VII SA/Wa 696/12

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] października 2010r., znak: [...]Główny Inspektor Sanitarny, działając na podstawie art. 27 ust 1 i 2 oraz art. 31a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej –tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm. (dalej: upis), w związku z art. 104 i 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego –tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej: kpa):

1) wycofał z obrotu na terenie całego kraju wyrób o nazwie "[...]" określony jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich oraz wszystkie podobne wyroby, mogące mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi

2) nakazał zaprzestania działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub detalicznemu wyrobami, o których mowa w pkt 1

3) decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu tej decyzji Główny Inspektor Sanitarny podał, że w związku ze stwierdzeniem przez Ministra Zdrowia wystąpienia na terenie całego kraju, bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi po użyciu wyrobu o nazwie handlowej "[...]" określonego jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich i wyrobów jemu podobnych (tzw. "dopalaczy") oraz koniecznością natychmiastowego zaprzestania działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu i detalicznemu tych wyrobów nakazał w drodze decyzji wycofanie z ich obrotu, w tym zamknięcie obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub detalicznemu. Wobec powyższego uznał za zasadne wydanie takiej decyzji wskazując jednocześnie, że strona po jej otrzymaniu, zobowiązana jest do natychmiastowego jej wykonania, a bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia ludzi uzasadnia nadanie jej rygoru natychmiastowej wykonalności.

Od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył A.S.-B., wskazując ogólnie, iż nie miał produktów będących przedmiotem zaskarżonej decyzji.

Po rozpatrzeniu wniosku A. S.-B. z dnia [...] października 2010 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Główny Inspektor Sanitarny, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kpa, art. 27 ust. 1 i 2 oraz art. 31 a upis, decyzją z dnia [...] stycznia 2012r., znak [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2010r., znak: [...]

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że wydanie decyzji z dnia [...] października 2010r. nastąpiło w szczególnym stanie prawnym i faktycznym, a podstawę prawną stanowił art. 27 ust. 1 upis. Organ podniósł, że zgodnie z tym przepisem, państwowy inspektor sanitarny, w przypadku stwierdzenia naruszeń higienicznych i zdrowotnych, które spowodowały bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi nakazuje w drodze decyzji administracyjnej unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, przedmiotu użytku, materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością, kosmetyku lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań. Decyzja taka, z mocy prawa, podlega natychmiastowemu wykonaniu.

Organ zauważył, że przepis art. 27 ust. 2 upis, który stanowił podstawę prawną do wydania przez Głównego Inspektora Sanitarnego zaskarżonej decyzji jest szczególnym przepisem, wyposażającym ww. organ w uprawnienie do nadzwyczajnego, interwencyjnego, doraźnego i niezwłocznego działania. Przepis ten stanowi instrument realizacji ochrony zdrowia publicznego, co stanowi ustawowe zadanie organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej (art. 1 upis), a przez art. 31a upis również zadanie Głównego Inspektora Sanitarnego. Wykonywanie zadań określonych w art. 1 upis polega na sprawowaniu zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego oraz prowadzeniu działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej, co potwierdza brzmienie art. 2 upis. Działanie Głównego Inspektora Sanitarnego w granicach wyznaczonych przez art. 27 ust. 2 upis, jest działaniem prewencyjnym i zapobiegawczym. Organ podkreślił, że przesłanką wydania wskazanej decyzji jest stwierdzenie "bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi". W przepisie tym mówi się o takim zagrożeniu, które było spowodowane naruszeniem wymagań higienicznych i zdrowotnych, przy czym przepis art. 27 ust. 2 ww. ustawy nie określa tego w jakim trybie stwierdzenie naruszenia tych wymagań powinno nastąpić. W ocenie Głównego Inspektora Sanitarnego to stwierdzenie może stanowić nie tylko rezultat kontroli przeprowadzanej przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, ale także być wynikiem innych ustaleń (ocen). Organ powołał przy tym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 64/09, w którym wyrażono pogląd, iż kryterium "wymagań higienicznych i zdrowotnych" przyjmuje się zarówno dla kontroli jak i dla oceny, przy czym ustawodawca wprowadza rozróżnienie dla kontroli i oceny naruszenia ww. warunków. Jenocześnie organ podkreślił, że przedmiotem decyzji wydawanej przez Głównego Inspektora Sanitarnego nakazującej wycofanie z obrotu, zamkniecie obiektu, były "wyroby mogące mieć wpływ na zdrowie ludzi". Ocena naruszenia przez takie wyroby wymagań higienicznych i zdrowotnych może mieć miejsce w wyniku kontroli, jednakże może być ona autonomicznie dokonana przez organ uprawniony do wydania decyzji. W ww. przepisie mówi się o "bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia", a zatem przepis ten odnosi się nie do "stanu istniejącego niebezpieczeństwa", lecz "stanu zagrożenia bezpieczeństwa dla życia lub zdrowia", a zatem stanu, w którym istnieje realna groźba spowodowania przez określone produkty negatywnych skutków dla życia lub zdrowia ludzkiego. Oceny stanu zagrożenia dla bezpieczeństwa życia lub zdrowia ludzi dokonuje organ, który wydaje przedmiotową decyzję, a kompetencja w tym zakresie stanowi instrument realizacji zadania związanego z ochroną zdrowia publicznego, za co Główny Inspektor Sanitarny ustawowo odpowiada. Ustalenie stanu zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi może nastąpić w jakikolwiek sposób. W niniejszej sprawie ustalenia te organ, poczynił opierając się na przypadkach odnotowanej interwencji medycznej ze wskazanego powodu, przypadkach zatruć tzw. dopalaczami, liczbie osób hospitalizowanych z powodu zażycia dopalaczy, a także na podstawie zakresu i stopnia stwierdzonych dolegliwości wynikających z zażycia dopalaczy, dostępności tych produktów w obiektach handlowych, sposobu ich użycia przez konsumentów itp. Informację taką również Głównemu Inspektorowi Sanitarnemu przekazał Minister Zdrowia pismem z dnia [...] października 2010r., a zatem organ konstytucyjnie odpowiedzialny za dział administracji rządowej - zdrowie, co uzasadniało w pełni użycie interwencyjnych instrumentów w które wyposażony był Główny Inspektor Sanitarny, a które pozwalają wyeliminować stan zagrożenia bezpieczeństwa dla życia i zdrowia. Organ zauważył też, że zaniechanie działania i nie wydanie decyzji z dnia [...] października 2010r. stanowiłoby dopuszczenie do sytuacji, w której to realne zagrożenie dla bezpieczeństwa życia lub zdrowia ludzi utrzymywałoby się. Brak reakcji w tym zakresie oznaczałby zagrożenie dla zdrowia publicznego, które przy wydaniu takiej decyzji powinno stanowić priorytet. Główny Inspektor Sanitarny podkreślił także rozróżnienie pojęć "stan zagrożenia bezpieczeństwa" oraz "stan niebezpieczeństwa", które dokonał już Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 31 stycznia 2007 r. (sygn. akt II OSK 268/06), w którym podkreślił, iż decyzja z art. 27 ust. 2 upis jest sankcją dla określonego podmiotu, stwarzającego zagrożenie wprowadzenia do obrotu środka spożywczego, który może zagrażać zdrowiu i życiu ludzkiemu, nie stanowi natomiast wprost sankcji za zatrucie konkretnej osoby. Przepis art. 27 ust. 2 upis nie może być interpretowany w oderwaniu od celu jakiemu służy, a mianowicie ochronie zdrowia i życia ludzkiego.

Główny Inspektor Sanitarny wyjaśnił, że pojęcie "wyrobów mogących mieć wpływ na zdrowie ludzi" nie może być tożsame ze "środkami odurzającymi" czy też "substancjami psychoaktywnymi" w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2005 r. Nr 179, poz. 1485, ze zm.). Substancje te lub środki zakazane są samą ustawą, a zatem to akt prawa powszechnie obowiązującego stanowi źródło, z którego taki zakaz pochodzi. W przypadku realizacji uprawnienia określonego w art. 27 ust. 2 upis, zakaz taki (którego źródłem jest decyzja administracyjnego) może pójść dalej i dotyczyć nie tylko produktów (wyrobów) ustawowo zakazanych, lecz takich które w istocie w ocenie organu stanowią źródło zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi.

Organ wskazał, że zaskarżona decyzja z dnia [...] października 2010r. dotyczyła produktu o nazwie "[...]" używanego w celach kolekcjonerskich jak również "wyrobów do niego podobnych". W obowiązujących przepisach brak jest definicji "dopalaczy", a zatem w treści ww. decyzji należało w taki sposób sprecyzować to pojęcie ażeby produkty te całkowicie zostały wycofane z obrotu. Wykładnia treści decyzji administracyjnej prowadzi do konstatacji, iż w istocie dotyczy ona dopalaczy, tj. produktów które charakteryzują się szczególnymi cechami, jakie przesądziły o zakwalifikowaniu ich do kategorii "zagrażających życiu lub zdrowiu ludzi". Dopalacze są produktami psychoaktywnymi, tj. oddziaływającymi na układ nerwowy, zawierają substancje psychoaktywne wywołujące pobudzenie, sprzedawane są jako "produkty kolekcjonerskie", nie do spożycia, przy czym powszechnie używane są właśnie w celach konsumpcyjnych, tj. spożywane są przez osoby je zażywające, w określonym celu, tj. wywołania w organizmie stanu pobudzenia itp. Sposób użycia, cel, przeznaczenie są zatem również cechą wspólną wyrobów jakich dotyczyła decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego. Cechy te przypisać należy zarówno wyrobowi o nazwie "[...]" jak również wyrobom podobnym, których dotyczyła decyzja. O ich podobieństwie do wyrobu o nazwie "[...]" przesądzają właśnie właściwości które te wyroby posiadają (psychoaktywne), zawartość składowa, sposób ich użycia, cel użycia, przeznaczenie itp. Cechą wspólną jest również miejsce, gdzie wyroby takie można było zakupić - tj. sklepy z "dopalaczami", zawierające szczególne oznaczenia, reklamy. Organ podkreślił, iż znaczna liczba wyrobów zakwalifikowanych jako tzw. "dopalacze", których dotyczyła decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego miała formę kapsułek czy też tabletek, czyli typową dla produktów przeznaczonych dla spożycia przez ludzi, a wręcz to spożycie ułatwiających. Ich pozostawienie w obrocie tym bardziej stwarzało realne zagrożenie życia i zdrowia ludzkiego.

Główny Inspektor Sanitarny zauważył, że przeprowadzone postępowanie epidemiologiczne wykazało, iż zachorowania spowodowane tzw. dopalaczami mają charakter zatruć o przebiegu podobnym do zatruć substancjami psychoaktywnymi i że zachorowania nastąpiły po zażyciu preparatów nazywanych potocznie dopalaczami, a więc substancjami, w których składzie znajdują się substancje o podobnym działaniu jak środki odurzające lub substancje psychotropowe. Zgodnie z informacją Konsultanta Krajowego w dziedzinie toksykologii klinicznej w okresie lipiec - wrzesień 2010 r. stwierdzono 190 przypadków hospitalizacji pacjentów, którzy zażyli "dopalacze" (dane z 6 polskich Ośrodków Toksykologii Klinicznej). Zatrucia te związane były przy tym z lawinowo rosnącą liczbą punktów oferujących do sprzedaży substancje o działaniu psychoaktywnym. Organ wskazał, że w listopadzie 2008 r. było 120 takich sklepów, w czerwcu 2009 r. - 260 sklepów, w styczniu 2010 r. - 460 sklepów, a w październiku 2010 r. - 854 sklepy z dopalaczami. Szczególne niebezpieczeństwo spożywania tych substancji wynika z faktu, iż charakteryzują się one małą różnicą pomiędzy dawką wywołującą oczekiwany efekt a dawką śmiertelną. Ma to istotne znaczenie z uwagi na krąg konsumentów tych wyrobów tj. młode osoby sporadycznie i często przypadkowo spożywające te środki. W ocenie organu powyższe uzasadniało uznanie, iż przesłanką wyróżniającą wyroby, jako podlegające zapisom decyzji z dnia [...] października 2010r. jest ich skutek zdrowotny, związany z ich spożyciem. Jednak, przy egzekwowaniu decyzji, polegającej na zabezpieczaniu wyrobów i unieruchamianiu obiektów, w których je sprzedawano, były zewnętrzne oznaki kwalifikujące je do grupy wyrobów stwarzających bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia. Wyroby takie były wprowadzane do obrotu jako dopalacze, sugestywne napisy i rysunki na opakowaniach, wskazujące na cel w jakim mają być użyte tj. w celu odurzania się, jednoznacznie wyroby te charakteryzowały. Nie miała przy tym znaczenia nazwa wyrobu, bo była ona wynikiem swoistej fantazji producenta, a przy tym ta sama nazwa nie oznaczała wyrobów o tym samym składzie.

Organ podkreślił, że wyroby, które po doręczeniu decyzji, zostały w hurtowni, należącej do strony znalezione, niezależnie od nazw na opakowaniach, nosiły cechy, o których mowa wyżej. Były także opatrzone napisami, że jest to wyrób kolekcjonerski.

Decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010r. dotyczyła wycofania z obrotu na terenie całego kraju wyrobu o nazwie "[...]" określonego jako przeznaczony do celów "kolekcjonerskich" oraz wszystkich podobnych wyrobów mogących mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, tzw. dopalaczy.

Główny Inspektor Sanitarny zwrócił także uwagę, że na skutek zmian legislacyjnych wprowadzonych w ustawie o przeciwdziałaniu narkomanii oraz w ustawie o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zmienił się status tzw. dopalaczy, uznanych za tzw. środki zastępcze, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu jest w Polsce zakazane, a źródłem tego zakazu jest sama ustawa. W pełni potwierdza to zasadność decyzji z dnia [...] października 2010r. i uniemożliwia jej zmianę. Zmiana stanu prawnego spowodowała, że decyzja GIS z dnia [...] października 2010r. ma nieodwracalny skutek prawny. Organ administracji publicznej nie może zastosować formy aktu administracyjnego (stwierdzić nieważności decyzji) wobec produktów które już zostały wycofane z obrotu i nigdy do tego obrotu nie trafią, z uwagi na jednoznaczny ustawowy zakaz. Zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii środek zastępczy definiuje się jako substancję pochodzenia naturalnego lub syntetycznego w każdym stanie fizycznym lub produkt, roślinę, grzyba lub ich część, zawierające taką substancję, używane zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu nie jest regulowane na podstawie przepisów odrębnych; do środków zastępczych nie stosuje się przepisów o ogólnym bezpieczeństwie produktów. Organ wyjaśnił, iż produkty sprzedawane przez stronę, objęte decyzja z dnia [...] października 2010r. zakwalifikować należy obecnie jako tzw. środki zastępcze. Art. 44b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii zakazuje zaś wytwarzania i wprowadzania do obrotu na terytorium RP środków zastępczych. Oznacza to, iż uchylenie decyzji z dnia [...] października 2010r. konwalidowałoby prowadzenie przez stronę działalności wprost zakazanej przez ustawę.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 107 kpa, Główny Inspektor Sanitarny wskazał, iż przepis ten wymienia "składniki" treści decyzji administracyjnej i decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego zawierała wszystkie wskazane w tym przepisie elementy. Poza wątpliwościami pozostaje fakt, iż ww. decyzja zawierała oznaczenie organu wydającego to rozstrzygnięcie oraz datę wydania decyzji.

W ocenie Głównego Inspektora Sanitarnego o statusie strony w istocie (zgodnie z art. 28 kpa) decyduje treść obowiązku jaki formułowany jest w decyzji administracyjnej. Strona nie została wymieniona w samej treści decyzji, lecz także nie musiała w taki sposób zostać oznaczona. Techniczny sposób oznaczenia strony nie decyduje bowiem o tym, czy dane rozstrzygnięcie jest decyzją administracyjną czy nie. Adresat decyzji został wskazany jako strona w rozdzielniku do decyzji, która to forma określania strony jest w pełni dopuszczalna w przypadku wielości stron, oddzielnych adresatów decyzji. W tym zakresie organ powołał się na wyrok NSA z dnia 25 lutego 2009r., sygn. akt III OSK 1418/07, w którym Sąd uznał, że: "wskazanie stron postępowania w decyzji stwierdzającej nieważność określonej decyzji przez ujęcie ich w tak zwanym rozdzielniku nie narusza art. 107 § 1 kpa. Przepis ten nie określa konkretnie, w jakim miejscu decyzji powinny zostać wskazane strony postępowania i nie nakłada na organ administracji żadnych szczególnych wymogów w tym zakresie". Natomiast w wyroku z dnia 19 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1067/07 NSA potwierdził, że wskazanie stron postępowania w "rozdzielniku", nie stanowi podstawy do usunięcia decyzji z obrotu prawnego. Rozdzielnik ten stanowi dokumentację wewnętrzną urzędu podległego Głównemu Inspektorowi Sanitarnemu i brak było uzasadnienia, by każda z kilkuset stron otrzymała jego kopię. Organ wskazał również, że na tle orzecznictwa (m.in. wyrok NSA z dnia 30 listopada 1999 r., sygn. akt V SA 876/99, wyrok NSA z dnia 22 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1705/97, wyrok NSA z dnia 15 listopada 1999 r., sygn. akt II SA 1288/98 , wyrok WSA w Kielcach z dnia 10 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 637/10) uchybienie polegające na braku w decyzji wszystkich stron, do których była adresowana, przy jednoczesnym zachowanym w pełni trybem jej dostarczenia i jednoznacznym wskazaniem poprzez określenie jej przedmiotu, a więc wszystkich sprzedawców i producentów wyrobów tzw. kolekcjonerskich, potocznie zwanych "dopalaczami" do kogo jest skierowana, nie może być uznane za rażące naruszenie prawa. Decyzja z dnia [...] października 2010r. była doręczana przez pracowników Państwowej Inspekcji Sanitarnej, często w asyście Policji. Każda ze stron potwierdzała datę jej otrzymania i była pouczona o prawie do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zatem w żaden sposób nie naruszono przepisów, które decydowały o treści rozstrzygnięcia, bądź uniemożliwiły stronie dochodzenie jej praw w trybie odwoławczym, a następnie przed sądem.

Odnosząc się do kwestii wskazania podstawy prawnej wydanej decyzji, organ wskazał, że podstawą tą był art. 27 ust. 2 i art. 31a upis i przepisy te zostały w treści decyzji powołane.

W kwestii uzasadnienia faktycznego oraz prawnego, GIS uznał, że decyzja z dnia [...] października 2010r. zawierała takie uzasadnienie. Dodatkowe, szczegółowe merytoryczne uzasadnienie, ze wskazaniem podstaw zastosowanego prawa materialnego i postępowania administracyjnego zawarte jest w decyzji z dnia [...] stycznia 2012r. Organ uznał, że jeśli nawet zarzut o niepełności uzasadnienia decyzji z dnia [...] października 2010r. jest zasadny, to brak ten może być w decyzji "odwoławczej" uzupełniony, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych. I tak: "organ odwoławczy, rozpatrując sprawę ponownie co do jej istoty, jest obowiązany usunąć te wadliwości decyzji, których dopuścił się organ I instancji" - wyrok NSA z dnia 29 września 1987 r., sygn. akt IV SA 220/87, ponadto "pogląd, co do niedopuszczalnej praktyki uzupełnienia braków uzasadnienia decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy, pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu art. 138 kpa. Pogląd ten, gdyby go podzielić- wykluczałby możliwość wydania decyzji reformatoryjnej, mimo, że - co nie budzi wątpliwości- organ ten rozpoznaje sprawę ponownie w takim samym zakresie jak to miało miejsce w postępowaniu pierwszo instancyjnym"- wyrok NSA z dnia 16 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1403/09.

W kwestii dostarczenia kopii, zamiast oryginału decyzji z dnia [...] października 2010r., powołując się na orzecznictwo, organ uznał, że "wydanie kopii decyzji jest w istocie jej doręczeniem, o który mowa w art. 109 kpa. Jest to czynność materialno-techniczna polegająca na przekazaniu stronie postępowania rozstrzygnięcia w sprawie" (postanowienie NSA z dnia 28 września 2001 r., sygn. akt I SAB 2/01). Również Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 12 grudnia 2003 r., sygn. akt III RN 135/03 podkreślił, że "organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu do doręczenia stronie postępowania jednego uwierzytelnionego odpisu decyzji, a nie jej "oryginału". Jednocześnie organ podkreślił, że przy wydawaniu decyzji z dnia [...] października 2010r. interes publiczny przeważał nad interesem strony postępowania (art. 7 kpa).

Przesłanka nadrzędności interesu publicznego nad interesem strony, która w postępowaniu naruszała normy społeczne i prawne, przemawiała zdaniem Głównego Inspektora Sanitarnego za koniecznością wydania decyzji w trybie art. 27 ust. 2 upis, w dniu [...] października 2010r. Przepis ten jest szczególnym przepisem, wyposażającym ten organ w uprawnienie do nadzwyczajnego, interwencyjnego, doraźnego i niezwłocznego działania. Jednocześnie stanowi instrument realizacji ochrony zdrowia publicznego, co jest ustawowym zadaniem Państwowej Inspekcji Sanitarnej, a przez art. 31 a - również zadaniem Głównego Inspektora Sanitarnego.

Powyższa decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez A. S.-B..

Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa procesowego:

1. art. 156 § 1 pkt 2 i 5 kpa, poprzez brak oznaczenia strony decyzji administracyjnej, doręczenie decyzji w nieuwierzytelnionej kserokopii, bez oryginalnego podpisu oraz niewykazanie umocowania zastępcy Głównego Inspektora Sanitarnego do podpisania decyzji, niewykonalność decyzji wynikającą z braku sprecyzowania czym jest wyrób o nazwie "[...]" oraz na czym ma polegać podobieństwo towarów oferowanych do sprzedaży przez skarżącego do produktu "[...]",

2. art. 107 § 1 i 3 kpa, poprzez brak oznaczenia strony decyzji administracyjnej, sporządzenie uzasadnienia faktycznego decyzji w sposób niespełniający wymogów art. 107 § 3 kpa, brak jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego decyzji,

3. art. 7 oraz 77 kpa, poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz brak wszechstronnego jej rozpatrzenia, polegające na wydaniu pierwotnej decyzji bez podjęcia próby zgromadzenia choćby jednego dowodu na istnienie bezpośredniego zagrożenia zdrowia lub życia ludzi mające związek z działalnością gospodarczą skarżącego, a następnie usankcjonowanie takiego stanu rzeczy decyzją z dnia [...] stycznia 2012r.,

4. art. 8 kpa, poprzez wydanie pierwotnej decyzji bez podjęcia próby zgromadzenia choćby jednego dowodu na istnienie bezpośredniego zagrożenia zdrowia lub życia ludzi mające związek z działalnością gospodarczą skarżącego, a następnie usankcjonowanie takiego stanu rzeczy decyzją z dnia [...] stycznia 2012r., opieszałość w prowadzeniu postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zastosowanie względem skarżącego nadmiernych represji, zbędnych do osiągnięcia celu postępowania, polegającego na usunięciu potencjalnego zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi.

W związku z powyższym skarżący wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz stwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010r., znak [...],

2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania,

3. przeprowadzenie rozprawy także pod nieobecność skarżącego,

4. ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania.

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący, przedstawił szczegółowo argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W pierwszej kolejności zwrócił uwagę na termin po jakim została wydana zaskarżona decyzja. Wskazał, że wydana po ponad 14 miesiącach zaskarżona decyzja nie zawiera jakiegokolwiek merytorycznego przedstawienia wyników rzekomego postępowania, prowadzonego przez organ w celu ponownego rozpatrzenia sprawy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest tylko znacznie lepiej sformułowanym uzasadnieniem decyzji z dnia [...] października 2010r., niepopartym jednak żadnymi nowymi dowodami, a mającymi jedynie na celu potwierdzenie słuszności wydania decyzji pierwotnej. W efekcie został naruszony art. 8 kpa.

Skarżący doręczonej mu kopii decyzji I instancji zarzucił brak oznaczenia adresata, brak oryginalnego podpisu osoby upoważnionej do wydania decyzji. Również w aktach sprawy brak jest wykazania umocowania dla zastępcy Głównego Inspektora Sanitarnego do podpisania decyzji. Te braki, stanowiące rażące naruszenie przepisu art. 107 § 1 kpa, stanowią również łącznie rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co w ocenie skarżącego skutkuje nieważnością decyzji.

Wskazał, że brak oznaczenia strony w decyzji administracyjnej oznacza, że nie można zasadnie mówić o istnieniu decyzji administracyjnej w sensie prawnym. Taka decyzja jest obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 kpa i z tego względu winna być wyeliminowana z obrotu prawnego, gdyż istnieją podstawy do stwierdzenia jej nieważności.

W skardze podniesiono, że z analizy akt postępowania udostępnianych przez GIS wynika, iż ów rozdzielnik w ogóle nie istnieje. Nie ulega zatem wątpliwości, że decyzja z dnia [...] października 2010r. nie zawierała oznaczenia stron, a powoływanie się przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na rozdzielnik do decyzji nie znajduje żadnego uzasadnienia faktycznego. Fakt zatem powoływania się przez organ na orzecznictwo, zgodnie z którym strony mogą zostać wskazane w rozdzielniku, jest bezzasadny.

Następnie zostało podniesione, że pojęcia "dopalacze" oraz "wyroby kolekcjonerskie" nie zostały nigdzie zdefiniowane. Tak ogólne sformułowanie aktu o charakterze indywidualnym, jakim niewątpliwe jest decyzja administracyjna stanowi poważane naruszenie prawa. Jednocześnie poprzez takie sformułowanie decyzji, bez dokładnego wskazania stron, można uznać za adresowane do nieograniczonej liczby obywateli, nakładając na nich daleko idące obowiązki.

Zdaniem skarżącego, w świetle przedstawionych wywodów nie budzi wątpliwości, iż konkretne wskazanie strony ma na celu ochronę obywateli, przed nadmiernymi i zbyt ogólnymi represjami, jakimi mogą posłużyć się organy administracji państwowej. Powyższe stanowisko potwierdza orzecznictwo, z którego wynika m. in., że do uznania decyzji za nieważną wystarczy jedynie nieprecyzyjne określenie strony tj. "wskazanie, jako adresata decyzji prezesa spółdzielni imiennie jest równoznaczne ze skierowaniem decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie" (wyr. NSA z dnia 30 września 1999 r., sygn. akt IV SA 1357/97, niepubl.). Nie powinno zatem budzić wątpliwości, iż całkowity brak wskazania strony stanowi rażące naruszenie prawa. Podkreślić należy, iż tak wydana decyzja przez GIS mogła zostać doręczona większości przedsiębiorców prowadzących działalność w Polsce, lekceważąc tym samym indywidualny charakter aktu, jakim jest decyzja administracyjna.

Skarżący nie kwestionuje dopuszczalności doręczenia stronie odpisu decyzji, jednakże zaznacza iż została mu doręczona jedynie nieuwierzytelniona kserokopia pierwotnej decyzji, a nie uwierzytelniony odpis decyzji. Tego rodzaju działanie stanowi już naruszenie art. 109 § 1 kpa. Również w aktach postępowania brakuje co najmniej uwierzytelnionej kopii decyzji oraz upoważnienia dla zastępcy GIS do podpisania przedmiotowej decyzji, gdyż stosownie do art. 8 ust. 1 upis organem administracji jest Główny Inspektor Sanitarny, a nie jego zastępca i to do niego należy podpisywanie decyzji.

Jako drugą istotną wadę decyzji organu z dnia [...] października 2010r. skarżący wskazał jej niewykonalność, gdyż sentencja tej decyzji jest niezrozumiała i wysoce nieprecyzyjna, przez co stwarza ewidentne pole dla nadużyć ze strony organu. Podstawowym problemem decyzji jest brak dokładnego określenia czym jest wyrób o nazwie "[...]". Dla wycofania z obrotu samego wyrobu "[...]" treść decyzji jest oczywiście wystarczająca i wykonalna (przy czym skarżący zaznaczył, że nigdy tego wyrobu nie miała w swojej ofercie), natomiast w sytuacji gdy decyzja wycofuje z obrotu również wszystkie wyroby do "[...]" podobne, niezwykle istotne staje się precyzyjne ujęcie zakresu decyzji, tym bardziej że nie jest to produkt powszechnie znany. Zdaniem skarżącego analizując treść decyzji nie sposób jest dojść do tego, czym w rzeczywistości jest wyrób "[...]". Samo określenie jego kolekcjonerskiego przeznaczenia to za mało, aby ustalić co jest wyrobem do niego podobnym. Organ nie wyjaśnia bowiem na czym miałoby polegać podobieństwo owych dopalaczy z wyrobem "[...]", nie wiadomo czy dopalacze są również wyrobami o charakterze kolekcjonerskim czy też nie, wiadomo jedynie, że są to produkty, które mogą mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Konkludując decyzja jest niewykonalna, gdyż nie stwarza żadnej granicy pomiędzy wyrobami faktycznie dozwolonymi, a wyrobami, których wycofanie z obrotu było intencją organu.

Liczne niedomówienia oraz bardzo ogóle sformułowania zawarte w zaskarżonej decyzji zgodnie z obowiązującym prawem oraz przyjętą linią orzecznictwa prowadzą do niewykonalności decyzji, a tym samym zgodnie z art. 156 §1 pkt 5 kpa do uznania jej za nieważną.

Skarżący zarzucił również zaskarżonej decyzji posługiwanie się pojęciem środka zastępczego, które zostało wprowadzone ustawą z dnia 8 października 2010 r., a więc nie istniało w dniu wydania decyzji z dnia [...] października 2010r. Oznacza to, że nowelizacja jak i pojęcia które wprowadziła nie są związane z przedmiotem niniejszego postępowania.

Zarzucił także, że uzasadnienie pierwotnej decyzji sporządzone zostało w sposób odbiegający od dyspozycji art. 107 § 3 kpa. Uzasadnienie to nie zawiera w ogóle uzasadnienia prawnego, zaś uzasadnienie faktyczne jest wręcz śladowe. Brak jest wskazania jakichkolwiek dowodów, na podstawie których została wydana decyzja. Organ powołuje się jedynie na "ogłoszenie przez Ministra Zdrowia, wystąpienia na terenie całego kraju bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi po użyciu wyrobu o nazwie [...]". W jakiej formie nastąpiło owo stwierdzenie, dlaczego organ uznaje za wiarygodne dla sprawy - tego organ w ogóle nie wyjaśnia.

Odnosząc się do część faktycznej uzasadnienia zaskarżonej decyzji skarżący wskazał, że choć jest znacznie lepszej jakości, to w dalszym ciągu nie wyjaśnia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Organ, już bardziej precyzyjnie, powołuje się tym razem nie na informacje uzyskane od Ministra Zdrowia lecz Konsultanta Krajowego w dziedzinie toksykologii klinicznej, że w okresie od lipca do września 2010r. stwierdzono przypadki hospitalizacji pacjentów, którzy zażyli dopalacze oraz na rzekomy wpływ zwiększonej ilości sklepów z dopalaczami na stan zdrowia ludzi. Z powyższego wynika, iż organ wydał decyzję bez przeprowadzenia odpowiednego postępowania dowodowego. Trudno bowiem wyjaśnić kwestię dlaczego najpierw powołuje się na opinię Ministra Zdrowia, a później na opinię całkowicie kogoś innego. Z powyższego, zdaniem skarżącego wynika, iż organ dopiero teraz poszukuje powodów dla których wydał zaskarżaną decyzję. Ponadto w aktach sprawy brak jest dowodów wskazanych przez organ- rzekomego pisma Ministra Zdrowia, brak jest również jakichkolwiek śladów przeprowadzenia postępowania epidemiologicznego.

W ocenie skarżącego, po wpłynięciu do organu pisma Ministra Zdrowia informującego o potencjalnej możliwości istnienia na rynku produktów, których spożycie prowadzi do zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, obowiązkiem organu było zgromadzenie dowodów na istnienie takiego zagrożenia przed wydaniem decyzji. Tymczasem decyzja z rygorem natychmiastowej wykonalności została wydana jeszcze w tym samym dniu. Wskazuje to w sposób niebudzący najmniejszej wątpliwości, że przed wydaniem decyzji organ nie zrobił nic w celu weryfikacji otrzymanej informacji. Pismo Ministra Zdrowia nie może być dowodem w postępowaniu administracyjnym, a co najwyżej informacją wskazującą na konieczność wszczęcia postępowania administracyjnego. Po wszczęciu organ powinien zgromadzić materiał dowodowy i dopiero następnie wydać decyzję, a nie wydawać decyzję przed zgromadzeniem choćby jednego dowodu świadczącego o zagrożeniu interesu publicznego. Następnie skarżący dodał, że rozstrzygnięcie w sprawie musi mieć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu, a uzasadnienie w zebranym materialne dowodowym. W przypadku gdy wystąpi rozbieżność pomiędzy treścią uzasadnienia decyzji, a zgromadzonym materiałem dowodowym, to wówczas uzasadnienie decyzji będzie wadliwe, a tym samym wadliwa będzie również decyzja.

W uzasdnieniu skargi podniensiono, że wydając oraz realizując decyzję organ w ogóle nie wziął pod uwagę okoliczności, iż już sam pkt 1 decyzji zapewniał osiągnięcie zamierzonego celu. Zabezpieczenie oraz zarekwirowanie wskazanych wyrobów eliminowało bowiem potencjalne zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi. Nakaz zaprzestania działalności sklepów był już zupełnie zbyteczny i naruszał słuszny interes strony. Skarżący podkreślił, że w zamkniętym sklepie prowadził nie tylko sprzedaż zabezpieczonych towarów, lecz handlował przede wszystkim akcesoriami do palenia tytoniu, które nie zostały przez organ zabezpieczone. Zamknięcie całego sklepu zmusiło go do zlikwidowania działalności gospodarczej w całości. W tym zakresie skarżący zarzucił organowi wybranie represji, która w zbędny i nadmierny sposób naruszała słuszny interes skarżącego. Stanowiło to rażące naruszenie art. 22 Konstytucji zgodnie z którym, ograniczenie wolności działalności gospodarczej ze względu na ważny interes publiczny może zostać dokonane wyłącznie w drodze ustawy.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analizując skargę przy zastosowaniu powyższych kryteriów należy stwierdzić, że zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podstawą materialnoprawną kontrolowanego przez Sąd postępowania był art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej –tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm. (dalej: upis). Zgodnie z art. 27 ust. 1 i ust. 2 upis. W razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień, natomiast jeżeli naruszenie tych wymagań spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, państwowy inspektor sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, przedmiotu użytku, materiału i wyrobu przeznaczonego do kontaktu z żywnością, kosmetyku lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań. Decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu.

Główny Inspektor Sanitarny zastosował również art. 31a ust. 1 upis, zgodnie z którym Główny Inspektor Sanitarny może podejmować wszelkie czynności należące do zakresu działania państwowego inspektora sanitarnego, jeżeli przemawiają za tym względy bezpieczeństwa sanitarnego. W tych przypadkach Główny Inspektor Sanitarny staje się organem pierwszej instancji. O podjęciu czynności Główny Inspektor Sanitarny zawiadamia właściwego wojewodę lub starostę.

W pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu było odnieść się do zarzutu najdalej idącego, dotyczącego wystąpienia kwalifikowanych wad w decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010r., znak: [...] – w konsekwencji - konieczności stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 156 § 1 pkt 4 kpa, na które powołuje się skarżący.

Odnosząc się do powyższego należy przede wszystkim podnieść, że stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego w postaci decyzji lub postanowienia, które może być wynikiem nadzwyczajnego postępowania administracyjnego polegającego na weryfikacji ostatecznej decyzji lub postanowienia, zachodzi wyłącznie w ściśle określonych przypadkach i stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji określonej w art. 16 kpa. Instytucja ta służy wzruszeniu i wyeliminowaniu z obrotu prawnego aktu dotkniętego kwalifikowanymi wadami prawnymi wymienionymi enumeratywnie w art. 156 § 1 kpa. Jedną z tych przesłanek określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa jest wydanie decyzji (lub postanowienia) z rażącym naruszeniem prawa. W rezultacie stwierdzenie nieważności pozostającej w obrocie ostatecznej decyzji, a tym samym naruszenie pewności obrotu prawnego, powinno być uzasadnione przede wszystkim wagą naruszenia prawa, tzn. jego rażącym charakterem. Należy jednak w tym miejscu podkreślić, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Innymi słowy z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy pozostawienie takiej decyzji ze względu na oczywiste i niepodlegające sporom interpretacyjnym naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie jest w żadnej mierze możliwe do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym. Ponadto za rażące naruszenie prawa uznaje się takie naruszenie porządku prawnego, które wywołuje nieakceptowalne skutki społeczno-gospodarcze. Zaznaczenia wymaga, że stwierdzenie nieważności ma charakter nadzwyczajny, wyjątkowy, w związku z czym do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji w tym trybie nie wystarczy stwierdzenie istnienia uchybień i wad w wydanym akcie administracyjnym. Wspomniane naruszenia przepisów prawa materialnego muszą zostać ocenione jako kwalifikowane, nie do pogodzenia z zasadą praworządności obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym.

Analizując kontrolowaną sprawę pod kątem wystąpienia powyższych przesłanek Sąd doszedł do przekonania, że decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010r., jakkolwiek jest obarczona pewnymi wadami i oparta na niedostatecznie zgromadzonym materiale dowodowym, to jednak nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa. Wspomniana wadliwość "zwykła", nieodpowiadająca żadnej z przesłanek wymienionych w katalogu określonym w art. 156 § 1 kpa nie została wyeliminowana przez Głównego Inspektora Sanitarnego w zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r., co stało się bezpośrednią przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji. Tym niemniej wspomnianej wadliwości nie można utożsamiać z rażącym naruszeniem art. 27 ust. 2 w związku z art. 27 ust. 1 upis, które ze względu na swoją wagę uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji z wszystkimi tego konsekwencjami prawnymi, a zatem również ze skutkiem ex tunc, tj. ze skutkami od momentu podjęcia przez Głównego Inspektora Sanitarnego decyzji z dnia [...] października 2010r. Zarówno błędna wykładnia art. 27 ust. 2 upis, jak i jego niewłaściwe zastosowanie nie może skutkować stwierdzeniem nieważności, a jedynie ewentualnym uchyleniem zaskarżonej decyzji, co nastąpiło w rozstrzyganej sprawie.

Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 kpa poprzez brak oznaczenia w decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010r., znak: [...]zindywidualizowanego adresata będącego stroną postępowania. Charakter przedmiotowej decyzji zbliża ją bowiem w ocenie Sądu do kategorii aktów o charakterze generalnym. Zarówno w praktyce stosowania prawa, jak i doktrynie oraz orzecznictwie sądowoadministracyjnym występuje pojęcie generalnego aktu administracyjnego, który może posiadać cechy władcze i służyć realizacji celów organu administracji publicznej w granicach umocowania ustawowego. Taki akt jest wydany przez organ administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym lub funkcjonalnym, na podstawie przepisów prawa, ma charakter ogólny i władczy i zawiera w swej treści nowe normy prawne lub dokonuje interpretacji norm już wcześniej ustanowionych, a niekiedy zawiera wyłącznie urzędowe informacje rzutujące na proces stosowania prawa (por. W. Chróścielewski, Akt administracyjny generalny, Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź 1994 r., s. 105). Zdaniem Sądu decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010r. jest zbliżona charakterem właśnie do kategorii generalnych aktów administracyjnych i zawiera w sobie elementy władcze, polegające na zakazie obrotu, produkcji lub dystrybucji produktów, których użycie może spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, a zatem istotne zagrożenie sanitarne. Indywidualizacja decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010r. nastąpiła po doręczeniu egzemplarza tej decyzji określonemu adresatowi, który prowadzi działalność związaną z produkcją lub sprzedażą tzw. dopalaczy, czyli produktów objętych postępowaniem prowadzonym przez Głównego Inspektora Sanitarnego. Wprawdzie na egzemplarzu decyzji brak jest wyraźnego oznaczenia adresata, tym niemniej nie oznacza to, że organ nie określił tego adresata, któremu następnie decyzja została doręczona. W przypadku tego rodzaju specyficznych aktów administracyjnych jak decyzja wydawana w oparciu o art. 27 upis indywidualizacja adresata następuje po doręczeniu decyzji i w oparciu o sporządzony rozdzielnik wymieniający ustaloną listę osób, które prowadzą działalność związaną z obrotem tzw. dopalaczami. Zakres przedmiotowy decyzji obejmuje grupę produktów, które – ze względu na potencjalne zagrożenie życia lub zdrowia ludzkiego – zostają wycofane z obrotu na terenie całego kraju. W konsekwencji należy przyjąć, że decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010r. nakazująca wycofanie z obrotu na terenie całego kraju wyrobu o nazwie "[...]" określonego jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich oraz wszystkich podobnych wyrobów mogących mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi oraz zaprzestanie działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub detalicznemu ww. wyrobami zawierała pewne cechy aktu o charakterze generalnym, gdyż odnosiła się do grupy produktów produkowanych i dystrybuowanych na terenie całego kraju. W tym zakresie zgodzić się należy z twierdzeniem Głównego Inspektora Sanitarnego, że tego rodzaju decyzje, choć skierowane są do indywidualnie określonych adresatów, mają jednak w znacznym stopniu charakter rzeczowy, w którym podstawowe znaczenie ma przedmiot rozstrzygnięcia, zaś indywidualizacja stron następuje dopiero po doręczeniu egzemplarza decyzji podmiotom zobowiązanym do jej wykonania.

Ustawa o Państwowej Inspekcji Sanitarnej zawiera także inne przepisy służące realizacji zadań organów Inspekcji z zakresu ochrony zdrowia publicznego, które mogą stanowić podstawę do wydawania aktów administracyjnych o zbliżonym charakterze. Przykładem tego rodzaju aktu administracyjnego jest decyzja wydawana w oparciu o art. 27a ust. 1 upis, zgodnie z którym "W razie stwierdzenia niezgodności detergentu z przepisami rozporządzenia (WE) nr 648/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie detergentów, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, wstrzymać obrót do czasu usunięcia niezgodności. Decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu." W powołanym przepisie ustawodawca również przewidział wydanie aktu zawierającego cechy generalne, obejmującego cały kraj i jeden produkt (detergent). Dopiero po wydaniu takiej decyzji jest ona doręczana wszystkim osobom (podmiotom) prowadzącym działalność handlową (stoiska, sklepy, bazary) polegającą na obrocie tym detergentem. Przyjęcie argumentów dotyczących konieczności ścisłego stosowania reguł z art. 10 § 1 kpa powodowałoby konieczność równoległego prowadzenia setek lub tysięcy indywidualnych "zwykłych" postępowań administracyjnych w odniesieniu do każdego z ww. podmiotów z koniecznością opatrzenia wszystkich decyzji w rygor natychmiastowej wykonalności będący obligatoryjnym (a nie uznaniowym) elementem takiej decyzji. Takie procedowanie organu nie tylko byłoby bardzo utrudnione lub wręcz niemożliwe do wykonania, ale też w oczywisty sposób pozostawałoby w sprzeczności z jednoznacznym celem, któremu służy przedstawiony przepis, czyli wstrzymania obrotu określonego detergentu na terenie całego kraju z zastosowaniem rygoru natychmiastowej wykonalności.

Sąd z urzędu skontrolował zaskarżoną decyzję oraz decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010r. również pod kątem wystąpienia innych przesłanek nieważnościowych, w tym określonej w art. 156 § 1 pkt 5 kpa, będącej podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania, a jej niewykonalność ma charakter trwały. Decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010r. określiła grupę produktów jako "[...] oraz wszystkie podobne wyroby (...)". Pomimo mało precyzyjnego sformułowania: "wszystkie podobne wyroby", decyzja w sposób jednoznaczny określiła grupę produktów, które podlegały wycofaniu z obrotu na terenie całego kraju. Z połączenia sentencji i uzasadnienia decyzji, które stanowią integralne części decyzji można bez trudu odkodować treść rozstrzygnięcia sprowadzającego się do wycofania z obrotu na terenie całego kraju zarówno środka o nazwie "[...]" jak i wszystkich podobnych środków nazywanych potocznie "dopalaczami" (wyrobami kolekcjonerskimi). Precyzyjne ustalenie tej grupy produktów nie stanowiło żadnego problemu dla pracowników Państwowej Inspekcji Sanitarnej, którzy dokonali zamknięcia wyłącznie sklepów z "dopalaczami" i nie wykroczyli w żaden sposób poza zakres przedmiotowy decyzji. Również adresaci decyzji co do zasady (z drobnymi wyjątkami) nie podważali, że dopalacze, o których mowa w decyzji są właśnie produktami znajdującymi się w ich sklepach wyspecjalizowanych w sprzedaży tego rodzaju produktów. Nie można zatem decyzji postawić zarzutu niewykonalności, która istniała w dacie wydania decyzji i o charakterze trwałym, co wyczerpywałoby przesłankę z art. 156 § 1 pkt 5 kpa.

Niezasadny jest sformułowany przez skarżącego zarzut naruszenia w zaskarżonej decyzji art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy doszło do rażącego naruszenia art. 27 ust. 2 upis. Należy zauważyć, że zaskarżona decyzja zapadła w postępowaniu zwykłym, a nie nadzwyczajnym prowadzonym w oparciu o art. 156 § 1 kpa. W związku z powyższym nie można oczekiwać od Głównego Inspektora Sanitarnego rozpoznającego ponownie kontrolowaną sprawę administracyjną zastosowania ww. przepisu i stwierdzenie nieważności własnej decyzji z dnia [...] października 2010r., nr [...]. Skoro postępowanie prowadzone w oparciu o art. 156 § 1 kpa stanowi niewątpliwie odrębne postępowanie administracyjne to niedopuszczalne jest połączenie elementów tego trybu z trybem zwykłym, niezależnie od tego, czy sprawa podlega rozpatrzeniu w toku instancyjnym przez organ I i organ II instancji, czy też w trybie ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ na podstawie art. 127 § 3 kpa.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 109 § 1 kpa, należy zauważyć, że bezsporne jest, iż egzemplarz decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010r. został skarżącemu doręczony wyłącznie w formie kserokopii. Stanowi to niewątpliwie uchybienie, wynikające z niedbałości organu. Egzemplarz decyzji powinien bowiem zostać opatrzony odpowiednim poświadczeniem "za zgodność z oryginałem" przez upoważnionego pracownika organu. Sąd podzielił w tym względzie pogląd wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 12 grudnia 2003 r., sygn. akt III RN 135/03, na który powołał się organ. Należy jednakże podkreślić w tym miejscu, że nie każde naruszenie przepisów procedury administracyjnej powoduje konieczność uchylenia decyzji przez sąd, a jedynie takie, które mogło w sposób istotny wpłynąć na wynik sprawy, a zatem spełniające przesłankę z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ppsa. W ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę ww. uchybienie nie wypełnia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ppsa, które skutkowałoby eliminacją decyzji z obrotu prawnego. Przede wszystkim należy podkreślić, że elementem, który decyduje o istocie decyzji i jej ważności jest podpis pracownika upoważnionego do wydawania decyzji w imieniu organu. W niniejszej sprawie niewątpliwie taki podpis został złożony, albowiem decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010r. została podpisana przez P. B. będącego wówczas Zastępcą Głównego Inspektora Sanitarnego bezspornie umocowanego do podpisywania tego rodzaju aktów administracyjnych w imieniu Głównego Inspektora Sanitarnego. Skarżącemu został natomiast doręczony egzemplarz tej decyzji w formie kserokopii, co jednak nie powoduje, że na oryginale decyzji brak jest właściwego oryginalnego podpisu upoważnionego pracownika działającego w imieniu organu i że ta decyzja nie istnieje w obrocie prawnym. Sąd w szczególności nie zgodził się z zarzutami skargi, że akt ten nie jest decyzją administracyjną. Nie można również twierdzić, że decyzja nie weszła do obrotu prawnego skoro została doręczona adresatom przez upoważnionych pracowników Państwowej Inspekcji Sanitarnej, co potwierdza chociażby złożenie przez skarżącego w terminie wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dodatkowo zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia[...] stycznia 2012 r. została wydana właśnie w wyniku rozpoznania złożonego w terminie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i zawiera wszystkie obligatoryjne elementy decyzji, o których mowa w art. 107 § 1 kpa, wraz z oryginalnym podpisem pracownika pełniącego funkcję Głównego Inspektora Sanitarnego. Uchylenie decyzji z dnia [...] października 2010r. w ww. okolicznościach sprawy stałoby – w ocenie Sądu – w sprzeczności z treścią powołanego wyżej art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" ppsa.

Przechodząc do rozważań dotyczących właściwego zastosowania przez organ przepisów ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej należy w pierwszej kolejności podnieść, że w okolicznościach niniejszej sprawy Główny Inspektor Sanitarny był uprawniony do zastosowania art. 27 upis. Jak wskazano na wstępie zgodnie z art. 27 ust. 1 upis "W razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Jeżeli naruszenie wymagań, o których mowa w ust. 1, spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, państwowy inspektor sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, przedmiotu użytku, materiału i wyrobu przeznaczonego do kontaktu z żywnością, kosmetyku lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań; decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu (art. 27 ust. 2)." W ocenie Sądu w niniejszym przypadku Główny Inspektor Sanitarny mógł podjąć natychmiastowe działania w celu eliminacji określonego wyrobu z obrotu na terenie kraju ze względu na pojawiające się informacje o potencjalnym znacznym zagrożeniu dla życia i zdrowia mieszkańców. Główny Inspektor Sanitarny musi dysponować odpowiednim instrumentem ustawowym do natychmiastowego reagowania w sytuacji, gdy zagrożone są najwyższe dobra chronione prawem w postaci życia i zdrowia obywateli. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że w stanie faktycznym sprawy mógł on uznać, iż produkty w postaci tzw. "dopalaczy" lub "wyrobów kolekcjonerskich" nie mogą znajdować się w obrocie jako stwarzające bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. Wprawdzie do jednoznacznego ustalenia wystąpienia tego zagrożenia konieczne jest przeprowadzenie odpowiedniego postępowania wyjaśniającego, w tym dokładne zbadanie produktów wycofanych z obrotu na terenie kraju. Tym niemniej zdaniem Sądu w szczególnie uzasadnionych przypadkach organ inspekcji sanitarnej może wycofać z obrotu produkt, co do którego istnieje uzasadnione przypuszczenie, iż może on stwarzać realne zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego. Jak słusznie zauważył organ Państwowa Inspekcja Sanitarna jest nie tylko uprawniona ale wręcz zobowiązana do ochrony życia i zdrowia obywateli i w celu realizacji tych obowiązków może zastosować środki władcze, niejednokrotnie o dużym stopniu uciążliwości dla adresatów takich decyzji, począwszy od podmiotów prowadzących niewielki zakład produkcyjno-usługowy skończywszy na dużej grupie adresatów zajmujących się obrotem określoną grupą produktów. Działanie organu praktycznie zawsze będzie wiązać się z wkroczeniem w pewną sferę wolności obywatela, w tym także swobody prowadzenia działalności gospodarczej i z użyciem przymusu państwowego, gdyż jest to podyktowane właśnie koniecznością ochrony interesu publicznego, w tym ochrony zdrowia i życia obywateli, co stanowi podstawowy obowiązek Państwa.

W przypadku stwierdzenia na podstawie informacji o podjętych interwencjach medycznych, przypadkach zatruć tzw. dopalaczami, czy wzrastającej w sposób nagły liczbie osób hospitalizowanych, u których stwierdzono zażycie tzw. "produktów kolekcjonerskich" ("dopalaczy") organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, do których obowiązków ustawowych należy ochrona zdrowia publicznego poprzez m. in. sprawowanie nadzoru nad warunkami zdrowotnymi żywności, żywienia i przedmiotów użytku w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych, zapobiegania powstawaniu chorób, w tym chorób zakaźnych i zawodowych (art. 1 pkt 6 upis), zobligowane są do podjęcia odpowiedniej interwencji i zastosowania środków przewidzianych w ustawie, w tym także działań o charakterze przyspieszonym i nadzwyczajnym.

Podkreślenia wymaga również fakt, że z treści przepisu art. 27 upis wynika obowiązek natychmiastowego wykonania decyzji wydanej w oparciu o ten przepis. W konsekwencji zbędne było w niniejszej sprawie powoływanie się przez Głównego Inspektora Sanitarnego na przepis art. 108 kpa i nadawanie dodatkowo decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Natychmiastowa wykonalność tego rodzaju decyzji (podobnie w przypadku aktów wydawanych w oparciu o art. 27a upis) wynika z mocy z samego przepisu bez konieczności spełnienia ogólnych przesłanek określonych w art. 108 kpa. Wynika ona także z ratio legis art. 27 upis, którym jest właśnie natychmiastowe przeciwdziałanie niebezpieczeństwom i zagrożeniom dla życia i zdrowia ludzkiego, także na etapie wstępnego dokumentowania i rozpoznawania takich zagrożeń. Trudno sobie wyobrazić sytuację, w której organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej pozostają bezczynne w obliczu znacznej liczby śmiertelnych zatruć wywołanych użyciem określonego rodzaju produktów, nawet gdy w początkowym okresie występowania tego rodzaju zatruć ich związek z tymi wyrobami pozostaje bardziej w sferze dużego prawdopodobieństwa i uzasadnionego podejrzenia, niż popartej odpowiednią dokumentacją pewności. Prowadzenie w takim przypadku przez organy indywidualnego, niejednokrotnie długotrwałego postępowania administracyjnego, ze skrupulatnym wypełnieniem wszystkich jego warunków formalnych związanych chociażby z doręczeniem pisma informującego o wszczęciu tego postępowania, możliwością wypowiedzenia się przez stronę co do zebranych dowodów, czy też rozpatrywania wniosków o zawieszenie postępowania na czas przedstawienia przez stronę odpowiedniej dokumentacji w istocie niweczyłoby sens nie tylko ustanowienia części przepisów ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, ale wręcz podstaw funkcjonowania Inspekcji jako takiej.

Nie bez znaczenia w rozpatrywanej sprawie jest także fakt, że organ wziął pod uwagę nie tylko faktyczny sposób użycia tzw. "dopalaczy" przez konsumentów ale także wszystkie okoliczności sprawy, z których jednoznacznie wynikało, że oferowane przez producentów i sprzedawców produkty, jakkolwiek zaopatrzone w informację o przeznaczeniu innym niż do spożycia przez ludzi, w istocie miały właśnie takie przeznaczenie. Wynikało to chociażby z reklam stosowanych przez poszczególnych sprzedawców, świadomego wyboru określonej kategorii adresatów oferty, charakterystycznych opakowań produktów, ich specyficznej postaci (tabletki, proszek, mieszanki ziołowe), charakterystycznych nazw nawiązujących do substancji odurzających oraz sugerujących działanie na organizm człowieka, czy wreszcie pozostałego asortymentu oferowanego często w tych samych punktach sprzedaży, służącego właśnie do użycia oferowanych produktów przez człowieka (np. fajki służące do palenia). Twierdzenie w takim przypadku o "kolekcjonerskim" charakterze tego rodzaju wyrobów nie znajduje żadnego uzasadnienia przy zastosowaniu znaczenia, jakie przypisuje się powszechnie temu pojęciu i sugeruje działanie w celu ominięcia obowiązujących przepisów prawa. Organ administracji państwowej, który nie stanowi jedynie pojęcia teoretycznego i prawnego ale wyposażony jest w substrat ludzki, czyli zespół osób, które powinny charakteryzować się pewnym poziomem wiedzy, doświadczenia życiowego i umiejętnością działania w określonych warunkach, nie może ograniczać się do bezrefleksyjnego stosowania przepisów prawa w oderwaniu od rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Od tak pojętego organu należy oczekiwać działań adekwatnych do powstałej sytuacji, służących realizacji ustawowego celu przy uwzględnieniu właśnie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i właściwym zastosowaniu reguł proceduralnych dostosowanych do tych okoliczności. Obowiązek ten nabiera szczególnego wymiaru przy ochronie takich wartości jak życie i zdrowie ludzkie. Dlatego Sąd uznał, że zastosowanie przez Głównego Inspektora Sanitarnego art. 27 ust. 2 upis, mimo, że z pewnymi elementami prewencyjnymi, to jednak znajduje oparcie w okolicznościach faktycznych i prawnych kontrolowanej sprawy.

Z powyższych względów Sąd doszedł również do przekonania, że Główny Inspektor Sanitarny– wbrew zarzutom skargi – mógł zastosować art. 31a upis. Zgodnie z tym przepisem Główny Inspektor Sanitarny może podejmować wszelkie czynności należące do zakresu działania państwowego inspektora sanitarnego, jeżeli przemawiają za tym względy bezpieczeństwa sanitarnego. W tych przypadkach Główny Inspektor Sanitarny staje się organem pierwszej instancji. O podjęciu czynności Główny Inspektor Sanitarny zawiadamia właściwego wojewodę lub starostę. W okolicznościach sprawy nie ulega wątpliwości, że koncentracja kompetencji w rękach GIS służyła względom bezpieczeństwa sanitarnego. Skoro bowiem konieczne stało się podjęcie działań o charakterze pilnym, które w dodatku objęły swoim zasięgiem obszar całego kraju, to należy uznać, że organ w sposób właściwy i uzasadniony skorzystał z instrumentu przewidzianego w art. 31a upis.

Tym niemniej Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2012 r. wydana w wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy i utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] października 2010r., znak: [...] narusza przepisy postępowania, a naruszenie to może istotnie wpłynąć na wynik sprawy i wymaga eliminacji z obrotu prawnego.

W świetle ugruntowanej linii orzeczniczej oraz poglądów doktryny nie ulega wątpliwości, że postępowanie administracyjnego prowadzone powtórnie po złożeniu przez stronę środka odwoławczego nie służy jedynie instancyjnej kontroli prawidłowości decyzji wydanej w I instancji, lecz polega na powtórnym merytorycznym rozpatrzeniu całej sprawy administracyjnej. Obowiązkiem organu jest zatem rozpoznanie i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej po raz drugi w jej całokształcie przy rozważeniu wszystkich elementów stanu faktycznego i zgromadzonego materiału dowodowego, a w przypadku braków w tym materiale do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 kpa.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy podkreślić, że po wydaniu decyzji z dnia [...] października 2012 r. rzeczą organu, który w sklepie prowadzonym przez skarżącego zabezpieczył próbki poszczególnych produktów (protokoły kontroli sklepu w aktach spraw) było przeprowadzenie właściwych badań potwierdzających realnie istniejące niebezpieczeństwo substancji znajdujących się w tych produktach dla życia i zdrowia ludzkiego. Główny Inspektor Sanitarny, który – jak wskazano wyżej – mógł w sposób przyspieszony i zdecydowany ingerować w sferę prowadzonej działalności gospodarczej polegającej na obrocie substancjami, co do których zachodziło wysokie prawdopodobieństwo szkodliwości dla życia i zdrowia ludzkiego – miał obowiązek wykazania, że poszczególne produkty zabezpieczone w sklepie skarżącego rzeczywiście stanowiły określone niebezpieczeństwo dla osób, które mogły je nabyć i użyć. W tym celu, przed wydaniem zaskarżonej decyzji konieczne było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego obejmującego badania laboratoryjne pobranych próbek, analizę substancji zawartych w produktach objętych zaskarżoną decyzją i ich wpływu na życie i zdrowie ludzkie. Wyniki takie