IV SA/Po 311/12

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], znak [...] (dalej decyzja z dnia [...] listopada 2011 r.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. (dalej PINB albo organ I instancji), na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) i art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej pr.bud.) nałożył na właścicieli nieruchomości przy ul. P. [...] w P. (działka nr [...], arkusz [...], obręb G.) G. O. i K. O. (dalej Inwestorzy, Odwołujący albo Skarżący) obowiązek przeróbki dachu budynku znajdującego się na wyżej wymienionej nieruchomości w taki sposób, aby odległość okapu od granicy z sąsiednią działką budowlaną (działka nr [...], arkusz [...], obręb G.) nie była mniejsza niż 1,5 m. Na wykonanie tego obowiązku PINB wyznaczył termin trzech miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że dnia [...] lutego 2011 r. pracownicy PINB przeprowadzili czynności kontrolne na nieruchomości przy ul. P. [...] w P., na podstawie których ustalono, że budynek usytuowany na działce przy ul. P. [...] ma dach dwuspadowy. Jedna z połaci dachowych tego budynku przedłużona jest do granicy z działką przy ul. P. [...] i została oparta na 4 drewnianych słupkach. Słupki mają wymiar 14 x 14 cm, a powstała na skutek przedłużenia połaci dachowej zadaszona powierzchnia ma wymiary 7,8 x 3,60 m. Na krawędzi dachu zamocowana jest rynna odprowadzająca wodę opadową na teren działki przy ul. P. [...]. Z wyjaśnień złożonych w trakcie kontroli wynika, że Inwestorzy nabyli nieruchomość przy ul. P. [...] w 2003 r. i w tym czasie nieruchomość była zabudowana budynkiem mieszkalnym rekreacyjnym. Powyższe potwierdza przedstawiona w trakcie kontroli umowa sprzedaży w formie aktu notarialnego. Z wyjaśnień złożonych w trakcie kontroli wynika nadto, że budynek został przebudowany do obecnego stanu w latach 2003-2004. Odnośnie betonowego ogrodzenia wokół nieruchomości Inwestorów PINB ustalił, że zostało ono wybudowane w 2007 r., a jego wysokość nie przekracza 2 m.

W opisanym stanie faktycznym wykonane zostały roboty budowlane polegające na przebudowie istniejącego obiektu budowlanego. W przypadku wykonania robót budowlanych będących przebudową, bez wymaganego pozwolenia na budowę, zachodzi stan faktyczny określony w art. 50 ust. 1 pkt 1 pr.bud. W takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego obowiązany jest do prowadzenia postępowania w oparciu o przepisy art. 51 pr.bud. W rozpoznawanej sprawie przedłużenie połaci dachowej w ten sposób, że okap tej połaci znajduje się przy granicy z sąsiednią działką budowlaną, doprowadziło do naruszenia przepisu § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm., dalej rozporządzenie z 2002 r.).

Odnosząc się do uwag Inwestorów, PINB wyjaśnił, że zadaszenia powstałego na skutek przedłużenia połaci dachowej budynku nie można traktować jako osobnego obiektu budowlanego, w tym wypadku wiaty. Przedłużona połać dachowa jest integralną (nierozdzielną) częścią składową konstrukcji dachowej budynku i stanowi jednolitą całość techniczną z pozostałymi częściami tego budynku. Wobec powyższego, dla obiektu tego zastosowanie mają przepisy techniczno-budowlane zawarte w rozporządzeniu z 2002 r. Biorąc pod uwagę opisane wyżej cechy zadaszenia powstałego na skutek przedłużenia połaci dachowej należy zauważyć, że nie posiada ono cech osobnego, a tym bardziej wolnostojącego obiektu budowlanego. W tej sytuacji przepisy art. 49b pr.bud. nie mogą mieć w niniejszej sprawie zastosowania.

Odnosząc się do podnoszonej przez Cz. i W. M. kwestii ogrodzenia PINB wyjaśnił, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 23 pr.bud., budowa ogrodzeń nie wymaga pozwolenia na budowę. Z kolei art. 30 ust. 1 pkt 3 pr.bud. stanowi o wymogu dokonania zgłoszenia dla budowy ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Biorąc pod uwagę okoliczność, że przedmiotowe ogrodzenie ma charakter międzysąsiedzki i nie przekracza wysokości 2 m PINB stwierdził, że jego budowa nie wymagała zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej (k. 25-26 akt PINB).

Odwołanie od decyzji z [...] listopada 2011 r. pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. wnieśli Inwestorzy, reprezentowani przez fachowego pełnomocnika będącego adwokatem, wnosząc o uchylenie decyzji z [...] listopada 2011 r., a z ostrożności procesowej o przedłużenie obowiązku dokonania przeróbek dachu na okres do końca 2012 r.

W uzasadnieniu Odwołujący przyznali, że w latach 2003-2004 wykonali prace budowlane polegające między innymi na przedłużeniu jednej z połaci dachowych budynku do granicy z działką przy ulicy P. [...] (20 cm od granicy), podparciu jej na 4 drewnianych słupkach o wymiarach 14 x 14 centymetrów i na zamocowaniu na krawędzi dachu rynny odprowadzającej wodę opadową na teren działki przy ulicy P. [...]. Zdaniem Skarżących nowo powstała zabudowa pełni funkcję wiaty. Dokonując wykładni art. 29 ust. 1 pkt 2 pr.bud. Odwołujący wskazali, że ustawodawca nie uzależnił odstępstwa od wymogu uzyskania pozwolenia na budowę wiat i altan od uzyskania przez nie charakteru obiektów wolno stojących. Koniecznym wymogiem jaki winny spełniać wiaty jest wyłącznie powierzchnia ich zabudowy, która nie może przekraczać 25 m2, przy łącznej liczbie wymienionych w tym przepisie obiektów nieprzekraczającej dwu obiektów na każde 500 m2 powierzchni działki. Dlatego zdaniem Odwołujących nie sposób zaakceptować argumentacji organu I instancji, że wybudowana wiata objęta była obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę z tego powodu, że nie stanowi ona obiektu wolno stojącego.

Odwołujący podnieśli również, że skoro wolno im było wybudować altanę bez pozwolenia na budowę, to tym bardziej bez pozwolenia wolno im było dokonać jej przebudowy. Dlatego PINB nie mógł oprzeć swego rozstrzygnięcia na art. 51 ust. 1 pkt 1-2 pr.bud. Organ I instancji nie miał podstaw do nakazania Odwołującym dokonania przeróbki dachu w taki sposób, by odległość okapu od granicy z sąsiednią działką nie była mniejsza niż 1.5 metra, ponieważ rozporządzenie z 2002 r. nie znajdowało w tej sprawie zastosowania. Rozporządzenie to znajduje zastosowanie do budynków, a wzniesiona przez Odwołujących wiata garażowa nie może być uznana za budynek. Zdaniem Odwołujących w sprawie winien znaleźć zastosowanie art. 49b pr.bud., ponieważ odwołujący nie zgłosili właściwemu organowi budowy wiaty i w tej sytuacji, przy spełnieniu warunków określonych w pr.bud., możliwe było wszczęcie stosownej procedury legalizacyjnej (k. 2-7 akt WWINB).

Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lutego 2012 r.) Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu (dalej WWINB bądź Wojewódzki Inspektor) uchylił decyzję z dnia [...] listopada 2011 r. w części wyznaczenia terminu wykonania decyzji i wyznaczył termin jej wykonania do dnia [...] maja 2012 r., w pozostałej części utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy.

Zdaniem WWINB, przedłużona przez Odwołujących połać dachowa nie stanowi odrębnej konstrukcji budowlanej, lecz stanowi konstrukcję ściśle powiązaną z istniejącym budynkiem. Zarówno przepisy pr.bud. i przepisy wykonawcze nie regulują długości okapów budynków (wysunięcie połaci dachowej poza obrys ścian zewnętrznych), natomiast regulują odległość okapu od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Takim przepisem jest § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia z 2002 r. WWINB stwierdził również, że obecne usytuowanie budynku mieszkalnego Odwołujących jest niezgodne z art. 5 ust. 1 pkt 8 pr.bud.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu WWINB zauważył, że przebudowie uległ dach budynku w sposób niedopuszczalny, przez zwiększenie jego szerokości. W związku z tym takie wykonanie robót budowlanych spełnia wymogi definicji zawartej w art. 3 pkt 7 pr.bud. Dopiero skrócenie przebudowanej połaci dachowej do odległości min. 1,5 m od granicy działek spowoduje, że możliwe będzie usankcjonowanie dokonanej przebudowy. W świetle dokonanych ustaleń WWINB stwierdził, że nałożenie obowiązku określonego w decyzji z 29 listopada 2011 r. było w pełni zasadne, natomiast termin wykonania decyzji z uwagi na okres zimowy wyznaczono do końca maja 2012 r. (k. 25-26 akt WWINB).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. (dalej WSA) z dnia [...] marca 2012 r. Inwestorzy reprezentowani przez fachowego pełnomocnika procesowego zaskarżyli w całości decyzję z [...] lutego 2012 r. zarzucając naruszenie:

a) §12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia z 2002 r. przez błędne przyjęcie, że wybudowana przez Skarżących wiata w istocie jest budynkiem, czego konsekwencją winien być obowiązek zachowania przez skarżących 1,5 metrowej odległości między okapem, a granicą sąsiedniej działki budowlanej,

b) art. 29 ust. 2 pr.bud., przez błędne przyjęcie, że przebudowa altany w wyniku której powstała wiata, wymagała od Skarżących uzyskania pozwolenia na budowę,

c) art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 7 pr.bud., polegające na błędnym jego zastosowaniu, jako konsekwencja naruszenia art. 29 ust. 2 pr.bud.,

d) art. 49b pr.bud., polegające na jego nie zastosowaniu, mimo spełnienia przez Skarżących niezbędnych warunków, umożliwiających przeprowadzenie procedury legalizacyjnej.

Mając na uwadze powyższe zarzuty Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji z [...] lutego 2012 r. i poprzedzającej jej decyzji z [...] listopada 2011 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu Skarżący, podobnie jak w odwołaniu, argumentowali, że wybudowany przez Nich obiekt jest wiatą w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 2 pr.bud. Powołując się na poglądy wyrażane w orzecznictwie sądowym Skarżący podkreślili, że dopuszcza się możliwość uznawania za wiatę także obiektów budowlanych przylegających do innych budowli, a więc nie tylko wolno stojących. Wiata jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 pr.bud., do której nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia z 2002 r. Brak obowiązku uzyskiwania zezwolenia na budowę na prace polegające na przebudowie, w tym wypadku jest oczywisty, gdyż skoro prawo nie wymaga uzyskania zezwolenia na budowę altan i wiat, przy zachowaniu warunków określonych w art. 29 ust. 2 punkt 2 pr.bud., to tym bardziej nie jest wymagane uzyskanie zezwolenia na przebudowę tych budowli. Przebudowana budowla o powierzchni zabudowy 18 m2, w rzeczy samej stanowi altanę. W niniejszej sprawie wbrew stanowisku organów obu instancji miał zastosowanie przepis art. 49b pr.bud. przewidujący możliwość legalizacji prac budowlanych przeprowadzonych bez wymaganego zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 1 pr.bud.), nie połączonej z obowiązkiem skracania połaci dachowej (k. 4-10 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], WWINB wniósł o jej oddalenie (k. 16-17 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu.

Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu była decyzja z14 lutego 2012 r. i poprzedzające jej wydanie postępowanie, prowadzone przez organy nadzoru budowlanego, mające na celu ocenę zgodności z pr.bud. dokonanej przez Skarżących przebudowy obiektu budowlanego i ogrodzenia, jak również nałożenia obowiązków zmierzających do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem.

Przystępując do rozpoznania tej sprawy, Sąd podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez organy obu instancji, w istocie rzeczy bezsporne między stronami, przyjmując je za własne oraz czyniąc je podstawą poniższych rozważań. Skarżący różnią się jedynie oceną prawną dokonanych przez siebie robót budowlanych i kwalifikacją prawną obiektu budowlanego przez siebie wykonanego.

W pierwszej kolejności Sąd uznał, że Skarżący dokonali rozbudowy obiektu budowlanego, położonego w P. przy ul. P. [...]. Rozbudową w rozumieniu art. 3 pkt 6 pr.bud. jest zmiana charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość, co wynika a contrario z definicji legalnej "przebudowy", o której stanowi art. 3 pkt 7a pr.bud. (W. Piątek, w: red. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, LexisNexis 2012 r., s. 34, uw. 10). Dokonana przez Skarżących rozbudowa polegała na wymianie dachu istniejącego budynku mieszkalnego, jego poszerzeniu i osadzeniu na 4 drewnianych słupkach posadowionych 20 cm od granicy z nieruchomością sąsiednią. W ten sposób Skarżący nie zbudowali nowej wiaty, tylko zwiększając powierzchnię dachu, stworzyli zadaszone miejsce mogące służyć jako garaż dla samochodu, czy też krużganek. Rozbudową jest m.in. dobudowa ganku do obiektu budowlanego (wyrok WSA w Kielcach z 29.5.2008 r., II SA/Ke 124/08, Lex nr 495749). Poszerzony dach wraz z budynkiem mieszkalnym tworzy konstrukcyjnie jedną całość. Jedna ze ścian tego budynku przylega do powstałego krużganku. Sami Skarżący powołując się na słownikową definicję wiaty wskazali, że jest to "lekka budowla w postaci dachu wspartego na słupach" (k. 7 akt sądowych). W rozpoznawanej sprawie nowy dach osadzony został przede wszystkim na budynku mieszkalnym, a tylko jego przedłużenie oparto na drewnianych słupach. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd wypowiedziany przez Skarżących, że w hipotetycznym stanie faktycznym wiata może przylegać do innego obiektu budowlanego. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie ma miejsca, ponieważ powstały krużganek nie ma odrębnej, lekkiej konstrukcji od obiektu budowlanego, tylko ten sam dach oraz ścianę, a nie tylko przegrodę wraz z pełnymi fundamentami.

W sprawie nie mógł znaleźć zastosowania art. 29 ust. 1 pkt 2 pr.bud. W związku z tym zastosowania nie znajdował również art. 30 ust. 1 pkt 1 pr.bud., stanowiący o obowiązku dokonania zgłoszenia właściwemu organowi budowy o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 pr.bud. Organy obu instancji w związku z tym nie miały podstaw do zastosowania art. 49b ust. 1 pr.bud., którego zakres normowania dotyczy obiektów budowlanych będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Dokonana przez Skarżących rozbudowa obiektu budowlanego wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, o co Skarżący, jak sami przyznali, nie wystąpili. Przez roboty budowlane o których stanowi art. 28 ust. 1 pr.bud. należy rozumieć budowę (w tym rozbudowę), a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (J. Dessoulavy-Śliwiński, w: red. Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, C.H. Beck 2011 r., s. 325-326, nb 2; A. Ostrowska, w: red. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, LexisNexis 2012 r., s. 174, uw. 1). Organy obu instancji prawidłowo zastosowały art. 51 ust. 1 pkt 2 pr.bud., dopatrując się na skutek podjętych czynności kontrolnych nieprawidłowego wykonania robót budowlanych, celem ich doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem.

W trzeciej kolejności rozważeniu przez Sąd podlegała sama niezgodność z prawem prowadzonych robót budowlanych. Zarówno PINB, jak i WWINB w sposób prawidłowy wskazały, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 8 pr.bud. budowa obiektu budowlanego winna spełniać wymagania podstawowe dotyczące jego usytuowania na działce budowlanej. Przepisem o charakterze ogólnym, który reguluje odległości sytuowania budynku na działce budowlanej względem działek sąsiednich jest § 12 rozporządzenia z 2002 r. Stosownie do § 12 ust. 5 pkt 1 przywołanego rozporządzenia, odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż 1,5 m do okapu, gzymsu, balkonu lub daszku nad wejściem, a także do takich części budynku jak galeria, taras, schody zewnętrzne, pochylnia lub rampa. W trakcie przeprowadzonych dnia [...] lutego 2011 r. czynności kontrolnych na nieruchomości Skarżących pracownicy PINB ustalili, że okap połaci dachu budynku mieszkalnego położonego przy ul. P. [...] znajduje się przy granicy z sąsiednią działką budowlaną. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd, że nawet w sytuacji, gdy ustawodawca zwalnia przy wykonywaniu określonych robót budowlanych od uzyskania pozwolenia na budowę, przepisy rozporządzenia z 2002 r. należy uwzględniać zawsze, przystępując do budowy lub wykonywania robót budowlanych wymienionych w art. 29 pr.bud. (A. Gliniecki, w: red. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, LexisNexis 2012 r., s. 213, uw 13). Innymi słowy, w każdym przypadku prowadzenia robót budowlanych inwestor winien uwzględniać regulację prawną rozporządzenia z 2002 r., za wyjątkiem wyraźnego odstąpienia przez ustawodawcę od obowiązku uwzględnienia tych przepisów. Każdy obiekt budowlany winien być wznoszony zgodnie ze szczegółowymi przepisami techniczno-budowlanymi, przez co zagwarantowane zostaje bezpieczeństwo jego użytkowania dla samego inwestora, jak i odpowiedni poziom bezpieczeństwa dla właścicieli oraz użytkowników nieruchomości sąsiednich.

Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 pr.bud., zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Wobec ustalenia przez organy nadzoru budowlanego, że zbudowane przez Skarżących ogrodzenie ma charakter międzysąsiedzki i nie przekracza 2,20 m, jego budowa nie wymagała zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej.

Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 2012) oddalił skargę.