IV SA/Po 443/14

Uzasadnienie

IV SA/Po 443/14

Uzasadnienie

Komendant Powiatowy Policji w Ś. orzeczeniem nr [...] z dnia [...].01.2013r. (data omyłkowa, winno być [...].01.2014r.) na podstawie art.135j ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 06.04.1990r. o Policji (Dz.U. z 2011r., Nr 287, poz.1687 ze zm.) stwierdził winę popełnienia przez sierż.szt. S.W. zarzucanych mu przewinień dyscyplinarnych i wymierzył mu karę nagany.

Obwinionemu zarzucono, że:

1/ w dniu [...].05.2013r. podczas służby w patrolu zmotoryzowanym w m. P. Gm. Ś. podczas pracy przy użyciu radarowego miernika prędkości naruszył dyscyplinę służbową polegającą na zawinionym przekroczeniu uprawnień wynikających z przepisów prawa poprzez nieposiadanie elementów odblaskowych w postaci kamizelki odblaskowej i czapki służbowej do czego był zobowiązany na podstawie § 15 ust.1 pkt 9 Zarządzenia nr 609 Komendanta Głównego Policji z dnia 25.06.2007r. w sprawie sposobu pełnienia służby na drogach przez policjantów (Dz.Urz. KGP z 2010r., Nr 13, poz.100) i § 5 w zw. z § 29 i § 8 ust.2 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20.05.2009r. w sprawie umundurowania policjantów (Dz.U. z dnia 12.06.2009r.), tj. obwiniono skarżącego o czyn z art.132 ust.3 pkt 3 ustawy o Policji,

2/ w dniu [...].05.2013r. podczas służby w patrolu zmotoryzowanym w m. P. Gm. Ś. podczas pracy przy użyciu radarowego miernika prędkości naruszył dyscyplinę służbową polegającą na niedopełnieniu obowiązków służbowych wynikających z przepisów prawa poprzez podjęcie samodzielnego pościgu za pojazdem, który nie zatrzymał się do kontroli oraz niepowiadomienie o tym pościgu drogą radiową dyżurnego KPP w Ś. czym naruszył § 19 ust.1 Zarządzenia nr 609 Komendanta Głównego Policji z dnia 25.06.2007r. w sprawie sposobu pełnienia służby na drogach przez policjantów (Dz.Urz. KGP z 2010r., Nr 13, poz.100), tj. obwiniono skarżącego o czyn z art.132 ust.3 pkt 3 ustawy o Policji,

3/ w dniu [...].05.2013r. podczas służby w patrolu zmotoryzowanym w m. P. Gm. Ś. naruszył dyscyplinę służbową polegającą na niedopełnieniu obowiązków służbowych wynikających z przepisów prawa poprzez nieudzielenie asysty przy czynnościach kontrolnych związanych ubezpieczeniem policjanta i przystąpienie do kontroli innego pojazdu czym naruszył § 19 ust.1 Zarządzenia nr 609 Komendanta Głównego Policji z dnia 25.06.2007r. w sprawie sposobu pełnienia służby na drogach przez policjantów (Dz.Urz. KGP z 2010r., Nr 13, poz.100), tj. obwiniono skarżącego o czyn z art.132 ust.3 pkt 3 ustawy o Policji.

W uzasadnieniu organ podniósł m.in., że w toku postępowania przesłuchano świadka Z.B. który zeznał, że skarżący w chwili zdarzenia w dniu [...].05.2013r. nie posiadał kamizelki odblaskowej i czapki służbowej, nie dawał żądnych znaków do zatrzymania pojazdu, gdyż nie znajdował się przy krawędzi jezdni. Następnie sam oznakowanym radiowozem udał się w pościg za pojazdem, który nie zatrzymał się do kontroli drogowej o czym nie powiadomił drogą radiową dyżurnego KPP w Ś. Powyższe zarzuty potwierdził przesłuchany w charakterze świadka P.N., którego skarga zainicjowała niniejsze postępowanie. Brak u skarżącego kamizelki oraz oddalenie się z miejsca kontroli potwierdził dowódca patrolu Z.M.. Natomiast świadkowie H.K. i jej nieletni syn S.K. zeznali, że skarżący podczas zatrzymania Fiata Pandy posiadał kamizelkę odblaskową. Skarżący w sierpniu 2013r. pytał świadków o przebieg zdarzenia. Następnie organ opisał wcześniejsze przewinienia dyscyplinarne skarżącego.

Podsumowując powyższe zachowanie skarżącego w dniu [...].05.2013r. uznano za szczególnie rażące i nieetyczne i wymagające wymierzenia kary dyscyplinarnej.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniósł S.W. nie zgadzając się z postawionymi mu zarzutami i podnosząc, że są one wynikiem braku przeprowadzenia wszechstronnego i obiektywnego postępowania wyjaśniającego.

Wyjaśnił, że bezpośrednio przed zatrzymaniem P.N. z uwagi na ochłodzenie założył na kamizelkę odblaskową kurtkę służbową z odblaskowym napisem "Policja" oraz odblaskowymi naramiennikami. Zaprzeczył, by na głowie nie miał czapki służbowej. Wskazał, że jego ubiór można było ocenić na podstawie monitoringu pobliskiej stacji paliw o co wnioskował, lecz o zapis monitoringu wystąpiono zbyt późno, gdyż już po skasowaniu jego zapisu. Dalej podniósł, że próbował ustalić świadków zdarzenia, gdyż w postępowaniu dyscyplinarnym ograniczano się wyłącznie do zeznań P.N. i Z.B.

Nadto skarżący wskazał, że nie podjął pościgu, lecz jedynie przemieścił się w kierunku ślepej ulicy w którą wjechał kontrolowany pojazd i to na polecenie dowódcy patrolu. Skarżący podkreślił, że nie jechał cały czas za kontrolowanym pojazdem, nie włączył też sygnałów błyskowych świetlnych. Dlatego bezpodstawny jest zarzut o niezawiadomieniu dyżurnego KPP w Ś. o podjęciu pościgu.

Skarżący zakwestionował także zarzut braku asysty (a w istocie rzeczy asekuracji), gdyż wszelkie czynności wykonywał w porozumieniu z kolegą z patrolu. Kolega z patrolu był w radiowozie oczekując na dane z bazy danych, a osoba przez niego kontrolowana znajdowała się już po kontroli w swoim pojeździe, gdy skarżący zauważył pojazd poruszający się z dużą prędkością. Wówczas skarżący dokonał radarowego pomiaru prędkości, lecz zbliżający się pojazd wcześniej przed punktem kontrolnym skręcił w drogę gruntową. Po konsultacji z kolegą Z.M. skarżący na jego polecenie przemieścił się kilkadziesiąt metrów radiowozem.

Skarżący podniósł, że był wielokrotnie wynagradzany za rzetelną służbę i nie był karany za naruszenie dyscypliny służbowej. Zaprzeczył, by przeprowadzano z nim rozmowy dyscyplinujące. Rzecznik dyscyplinarny w jego ocenie analizował materiały sprawy wybiórczo i stronniczo. Wpływ na rzecznika ma fakt, że prowadzi on także restaurację "[...]" i uprzednio usiłował wpływać na skarżącego, by nie kontrolował pojazdów tej restauracji oraz firmy S., która ma baner reklamowy na terenie w/w restauracji (kontrolowany przez skarżącego w krytycznej chwili pojazd należał do firmy S.).

W. Komendant Wojewódzki Policji w P. orzeczeniem nr [...] z dnia [...].02.2014r. utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie.

W uzasadnieniu wskazano m.in., że uprzednie (wcześniejsze) orzeczenie KPP w Ś. z dnia [...].10.2013r. nr [...] - które W. Komendant Wojewódzki Policji w P. uchylił swym orzeczeniem nr [...] z dnia [...].11.2013r. wskutek odwołania wniesionego przez skarżącego - powinno było zostać wydane w oparciu o inną podstawę prawną, a mianowicie na podstawie art.135j ust.1 pkt 3 ustawy o Policji, a nie art.135j ust.1 pkt 2 ustawy z dnia o Policji jak to wskazał organ I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że rozstrzygnięcie winno brzmieć: "stwierdzam winę policjanta i wymierzam karę dyscyplinarną ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku". Zdaniem organu odwoławczego konstrukcja przedstawionego zarzutu nie spełniała wymogów ustawowych, gdyż nie precyzowała miejsca jego popełnienia, a sam czyn opisano w sposób lakoniczny. Powołano jedynie rozporządzenie MSWiA bez wskazania konkretnych jego paragrafów. Uzasadnienie decyzji nie spełniało norm ustawowych, gdyż nie zawierało uzasadnienia prawnego. Przytoczenie kwalifikacji prawnej czynu, bez wskazania na czym polegało niewłaściwe postępowanie policjanta i do jakiego zachowania był zobowiązany w konkretnej sytuacji nie można było potraktować jako uzasadnienie prawne.

Z uwagi na linię obrony skarżącego i rozbieżności w zeznaniach świadków organ I instancji powinien był dokonać oceny zgromadzonego materiału dowodowego.

W toku ponownego postępowania wydano postanowienie o zmianie zarzutów i na wniosek skarżącego przesłuchano świadków Z.M. oraz P.N. Odnosząc się już do aktualnie kontrolowanej decyzji organu I instancji organ odwoławczy wskazał, że wnioski dowodowe skarżącego zmierzają jedynie do przedłużenia postępowania, gdyż kary dyscyplinarnej nie można wymierzyć po upływie roku od dnia popełnienia przewinienia (art.135 ust.4). Zaskarżona decyzja spełnia wymogi ustawowe i konwaliduje wcześniejsze uchybienia. Skarżącemu wymierzono najniższą z kar, tj. naganę. Zaskarżoną decyzję wydano [...].01.2014r., a nie [...].01.2013r., co nie ma wpływu na wynik sprawy.

W ocenie organu odwoławczego zebrany materiał dowodowy jest wystarczający do wydania rozstrzygnięcia.

Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł S.W. wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji ją poprzedzającej i zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1/ art.135g ust.2 ustawy o Policji poprzez uwzględnienie na niekorzyść skarżącego nie dających się usunąć wątpliwości,

2/ art.135c ustawy o Policji poprzez niezbadanie, czy nie zachodzi sytuacja wyłączająca udział w postępowaniu rzecznika dyscyplinarnego.

Skarżący zarzucił także naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1/ art.7 Kpa poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy,

2/ art.15 Kpa poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności i nieodniesienie się do wszystkich argumentów i zarzutów podniesionych w odwołaniu,

3/ art.107 Kpa poprzez niepełne uzasadnienie orzeczenia i powielenie w przeważającej mierze uzasadnienia z orzeczenia z dnia [...].11.2013r.

Skarżący w obszernym uzasadnieniu skargi podkreślił m.in., że w świetle art.132 ust.3 pkt 3 ustawy o Policji naruszenie dyscypliny służbowej stanowi czyn policjanta polegający na zawinionym przekroczeniu uprawnień lub niedopełnieniu obowiązków. Zgodnie z art.132 a ustawy o Policji przewinienie dyscyplinarne jest zawinione, gdy policjant:

1/ ma zamiar jego, popełnienia, to jest chce go popełnić albo przewidując możliwość jego popełnienia na to się godzi,

2/ nie mając zamiaru jego popełnienia popełnia je jednak na skutek niezachowania ostrożności wymaganej w danych okolicznościach mimo, że możliwość taką przewidywał albo mógł i powinien przewidzieć.

Wina określona w powołanym przepisie może mieć charakter umyślny lub nieumyślny. Przełożony dyscyplinarny jest zobowiązany ustalić w sposób bezsporny rodzaj zawinienia. Dopiero takie ustalenia mogą skutkować przypisaniem konkretnego przewinienia dyscyplinarnego, a w konsekwencji wymierzeniem ewentualnej kary dyscyplinarnej. W myśl art.135g ustawy o Policji obwinionego uważa się za niewinnego dopóki jego wina nie zostanie udowodniona i stwierdzona prawomocnym orzeczeniem, a nie dające się usunąć wątpliwości rozstrzyga się na korzyść obwinionego. Wina mogłaby zostać przypisana obwinionemu, gdyby z zebranego materiału dowodowego w sposób nie budzący wątpliwości wynikało, że skarżący zachowywał się w sposób naruszający jego obowiązki służbowe. Zasady te wynikają także z art.42 ust.3 Konstytucji RP. W tym przypadku brak jest dowodu, który by winę skarżącego bez cienia wątpliwości potwierdzał.

Skarżący podkreślił, że obowiązek dokonania oceny zgromadzonych dowodów dotyczy zarówno organu I instancji, jak i II instancji. Rozbieżność zeznań świadków w przedmiotowej sprawie dotyczyła istotnych kwestii dla ustalenia stanu faktycznego. Organy obu instancji oparły się wyłącznie na zeznaniach świadka P.N, który złożył skargę na czynności podjęte przez skarżącego. Z tego względu należy je oceniać z dużą rezerwą. Pominięto zeznania H.K. i jej nieletniego syna S.K., którzy zeznali jak był umundurowany skarżący. Bezkrytycznie przyjęto natomiast zeznania świadka Z.B. Z uwagi na opieszałość organu nie przeprowadzono dowodu z monitoringu, który mógłby wyjaśnić przebieg przedmiotowej kontroli drogowej i umundurowanie skarżącego podczas niej. Skarga P. N. wpłynęła w dniu [...].07.2013r., a o zabezpieczenie nagrań monitoringu wystąpiono dopiero w dniu [...].09.2013r., kiedy przeprowadzenie tego dowodu było już niemożliwe. W tej sytuacji zdaniem skarżącego organ II instancji powinien na podstawie art.135n ust.4 pkt 2 ustawy o Policji uchylić w całości lub części decyzję organu I instancji i uniewinnić obwinionego bądź uchylając to orzeczenie powinien umorzyć postępowanie dyscyplinarne.

Organ odwoławczy nie zbadał wyczerpująco wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i nie dokonał ich wszechstronnej oceny poprzestając na niczym niepopartym zarzucie, że wnioski dowodowe skarżącego były li tylko wyrazem przyjętej taktyki i zmierzały jedynie do przedłużenia postępowania. Skarżący wskazał okoliczności mogące świadczyć o stronniczym i wybiórczym działaniu rzecznika dyscyplinarnego, załączając dokumentację fotograficzną potwierdzającą jego twierdzenia. Na podstawie art.135c ust.4 ustawy o Policji należało je potraktować jako wniosek o wyłączenie rzecznika dyscyplinarnego. Tymczasem organ odwoławczy w ogóle się nie odniósł do tej kwestii.

Ustalenia organu II instancji dokonane zostały dokonane w sposób całkowicie arbitralny i dowolny, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji. Organy naruszyły zasadę legalizmu i prawdy obiektywnej zawartą w art.7 Kpa. Organ II instancji naruszył także art.107 § 3 Kpa, gdyż uzasadnienie jego decyzji stanowi zasadniczo powielenie uzasadnienia wcześniejszej decyzji z dnia [...].11.2013r. bez odniesienia się do argumentów skarżącego podniesionych w jego odwołaniu z dnia 20.01.2014r. Uzasadnienie organu II instancji powinno polegać na merytorycznym odniesieniu się do podniesionych w odwołaniu argumentów, a nie na powtórzeniu wcześniejszego stanowiska. Takim działaniem organ odwoławczy naruszył także zasadę dwuinstancyjności, która nakazuje, by zarówno organ I jak i II instancji przeprowadził postępowanie merytoryczne tak by dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie argumenty. Skoro więc organ odwoławczy nie ocenił zarzutów podniesionych w odwołaniu, to tym samym nie zbadano, czy postępowanie przed organem I instancji prowadzono prawidłowo. Tym samym nie zachowano dwuinstancyjności.

W. Komendant Wojewódzki Policji w P. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Dodatkowo wskazano, że wg ustawy o Policji w obszarze nieuregulowanym w jej przepisach do postępowania dyscyplinarnego stosuje się odpowiednio Kodeks postępowania karnego (Kpk). Żaden z przepisów ustawy o Policji nie odsyła do Kpa jako znajdujących zastosowanie w postępowaniu dyscyplinarnym. Zebrany materiał dowodowy był wystarczający do wydania orzeczenia, a organ prowadzący postępowanie wskazał na jakich dowodach się oparł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Ogólny zakres kognicji sądu administracyjnego wyznacza art. 3 § 2 Ppsa wyszczególniający akty i czynności (a także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie ich uskutecznienia), które podlegają kontroli tego sądu. Wskazane wyliczenie dopełnia klauzula z art. 3 § 3 Ppsa, w myśl której sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Jednym z takich przepisów szczególnych jest art. 138 ustawy o Policji, zgodnie z którym od orzeczenia oraz postanowienia kończącego postępowanie dyscyplinarne policjantowi przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Ocenę istotnych wątpliwości, które legły u podstaw uchylenia zaskarżonych orzeczeń, wypada rozpocząć od wskazania, że regulacje dotyczące odpowiedzialności dyscyplinarnej i karnej policjantów, zamieszczone w rozdziale 10 ustawy o Policji, nie są autonomiczne. Stanowią one komplementarny z innymi ustawami system reguł określających prawa i obowiązki stron i organów postępowania dyscyplinarnego. Są one takie same lub zbliżone i operują co do zasady tym samym poziomem gwarancji proceduralnych (por. w szczególności ustawy z dnia 9 października 2009 r. o dyscyplinie wojskowej, Dz. U. z 2009 r. Nr 90, poz. 1474 z późn. zm.; z dnia 9 czerwca 2009 r., o służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego, Dz. U. z 2006 r., Nr 104, poz. 710 z późn. zm.; z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, tekst jednolity, Dz. U. z 2012 r. poz. 621 oraz z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej, Dz. U. z 2010 r. Nr 79, poz. 523 z późn. zm.).

Wynika to z tej racji, że ze względu na podmiotowe, przedmiotowe i proceduralne aspekty, odpowiedzialność dyscyplinarna funkcjonariuszy tzw. służb mundurowych jest składnikiem stosunku służbowego łączącego funkcjonariusza z daną jednostką służby. Naruszenie zaś obowiązków stricte służbowych stanowi kategorię działań lub zaniechań objętych postępowaniem dyscyplinarnym. Należą do nich w szczególności odmowa wykonania lub niewykonanie polecenia albo rozkazu, niedopełnienie obowiązków służbowych albo przekroczenie uprawnień, znajomość reguł technicznych i instrumentalnych wskazujących sposoby i metody postępowania z zatrzymanymi, prowadzenia przesłuchania, sposobu reagowania na określone wydarzenia towarzyszące służbie, itp. Do tej kategorii należą również czyny przypisane skarżącemu.

Postępowanie dyscyplinarne wobec policjantów prowadzone jest na podstawie przepisów ustawy o Policji (zwana także ustawą). W przepisach ustawy zawarta jest regulacja materialnoprawnej odpowiedzialności policjantów, jak również regulacja procesowa postępowania dyscyplinarnego. Regulacja postępowania dyscyplinarnego jest regulacją pełną w zakresie wszczęcia, przebiegu i formy zakończenia, poza unormowaniem zawartym w przepisie art. 135p ust. 1 ustawy. Przedmiotowa ustawa nie odsyła do Kodeksu postępowania administracyjnego. Przyjmuje się bowiem, że sprawa odpowiedzialności dyscyplinarnej nie jest sprawą administracyjną indywidualną, rozstrzyganą w formie decyzji administracyjnej. Zarówno zatem z uwagi na przedmiot postępowania dyscyplinarnego, jak i regulację szczególną w ustawie o Policji, przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się do postępowania dyscyplinarnego policjantów (przykładowo: wyrok NSA w Warszawie z dnia 5 grudnia 2006 r., sygn. akt. I OSK 472/06, LEX nr 290653, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 14 października 2008 r., sygn. akt II SA/Go 481/08, Lex Polonica 2141943).

W tym miejscu należy podkreślić, że zarzuty procesowe wniesionej skargi częściowo zostały częściowo oparte na naruszeniu przepisów postępowania. Przy czym wadliwie oparto je na naruszeniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 7, 8, 107 § 3 Kpa. Wadliwe powołanie przepisów Kpa jednak nie miało wpływu na rozstrzygnięcie, gdyż skarżący w tym zakresie, tj. w zakresie oceny prawidłowości, a właściwie nieprawidłowości, postępowania, co do zasady miał słuszność.

Istotnym przy tym jest, że powołane w skardze przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), nie miały zastosowania w niniejszej sprawie i organy orzekające nie mogły ich tym samym naruszyć. Unormowania bowiem Rozdziału 10 ustawy zawierają regulację materialnoprawną odpowiedzialności policjantów, jak i regulację procesową postępowania dyscyplinarnego. Regulacja postępowania dyscyplinarnego jest – jak już wcześniej wspomniano - regulacją pełną w zakresie wszczęcia, przebiegu i formy zakończenia, poza unormowaniem zawartym w przepisie art. 135p ust. 1 ustawy. Zgodnie zaś z tym przepisem ustawy – w zakresie nieuregulowanym w niniejszej ustawie – do postępowania dyscyplinarnego stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania karnego, dotyczące jednak jedynie wezwań, terminów, doręczeń i świadków z wyłączeniem możliwości nakładania kar porządkowych. W postępowaniu dyscyplinarnym nie stosuje się również art. 184 Kodeksu postępowania karnego.

Pośród odpowiednio stosowanych przepisów procedury karnej przykładowo można wskazać regulacje dotyczące podstawowych zasad procesowych: domniemania niewinności obwinionego, zasady in dubio pro reo, swobodnej oceny dowodów, badania oraz uwzględniania okoliczności przemawiających zarówno na korzyść, jak i niekorzyść obwinionego (por. System Prawa Administracyjnego, tom 11, Stosunek służbowy, pod red. R. Hausera, A. Wróbla, Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2011, s. 457). Również w wyroku Sądu Najwyższego z 27 sierpnia 2007 r., sygn. akt SNO 47/07, OSNKW 2007, Nr 11, poz. 83) Stwierdzono, że w postępowaniu dyscyplinarnym obowiązują wszystkie znane prawu karnemu reguły ne peius, które mogą znaleźć zastosowanie w tym typie postępowania.

Rozciągając gwarancje konstytucyjne prawa karnego na postępowania dyscyplinarne, wskazuje się przy tym, że zasady te w postępowaniu dyscyplinarnym stosowane są odpowiednio, a nie - wprost. Dlatego konstytucyjne normy prawa karnego, zwłaszcza te wynikające z art. 42 ust. 1 Konstytucji, mają jedynie odpowiednie zastosowanie do postępowań dyscyplinarnych i odpowiedzialności dyscyplinarnej (zob. wyroki TK: z dnia 4 lipca 2002 r., sygn. akt P 12/01, OTK-A 2002/4, poz. 50; z dnia 24 stycznia 2006 r., sygn. akt SK 52/04, OTK ZU nr 1/A/2006, poz. 6; z dnia 15 stycznia 2007 r., sygn. akt P 19/06, OTK ZU nr 1/A/2007, poz. 2). Modyfikacje te są konieczne chociażby dlatego, że ocena konkretnego zachowania dotyka innych aspektów i innego rodzaju winy niż w wypadku czynów zabronionych przez prawo karne, nie jest dokonywana przez sądy i często dotyczy czynów niestanowiących przestępstw (zob. wyrok z dnia 15 stycznia 2007 r., sygn. akt P 19/06, OTK-A 2007/1, poz. 2). Stąd możliwość ich zastosowania nie oznacza jeszcze przeniesienia wszelkich gwarancji postępowania karnego do postępowań dyscyplinarnych, zwłaszcza w świetle wskazywanej przez wnioskodawcę zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji, por. wyrok TK z dnia 2 września 2008 r., sygn. akt K 35/06, OTK-A 2008/7, poz. 120).

Zatem przedmiotowa ustawa nie odsyła do Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd przy tym podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 5 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 472/06, Lex 290653, który stwierdził, że sprawa odpowiedzialności dyscyplinarnej nie jest sprawą indywidualną rozstrzyganą w formie decyzji administracyjnej. Zarówno zatem z uwagi na przedmiot postępowania dyscyplinarnego, jak i regulację szczególną w powołanej ustawie o Policji, przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się do postępowania dyscyplinarnego policjantów.

Tak więc zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego należy uznać za chybione i nie mogą one stanowić podstawy do wzruszenia zaskarżonego orzeczenia. (tak WSA w Warszawie w wyroku z dnia 05.05.2014r. o sygn. II SA/Wa 95/14, publ. CBOSA) Niezasadne powołanie przez skarżącego przepisów Kpa nie miało jednak wpływu na rozstrzygnięcie, gdyż przepisy i zasady kontrolowanego postępowania zostały przez organy naruszone (o czym poniżej) w zakresie, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zagadnienie odpowiedzialności dyscyplinarnej funkcjonariuszy Policji reguluje rozdział 10 (art. 132-144a) ustawy o Policji. Zgodnie z przepisami ustawy o Policji, w przypadku uzasadnionego przypuszczenia popełnienia przez policjanta przewinienia dyscyplinarnego, przełożony dyscyplinarny wszczyna postępowanie dyscyplinarne (w określonych przypadkach) bądź może je wszcząć na wniosek pokrzywdzonego (art. 134i ust. 1 ustawy). Na podstawie oceny zebranego w postępowaniu dyscyplinarnym materiału dowodowego przełożony dyscyplinarny wydaje orzeczenie o uniewinnieniu albo odstąpieniu od ukarania, albo ukaraniu, albo o umorzeniu postępowania (art. 135j ust. 1 ustawy). Orzeczenie powinno zawierać m.in. opis przewinienia dyscyplinarnego zarzucanego obwinionemu wraz z kwalifikacją prawną; rozstrzygnięcie o uniewinnieniu, stwierdzeniu winy i odstąpieniu od ukarania lub wymierzeniu kary dyscyplinarnej albo umorzeniu postępowania dyscyplinarnego; uzasadnienie faktyczne i prawne orzeczenia (art. 135j ust. 2 pkt 4 - 6 ustawy).

Z przytoczonych przepisów wynika, że w postępowaniu dyscyplinarnym istotny jest opis zarzucanego przewinienia dyscyplinarnego oraz jego kwalifikacja prawna. W postępowaniu tym policjantowi stawia się konkretny zarzut, a rozstrzygnięcie jest ściśle związane z poczynionymi ustaleniami dotyczącymi tegoż zarzutu. Postępowanie dyscyplinarne jest postępowaniem quasi - karnym, w którym nie dokonuje się oceny, czy policjant popełnił jakiekolwiek przewinienie dyscyplinarne, ale czy popełnił przewinienie dyscyplinarne zarzucane mu.

Jak wynika z art. 132 ust 2 ustawy o Policji naruszenie dyscypliny służbowej stanowi czyn policjanta polegający na zawinionym przekroczeniu uprawnień lub niewykonaniu obowiązków wynikających z przepisów prawa lub rozkazów i poleceń wydanych przez przełożonych uprawnionych na podstawie tych przepisów. Przepis art. 132 ust. 3 określa, jakie w szczególności zachowania są naruszeniem dyscypliny służbowej.

W art. 132 ust. 3 ustawy został zamieszczony otwarty katalog zachowań ocenianych jako naruszenie dyscypliny służbowej przez policjanta. Użyte w treści tego przepisu sformułowanie – w szczególności – oznacza, że nie tylko stypizowane w tym przepisie czyny można uznać za naruszenie dyscypliny służbowej. Ponieważ enumeratywne wyliczenie jest niemożliwe, ustawodawca odsyła do klauzuli generalnej zawartej w art. 132 ust. 2 ustawy.

Naruszeniem dyscypliny służbowej jest w szczególności zaniechanie czynności służbowej albo wykonanie jej w sposób nieprawidłowy (art. 132 ust. 3 pkt 2) oraz niedopełnienie obowiązków służbowych albo przekroczenie uprawnień określonych w przepisach ustawy (pkt 3 powołanego przepisu). Skarżącemu zarzucono naruszenie dyscypliny służbowej określone w powyżej powołanym przepisie art.132 ust.3 pkt 3 ustawy.

Zgodnie z art. 132a ustawy przewinienie dyscyplinarne jest zawinione wtedy, gdy policjant: 1) ma zamiar jego popełnienia, to jest chce je popełnić albo przewidując możliwość jego popełnienia, na to się godzi; 2) nie mając zamiaru popełnienia, popełnia je jednak na skutek niezachowania ostrożności wymaganej w danych okolicznościach, mimo że taką możliwość przewidywał albo mógł i powinien przewidzieć. W obu przypadkach ukaranie funkcjonariusza jest uprawnione, jeżeli przemawiają za tym okoliczności sprawy, należycie wykazane w uzasadnieniu orzeczenia dyscyplinarnego. Zatem charakter zawinienia (jego umyślność czy też nieumyślność) nie determinują możliwości ukarania, lecz mogą mieć wpływ na ewentualne odstąpienie od ukarania lub formę ukarania.

"Przy odpowiedzialności dyscyplinarnej nie ma znaczenia, czy działanie lub zaniechanie konkretnej osoby było zamierzone, czy też nie. Czyn stanowiący przewinienie dyscyplinarne może mieć bowiem charakter umyślny, jak i nieumyślny. Stąd też przewinienie dyscyplinarne jest zawinione także wtedy, gdy policjant nie mając zamiaru jego popełnienia jednak popełnia przewinienie na skutek niezachowania ostrożności wymaganej w danych okolicznościach, mimo że możliwość taką mógł i powinien przewidzieć (art. 132a). Już zatem samo (nieumyślne, niezamierzone) naruszenie obowiązków służbowych może powodować odpowiedzialność dyscyplinarną funkcjonariusza. Wobec tego postać i stopień jego winy nie przesądza o popełnieniu przewinienia dyscyplinarnego, może natomiast mieć wpływ na wymiar kary dyscyplinarnej" (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 3 marca 2011 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 950/10, pub. Legalis).

Naczelny Sad Administracyjny słusznie w wyroku z dnia 18.04.2007r., o sygn. I OSK 994/06 (publ. CBOSA) zauważył, że ustawodawca, formułując w treści art. 134 ustawy o Policji katalog kar dyscyplinarnych, nie określił, jakiemu przewinieniu odpowiada każda z nich. W związku z tym, właściwym jest przyjęcie, że pozostawił te kwestie uznaniu organów rozstrzygających, co nie oznacza jednak dowolności w ich stosowaniu. Ocena naruszenia obowiązku służbowego, waga tego naruszenia, ustalenie jego zakresu a także wymiar odpowiedniej kary stanowi kompetencję organów orzekających w sprawach dyscyplinarnych.

Należy jednak podnieść, iż "uznaniowość" przepisu nie oznacza jego dowolności. Organ ma bowiem obowiązek zbadać okoliczności faktyczne sprawy i uzasadnić wydane w sprawie rozstrzygnięcie. Jak podkreślił NSA sądy administracyjne nie dokonują oceny zaskarżonego aktu administracji publicznej pod względem słuszności zapadłego rozstrzygnięcia, a jedynie badają, czy nie narusza on prawa. Jednocześnie NSA zaakcentował, że przepis art. 135 j ust. 1 ustawy o Policji nie wyznacza organowi dyscyplinarnemu merytorycznych reguł oceny wyników postępowania dowodowego, co oznacza, że przepis ten wprowadza swobodną ocenę dowodów w tym zakresie, w związku z czym sądowa kontrola oceny dowodów oznacza jedynie sprawdzenie, czy dokonana już ocena nie wykazuje błędów natury faktycznej lub logicznej, bądź, czy też nie jest sprzeczna z doświadczeniem życiowym lub wskazaniami wiedzy. Przedstawiony pogląd NSA podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w swym wyroku z dnia 05.05.2014r. o sygn. II SA/Wa 95/14 (publ. CBOSA) Sąd orzekający w niniejszym składzie również podziela i aprobuje powyższe stanowisko.

Mając na uwadze powyższe w ocenie Sądu, w przedmiotowym postępowaniu dyscyplinarnym należało więc zbadać, czy zgromadzony w tym postępowaniu materiał dowodowy stanowi dostatecznie umotywowaną podstawę do ewentualnego wymierzenia funkcjonariuszowi kary dyscyplinarnej. A więc, czy materiał dowodowy obejmuje całokształt okoliczności, mających znaczenie dla sprawy i czy podjęto wszelkie czynności w celu wyjaśnienia zdarzenia, będącego przedmiotem postępowania dyscyplinarnego. Wszystkie uzyskane środki dowodowe podlegają, swobodnej ocenie dowodów. Swoboda nie oznacza jednakże dowolności.

Organ wymierzając karę dyscyplinarną działa w ramach tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Wybór taki nie może być jednak dowolny. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i zebranego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku koniecznego wydania decyzji o przekonującej treści.

Podkreślić należy, iż przypisanie policjantowi sprawstwa przewinienia dyscyplinarnego powinno nastąpić z poszanowaniem zasady prawdy obiektywnej, która wraz z zasadą oficjalności obowiązuje w postępowaniu dyscyplinarnym. Na przełożonym dyscyplinarnym spoczywa obowiązek zebrania materiału dowodowego i podejmowania czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy (por. art. 135e ust. 1, 135a ust. 1, 135j ust. 3 ustawy o Policji). Jest to warunek nieodzowny dla prawidłowego przeprowadzenia tego procesu, a co za tym idzie, także prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Przypisanie winy wymaga zatem jednoznacznego ustalenia stanu faktycznego sprawy i jego prawidłowej oceny prawnej.

Ponadto zaznaczyć trzeba, iż zgodnie z brzmieniem art. 135g ust 1 i 2 ustawy o Policji przełożony dyscyplinarny i rzecznik dyscyplinarny są obowiązani badać oraz uwzględniać okoliczności przemawiające zarówno na korzyść, jak i na niekorzyść obwinionego. Obwinionego uważa się za niewinnego, dopóki wina jego nie zostanie udowodniona i stwierdzona prawomocnym orzeczeniem. Niedające się usunąć wątpliwości rozstrzyga się na korzyść obwinionego.

Organ dyscyplinarny uznał w niniejszej sprawie, że materiał dowodowy jednoznacznie potwierdza naruszenie przez obwinionego dyscypliny służbowej. W ocenie Sądu taki wniosek przełożonego dyscyplinarnego jest co najmniej przedwczesny. Nie wyjaśniano bowiem należycie wszelkich okoliczności sprawy i nie wskazano w należytym stopniu (w istocie rzeczy w ogóle) dlaczego organ dyscyplinarny nie dał wiary oświadczeniom skarżącego, a także zeznaniom świadków H.K. i nieletniego S.K., a częściowo także Z.M. Nie wyjaśniono także dlaczego dano wiarę zeznaniom świadków P.N. i Z.B., a częściowo także Z.M. W ogóle nie wyjaśniono tego, czy była możliwość przeprowadzenia dowodu z monitoringu stacji paliw "E." i dlaczego nie przeprowadzono z niego dowodu. Innymi słowy zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy w ogóle nie dokonały oceny przeprowadzonych dowodów. Przy czym podkreślić trzeba, że ocena taka ma szczególne znaczenie w przypadku decyzji wydawanej w trybie tzw. uznania administracyjnego, a więc także w rozpatrywanym przypadku, a także w przypadku istnienia (jak w rozpatrywanym przypadku) dowodów prowadzących do sprzecznych wniosków. Uchybienie to przekłada się na wadliwość uzasadnienia zarówno decyzji organu odwoławczego, jak i organu I instancji.

W zaskarżonej decyzji wskazano jedynie, iż wyjaśnienia skarżącego i jego wnioski dowodowe uznane zostały przez organ dyscyplinarny za linię obrony nie wyjaśniając, co rozumie pod tym pojęciem i na czym oparto to twierdzenie. Brak jakiejkolwiek oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz wadliwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji doprowadziło do sytuacji, że wymyka się ona kontroli sądu administracyjnego. Nie dokonano bowiem oceny sprzecznych dowodów. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji sprowadza się w przeważającej części do całkowicie niezrozumiałego powielenia uzasadnienia uprzedniej decyzji wydanej w sprawie przez organ odwoławczy, gdyż kontrolowana obecnie decyzja organu I instancji zasadniczo uwzględniła wytyczne organu odwoławczego zawarte w jego wcześniejszej decyzji. Część uzasadnienia zaskarżonej decyzji odnosząca się już bezpośrednio do kontrolowanej decyzji z dnia [...].01.2014r. jest niezwykle lakoniczna i ogólnikowa. W żaden sposób przekonywująco nie wyjaśnia ona przesłanek wydania takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. Nie wiadomo więc na jakiej podstawie organ przyjął winę skarżącego. Nie można zatem uznać, iż zaskarżone orzeczenie dyscyplinarne zostało wydane z poszanowaniem zasady prawdy obiektywnej. Doszło więc do naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy.(art.145 § 1 pkt 1 lit."c" Ppsa)

Kwestią wymagającą wyjaśnienia, ze względu na jej wstępny i procesowy charakter jest rozważenie postawionego w skardze zarzutu dotyczącego spełnienia przesłanki do wyłączenie rzecznika dyscyplinarnego w sprawie. Organ odwoławczy nie odniósł się jednak do tej kwestii, podobnie jak do innych zarzutów odwołania, co stanowiło kolejną przesłankę do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z art. 135c ust. 1 ustawy o Policji przełożony dyscyplinarny lub rzecznik dyscyplinarny podlegają wyłączeniu od udziału w postępowaniu dyscyplinarnym, jeżeli:

1) sprawa dotyczy go bezpośrednio;

2) jest małżonkiem, krewnym lub powinowatym obwinionego lub osoby przez niego pokrzywdzonej w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania karnego;

3) był świadkiem czynu;

4) między nim a obwinionym lub osobą pokrzywdzoną przez obwinionego zachodzi stosunek osobisty mogący wywołać wątpliwości co do jego bezstronności.

Okoliczności te oba organy mają obowiązek badać urzędu (art. 135c ust. ustawy o Policji). Takie same lub zbliżone przesłanki wyłączenia zawierają inne pragmatyki służbowe. Analiza tychże przepisów wskazuje, że postępowania dyscyplinarne dotyczące tzw. pragmatyk służbowych operują wspólnym katalogiem gwarancji wzorowanych na regulacji karnej. Gwarancje te są uznawane za na tyle istotne, że ich naruszenie uznawane jest w szeregu przypadków za samoistną przyczynę nieważności lub eliminacji postępowań prowadzonych z naruszeniem zasad wyłączenia organów, bez względu na jej wpływ na wynik indywidualnej sprawy.

W rozpatrywanym przypadku skarżący podnosił, że w jego ocenie rzecznik dyscyplinarny prowadził postępowanie i analizował materiały sprawy w sposób wybiórczy i stronniczy. Skarżący podał, że wynikało to z faktu, że kontrolowany przez skarżącego P.N. kierował pojazdem należącym do firmy "S.", której baner reklamowy jest umieszczony na terenie restauracji "[...]". Według skarżącego osobą prowadzącą tą restaurację jest właśnie rzecznik dyscyplinarny, który już uprzednio usiłował wpływać na skarżącego, by nie kontrolował pojazdów tej restauracji i firmy "S".

Tego rodzaju informacje organy administracji – pomimo braku formalnego wniosku skarżącego – powinny potraktować jako podstawę wszczęcia postępowania wyjaśniającego, czy istnieją przesłanki do wyłączenia z tego postępowania rzecznika dyscyplinarnego. W razie stwierdzenia istnienia przesłanek określonych w art.135c ust.1 ustawy o Policji rzecznik dyscyplinarny powinien zostać wyłączony. Tymczasem organy nie tylko nie wyjaśniły tej kwestii, lecz całkowicie ją pominęły i w swych decyzjach w ogóle się do niej nie odniosły.

Podzielić należy zarzut skarżącego, że organ odwoławczy naruszył zasadę dwuinstancyjności w zasadzie w ogóle nie odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu i nie dokonując należytej oceny postępowania organu I instancji. Nie można się natomiast zgodzić, że zasada dwuinstancyjności w kontrolowanym przypadku znajduje swe źródło w art.15 Kpa. Jak już bowiem wspomniano Kodeks postępowania administracyjnego w tym przypadku nie znajduje zastosowania. Natomiast art.135k ust.1 ustawy o Policji stanowi, że postępowanie dyscyplinarne jest dwuinstancyjne.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż organ odwoławczy nie dokonał analizy całokształtu materiału dowodowego, argumentacji zawartej w odwołaniu w tym wniosku o wyłączenie rzecznika dyscyplinarnego, a nadto wadliwie uzasadnił swe orzeczenie.

W świetle powyższego skarga okazała się zasadna, albowiem przełożeni dyscyplinarni obu instancji dopuścili się naruszenia przepisów postępowania (w tym art. 135 g ust. 1 ustawy o Policji), które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. Uchylono jedynie zaskarżoną decyzję, gdyż postępowanie dowodowe zasadniczo zostało już przeprowadzone, a jego prawidłowość bądź nieprawidłowość powinien ocenić organ II instancji.

Ocena naruszenia przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 135 g ust. 2 ustawy o Policji na obecnym etapie postępowania jest przedwczesna, gdyż jej dokonanie będzie możliwe dopiero po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu.

W punkcie drugim wyroku Sąd, na podstawie art. 152 Ppsa, określił, że zaskarżone orzeczenie nie może być wykonane, co oznacza, że nie wywołuje ono skutków prawnych, które wynikają z jego rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający to orzeczenie nie jest jeszcze prawomocny (por. wyrok NSA z 29.07.2004 r., OSK 591/04, ONSAiWSA 2004, nr 2, poz. 32).

O zwrocie kosztów sądowych orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 Ppsa. oraz § 2 ust. 1 i 2, § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).

Ponownie rozpoznając sprawę W. Wojewódzki Komendant Policji winien zastosować się do wyżej wskazanych zaleceń Sądu, dotyczących oceny postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ I instancji, ewentualnie korzystając z uprawnienia, o którym mowa w art. 135l ust. 1 ustawy o Policji. Ponownie orzekając przełożony dyscyplinarny winien mieć na względzie, iż zgodnie z art. 135g ust. 2 ustawy o Policji obwinionego uważa się za niewinnego, dopóki wina jego nie zostanie udowodniona i stwierdzona prawomocnym orzeczeniem. Niedające się usunąć wątpliwości rozstrzyga się na korzyść obwinionego.