II SAB/Bd 25/12

Uzasadnienie

II SAB/Bd 25/12

UZASADNIENIE

T. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę zawartą w piśmie z dnia [...] grudnia 2011 r. na bezczynność Marszałka Województwa [...] w przedmiocie odszkodowania tytułem szkód poniesionych w należącym do skarżącego gospodarstwie rolnym, położonym w [...] przy ul. [...], w której zażądał wyznaczenia w/w organowi dodatkowego terminu załatwienia sprawy odnośnie wydania decyzji

w kwestii odszkodowania za szkody powstałe w w/w gospodarstwie rolnym oraz zasądzenia od powyższego organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wnioskiem z dnia [...] stycznia 2011 r., zatytułowanym "Wezwanie do zapłaty", zwrócił się do [...] Zarządu Melioracji

i Urządzeń Wodnych w [...] o zapłatę kwoty [...] zł z tytułu odszkodowania za szkody w gospodarstwie rolnym, położonym w [...] przy ul. [...], powstałe w okresie od dnia [...] lipca 2010 r. do dnia [...] sierpnia 2010 r. w wyniku zalania i podtapiania działek o numerach [...] i [...] z uprawami gospodarstwa rolnego, w związku z brakiem należytego utrzymania Kanału [...] oraz kwoty [...] zł z tytułu utraconych korzyści z w/w powodów. Pismem z dnia [...] marca 2011 r. skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, zwrócił się z tożsamym żądaniem do Marszałka Województwa [...] (niniejsze pismo wpłynęło do organu w dniu [...] marca 2011 r.). Pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. działający w imieniu Marszałka Województwa [...] Wicemarszałek Województwa [...] odpowiedział wnioskodawcy, że organ uznaje żądanie wypłaty odszkodowania za nieuzasadnione. W odpowiedzi na to, skarżący działając przez pełnomocnika wniósł o nadanie stanowisku zawartemu w w/w piśmie z dnia [...] kwietnia 2011 r. formy decyzji administracyjnej. Bezczynność Marszałka Województwa [...] w tym zakresie stanowiła podstawę wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, która została odrzucona postanowieniem z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt

II SAB/Bd 43/11. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem

z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 7/12 oddalił skargę kasacyjną.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [...] grudnia 2011 r. skarżący poprzedził zażaleniem do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], w trybie art. 37 § 1 kpa. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] Kolegium uznało zażalenie za nieuzasadnione podnosząc, że nie może orzekać w przedmiotowej sprawie ze względu na przepis szczególny art. 186 § 4 ustawy Prawo wodne, który stanowi, że w przypadku niewydania decyzji przez właściwy organ w ciągu trzech miesięcy od zgłoszenia żądania przez poszkodowanego, stronie przysługuje droga sądowa.

W uzasadnieniu powyższej skargi skarżący sformułował zarzuty przeciwko stanowisku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], wyrażonemu

w powyższym postanowieniu, wydanym na podstawie art. 37 § 2 kpa.

Skarżący słuszność dochodzenia swoich praw przed sądem administracyjnym wykazał w oparciu o liczne przykłady w orzecznictwie, które wskazują na pierwszeństwo drogi administracyjnej przed drogą cywilną. W jego przekonaniu droga cywilna, przysługuje dopiero, gdy strona nie jest zadowolona z wysokości ustalonej kwoty odszkodowania w drodze wydanej przez organ decyzji. W ocenie skarżącego w przedmiotowej sprawie żadna decyzja dotychczas nie została wydana, co potwierdza w swoim postanowieniu SKO w [...].

Organ w udzielonej odpowiedzi na skargę, wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie, uzasadniając stanowisko tym, że uprawnienie wynikające z art. 186 ustawy prawo wodne przyznające prawo dochodzenia swoich roszczeń na drodze sądowej dotyczy alternatywnie dwóch stanów faktycznych: po wyczerpaniu trybu,

o którym mowa w ust. 3 w/w artykułu lub w przypadku niewydania decyzji przez właściwy organ w ciągu trzech miesięcy od zgłoszenia żądania przez poszkodowanego (ust. 4).

Organ przyznał, że skarżący w dniu [...] stycznia 2011 r. złożył do [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] żądanie naprawienia szkody, ale postępowanie w tej sprawie nie zakończyło się wydaniem stosownej decyzji.

Innymi słowy - wobec milczenia organu i upływu trzymiesięcznego terminu do załatwienia sprawy - SKO uznało się za nieuprawnione do zastosowania trybu określonego w art. 37 § 2 k.p.a.

Pogląd ten organ odwoławczy podzielił w całości i podkreślił, że w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym skarżący nie może dalej dochodzić odszkodowania na drodze administracyjnej, w tym sądowo-administracyjnej, bowiem jedyną dopuszczalną drogą w tym zakresie jest postępowanie przed sądem powszechnym. Wobec powyższego, organ uznał za zasadne odrzucenie skargi.

Na wypadek nie podzielenia przez Sąd powyższej argumentacji, Marszałek wniósł o oddalenie skargi na bezczynność organu argumentując, iż dnia [...] lutego 2011 r. [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...], w ramach pełnomocnictwa udzielonego przez Marszałka, odmówił skarżącemu wypłaty odszkodowania, a w uzasadnieniu stanowiska rzeczowo i wyczerpująco odniósł się do argumentacji skarżącego w tym zakresie wyjaśniając, że powodem podtopień i zalewisk na jego nieruchomości nie była niedrożność Kanału Głównego [...] czy też brak jego konserwacji, ale niezawinione i obiektywnie niezależne od zarządcy urządzenia niekorzystne warunki atmosferyczne oraz depresyjne usytuowanie działek skarżącego (poniżej poziomu Kanału).

Stanowisko to podtrzymał działający za Marszałka Województwa [...] Wicemarszałek, w piśmie z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak: [...], już po ostatnim żądaniu skarżącego z dnia [...] marca 2011 r.

Tym samym - organ w istocie rozstrzygnął o żądaniu skarżącego, powiadomił go o tym i stworzył możliwość dochodzenia odszkodowania przed sądem powszechnym po wyczerpaniu postępowania administracyjnego - vide: uchwała Sądu Najwyższego z dnia 4 czerwca 2004 r., sygn. akt III CZP 27/04, cyt.: "Roszczenie o naprawienie szkody spowodowanej zalewaniem nieruchomości na skutek zmiany stanu wody - poza przypadkami, o których mowa w art. 16 ust. 3 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.) - może być dochodzone przed sądem po wyczerpaniu postępowania administracyjnego." - OSNC 2005/7-8/119, Biul. SN 2004/6/5, Wokanda 2004/9/1, Prok. i Pr.-wkł. 2005/1/33, OSP 2006/5/51, OSP 2009/6/68.

W ocenie organu zwłaszcza stanowisko Wicemarszałka Województwa [...], zawarte w piśmie z dnia [...] kwietnia 2011 r. daje podstawy do uznania go za decyzję administracyjną w rozumieniu art. 104 k.p.a., bowiem zawiera ono wskazanie adresata, oznaczenie organu i podpis osoby reprezentującej organ, a także czwarty wymagany element jakim jest rozstrzygnięcie, realizując tym samym regułę podwójnej konkretności.

Powyższe uprawnia zdaniem organu do uznania, iż alternatywny wniosek

o oddalenie skargi jest także uzasadniony.

Wojewódzki Sąd administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2020 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270., dalej jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej.

Kontrola ta obejmuje badanie zgodności z prawem nie tylko indywidualnych aktów administracyjnych, ale w myśl art. 3 § 2 pkt 8 powołanej ustawy Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, również bezczynności organów. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę na bezczynność organu poddaje ocenie, czy zachowanie organu nie narusza przepisów prawa materialnego, bądź procesowego.

Przedmiotem oceny Sądu jest bezczynność Marszałka Województwa [...] w związku z niewydaniem decyzji w przedmiocie odszkodowania na rzecz skarżącego z powodu szkód powstałych na jego gruncie, stanowiącym gospodarstwo rolne, położonym w [...] przy ul. [...].

Skarżący żądanie zakończenia sprawy decyzją administracyjną oparł o art. 186 ust. 3 ustawy Prawo wodne, który stanowi, że na żądanie poszkodowanego, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego, a jeżeli szkoda nie jest następstwem pozwolenia wodnoprawnego - właściwy marszałek województwa, ustala wysokość odszkodowania w drodze decyzji; decyzja jest niezaskarżalna.

Na tej podstawie skarżący domaga się od organu wydania decyzji administracyjnej. Wyczerpanie bowiem trybu administracyjnego otwiera skarżącemu drogę postępowania odszkodowawczego przed sądem powszechnym. Wynika to

z art. 186 ust. 1 ustawy Prawo wodne, który to przepis stanowi, że w sprawie naprawienia szkód innych niż określone w art. 16 ust. 3 i art. 17 ust. 1 droga sądowa przysługuje po wyczerpaniu trybu, o którym mowa w ust. 3.

Natomiast art. 186 ust. 4 tej ustawy określa dalsze uprawnienia poszkodowanego w sytuacji, gdy jest on niezadowolony z ustalonego odszkodowania lub gdy właściwy organ nie wyda decyzji w ciągu trzech miesięcy od zgłoszenia żądania przez poszkodowanego. W tych dwóch niezależnych od siebie sytuacjach stronie przysługuje droga sądowa, przy czym upływ trzymiesięcznego terminu, o którym mowa w powyższym przepisie, należy traktować jako wymóg formalny, którego upłynięcie otwiera stronie drogę do postępowania odszkodowawczego przed sądem z mocy ustawy, niezależnie od zachowania właściwego organu.

W określonym ustawą zakresie, odszkodowanie może być dochodzone przed sądem powszechnym po wyczerpaniu postępowania administracyjnego, co oznacza, iż w pierwszym rzędzie w sprawie wszczętej wnioskiem uprawnionego podmiotu orzeka organ administracji publicznej, zaś strona niezadowolona z takiego orzeczenia ma prawo w zakreślonym ustawą okresie zwrócić się o rozstrzygnięcie jej roszczenia przez sąd powszechny. Oczywiście odszkodowanie, o którym mowa

w tym przypadku ma charakter cywilnoprawny, a jedynie z woli ustawodawcy początkowo ma w takiej sprawie orzekać organ administracji publicznej, a dopiero

w następnej kolejności otwiera się droga przed sądem powszechnym jako właściwym do rozpatrywania spraw cywilnych (z dziedziny prawa prywatnego).

Właściwość sądu powszechnego po upływie trzech miesięcy nie zwalnia jednak organu właściwego od merytorycznego rozpoznania wniosku. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na ugruntowane orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, które w sytuacji właściwości sądu powszechnego neguje zastosowanie art. 66 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W wyroku z dnia 25 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 2292/11 (publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) NSA wyraził stanowisko odnośnie art. 186 ust. 3 ustawy Prawo wodne, że: "(...) zamieszczenie w ustawie takiej regulacji o charakterze prawno-materialnym, która z mocy ustawy otwiera bezpośrednio drogę sądową w razie przedłużającego się działania (zaniechania) organu administracji publicznej (stanowiącej lex specjalis w stosunku do reguł ogólnych), wyłącza możliwość zastosowania art. 66 § 3 k.p.a."

W świetle powyższego należy zaakceptować pogląd wyrażony

w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt III SAB/Lu 4/10 (publ. LEX nr 668614 oraz www.orzeczenia.nsa.gov.pl), że: "Analiza przepisu art. 186 ust. 3 p.w. wskazuje, że to strona wybiera tryb postępowania, natomiast organ ma obowiązek wydania decyzji administracyjnej, jeżeli strona złoży stosowny wniosek o odszkodowanie. Organ administracji publicznej nie może bowiem pozbawiać strony możliwości załatwienia jej sprawy na drodze administracyjnej, wskazując jej jedynie możliwość dochodzenia roszczeń na drodze postępowania sądowego, lecz zobligowany jest do wydania stosownej decyzji w tym zakresie".

Dochodzenie prawa przez skarżącego w przedmiotowej sprawie w drodze skargi na bezczynność wskazał NSA w postanowieniu z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 7/12. W orzeczeniu tym informacyjnie nadmieniono, że chociaż decyzja wydana w oparciu o art. 186 ust. 3 ustawy Prawo wodne jest niezaskarżalna, a stronie niezadowolonej (albo w przypadku niewydania decyzji przez właściwy organ w ciągu trzech miesięcy od zgłoszenia żądania przez poszkodowanego - jak

w niniejszej sprawie) przysługuje droga sądowa przed sądem powszechnym, to jednak i tak stronie przysługuje również skarga na bezczynność organu w oparciu

o art. 3 § 2 pkt 8 ppsa.

W ocenie skarżącego w niniejszej sprawie Marszałek Województwa [...] pozostaje w bezczynności, ponieważ nie załatwił sprawy z wniosku

o odszkodowanie w terminie określonym przepisami k.p.a. w formie przewidzianej prawem. Organ powinien wydać decyzję merytoryczną, stanowiąca załatwienie sprawy w rozumieniu art. 104 k.p.a.

Obowiązek wydania decyzji w sprawie niniejszej przez skarżony organ wynika z treści art. 186 ust. 3 prawa wodnego. Analiza tego przepisu wskazuje, że to strona wybiera tryb postępowania, natomiast organ ma obowiązek wydania decyzji administracyjnej, jeżeli strona złoży stosowny wniosek o odszkodowanie. Organ administracji publicznej nie może bowiem pozbawiać strony możliwości załatwienia jej sprawy na drodze administracyjnej, wskazując jej jedynie możliwość dochodzenia roszczeń na drodze postępowania sądowego, lecz zobligowany jest do wydania stosownej decyzji w tym zakresie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym

w niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia bezczynności skarżonego organu.

Z art. 104 k.p.a. wynika, że decyzja jest formą załatwienia indywidualnej sprawy przez organ administracji publicznej. W znaczeniu materialnym decyzją jest każdy akt wydany na mocy obowiązujących przepisów prawa. Chodzi tu o jednostronny akt organu, rozstrzygający indywidualną sprawę, określający konsekwencje stosowania normy prawnej, skierowany do indywidualnie oznaczonego adresata. Treścią decyzji jest z reguły ustalenie, zniesienie lub zmiana praw i obowiązków konkretnego podmiotu. Sąd Najwyższy wyjaśnił w wyroku z dnia 3 kwietnia 2000 r. sygn. akt I CNK 582/98 (LEX 50843), że przez decyzję administracyjną należy rozumieć kwalifikowany akt administracyjny, będący przejawem woli administrujących w państwie organów, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. W ugruntowanych poglądach judykatury i orzecznictwa wskazuje się, że pismo pochodzące od organu administracji, aby stanowiło decyzję administracyjną, musi zawierać przynajmniej cztery elementy formalne, tj.: oznaczenie organu, wskazanie adresata, rozstrzygnięcie sprawy i podpis pracownika reprezentującego organ.

Mając powyższe na uwadze Sąd ocenił treść pisma Wicemarszałka Województwa z dnia [...] kwietnia 2011 r. podtrzymującego stanowisko [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] z dnia [...] lutego 2011 r. (skierowane do pełnomocnika, działającego w imieniu T. Z.), w którym wyrażone zostało stanowisko, że żądanie wypłaty odszkodowania organ uważa za nieuzasadnione. W ocenie Sądu treść pisma Wicemarszałka Województwa z dnia [...] kwietnia 2011 r. daje podstawy do uznania go za decyzję administracyjną, bowiem zawiera ono rozstrzygnięcie, że negatywnie rozpatrzono żądanie T. Z. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracyjnej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Skoro organ zajął stanowisko, że żądanie wypłaty odszkodowania jest nieuzasadnione, to tym samym należy przyjąć, że wydał stosowną decyzję w oparciu o art. 186 ust. 3 Prawa wodnego, na skutek wniosku złożonego dnia [...] stycznia 2011 r. (odpowiedź w piśmie z dnia [...] kwietnia 2011 r. podtrzymująca stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...] lutego 2011 r.).

Decyzja wydana w oparciu o art. 186 ust. 3 Prawa wodnego jest niezaskarżalna. Nie ma wpływu na wynik sprawy to, że nie zawiera ona wszystkich elementów decyzji wynikających z art. 107 kpa, w tym uzasadnienia faktycznego i prawnego. W ocenie Sądu, stanowisko organu zawarte w powyższych pismach wyraźnie wskazuje, że żądanie skarżącego jest nieuzasadnione.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a, orzeczono o oddaleniu skargi.