II GSK 757/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1863/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu sprawy ze skargi I. P. na stanowisko Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] lipca 2011 r., w przedmiocie zmiany miejsca odbywania aplikacji notarialnej w pkt 1: uchylił zaskarżone stanowisko oraz akt Rady Notarialnej w Rz. nr [...]; w pkt 2: stwierdził, że stanowisko oraz akt, o którym mowa w pkt 1 nie podlega wykonaniu; w pkt 3: zasądził od Krajowej Rady Notarialnej na rzecz skarżącej I. P. kwotę 344 zł kosztów postępowania.

Sąd orzekał w następującym stanie sprawy:

I. P. (dalej: skarżąca) w dniu [...] listopada 2010 r. złożyła wniosek w sprawie możliwości odbywania aplikacji notarialnej na terenie Izby Notarialnej w Rz. Rada Izby Notarialnej w Rz. negatywnie ustosunkowała się do tego wniosku pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. Następnie skarżąca ponownie złożyła wniosek o podobnej treści w dniu [...] kwietnia 2011 r. do Rady Izby Notarialnej w Rz., a organ ten pismem z dnia [...] maja 2011 r. podtrzymał swoje poprzednie stanowisko. Konsekwencją tego było złożenie przez I. P. "odwołania" do Krajowej Rady Notarialnej pismem z dnia [...] maja 2011 r.

W odpowiedzi Krajowa Rada Notarialna stwierdziła "brak podstaw prawnych do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy w trybie kodeksu postępowania administracyjnego". Zdaniem Rady z analizy art. 1 pkt 1 k.p.a., wyznaczającego pojęcie tzw. "indywidualnej sprawy administracyjnej", sprawa administracyjna to "oparty na przepisach prawa interes prawny uzasadniający żądanie od organu administracji państwowej udzielenia określonego uprawnienia albo oparta na tym samym prawie kompetencja organu administracji państwowej do oddziaływania na interes prawny nie podporządkowanego mu podmiotu przez nałożenie na niego, wydaną z urzędu decyzją określonego obowiązku". Tryb postępowania przewidziany w art. 127 k.p.a. (tryb odwoławczy) dotyczy tylko i wyłącznie instytucji wnoszenia odwołań od decyzji, a więc prowadzone jest w sprawach administracyjnych w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Jeśli zatem sprawa nie ma charakteru "sprawy administracyjnej", a stanowisko organu samorządu notarialnego (tak jak w niniejszej sprawie) nie ma charakteru decyzji administracyjnej, nie stosuje się do niej norm kodeksu postępowania administracyjnego.

Zgoda bądź odmowa wyrażenia zgody na "przeniesienie" miejsca odbywania aplikacji notarialnej pomiędzy dwiema Izbami Notarialnymi w ramach samorządu notarialnego mieści się w sferze wewnętrznej działania samorządu. Stąd też taka decyzja leży w kompetencji Rady Izby Notarialnej w Rz. w ramach autonomii tej Rady. Krajowa Rada Notarialna przez fakt, że dana sprawa leży w gestii wewnętrznej nie ma kompetencji wynikającej z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (podstawy formalnej) ani z przepisów prawa materialnego (np. ustawy prawo o notariacie) do kontroli tego typu rozstrzygnięć. Brak jest zaś jakichkolwiek regulacji rangi ustawowej, regulujących przedmiotową sprawę, a przyjmując, że samorząd powołany jest na mocy Konstytucji RP do sprawowania pieczy i dbania o należytą jakość usług oraz zapewnienie odpowiedniego dostępu do nich, a zarazem do ochrony interesów wszystkich członków samorządu, nie można odmówić zakwalifikowana takiego pisma do grupy tzw. aktów wewnętrznych (wewnątrz korporacyjnych), które dookreślają położenie prawne członków korporacji zawodowej notariuszy i aplikantów, poddanych z samego faktu przynależności do samorządu władztwu jego organów. Jednostronne akty są skierowane do konkretnego adresata celem realizacji zadań z zakresu administracji publicznej, polegających na sprawowaniu pieczy nad wykonywaniem zawodu notariusza.

I. P. powyższe stanowisko Krajowej Rady Notarialnej zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rz.

Sąd I instancji uwzględniając skargę stwierdził, że z treści art. 26 ustawy Prawo o notariacie wynika, że notariusze tworzą samorząd notarialny. Samorząd notarialny obejmuje izby notarialne i Krajową Radę Notarialną. Spełniając przesłanki z art. 71 § 4 ustawy Prawo o notariacie aplikant działa w ramach samorządu notarialnego. Dysponując ustawowym upoważnieniem do dokonywania określonych czynności, organ samorządu notarialnego nie może ani w odniesieniu do całokształtu tej kompetencji, ani w odniesieniu do indywidualnej sprawy, własnym działaniem uchylić się od realizowania swojej ustawowej kompetencji. Z przepisów ustawy Prawo o notariacie wyłania się systemowa konstrukcja polegająca na, z jednej strony, zapewnieniu każdej osobie spełniającej ustawowe warunki uzyskania wpisu na listę aplikantów i w ten sposób nabycia statusu aplikanta, a z drugiej strony - na określeniu mechanizmu, który gwarantuje realizację tegoż statusu przez zapewnienie odbycia aplikacji zgodnie z jej istotą. Samorząd notarialny nie jest wprawdzie organem władzy publicznej sensu stricto lecz, jako samorząd zawodowy reprezentujący osoby zaufania publicznego i sprawujący pieczę nad należytym wykonywaniem zawodu notariusza w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony, nie może podejmować uchwał polegających w istocie na uchyleniu się od wykonania w interesie publicznym obowiązków nałożonych na samorząd przez ustawę - Prawo o notariacie. W każdym przypadku działania organu kolegialnego mamy do czynienia z postępowaniami administracyjnymi, do których stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a na organach administracyjnych ciążą wszystkie obowiązki wynikające z przepisów procesowych. W ustawie Prawo o notariacie brak jest wskazań jakie ma spełnić osoba ubiegająca się o zmianę Izby Notarialnej, ale nie jest słuszne twierdzenie Krajowej Rady Notarialnej wyrażone w niniejszej sprawie, iż zmiana miejsca odbywania aplikacji notarialnej należy do "sfery wewnętrznej samorządu". Zakres działania rady izby wynika z treści art. 35 ustawy Prawo o notariacie i brak jest w tym przepisie przesłanki, która umożliwiałaby Radzie Notarialnej podejmować samodzielne akty w ramach "wewnętrznej sfery". W treści ustawy Prawo o notariacie brak jest regulacji, która umożliwia Radzie Notarialnej podejmowanie własnych aktów, na które nie przysługują środki zaskarżenia, a dodatkowo organy samorządu notarialnego nie mogą uzależniać odbywania aplikacji od dodatkowych nieznanych w ustawie warunków. W niniejszej sprawie organy samorządu notarialnego winny podjąć odpowiednią uchwałę dotyczącą wniosku I. P. w przedmiocie zmiany miejsca odbywania aplikacji notarialnej.

Krajowa Rada Notarialna złożyła skargę kasacyjną na powyższy wyrok, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Skargą kasacyjną zarzucono:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 26 Prawa o notariacie w zw. z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP (Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158 ze zm.), poprzez zakwestionowanie samorządowego charakteru notariatu i odmowę uznania, że organy samorządu notarialnego dysponują kompetencjami władczymi o charakterze wewnątrzsamorządowym wobec osób podległych władztwu samorządowemu;

2) art. 35 pkt 3 Prawa o notariacie poprzez odmowę radzie izby notarialnej możliwości wykonywania zadań samorządowych wobec aplikantów notarialnych;

3) art. 40 § 1 pkt 4 in fine Prawa o notariacie poprzez uznanie, że Krajowa Rada Notarialna uchyliła się od wykonania obowiązków nałożonych w ustawie, podczas gdy organ ten działał na mocy wskazanego przepisu;

II. Naruszenie przepisów postępowania:

1) art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. w zw. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez brak należytego wskazania powodów uchylenia zaskarżonego stanowiska Krajowej Rady Notarialnej oraz uchwały Rady Izby Notarialnej w Rz., w tym zwłaszcza brak wskazania przepisów prawa, które miałyby zostać naruszone w drodze wydania tych aktów, jak również brak przedstawienia stanowiska Krajowej Rady Notarialnej;

2) art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonego stanowiska Krajowej Rady Notarialnej oraz uchwały Rady Izby Notarialnej w Rz. mimo braku wykazania, że naruszały one jakiekolwiek przepisy prawa materialnego lub proceduralnego;

3) art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a. poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu wyroku wskazań dla Rady Izby Notarialnej w Rz. co do dalszego postępowania w sprawie;

4) art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a. poprzez nieodrzucenie skargi, mimo iż przedmiotowa sprawa nie należała do właściwości sądów administracyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W skardze kasacyjnej Krajowa Rada Notarialna trafnie podnosi, iż nie istnieje żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego, który dawałby organom samorządu notarialnego (Radzie Izby Notarialnej oraz Krajowej Radzie Notarialnej) kompetencje do rozstrzygania w przedmiocie wniosku aplikanta notarialnego o "przeniesienie", czy też wyrażenie zgody na zmianę miejsca odbywania aplikacji notarialnej.

W literaturze prawniczej przyjmuje się jako zasadę oczywistą, że zewnętrzny akt administracyjny o charakterze władczym musi być oparty na szczegółowym upoważnieniu ustawowym. Oznacza to obowiązywanie kompletnej normy prawnej, determinującej wszystkie elementy stosunku administracyjnoprawnego, w tym określającego kompetencję (zdolność, możliwość) organu administracji publicznej do autorytatywnego zastosowania określonej normy prawa przedmiotowego (T. Kiełkowski: Sprawa administracyjna, Zakamycze 2004, s. 36-38). Każdorazowe działanie organu administracji publicznej musi zatem mieć konkretną podstawę prawną (normę kompetencyjną ustalającą formy prawne, jakimi może posługiwać się organ administracji). Norma kompetencyjna upoważniająca organ do podejmowania rozstrzygnięcia powinna zaś określać co najmniej czynność organu, która jest przedmiotem jego kompetencji.

Nie ulega przy tym wątpliwości, iż organy samorządu notarialnego mogą być podmiotem powołanym z mocy prawa do załatwiania spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnych, a zatem mogą być organem administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sąd I instancji stwierdził m.in., iż "(...) Dysponując ustawowym upoważnieniem do dokonywania określonych czynności, organ samorządu notarialnego nie może w odniesieniu do całokształtu tej kompetencji, ani w odniesieniu do indywidualnej sprawy, własnym działaniem uchylić się od realizowania swej ustawowej kompetencji (...)".

Rzecz jednak w tym, iż żaden z powołanych przez Sąd I instancji przepisów ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie nie pozwala na przyjęcie, iż organ samorządu notarialnego "uchylił się od realizowania swej ustawowej kompetencji".

Z przywołanego przez Sąd I instancji art. 26 § 1 i 2 ustawy – Prawo o notariacie wynika jedynie to, co wynika z treści tych przepisów, a mianowicie, że notariusze tworzą samorząd notarialny oraz że samorząd notarialny obejmuje izby notarialne i Krajową Radę Notarialną. Zauważyć przy tym należy, iż skarżąca I. P. jest aplikantem notarialnym i okoliczność, iż uzyskała wpis na listę aplikantów notarialnych na terenie Izby Notarialnej w G. (art. 71 § 3 i 4 ustawy – Prawo o notariacie) nie oznacza, iż jako aplikantka "tworzy" samorząd zawodowy, skoro "tworzenie" tego samorządu zostało ustawowo zastrzeżone jedynie dla notariuszy.

Również z powołanego przez Sąd I instancji art. 35 ustawy – Prawo o notariacie nie wynika, aby do zakresu działania rady izby notarialnej należała kwestia "przeniesienia" aplikanta notarialnego z terenu jednej izby do drugiej.

Zresztą takie "przeniesienie" wymagałoby odpowiedniej regulacji prawnej dotyczącej wykreślenia wpisu na listę aplikantów notarialnych dokonanego na podstawie uchwały rady izby notarialnej właściwej ze względu na miejsce złożenia zgłoszenia o przystąpienie do egzaminu (art. 71 § 3 ustawy – Prawo o notariacie) oraz wpisu na listę aplikantów notarialnych na podstawie uchwały rady izby notarialnej właściwej według zgłoszonego wniosku aplikanta, a nadto nie można pomijać, iż zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie aplikacji notarialnej (Dz. U. Nr 42, poz. 189) aplikant odbywa aplikację u notariusza, z którym zawarł umowę o pracę, a w wypadku zatrudnienia przez radę izby – u notariusza wyznaczonego przez tę radę. Tak więc w przypadku zatrudnienia aplikanta na podstawie umowy o pracę, odpowiedniej regulacji ustawowej wymagałaby również kwestia związana z rozwiązaniem dotychczasowego stosunku pracy.

Mając na względzie powyższe okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżone do Sądu I instancji "pisemne stanowisko [...] Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] lipca 2011 r." nie stanowiło decyzji administracyjnej ani też innego aktu lub postanowienia, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a., a w konsekwencji sprawa nie należała do właściwości sądu administracyjnego i dlatego orzekł jak w postanowieniu na mocy art. 189 w związku z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.