z ww. przepisów nie wynika, aby aktualizacja mapy zasadniczej wymagała wydania decyzji administracyjnej. Czynność związana z wykazaniem elementów treści mapy zasadniczej ma charakter materialno - techniczny i nie jest przewidziana w regulacji związanej z postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 k.p.a. Brak jest podstaw do uwzględnienia żądania J.Ś. – S. związanego z wprowadzeniem zmian na mapę zasadniczą w jej części obligatoryjnej w zakresie granic działek nr 871, 1501 i 1599., tj. do wydania decyzji administracyjnej w sprawie przebiegu granicy kwestionowanych działek na mapie zasadniczej.

J.Ś.-S. w skardze do Sądu na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] marca 2012 r. wniosła o jej uchylenie w całości i uchylenie decyzji organu I instancji oraz nakazanie wykonania prawidłowej dokumentacji geodezyjnej przedmiotowych działek przez Wydział Geodezji, Kartografii, Katastru i Nieruchomości w B. Zażądała doręczenia decyzji, których ewentualne wydanie poprzedziło zmiany granic jej działek i spowodowanie, aby mogła wziąć udział w odpowiednim postępowaniu. Wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Organom ewidencyjnym zarzuciła niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, brak odniesienia do wszystkich jej zarzutów oraz załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącej.

W skardze streściła przebieg postępowania administracyjnego w sprawie i podała, że jej intencją była zmiana błędnie naniesionych granic działek będących jej własnością na mapie zasadniczej - to jest zainicjowanie naprawy błędów na mapie zgodnie z obowiązującymi procedurami bez wskazania trybu, w jakim miałoby to zostać dokonane. Podała, że domaga się wykonania dokumentacji geodezyjnej i poprawienia błędów popełnionych przez organy, bez obciążania jej kosztami. Zdaniem skarżącej Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nie odniósł się do nieprawidłowości, które udokumentowała. Ustalenia organów obu instancji nie wykazują, na czym polegają błędy, nie podają, jaka jest relacja granic na mapie zasadniczej, ewidencyjnej i w terenie oraz jak wpływa to na powierzchnię działek. Zarzuciła brak wskazania dokumentów na podstawie, których zmieniono granice działki 1501 z działkami 1502 i 1539, działki 1599 z 1598, działki 871 z 1034, brak oceny dokumentów geodezyjno-kartograficznych, na podstawie których powstała mapa zasadnicza zmniejszająca obszary działek 1501, 1599 i 871 (tu aż o 10 arów). Po wizji w terenie nie przeprowadzono żadnej analizy porównawczej stanu zastanego z dokumentacją geodezyjną. Wyraziła zdziwienie wobec stanowiska organu, iż "zabranie jej kawałka działki 1501 na rzecz działki 1499/1 przy okazji ustalania przebiegu granicy działki 1499 do celów ewidencyjnych, bez równoczesnej zmiany tej granicy na mapie ewidencyjnej było zgodnie z prawem".

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie przytaczając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie przed Sądem w dniu [...] lipca 2012 r. A. Ś. pełnomocnik skarżącej podtrzymał zarzuty skargi i wyjaśnił, że organy uchyliły się od merytorycznego orzeczenia w niniejszej sprawie, gdyż pisma Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego kierowane do skarżącej w trakcie postępowania wskazują na istnienie przedmiotu postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. nr 270) – zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności

z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki

w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Skarga jest uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja naruszają przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a obligowało do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji obydwu instancji.

W zaskarżonej decyzji organ drugiej instancji zaakceptował stanowisko Starosty Powiatu B., że obowiązujące przepisy prawa nie przewidują prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie dokonywania zmian na mapie zasadniczej. Zmiany mogą być wprowadzone do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego po przedłożeniu przez wnioskodawcę odpowiedniej dokumentacji geodezyjnej (dotyczące aktualizacji mapy zasadniczej, rozgraniczenia), przyjętej do tego zasobu. O przyczynach występowania przedmiotowych rozbieżności, zasadach i możliwych sposobach ich likwidacji skarżąca była informowana pismami z dnia [...] listopada 2010 r., [...] stycznia 2011 r., [...] marca 2011 r

Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości lub w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postęwpoania odpowiednio w całości lub w części.

W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że przedmiotem ogólnego postępowania administracyjnego jest sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 k.p.a. Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania albo utraciła taki charakter w toku postępowania por. wyrok NSA z 23.03. 2011r. sygn. akt II OSK 453/10 LEX nr 1080300).

Kluczowe znaczenie dla określenia przedmiotu postępowania w niniejszej sprawie jest prawidłowe odczytanie treści żądania skarżącej zawartego we wniosku z dnia [...] listopada 2011 r., piśmie z dnia [...] grudnia 2010 r. kierowanych do Starosty Powiatu B. oraz w piśmie z dnia [...] kwietnia 2011 r. skierowanym do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Skarżąca we wniosku kwestionuje zmianę przebiegu granicy działki nr 1501, której jest właścicielką położonej w O. z działkami nr 1502, nr 1539 oraz działki nr 1599 z działką nr 1598. Skarżąca zakwestionowała też granicę działki nr 871, gdyż jej powierzchnia została zmniejszona z 24a do 14a. W petitum wniosku domaga się wyjaśnienia przyczyn powstałych nieprawidłowości i dokonanie zmian naprawczych. W piśmie z dnia [...] grudnia 2010 r. skarżąca podała, że nie została poinformowana o zmianie przebiegu granicy pomiędzy działkami nr 1501 z działką nr 1499. Natomiast budynek gospodarczy na mapie zasadniczej został częściowo umieszczony na działce nr 1501 oraz na działce nr 1502, co nie jest zgodne z granicami mapy ewidencyjnej, ani ze stanem użytkowania. Zakwestionowała też granice działki nr 1539. W piśmie z dnia [...] lutego 2011 r. stwierdziła, że nie satysfakcjonuje jej stwierdzenie organu, że stan prawny działek nie uległ zmianie, skoro w wielu działaniach wydział geodezji opiera się na mapie zasadniczej i odmawia naprawienia błędów powstałych nie z winy skarżącej.

Definicję mapy zasadniczej zawiera art. 2 pkt 7 ustawy, przez którą należy rozumieć wielkoskalowe opracowanie kartograficzne, zawierające aktualne informacje o przestrzennym rozmieszczeniu obiektów ogólnogeograficznych oraz elementach ewidencji gruntów i budynków, a także sieci uzbrojenia terenu: nadziemnych, naziemnych i podziemnych. W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, że dane zawarte w mapie zasadniczej, co do informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami pochodzą z danych wynikających z ewidencji gruntów i budynków (art. 2 pkt 8 ustawy). Powyższe prowadzi do wniosku, że nie może być rozbieżności pomiędzy danymi zawartymi w ewidencji gruntów i budynków, a elementami ewidencji gruntów i budynków ujawnionymi w mapie zasadniczej.

Zakres przedmiotowy ewidencji gruntów został uregulowany w art. 20 ustawy. Stosownie do tego przepisu ewidencja gruntów i budynków, informacje dotyczące: 1) gruntów – ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty; 2) budynków ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych; 3) lokali – ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej (ust. 1).

W ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także 1) właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych – inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części; 2) miejsce zamieszkania lub siedzibę osób wymienionych w pkt 1; 3) informacje o wpisaniu do rejestru zabytków; 4) wartość nieruchomości ( ust. 2 art. 20 ustawy).

W wykonaniu delegacji zawartej w art. 26 ust. 2 ustawy Minister Rozwoju Regionalnego i Budownictwa wydał rozporządzenie z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454).

Stosownie do § 12 rozporządzenia prawa osób i jednostek organizacyjnych (zmiany podmiotowe w ewidencji gruntów) uwidacznia się na podstawie wpisów dokonanych w księgach wieczystych; prawomocnych orzeczeń sądowych umów zawartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali, ostatecznych decyzji administracyjnych; dyspozycji zawartych w aktach normatywnych; umów dzierżawy, o których mowa w § 11 ust. 1 tego rozporządzenia.

Powołane wyżej przepisy dowodzą, że rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości, zawiera jedynie dane wynikające z tytułów własności, ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej. Rolą organów ewidencyjnych jak wskazuje sama nazwa jest ewidencjonowanie stanów prawnych, same organy nie mogą tworzyć stanów prawnych w zakresie podmiotowym czy też przedmiotowym.

Zgodnie z § 45 ww. rozporządzenia z 2001r. aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Skarżąca kwestionując przebieg granic i powierzchnię działek stanowiących jej własność uwidocznionych na mapie zasadniczej, podważa prawidłowość wpisów dokonanych w ewidencji gruntów (element mapy zasadniczej). Kontrola prawidłowości wpisów w ewidencji gruntów (aktualizacja) zgodnie z § 47 ust. 3 rozporządzenia z 2001r. w przypadku, gdy wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów, starosta przeprowadza postępowanie w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne lub stosuje art. 22 ust. 3 ustawy.

Skarżąca domaga się przeprowadzenia postępowania naprawczego oraz wprowadzenia zmian do mapy zasadniczej. Wskazuje ponadto jak winna przebiegać granica jej działki nr 1501, podkreśliła, że nie wie, na jakiej podstawie nastąpiło zmniejszenie powierzchni działki. Mając na względzie wyżej przedstawiony stan prawny i stan faktyczny sprawy Sąd doszedł do przekonania, że umorzenie postępowania nastąpiło przedwcześnie. Rolą organu było precyzyjne wyjaśnienie treści wniosku skarżącej poprzez określenie czy dotyczy on wprowadzenia zmian do ewidencji gruntów, czy też zmian do mapy zasadniczej. Rację mają organy ewidencyjne, że wprowadzenie zmian do mapy zasadniczej nie następuje w formie decyzji administracyjnej.

Zgodnie z art. 9 k.p.a. rolą organów było poinformowanie skarżącej o skutkach żądania wprowadzenia zmian do mapy zasadniczej. Na podstawie wyżej opisanych pism skarżącej i wniosków w nich zawartych nie można jednoznacznie przyjąć, że jej wolą było wyłącznie wprowadzenie zmian do mapy zasadniczej. W tej sytuacją Sąd przyjął, że organy naruszyły przepis art. 63 § 2 k.p.a., zgodnie z którym, podanie winno określać żądanie osoby, która je wniosła. Jeżeli treść żądania budzi wątpliwości organu, to organ winien zwrócić się do wnioskodawcy o sprecyzowanie treści żądania w zakreślonym terminie z pouczeniem o skutkach procesowych na wypadek jego niedochowania. Sam organ nie może kreować treści żądania pochodzącego od strony.

Z tych przyczyn Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach uzasadnia treść art. 200 p.p.s.a.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji zwróci się do strony o sprecyzowanie wniosku kierując się w tym zakresie uwagami Sądu zawartymi w uzasadnieniu. Zatem wyjaśnienia udzielone przez skarżącą wyznaczą zakres przedmiotowy prowadzonego postępowania administracyjnego.