II SA/Sz 535/11

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze , działając na podstawie art. 16 § 1, art. 156 § 1 pkt 2, art.157 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanego dalej "K.p.a.", oraz art. 93 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) po ponownym rozpatrzeniu na wniosek M. B. sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] r., nr [...] , dotyczącej zatwierdzenia podziału nieruchomości ujawnionej w księdze wieczystej [...] – utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego

z dnia [...] r., nr [..] .

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Prezydent Miasta . decyzją z dnia [...] r., zatwierdził dokonany na wniosek współwłaścicieli projekt podziału nieruchomości ujawnionej w księdze wieczystej KW[...] , stanowiącej współwłasność stron wyszczególnionych w jej treści. Na mocy powyższego rozstrzygnięcia z działki nr [...] o powierzchni [...]m2 zostały wydzielone działki odpowiednio: [...] o powierzchni [...] m2, [...]o powierzchni [...] m2 i [...] o powierzchni [...]m2. Decyzja ta została doręczona stronom i wskutek bezskutecznego upływu terminu do wniesienia odwołania stała się ostateczna.

W dniu [...]r., M. B. (reprezentowana przez pełnomocnika) złożyła do Kolegium wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji ostatecznej. Jako podstawę swojego żądania strona wskazała naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. rażące naruszenie prawa. W szczególności, zdaniem strony, naruszony został art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, regulujący zasady przechodzenia własności działek wydzielonych pod drogi publicznej na rzecz Gminy. Wobec braku uchwały Rady Miasta ., brak było podstaw do przyłączenia działki [...] do drogi gminnej. Dołączenie natomiast działki [...] do drogi krajowej nie mogło być skuteczne, gdyż stosowna decyzja wojewody została wydana dopiero w 2005 r., tj. po dacie wydania kwestionowanej decyzji podziałowej. Ponadto skarżąca wskazała jako rażące naruszenie prawa brak uczestnictwa w postępowaniu wszystkich stron: tj. Gminy Miasto, spadkobierców M. D., K. G. i K. S., a także inne uchybienia w zakresie reprezentowania Skarbu Państwa oraz S. R.. Dodatkowo, w ocenie skarżącej, Miasto powinno w sprawie uczestniczyć jako strona postępowania, co z kolei winno było skutkować wyłączeniem Gminy Miasto jako organu z postępowania podziałowego. Ponadto zdaniem strony organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa poprzez zastosowanie do kwestionowanego podziału przepisu art. 92 ustawy

o gospodarce nieruchomościami, podczas gdy dzielona działka została oznaczona

w ewidencji gruntów jako rolna. W opinii M. B. w przypadku tego rodzaju gruntów, przy wydawaniu zakwestionowanej decyzji brak było podstaw do zastosowania ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności wskazanej we wniosku decyzji. Rozstrzygnięcie powyższe zostało przez stronę zaskarżone, natomiast Kolegium ponownie rozpatrując sprawę dopatrzyło się uchybień formalnych w zakresie dotychczas przeprowadzonego postępowania. W następstwie powyższego decyzja została uchylona, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia celem uzupełniania stwierdzonych braków.

W dalszym toku postępowania Kolegium zgromadziło dokumenty pozwalające ustalić krąg podmiotów posiadających tytuł prawny do nieruchomości, których dotyczyła kwestionowana decyzja, a następnie zawiadomiło powyższe podmioty o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności.

Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej Prezydenta Miasta z dnia [...] r.

Powyższa decyzja została doręczona M. B. w dniu [...] r., W dniu [...] r. M. B. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W treści wniosku podniosła, że zgodnie z decyzją podziałową wydzielenie działek nr [..] i [...] nastąpiło na poszerzenie pasa drogowego. Działki te przeszły z mocy prawa na własność Miasta . Strona wskazała jednak na umowy i pisma, z których wynika, że drogi przejęte na poszerzenia pasa drogowego zostały faktycznie przekazane dla A. Sp. z o.o. z przeznaczeniem na budowę drogi dojazdowej wraz z infrastrukturą na potrzeby budowy centrum handlowego. Zdaniem odwołującej powyższe uzasadnia uchylenie decyzji podziałowej w części dotyczącej powyższych działek. Nadto M. B. podała, że Gmina Miasto nie dopełniła swojego obowiązku wynikającego z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i nie uzgodniła z byłymi właścicielami przejętych z mocy prawa nieruchomości kwestii odszkodowawczych. Zarzucała, że przy przejęciu nieruchomości na podstawie art. 58 K.c. doszło do naruszenia obowiązujących przepisów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze , po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w decyzji z dnia [...] r. nr [...] w pierwszej kolejności podkreśliło, że niniejsze postępowanie dotyczyło stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, wydanej w sprawie zatwierdzenia na wniosek właścicieli podziału nieruchomości. Kolegium było zatem uprawnione do badania w niniejszym postępowaniu jedynie okoliczności mogących stanowić podstawę wzruszenia decyzji ostatecznej.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez stronę Kolegium wskazało,

iż słusznie stwierdzono, że kwestionowana decyzja nie zawierała żadnych rozstrzygnięć w zakresie przejścia wydzielonych działek na rzecz Gminy. Jakiekolwiek konstytutywne rozstrzygnięcie w tym przedmiocie byłoby bowiem niedopuszczalne, gdyż stosownie do treści przepisu art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne.

W opinii Samorządowego Kolegium Odwoławczego zasadnie stwierdzono także, że przeznaczenie działek nr [...] i nr [...] z obrębu ewidencyjnego nr [...] wynikało z ustaleń zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej

nr L/709/94 w dniu 16 maja 1994r. (Dz. Urz. Woj. Szczecińskiego nr 9 poz. 72 z dnia 11 lipca 1994r.) Z zapisów powyższego aktu prawnego wynika bowiem, że przedmiotowe działki znajdowały się na obszarze objętym liniami rozgraniczającymi tereny elementarne przeznaczone pod drogi publiczne. W dacie wydania kwestionowanej decyzji o podziale część obszaru działki nr [...] przeznaczona była w planie pod rezerwację terenu na cele ulicy (teren elementarny oznaczony symbolem [...] ) oraz pod zabudowę o funkcji mieszkalnej jako funkcji dominującej (teren elementarny oznaczony symbolem[...] ). Skoro zatem strony zawnioskowały o wydzielenie działek nr [...] i [...] , zdaniem Kolegium, organ miał prawo, a nawet obowiązek zatwierdzenia podziału, jeśli zostały spełnione przewidziane przez ustawodawcę wymogi, takie jak dostęp do drogi publicznej, czy zgodność z planem zagospodarowania przestrzennego. Obowiązki organu w tym zakresie zostały wyczerpująco przeanalizowane w zaskarżonej decyzji omawiającej stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Organ zauważył ponadto, że jeśli strony nie zgadzały się z treścią rozstrzygnięcia mogły wystąpić z odwołaniem. Natomiast strony pominięte przy rozstrzyganiu mogły wnioskować o wznowienie postępowania - stosownie do treści art. 145§ 1 pkt 4 K.p.a.

Podnoszone przez skarżącą argumenty mające dowodzić niezgodnego

z prawem działania władz Miasta . działających w porozumieniu z zainteresowanymi przejęciem nieruchomości spółkami, w opinii Samorządowego Kolegium Odwoławczego , nie dają podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej. W tym zakresie nie sposób bowiem nie zauważyć, iż podpisywane przez gminę umowy i porozumienia o charakterze cywilnoprawnym z podmiotami gospodarczymi nie mają żadnego wpływu na przeznaczenie gruntu w planie zagospodarowania przestrzennego, czy też inne okoliczności weryfikowane w toku postępowania podziałowego. Nie mają one zatem żadnego znaczenia w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości. Kolegium zauważyło ponadto, że w żaden sposób nie została dowiedziona podnoszona przez stronę ich bezprawność. Podobnie, również umowy, w tym wskazywana przez stronę "umowa czwórstonna", nie mogły mieć wpływu na zatwierdzenie podziału. Dotyczyła ona bowiem regulacji stosunków cywilnoprawnych pozostających poza zakresem postępowania podziałowego i była wynikiem stosowania przewidzianej przepisami prawa cywilnego zasady swobody umów (art. 3531 K.c.). Także późniejsze gospodarowanie przez Gminę nieruchomością przejętą od dotychczasowych właścicieli nie może być podstawą wzruszenia decyzji ostatecznej dotyczącej podziału, albowiem ze swej istoty nie mogła mieć ona znaczenia w toku wydawania decyzji zatwierdzającej wnioskowany przez współwłaścicieli (strony) podział, a tylko takie okoliczności mogą być podstawą stwierdzenia nieważności.

Kolegium wskazało dalej, że kwestia odszkodowania za przejętą przez Gminę nieruchomość także nie jest częścią postępowania podziałowego i ma charakter cywilnoprawny i tym samym nie może stanowić podstawy wzruszenia decyzji zatwierdzającej podział. Ewentualny spór pomiędzy stroną, a Gminą dotyczący wykonywania prawa własności, czy też przejścia tegoż prawa, może być rozstrzygany jedynie w toku postępowania cywilnego i tym samym brak jest podstaw prawnych do ingerencji w tę sferę przez Kolegium.

Zdaniem organu przedstawiona we wniosku o stwierdzenie nieważności oraz we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy argumentacja oraz przywołane dowody na jej poparcie nie dają podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji.

Kolegium badając akta sprawy nie dopatrzyło się także zaistnienia innych przesłanek mogących stanowić podstawę takiego działania.

Organ wskazał dalej, że nie jest również możliwe stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej w części, jak oczekuje tego wnioskodawczyni. Rozstrzygnięcie w tym przedmiocie może prowadzić do eliminacji kwestionowanej decyzji jedynie

w całości. Ponadto po wydaniu przedmiotowej decyzji udziały w działce powstałej z podziału były przedmiotem obrotu i zmieniały swoich właścicieli. Taka okoliczność jest w orzecznictwie i literaturze przyjmowana jako wywołująca nieodwracalne skutki prawne, z uwagi na fakt, iż nie mogą one zostać zmienione w następstwie wydania decyzji administracyjnej. W takim przypadku nawet w razie potwierdzenia racji przedstawionych we wniosku o stwierdzenie nieważności (co zdaniem Kolegium w niniejszej sprawie nie miało miejsca), nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej z uwagi na treść art. 156 § 2 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

złożyła M. B., wnosząc o jej uchylenie w całości oraz

o zasądzenie od Kolegium na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła:

1. obrazę przepisów postępowania, mającą istotny wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, tj. :

* art. 8 K.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutu sformułowanego

we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy (sporządzonym osobiście przez skarżącą w dniu [...] r.), iż w postępowaniu administracyjnym o podział działki oznaczonej nr [...] , dla której Sąd Rejonowy prowadził księgę KW nr[...] , nie brali udziału wszyscy współwłaściciele, podczas gdy ww. przepisy nakazują organowi II instancji, który winien działać z uwzględnieniem zasady zaufania obywatela wobec organów państwa, odniesienie się do zarzutów postawionych przez stronę w ramach uzasadnienia motywów wydanej decyzji;

* art. 156 § 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, iż decyzja z dnia [...] r. zatwierdzająca podział nieruchomości oznaczonej działką nr [...] , dla której Sąd Rejonowy prowadził księgę KW nr[...] , wywołała nieodwracalne skutki prawne, podczas gdy decyzja zatwierdzająca podział działki nie wywołała bezpośrednio żadnych nieodwracalnych skutków prawnych;

2. obrazę prawa materialnego, tj.:

- art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 8 ust 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez przyjęcie, iż decyzja z dnia [...] r., zatwierdzająca podział nieruchomości

o nr KW [...] nie została wydana z naruszeniem art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podczas gdy z uzasadnienia ww. decyzji wprost wynika,

że wydzielone działki o nr [...] i [...] przechodzą z mocy prawa na własność miasta jako drogi powiatowe, co jest niezgodne z powołanymi wyżej przepisami, albowiem z obowiązującego wówczas planu zagospodarowania przestrzennego wynika, iż część działki o nr [...] została przeznaczona na cele ulicy, co nie jest równoznaczne z przeznaczeniem pod drogę publiczną i nie może skutkować przejściem własności wydzielonych działek o nr [...] i [...] na własność Gminy Miasto .

M. B. podniosła, że w zaskarżonej decyzji Kolegium nie odniosło się do jednego z zarzutów sformułowanych przez stronę w odwołaniu z dnia [...] r., a mianowicie do zarzutu, iż w postępowaniu o zatwierdzenie podziału działki oznaczonej nr [..] , KW nr [...] nie brali udziału wszyscy współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości. Powyższe naruszenie przepisów postępowania, zdaniem skarżącej, mogło mieć zaś istotny wpływ na treść kwestionowanej decyzji.

Skarżąca podkreśliła, że kwestia ustalenia, czy wszyscy współwłaściciele brali udział w postępowaniu o zatwierdzenie podziału, co wiąże się z wyrażeniem zgody na podział, ma istotne znaczenie dla przedmiotowego postępowania. Ponadto zgodnie z treścią art. 97 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli nieruchomość jest objęta współwłasnością lub współużytkowaniem wieczystym, podziału można dokonać na wniosek współwłaścicieli albo współużytkowników wieczystych. Przepis art. 199 K.c. stosuje się odpowiednio. Zatem istotną okolicznością jest ustalenie, czy na podział działki oznaczonej nr[...] wyrazili zgodę wszyscy jej współwłaściciele. Na poparcie swojego stanowiska M. B. powołała się na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 2002 r., sygn. akt I SA 1638/00 (opubl. LEX

nr 81991), w którym orzeczono, iż wystąpienie z wnioskiem o podział nieruchomości jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd, a każda czynność przekraczająca zwykły zarząd wymaga uprzedniej zgody współwłaścicieli, czy też współużytkowników. W wypadku braku takiej zgody, czynność jest nieważna. Jest to nieważność bezwzględna. Zgoda pozostałych współwłaścicieli (współużytkowników) może być zastąpiona tylko rozstrzygnięciem sądu wydanym w postępowaniu nieprocesowym na żądanie tych osób, których udziały wynoszą co najmniej połowę (art. 606-626 K.p.c). Zatem brak zgody choćby jednego ze współwłaścicieli na podział nieruchomości jest przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzenie podziału nieruchomości, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Dlatego też nierozpatrzenie zarzutu strony w powyższym zakresie uznać należy za rażące naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć wpływ na treść zaskarżonej decyzji i uniemożliwiające również kontrolę jej legalności przez wojewódzki sąd administracyjny.

W opinii skarżącej, wbrew twierdzeniom organu, brak jest podstaw do przyjęcia, że decyzja zatwierdzająca podział z dnia [...] r. wywołała nieodwracalne skutki. Wprowadzenie bowiem powstałych w wyniku podziału działki nr [...] nieruchomości do obrotu i zmiana osobowa po stronie właścicieli, czy też współwłaścicieli ma jedynie pośredni związek z ww. decyzją. Powstała bowiem w skutek późniejszych czynności cywilnoprawnych, co nie pozwala opierać zaskarżonego rozstrzygnięcia między innymi o treść art. 156 §2 K.p.a.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, M. B. wskazała, że decyzja z dnia 10 grudnia 2002 r. zatwierdzająca podział działki nr [..] o nr KW [...] zapadła z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 ust. 1 pkt 2 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zauważyło bowiem, iż w podstawie prawnej decyzji z dnia [..] r. wprost powołany został art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w uzasadnieniu tej decyzji wskazano, iż zgodnie z ww. przepisem wydzielone pod drogi działki o nr [...] i [...] przechodzą z mocy prawa na własność Miasta. Powyższe, zdaniem strony skarżącej, stoi w rażącej niezgodności z prawem. W myśl bowiem art. 98 ust. 1 ww. ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z dnia [...] r. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. Z powyższego jednoznacznie wynika, iż tylko działki wydzielone pod drogi publiczne przechodzą na własność np. gminy. Natomiast z obowiązującego wówczas planu zagospodarowania przestrzennego wynika jedynie, iż część działki nr [...] była zarezerwowana na ulicę, co nie oznacza przeznaczenia na drogę publiczną. Równie dobrze bowiem przeznaczenie części działki na cele ulicy może być związane z budową drogi wewnętrznej.

Odnosząc się do kwestii rzeczywistego przeznaczenia wydzielonych działek o nr [...] i [...] , na których znajduje się droga dojazdowa do Centrum Handlowego A. skarżąca wskazała, że art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych stanowi, iż drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w tym w szczególności drogi dojazdowe, użytkowane przez podmioty prowadzące działalność gospodarczą są drogami wewnętrznymi.

M. B. podkreśliła dalej, iż drogi powstałe na działkach nr [...] i [...] prowadzą tylko i wyłącznie do centrum handlowego i zlokalizowanej przy nim stacji benzynowej. Skoro zatem ich celem była możliwość dojazdu do ww. obiektów, to w żaden sposób nie można uznać, iż są one drogami publicznymi. Zdaniem skarżącej w niniejszej sprawie znajdują się dokumenty wskazujące, iż wszystkie czynności związane z budową drogi na działkach [...] i [...] były podejmowane przez A. Spółkę z o.o. Jeszcze przed wydaniem decyzji podziałowej z dnia [...] r. została wydana decyzja Prezydenta Miasta o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu pod inwestycję polegającą na budowie infrastruktury komunikacyjnej wraz z pełną infrastrukturą techniczną na potrzeby Centrum Handlowego A. . Ponadto w dwa miesiące po wydaniu decyzji podziałowej, A. Sp. z o.o. uzyskała zgodę Gminy Miasto na zajęcie działek [...] i [...] pod obsługę komunikacyjną wraz z pełną infrastrukturą techniczną Centrum Handlowego A.. Wszystkie decyzje związane z ww. inwestycją były wydawane na wniosek i rzecz A. Sp. z o.o. W opinii strony świadczy to o tym,

iż wydanie decyzji podziałowej było niezbędnym elementem poprzedzającym rozpoczęcie inwestycji przez A.. Dlatego też brak jest jakichkolwiek podstaw aby przyjąć, iż działki [...] i [...] , których współwłaścicielką była skarżąca, zostały wydzielone pod jakąkolwiek drogę publiczną. Działki te nie mogły zatem przejść z mocy prawa na własność Gminy Miasto .

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska.

Odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium wskazało, że w zakresie zarzutu, dotyczącego informacji zawartej w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji podziałowej, zgodnie z którą działki [...] i [...] przechodzą z mocy prawa na własność gminy nie sposób nie zauważyć, iż przejęcie z mocy prawa oznacza, że nie wydaje się w tym przedmiocie decyzji, a zmiana właściciela następuje na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących. Ewentualny brak odpowiednich przepisów w tym zakresie skutkowałby brakiem przejścia wydzielonych nieruchomości na własność gminy, czy Skarbu Państwa. Wszelkie ustalenia w tym zakresie zawarte w decyzji podziałowej mają bowiem jedynie charakter deklaratoryjny lub informacyjny i nie stanowią przedmiotu rozstrzygania. Przedmiotem takim jest natomiast ustalenie,

czy zaproponowana przez strony propozycja podziału jest zgodna z obowiązującymi przepisami i w razie potwierdzenia takiej okoliczności zatwierdzenie podziału

w proponowanym kształcie.

W opinii Kolegium brak jest podstaw do uznania - jak wywodzi strona - iż nawet nieprawidłowa, czy nieścisła informacja zawarta w uzasadnieniu decyzji, dotycząca przeznaczenia wydzielanych dróg w planie zagospodarował przestrzennego mogłaby zostać uznana za rażące naruszenie prawa, dające podstawę do eliminacji ostatecznej decyzji podziałowej z obrotu prawnego.

W opinii Kolegium nieuprawniony jest także zarzut jakoby organ ten oparł kwestionowane rozstrzygnięcie na przesłance wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych. W treści uzasadnienia wskazano jedynie, że nawet w razie potwierdzenia zarzutów strony co do zaistnienia podstaw stwierdzenia nieważności - co jednak nie nastąpiło - i tak brak byłoby podstaw wydania wnioskowanego rozstrzygnięcia,

tj. stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Skutki decyzji, tj. podział nieruchomości na trzy oddzielne działki, a następnie nabycie własności jedynie działki [...] przez część aktualnych współwłaścicieli w następstwie zdarzeń cywilnoprawnych nie mogą być zniesione drodze postępowania administracyjnego.

Postanowieniem z dnia [...] r., sygn. akt II SA/Sz 565/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie sądowe w sprawie z uwagi na zaistnienie przesłanki określonej w art. 124 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Następnie postanowieniem z dnia 25 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 565/09 Sąd podjął z urzędu zawieszone postępowanie z powodu ustania przyczyny jego zawieszenia.

W piśmie procesowym z dnia [...] r. skarżąca przedstawiła argumenty, podniesione wcześniej w treści skargi.

Na rozprawie w dniu 4 lipca 2012 r. skarżąca poparła skargę, a ponadto wskazała, że nie doszło do porozumienia pomiędzy nią, a Gminą Miasto

w przedmiocie odszkodowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej sprawowanej pod względem zgodności z prawem.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności

z prawem dała podstawę do stwierdzenia, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno decyzja wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w I, jak i w II instancji podjęta została z uwzględnieniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących jeden z nadzwyczajnych trybów weryfikacji orzeczeń administracyjnych, tj. stwierdzenie nieważności.

Tryb nieważnościowy umożliwia wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc orzeczenia obarczonego kwalifikowaną wadą o charakterze materialnoprawnym, a jego skuteczność uzależniona jest od wykazania zaistnienia jednej z przesłanek wymienionych w sposób taksatywny w przepisie art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a., wskazanej przez podmiot, który inicjuje czynności procesowe. Ustalenie tej okoliczności następuje w toku postępowania o charakterze nadzwyczajnym, ale poddanego regułom właściwym dla ogólnego postępowania administracyjnego

z odpowiednim ich stosowaniem.

Z akt sprawy wynika, że w postępowaniu administracyjnym badana była zgodność z prawem decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] r.,

nr[...] , zatwierdzającej projekt podziału niezabudowanej nieruchomości gruntowej nr [..] o powierzchni [...] m2, położonej przy ul. [...] , w obrębie ewidencji gruntów nr [..] -[...] , stanowiącej współwłasność: Skarbu Państwa, spadkobierców M. D.: J. W., B. W., A. P. i K. K., spadkobierców K. G.: M. S. B. i S. S. R., M. Z. P., A. S., M. S., W. S., W. S., Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej "[...] ", S. R. S., K. K., E. K. F., spadkobierców K. S.: P. K. S., R. A.S. i J.S., G. S., L. P., J. M. M. K. M., S. G. Ś., A. M. .Ś., K. E. Ś., E. H. Ś., B. S. Ś., J.Ś., A. W. Ś., J. S. . S., B. S., B. B., J. L. i P. J. małż. P., E.M. i R. małż. S., G. M. i K. małż. Z., J. i W. K. małż. K., K. i W. małż. B., D. I. i K. J. małż. B., A. M. Z. małż. P. oraz D. Z. i A. T. małż. N..

Działka nr [...] została podzielona na działki: nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...]o pow. [...]m2 . Działka nr [...] została wydzielona na poszerzenie pasa drogowego istniejącej ulicy [...] w zmodernizowanych liniach rozgraniczających ulicy, działka nr [...] na poszerzenie pasa drogowego istniejącej ulicy [...] w zmodernizowanych liniach rozgraniczających ulicy, natomiast działka nr [...]powstała na skutek wydzielenia z działki nr [...]działek nr [...] i nr [...] .

Ocena legalności decyzji w przedmiocie zatwierdzenia podziału działki nr [...] prowadzona była, zgodnie z wnioskiem M. B., w warunkach art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., który dotyczy wady polegającej na rażącym naruszeniu prawa. Przepis ten stanowi bowiem, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

W przepisach regulujących postępowanie administracyjne funkcjonują oddzielnie dwa pojęcia: "naruszenie prawa" i jego kwalifikowana forma: "rażące naruszenie prawa". Uprawnia to do przyjęcia, że nie można utożsamiać pierwszej sytuacji z jej kwalifikowaną postacią.

Pojęcie "rażącego naruszenia prawa" było przedmiotem rozważań zarówno nauki prawa administracyjnego, jak i orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wspólny dorobek orzecznictwa sądowego i doktryny pozwolił przyjąć pewne zasadnicze cechy kwalifikowanego naruszenia prawa. Uwzględniając je należy stwierdzić, że z rażącym naruszeniem, jako najwyższym stopniem naruszenia prawa mamy do czynienia wówczas, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (tak: B. Adamiak, J. Borkowski: KPA Komentarz, Wydanie 7, Warszawa 2005r.).

W wyroku z dnia 18 lipca 1994r. (sygn. akt V SA 535/94; ONSA 1995, Nr 2, poz. 91), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Wstępnym warunkiem uznania, że nastąpiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jest stwierdzenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny".

Rozstrzygające dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności

z powodu rażącego naruszenia jest stan prawny z dnia wydania decyzji. Na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana interpretacji prawa. Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny

w wyroku z dnia 13 czerwca 2007r., sygn. akt I OSK 996/06 (LEX nr 354687), stwierdzając, że przy ustalaniu cech rażącego naruszenia prawa należy uwzględniać zasadę trwałości decyzji administracyjnej oraz istotę zastosowania sankcji nieważności decyzji administracyjnej, której zastosowanie powoduje pozbawienie mocy prawnej decyzji ze skutkiem ex tunc. Nie każde, zatem naruszenie przepisów prawa jest naruszeniem rażącym. Rażące naruszenie prawa to naruszenie normy prawnej niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych.

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie, mającej konkretną materialnoprawną podstawę orzekania, obowiązywał niewątpliwy stan prawny.

Decyzja będąca przedmiotem oceny w nadzwyczajnym postępowaniu weryfikacyjnym podjęta została na podstawie art. 93, art. 96 ust. 1 i 4, art. 97 ust. 2

i art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U.

z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) wg stanu prawnego obowiązującego dnia 10 grudnia 2002 r.

W myśl art. 93 ust. 1 powołanej ustawy, podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczególnymi. W razie braku tego planu stosuje się przepis art. 94. Zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu( ust. 2). Podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną (ust. 3). Zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczególnymi, z zastrzeżeniem art. 94 i art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta (ust. 4).

Opinię, o której mowa w ust. 4, wyraża się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie (ust. 5). Jeżeli przy dokonywaniu podziału nieruchomości zaistnieje konieczność wydzielenia działek gruntu pod drogi publiczne, a ustalenia planu miejscowego nie określają zasad podziału nieruchomości, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może żądać od osoby, która składa wniosek o podział, dołączenia do wniosku koncepcji zagospodarowania tej nieruchomości. W koncepcji określa się linie rozgraniczające układy komunikacyjne oraz rodzaje zabudowy, z uwzględnieniem ustaleń planu miejscowego i przepisów szczególnych. Koncepcję opracowuje osoba posiadająca uprawnienia urbanistyczne lub uprawnienia budowlane w specjalności architektonicznej (ust. 6).

Istotne w tej sprawie znaczenie ma przepis art. 93 ust. 1-3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z którego wynika, że: "Podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku planu stosuje się przepis art. 94. Zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu.

Przepis art. 93 ust. 2 powołanej ustawy stanowi istotną wskazówkę interpretacyjną pojęcia "zgodności podziału z ustaleniami planu". Oznacza to bowiem, że przy zatwierdzeniu projektu podziału organ musi przede wszystkim uwzględnić przeznaczenie terenu określone w planie miejscowym i z tego punktu widzenia ocenić, czy projekt realizuje to przeznaczenie, a także czy "służy" temu przeznaczeniu. Dodatkowym kryterium dopuszczalności zatwierdzenia podziału, z punktu widzenia jego zgodności z planem, jest określona wprost przez ustawodawcę konieczność badania możliwości przyszłego zagospodarowania nowo utworzonych działek zgodnie z celem i przeznaczeniem nieruchomości w planie miejscowym. Zatem organ w ramach dokonywanej oceny zgodności podziału z ustaleniami planu musi udzielić odpowiedzi na pytanie, czy proponowany przez wnioskodawcę projekt podziału służy realizacji celu i przeznaczenia określonego w planie, a więc czy projekt podziału stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu, określonego w planie miejscowym, po zatwierdzeniu podziału nieruchomości (vide: Mzyk E. (w:) Bieniek G. (red.), Kalus S., Mzyk E., Marmaj Z., Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2007, str. 351 i n.).

Działki nr [...] i [...] , obr. ewid. [...], które powstały w wyniku podziału działki nr [...], w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta , zatwierdzonym uchwałą nr L/709/94 z dnia 16 maja 1994 r. (Dz. Urz. Woj. Szczec. Nr 9, poz. 72) znajdowały się na obszarze objętym liniami rozgraniczającymi terenów elementarnych przeznaczonych pod drogi publiczne, część działki nr [...] przeznaczona była w planie na cele ulicy (teren elementarny oznaczony w planie jako K.D.23.G). Nie ma przy tym znaczenia wykorzystywanie działki na cele rolne w dacie decyzji podziałowej, albowiem warunkiem podziału jest zgodność z planem miejscowym przede wszystkim co do zamierzeń przyszłych, których realizację dopuszcza plan miejscowy.

Zauważyć należy, wbrew twierdzeniom skargi, że decyzja z dnia [...] r. w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości nie zawierała rozstrzygnięcia w zakresie przeniesienia własności wydzielonych pod drogi działek

nr [...] i [...] na rzecz gminy . Decyzja podziałowa zawierała wprawdzie informację o treści przepisu art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jednakże z przepisu tego wg stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania decyzji podziałowej jednoznacznie wynika, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne ( ust. 1).

Postanowienia decyzji w sprawie podziału nieruchomości dotyczące przejścia prawa własności nie mają żadnego znaczenia w świetle regulacji z art. 98 ust. 1 ustawy, gdyż przejście prawa własności nie dokonuje się z mocy decyzji w sprawie podziału, ale z mocy prawa.

Podnoszony przez skarżącą zarzut braku w dacie podziału aktów kwalifikujących drogi do istniejących kategorii dróg publicznych jest również niezasadny, albowiem możliwość przeznaczenia gruntów opisanych w decyzji podziałowej pod drogi publiczne wynikać winna z planu zagospodarowania przestrzennego co – zdaniem Sądu- w rozpoznawanej sprawie, w świetle przepisów uchwały planistycznej, nie budzi wątpliwości.

Nie jest również zasadny zarzut M. B., że w postępowaniu podziałowym nieruchomości nr [...] nie brali udziału wszyscy jej współwłaściciele, jak tego wymaga przepis art. 97 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zauważyć bowiem należy, że zgodnie z art. 97 ust. 1 powołanej ustawy, podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Jeżeli nieruchomość jest objęta współwłasnością lub współużytkowaniem wieczystym, podziału można dokonać na wniosek współwłaścicieli albo współużytkowników wieczystych. Przepis art. 199 Kodeksu cywilnego stosuje się odpowiednio. Nie dotyczy to podziału, o którym orzeka sąd (ust. 2).

Nie ulega wątpliwości, że skoro działka nr [...] stanowiła współwłasność osób wymienionych w decyzji z dnia [...] r., które jednocześnie były wnioskodawcami jej podziału na działki [...] , nr [...] i nr [...], to osoby te winny wyrazić zgodę na wystąpienie z wnioskiem o wszczęcie postępowania podziałowego.

W tej sprawie wykaz współwłaścicieli został ustalony przez organ w oparciu o dane

z ewidencji gruntów z dnia [...] r., natomiast wniosek o podział nieruchomości został złożony w dniu [...] r. Wniosek złożył J. W. działający w imieniu wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. Zgoda współwłaścicieli wymienionych w rejestrze ewidencji gruntów lub ujawnionych w postanowieniach o stwierdzeniu nabycia spadku spadkobierców na podział nieruchomości została wyrażona bądź to w odrębnych pismach, bądź też w zawartych w formie aktu notarialnego przedwstępnych umowach sprzedaży udziału w nieruchomości, załączonych do akt administracyjnych. Zgodę w tej formie wyrazili spadkobiercy K. G., tj. skarżąca M. B. oraz S. S. R.jak i spadkobiercy K. S.: P. K. S., R. A. S. oraz J. S.. Prawo do złożenia oświadczenia woli przez spadkobierców K. G. wynikało z postanowienia Sądu Rejonowego z dnia [...]r. III Ns [...], natomiast spadkobierców K. S. z postanowienia Sądu Rejonowego z dnia [...] r. III NS [...], których odpisy znajdują się w aktach administracyjnych sprawy.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej dotyczących dalszego postępowania gminy co do gruntów przejętych pod drogi, w tym zawierania umów z podmiotami biorącymi udział w procesie inwestycyjnym hipermarketu. A., należało stwierdzić, że zarzuty te wykraczają poza postępowanie w przedmiocie podziału nieruchomości, jak i postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej, albowiem są to zagadnienia o charakterze cywilnoprawnym, wykraczające poza kognicję sądu rozpoznającego tę sprawę. Podobny cywilnoprawny charakter mają roszczenia skarżącej jak twierdzi M. B. - i innych współwłaścicieli nieruchomości, w przedmiocie odszkodowania za przejęte grunty pod drogi.

Odnosząc się z kolei do zarzutów wobec decyzji Kolegium o braku możliwości stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej ze względu na nieodwracalne skutki prawne jakie wywołała ta decyzja, stwierdzić należało, że Kolegium jedynie ubocznie wyraziło pogląd w tej kwestii nie opierając swojego rozstrzygnięcia o treść art. 156 § 2 K.p.a.

Wyjaśnić jednak należy, że nieodwracalności skutków prawnych nie można utożsamiać z niemożliwością przywrócenia stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem wadliwej decyzji administracyjnej. Nie jest istotne także, czy istnieją faktyczne możliwości odwrócenia następstw prawnych wydanej decyzji, a zwłaszcza przywrócenie stanu poprzedniego. Z nieodwracalnością skutków prawnych mamy do czynienia wtedy, gdy organ administracji we własnym zakresie nie może usunąć skutków prawnych decyzji z uwagi na brak przepisów prawnych mogących stanowić dla niego podstawę prawną do podjęcia aktów lub czynności cofających, znoszących lub odwracających skutki prawne wywołane przez decyzję administracyjną dotkniętą wadą nieważności. Okoliczność, że inne organy państwa są władne to uczynić nie zmienia faktu, iż z punktu widzenia własnych działań organu administracji publicznej skutki takie są nieodwracalne, ponieważ organ ten - sam nie może ich znieść. Pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 stycznia 2011 r., I OSK 346/10.

W analogicznej sprawie, chociaż dotyczącej sprzedaży lokalu na podstawie decyzji administracyjnej, wypowiedział się skład 5 sędziów NSA w uchwale z dnia

9 listopada 1998 r. (OPK 4-7/98 ONSA 1999, z. 1, poz. 13), w której wskazano,

że zawarcie przez Skarb Państwa lub gminę umowy przeniesienia własności lokalu na najemcę uniemożliwia organom administracji stwierdzenie nieważności decyzji

o sprzedaży takiego lokalu, gdyż organ administracji w zakresie swej właściwości

i posiadanych kompetencji nie posiada żadnych możliwości usunięcia skutków cywilnoprawnych powstałych w wyniku sprzedaży. Skutek prawny takiej decyzji administracyjnej dotkniętej wadą nieważności będzie miał cechę skutku nieodwracalnego, oczywiście z punktu widzenia właściwości i kompetencji organu administracji publicznej. Wyłącza to dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji.

W przedstawionych powyżej okolicznościach Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. oraz poprzedzająca ją decyzja tego organu nie naruszają prawa i nie wymagają wyeliminowania z obrotu prawnego, bowiem ocenianej przez organy w postępowaniu nieważnościowym decyzji z dnia [...] r. nie można przypisać wady, skutkującej stwierdzeniem jej nieważności, zaś postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji nie zawierało wad, które miałyby wpływ na wynik tego postępowania.

Wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny – zgodnie z art. 151 powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.