II SA/Go 348/14

Uzasadnienie

Ł.G. i M.B., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą A Ł.G., M.B. spółka cywilna, w dniu 10 września 2008 r. wystąpili z wnioskiem o dofinansowanie projektu w ramach konkursu zamkniętego nr [...] Regionalnego Programu Operacyjnego 2007-2013, II Priorytet "Stymulowanie wzrostu inwestycji w przedsiębiorstwach i wzmocnienie potencjału innowacyjnego" - Działanie 2.2 Poprawa konkurencyjności małych i średnich przedsiębiorstw poprzez inwestycje.

Wnioskowane dofinansowanie przeznaczone miało zostać na realizację projektu obejmującego zakup próżniowej suszarni do suszenia drewna marki E.

W pkt C.5 wniosku-Trwałość projektu wnioskodawca wskazał, iż trwałość projektu mierzona będzie stopniem realizacji założonych wskaźników produktu i rezultatu ( vide: pkt C.3.1 i C.3.2 wniosku), które będzie monitorował i przekazywał o nich informację instytucji zarządzającej w okresie 3 lat od finansowego zakończenia projektu. Do wniosku dołączone zostało oświadczenie o posiadaniu statusu małego przedsiębiorstwa.

Po przeprowadzeniu procedury konkursowej [...] maja 2009 r. doszło do zawarcia między Województwem a Ł.G. i M.B., prowadzącymi działalność gospodarczą w ramach spółki cywilnej pod nazwą A Ł.G., M.B. spółka cywilna, zwanymi beneficjentem umowy o dofinansowanie projektu nr [...] "Inwestycje w firmie A kluczem do dalszego rozwoju przedsiębiorstwa", ze środków Unii Europejskiej i budżetu Państwa .

Stosownie do § 3 umowy termin zakończenia rzeczowego projektu ustalono na [...] czerwca 2009 r. a finansowego na [...] września 2009 r. W § 14 umowy ( którego treść ustalona została ostatecznie aneksem z dnia [...] marca 2010r. do umowy o dofinansowanie ) beneficjent zobowiązał się do zachowania trwałości projektu przez okres 3 lat od dnia rzeczowego lub finansowego zakończenia realizacji projektu w zależności od tego, który projekt jest późniejszy, do monitorowania wskaźników i przedstawienia instytucji zarządzającej informacji zgodnie z jej wytycznymi. Ostateczna treść umowy o dofinansowanie ustalona została aneksem z dnia [...] lipca 2010 r., stosownie do którego wniosek o dofinansowanie otrzymał treść jak załącznik nr 1 do umowy.

Składane w toku realizacji umowy wnioski o płatność zostały uwzględnione, zakup suszarni został dokonany. Dotrzymane zostały też terminy realizacji rzeczowej i finansowej projektu.

Pismem z dnia [...] marca 2011 r. Ł.G. i M.B. poinformowali, pełniący funkcję Instytucji Zarządającej RPO (dalej jako IZ lub IZ RPO), Zarząd Województwa o wystąpieniu ze spółki Ł.G., załączając odpis zmiany umowy spółki cywilnej sporządzonej w formie aktu notarialnego z dnia [...] lutego Rep.A nr [...] oraz uaktualnione zaświadczenia o zmianie wpisów do ewidencji działalności gospodarczej M.B. i nowego wspólnika A.G., jak też decyzji o skreśleniu z ewidencji działalności gospodarczej Ł.G. ze względu na rezygnację z jej prowadzenia.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. IZ poinformowała Ł.G. i M.B. – jako wspólników spółki A, iż z uwagi na wystąpienie ze wspólnika ze spółki doszło do naruszenia zasady trwałości projektu, określonej w art. 57 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. Po wzajemnej wymianie pism i uzyskaniu przez strony umowy o dofinansowanie opinii prawnych, uchwałą z dnia [...] sierpnia 2011 r. Zarząd Województwa postanowił o rozwiązaniu umowy o dofinansowanie z dnia [...] maja 2009 r.

Pismem z dnia [...] września 2007 r. Marszałek Województwa powołując się na § 17 ust. 1 pkt 2 umowy o dofinansowanie (w brzmieniu nadanym aneksem z dnia [...] marca 2010r.) rozwiązał umowę o dofinansowanie z Ł.G. i M.B., prowadzącymi działalność gospodarczą w ramach spółki cywilnej pod nazwą A - z zachowaniem jednomiesięcznego okresu wypowiedzenia.

W piśmie z dnia [...] listopada 2011 r. aktualni wspólnicy spółki wnieśli o ponowne przeanalizowanie przyczyn wypowiedzenia umowy o dofinansowanie wskazując, iż przyczyną zmian osobowych w spółce było złożenie przez Ł.G. wniosku o przyjęcie na stanowisko sędziego, co wyklucza możliwość dalszego prowadzenia przez niego działalności gospodarczej.

Podtrzymując dotychczasowe stanowisko Zarząd Województwa, pismem [...] listopada 2011 r., wezwał Ł.G. i M.B. – jako wspólników spółki A do zwrotu otrzymanego dofinansowania w terminie 14 dni, a po bezskutecznym upływie tego terminu, uchwałą z dnia [...] stycznia 2012 r. postanowił o wszczęciu postępowania w sprawie zwrotu dotacji udzielonej na podstawie umowy z dnia [...] maja 2009 r., o czym wspólnicy spółki zawiadomieni zostali pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. W odpowiedzi na nie wnieśli o umorzenie wszczętego postępowania jako bezprzedmiotowego ze względu na brak przesłanek do żądania zwrotu dofinansowania.

Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], Zarząd Województwa, działając jako IZ RPO, powołując się na przepisy art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1590 z późn. zm.), art. 211 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104, z późn. zm.), art. 113 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241, z późn. zm.), art. 207 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.), art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), określił kwotę dofinansowania do zwrotu w wysokości:

1. 290.785,94 zł wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia [...] czerwca 2009 r. do dnia dokonania zwrotu,

2. 51.315,17 zł wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia [...] czerwca 2009 r. do dnia dokonania zwrotu,

3. 15.304,53 zł wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia [...] sierpnia 2010 r. do dnia dokonania zwrotu,

4. 2.700,80 zł wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia [...] sierpnia 2010 r. do dnia dokonania zwrotu,

przez beneficjenta – Ł.G. i M.B., prowadzących wspólnie działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej pod firmą A Ł.G., M.B. spółka cywilna, udzielonego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 Priorytet II. Stymulowanie wzrostu inwestycji w przedsiębiorstwach i wzmocnienie potencjału innowacyjnego, Działanie 2.2 Poprawa konkurencyjności małych i średnich przedsiębiorstw poprzez inwestycje, współfinansowanego z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego.

Jednocześnie wskazał, że beneficjent zobowiązany jest dokonać zwrotu otrzymanej kwoty dofinansowania wraz z odsetkami w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji.

W uzasadnieniu powołał się na fakt zawarcia umowy o dofinansowanie z dnia [...] maja 2009 r. oraz zrealizowanie w dniu [...] sierpnia 2010 r. dyspozycji realizującej końcowy wniosek beneficjenta o płatność. |Wskazał, iż działając jako IZ RPO, na podstawie pisma beneficjenta, w dniu [...] lipca 2011 r. ustalił, iż naruszona została zasada trwałości projektu określona w art. 57 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r., w związku z czym z dniem [...] października 2011r. rozwiązał umowę o dofinansowanie z zachowaniem jednomiesięcznego terminu wypowiedzenia. Przywołując regulacje art. 211 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych oraz art. 207 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych stwierdził, iż przez wykorzystanie dotacji rozwojowej niezgodnie z przeznaczeniem należy rozumieć sytuację w której cel wskazany w umowie o dofinansowanie nie zostanie zrealizowany zarówno w wyniku przeznaczenia przez beneficjenta środków dotacji na wydatki niewskazane w projekcie o dofinansowanie jak również w sytuacji rozwiązania umowy o dofinansowanie. W momencie rozwiązania umowy cel w niej określony z obiektywnych przyczyn nie może być zrealizowany. Z tego względu w przypadku rozwiązania umowy o dofinansowanie przez IZ, w wyniku nieprawidłowego realizowania projektu przez beneficjenta nie może być zrealizowany, w sytuacji gdy cel zrealizowanej umowy na który udzielono dofinansowania nie może być zrealizowany, cała dotacja rozwojowa została wykorzystana niegodnie z przeznaczeniem, co oznacza zrealizowanie się przesłanki z art. 207 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych.

Organ wskazał, że zgodnie z Rozporządzeniem Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r., projekt może być realizowany jedynie przez osoby, które zawarły umowę o dofinansowanie. Na tych też osobach ciąży obowiązek zapewnienia trwałości projektu przez okres wskazany w umowie, tj. w ciągu 3 lat od dnia finansowego zakończenia realizacji projektu. Spółka cywilna nie jest osobnym podmiotem prawa, nie nabywa praw ani obowiązków, gdyż takie prawa i obowiązki związane są nierozerwalnie z osobami fizycznymi, które działają w formie spółki cywilnej. Oznacza to, że wszelkie prawa i obowiązki wynikające z umowy o dofinansowanie nabywają wspólnicy, którzy zawarli umowę o dofinansowanie, a nie sama spółka cywilna. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 863 Kodeksu cywilnego, pomiędzy wspólnikami powstaje współwłasność łączna praw majątkowych wniesionych do spółki cywilnej bądź nabytych przez wspólników w trakcie trwania spółki. Zatem w przypadku "zmiany" jaka miała miejsce w dniu [...] lutego 2011 r. (akt notarialny - Repertorium A nr [...] z [...] lutego 2011 r., zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej z dnia [...] lutego 2011 r.) umowy spółki, polegającej na wystąpieniu dotychczasowego wspólnika i wstąpieniu nowego wspólnika, następuje zmiana podmiotów, pomiędzy którymi istnieje współwłasność łączna praw majątkowych, czyli wspólnik występujący ze spółki traci to prawo, natomiast wstępujący nabywa to prawo. W takiej sytuacji, w wyniku zmiany wspólników spółki cywilnej powstaje "nowa" spółka cywilna innych osób fizycznych. Wobec tego organ stwierdził, iż wystąpienie Ł.G. ze spółki i wstąpienie nowego wspólnika A.G. mieści się w zakresie przesłanki wskazanej w art. 57 lit. b Rozporządzenia (zmiana charakteru własności elementu infrastruktury albo zaprzestanie działalności produkcyjnej). Ponadto, w ocenie organu, została również spełniona przesłanka wskazana w art. 57 lit. a ww. Rozporządzenia (wpływ na charakter i warunki realizacji projektu) poprzez uzyskanie nieuzasadnionej korzyści przez przedsiębiorstwo. Nowy wspólnik spółki cywilnej niewątpliwie uzyskał korzyść w postaci powiększenia swoich aktywów poprzez współwłasność majątku otrzymanego w ramach realizacji umowy o dofinansowanie, bez ponoszenia jakichkolwiek wydatków. W związku z tym, należy uznać taką korzyść za nieuzasadnioną, gdyż A.G. (nowy wspólnik spółki) nie aplikował o środki w ramach RPO i nie otrzymał dofinansowania.

Odnosząc się do stanowiska prezentowanego w postępowaniu przez pełnomocnika strony Zarząd wskazał, iż nie dokonuje ono oceny przesłanki "zmiana charakteru własności infrastruktury", które to zagadnienie zdaje się mieć zasadnicze znaczenie dla oceny utrzymania trwałości projektu. Zmiany w składzie osobowym spółki cywilnej wywołują obligatoryjnie zmiany w charakterze własności beneficjenta, a tym samym i w zakresie majątku spółki sfinansowanego otrzymanym przez beneficjenta dofinansowaniem.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożonym w imieniu Ł.G. i M.B., profesjonalny pełnomocnik, w pierwszej kolejności zarzucił, iż poza oceną organu pozostał fakt, że ustępujący wspólnik Ł.G. nie uzyskał żadnego przysporzenia majątkowego, gdyż w związku z wystąpieniem ze spółki A roszczenia tego wspólnika zostały przez niego ograniczone do kwoty zwrotu wniesionego wkładu w wysokości 2.000 zł oraz to, że jednocześnie wskutek wstąpienia do tej spółki nowego wspólnika, nastąpiło z mocy prawa przyjęcie przez niego odpowiedzialności za realizację wszystkich zobowiązań spółki, a nowy wspólnik ze względu na charakter współwłasności łącznej majątku spółki cywilnej nie uzyskał żadnego bezpośredniego przysporzenia w posiadanym majątku osobistym, gdyż żaden ze wspólników nie może dysponować majątkiem spółki. Tym samym zmiana, która została spowodowana w składzie osobowym spółki A nie miała żadnego wpływu na charakter lub warunki realizacji umowy, w szczególności w ten sposób, aby można było uznać, że ktokolwiek z beneficjentów odniósł nieuzasadnione korzyści.

Pełnomocnik strony skarżącej wskazał na aktualne brzmienie art. 57 Rozporządzenia 1083/2006, z którego wynika, że zasada trwałości operacji ma na celu zapewnienie skuteczności, sprawiedliwości i zrównoważonego oddziaływania funduszy między innymi przez unikanie wykorzystania funduszy do osiągania nienależnych korzyści przez podmioty publiczne lub prywatne ( pkt 61 Preambuły Rozporządzenia 1083/2006). Analizując art. 57 Rozporządzenia 1083/2066 we wskazanym kontekście, jak i z uwzględnieniem jego wersji angielsko- i niemieckojęzycznej, pełnomocnik zauważył, że warunki ochrony trwałości operacji, to jest inwestycji w infrastrukturę albo inwestycji produkcyjnej, wymagają w każdym z wymienionych w nim przypadków wykazania ich wpływu na charakter lub warunki realizacji operacji w sposób powodujący uzyskanie nieuzasadnionej korzyści przez przedsiębiorcę. Dotyczy to zarówno istotnej zmiany własności elementu infrastruktury jak i zaprzestania działalności produkcyjnej. Tylko zmiany wpływające na charakter lub warunki realizacji danej operacji, w sposób powodujący uzyskanie nieuzasadnionej korzyści przez przedsiębiorcę, mogą być uznane za nieprawidłowości w rozumieniu pkt 7 art. 2 Rozporządzenia 1083/2066, skutkujące obowiązkiem zastosowania środków, o których mowa w ust. 3 art. 57 tego Rozporządzenia.

Dalej pełnomocnik stwierdził, że warunki oraz charakter operacji w niniejszej sprawie nie uległy żadnej zmianie, gdyż cel przeznaczenia środków pomocowych i działalność produkcyjna zostały zachowane w takim samym zakresie. Wskazana zmiana struktury własnościowej podmiotu nie wpłynęła zatem na realizację operacji zgodnie z założeniami projektu. Jego zdaniem, przekształcenia osób prawnych lub jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej nie są traktowane jako samoistna przesłanka godząca w regułę trwałości. Zmiana składu osobowego w spółce, dokonana w opisanych warunkach, nie wywarła - zdaniem pełnomocnika- żadnego wpływu na charakter i warunki realizacji projektu, w szczególności poprzez uwzględnienie faktu, że z tytułu wystąpienia wspólnika, spółka (przedsiębiorstwo) nie została obciążona żadnymi zobowiązaniami finansowymi związanymi z wypłatą udziału kapitałowego należnego ustępującemu wspólnikowi, a wstępujący do spółki wspólnik nie dysponuje swobodnie udziałem we współwłasności łącznej obejmującej cały majątek spółki. Zmiana podmiotowa nastąpiła zresztą z przyczyn obiektywnych, które uniemożliwiły występującemu wspólnikowi dalsze kontynuowanie działalności gospodarczej. Przez wstąpienie nowego wspólnika wzmocniona została odpowiedzialność spółki cywilnej za zobowiązania (art. 864 § 1 Kodeksu cywilnego). Natomiast występujący wspólnik - z mocy ustawy - pozostaje nadal odpowiedzialny (solidarnie z pozostałymi wspólnikami) za zobowiązania spółki powstałe w okresie, w którym był on wspólnikiem tej spółki.

Wydaną po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], Zarząd Województwa z powołaniem się na poprzednio wskazane podstawy prawne i art. 138 § 1 Kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W jej uzasadnieniu powtórzył argumentację przytoczoną już w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. Organ ponowił wywody dotyczące charakteru prawnego spółki cywilnej, jej majątku oraz pozycji wspólników, stwierdzając ponownie, iż doszło do naruszenia zasady trwałości projektu, której beneficjent zobowiązany był przestrzegać zgodnie z umową o dofinansowanie.

Analizując wynikającą z art. 57 rozporządzenia 1083/2006 zasadę trwałości projektu stwierdził, że nie ma możliwości dokonywania zasadniczych modyfikacji projektu, które zgodnie z art. 57 lit. b wynikałyby ze zmiany charakteru własności elementu infrastruktury albo zaprzestania działalności produkcyjnej, a których skutkiem zgodnie z art. 57 lit. a Rozporządzenia, byłby wpływ na charakter lub warunki realizacji projektu lub uzyskanie nieuzasadnionej korzyści przez przedsiębiorstwo. W myśl powołanego przepisu do naruszenia tzw. zasady trwałości projektu dochodzi w przypadku, gdy nastąpiła zasadnicza modyfikacja, przez którą ustawodawca wspólnotowy rozumie sytuację, w której: z powodu zmiany charakteru własności elementu infrastruktury albo (alternatywnie) z powodu zaprzestania działalności produkcyjnej, następuje skutek w postaci uzyskania nieuzasadnionej korzyści przez przedsiębiorstwo lub podmiot publiczny albo (alternatywnie) skutkiem jest wpływ na charakter lub warunki realizacji projektu. Przy tym dla stwierdzenia znacznej modyfikacji wystarczy, że wystąpi co najmniej jedna z przesłanek z kategorii przyczyny oraz kumulatywnie co najmniej jedna z przesłanek z kategorii skutków. W konsekwencji podtrzymał stanowisko, że utrata przez Ł.G. statusu beneficjenta poprzez jego wystąpienie ze spółki cywilnej, podczas gdy został on właścicielem infrastruktury objętej dofinansowaniem, stanowi zmianę charakteru własności, o której mowa w art. 57 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, bowiem z punktu widzenia wymogu zachowania wkładu funduszy przez operację obejmującą inwestycję polegającą na zakupie i wdrożeniu do produkcji w pełni zautomatyzowanej suszarni do drewna, w zakresie, w jakim Ł.G. przysługują prawa majątkowe do inwestycji nie jest zachowany wkład funduszy w tę infrastrukturę. Ł.G., jako że przestał być beneficjentem, może aktualnie rozporządzać swoimi prawami i to w sposób nie gwarantujący trwałości realizacji projektu przez czas określony w przepisie art. 57 ust. 1 Rozporządzenia.

Analizując treść aktu notarialnego z dnia [...] lutego 2011 r. uznał, iż wykazana nim "zmiana umowy spółki" spowodowała w istocie powstanie nowej spółki. Wejście w miejsce pierwotnego beneficjenta (Ł.G.) nowego podmiotu (przedsiębiorcy A.G.) wraz z nabyciem praw poprzednika mieści się w zakresie przyczyn wskazanych w art. 57 lit. b Rozporządzenia. Wystąpienie ze spółki wspólnika, który zawarł umowę o dofinansowanie i wstąpienie nowego przedsiębiorcy oznacza uzyskanie przez niego korzyści poprzez nabycie współwłasności określonego majątku uzyskanego w ramach realizacji umowy o dofinansowanie. Korzyść taką należy uznać za nieuzasadnioną bowiem w konsekwencji dofinansowanie uzyska podmiot, który nie brał udziału w zamkniętej procedurze konkursowej, zyskując tym samym przewagę nad innymi przedsiębiorcami.

Odnosząc się do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy organ stwierdził, iż zawarta w nim argumentacja powiela dotychczasową argumentację stron powoływaną już w toku postępowania do której organ odniósł się wcześniej w uzasadnieniu poprzedniej decyzji.

W skardze na decyzję Zarządu Województwa z dnia [...] kwietnia 2012 r. profesjonalny pełnomocnik Ł.G. i A.B. zarzucił:

a) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 48, art. 87 ust. 1 i art. 158 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską, art. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1, art. 57 i art. 98 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Rady (WE) z dnia 11 lipca 2006 r., nr 1083/2006 ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności w zw. z art. 207 oraz art. 211 ustawy o finansach publicznych poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że zmiana składu osobowego spółki cywilnej A, dokonana w trakcie realizacji operacji stanowi naruszenie zasady trwałości określonej w art. 57 Rozporządzenia Rady (WE), nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r., skutkujące obowiązkiem zwrotu przyznanej dotacji na podstawie art. 207 ust. 1, ust. 8 i 9 ustawy o finansach publicznych;

- art. 2 Konstytucji RP oraz art. 48, art. 87 oraz art. 158 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską przez nierówne traktowanie beneficjenta pomocy ze względu na jego strukturę organizacyjną i prawną poprzez przyjęcie, że zmiana wspólnika w spółce cywilnej stanowi zmianę "charakteru własności elementu infrastruktury" realizowanej przez beneficjenta operacji;

b) naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 7 i art. 77 Kpa poprzez niewyjaśnienie istotnych dla wyniku sprawy okoliczności faktycznych oraz sprzeczność ustaleń z zebranym materiałem dowodowym, skutkujące błędnym przyjęciem, że zmiana składu osobowego spółki cywilnej A miała wpływ na charakter lub warunki realizacji projektu nr [...] i na uzyskanie nieuzasadnionej korzyści przez wstępującego wspólnika, stanowiąc naruszenie zasady trwałości określonej w art. 57 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006r.;

- art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 1 Kpa poprzez pominięcie istotnych dla oceny prawnej zmiany wspólnika, okoliczności związanych z przyczynami wystąpienia dotychczasowego wspólnika oraz ograniczenie uzasadnienia decyzji wyłącznie do kwestii prawnych związanych z ustrojem i organizacją spółki cywilnej, bez odniesienia się do okoliczności sprawy,

- art. 107 § 1 Kpa poprzez niewskazanie adresata decyzji.

W motywach skargi pełnomocnik skarżących podtrzymywał stanowisko prezentowane we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Podkreślał w szczególności, że "zmianę elementu własności infrastruktury", o której mowa w ust. 1 art. 57 Rozporządzenia nr 1083/2006 należy uznać za naruszenie reguły trwałości tylko wtedy, gdy jest istotna oraz ma wpływ na charakter i warunki realizacji konkretnej operacji lub powoduje uzyskanie nieuzasadnionej korzyści przez przedsiębiorstwo lub podmiot publiczny.

Zarzucił, iż z treści zaskarżonej decyzji wynika, że organ skupił się wyłącznie na kwalifikacji zmiany wewnątrz spółki cywilnej A, uznając ją za wystarczającą przesłankę naruszenia zasady trwałości. Organ nie rozważył jednak w żadnym zakresie wpływu tej zmiany na warunki realizacji przedmiotowej operacji, w szczególności w zakresie zagrożenia realizacji dofinansowanego projektu. Zarząd Województwa, jako instytucja zarządzająca RPO, nie stwierdził również by środki zostały nieprawidłowo wydatkowane lub doszło do naruszenia warunków określonych w umowie nr [...] o dofinansowanie projektu. Wywodził, iż skarżący od początku sporu podnosili, że ujęte w projekcie oraz umowie o dofinansowanie warunki oraz charakter operacji nie uległy żadnej zmianie, gdyż cel przeznaczenia środków pomocowych i działalność produkcyjna zostały w całej rozciągłości zachowane.

Zdaniem pełnomocnika skarżących, organ nie wykazał również zaistnienia warunku w postaci uzyskania nienależnych korzyści, który zostałby spełniony w przypadku, gdy podmiot uzyskuje nieuzasadnione korzyści finansowe wynikające ze zmiany w charakterze własności infrastruktury zakupionej w ramach projektu. Podkreślał, iż zmiana wspólnika nie nastąpiła w celu ominięcia procedury konkursowej, ale z przyczyn obiektywnie uniemożliwiających poprzedniemu prowadzenie działalności gospodarczej, czego organ nie kwestionował, ale nie rozważył w kontekście wpływu na naruszenie ustawowych i umownych warunków udzielonej pomocy. Również gołosłowne pozostaje stanowisko organu o uzyskaniu przez nowego wspólnika przewagi ekonomicznej nad innymi przedsiębiorcami. Wstąpienie nowego wspólnika do spółki wzmacnia jej odpowiedzialność za zobowiązania gdyż wspólnik ustępujący nadal odpowiada za zobowiązania powstałe w okresie gdy był wspólnikiem ( art. 864 Kodeksu cywilnego ).

Zarzucił też stanowisku organu wewnętrzną sprzeczność. Organ, bowiem akcentując podmiotowość prawną wspólników a nie spółki cywilnej, obowiązek zwrotu dotacji nałożył też na wspólnika, który w spółce pozostał. Z tej przyczyny popadł w sprzeczność, powinien albo potraktować spółkę jako jeden podmiot - beneficjenta pomocy albo podmiotami uczynić powinien wspólników i w takim zakresie naruszenie zasady trwałości i wynikłe z tego sankcje rozważyć odrębnie w stosunku do każdego z nich.

Podnosił, iż wywodzenie konsekwencji prawnych z różnic organizacyjnych i ustrojowych poszczególnych przedsiębiorców jako beneficjentów pomocy nie znajduje dostatecznego wsparcia w przepisach traktatowych oraz rozporządzenia 1083/2006 zważywszy na definicję przedsiębiorcy w tym rozporządzeniu zawartą. Z tych przyczyn, zdaniem pełnomocnika, przekształcenia osób prawnych lub jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej nie powinny być traktowane jako samoistna przesłanka godząca w regułę trwałości.

Wskazał też, że ani przepisy prawa krajowego, ani umowa o dofinansowanie jak i jej aneks nie zawierają zakazu zmian osobowych w spółce cywilnej jako beneficjenta pomocy, nie ustanawiając w tym zakresie żadnych ograniczeń.

Nadto w okolicznościach sprawy nie wystąpiła żadna z przesłanek o których mowa w art. 207 ust. 1 i 4 ustawy o finansach publicznych. W szczególności organ nie wykazał by na skutek okoliczności leżących po stronie beneficjenta ( zmiana wspólnika ) nie zrealizowano pełnego zakresu rzeczowego projektu lub nie został zrealizowany jego cel.

Dodatkowo pełnomocnik strony skarżącej podniósł, iż przedmiotowa decyzja wbrew jasnej dyspozycji art. 107 § 1 Kpa nie zawiera wskazania jej adresata. Decyzja jest adresowana do spółki cywilnej A w składzie M.B. i Ł.G.. Zarzucił, iż niezależnie od faktu, że na dzień wydania decyzji spółka prowadzi działalność w innym składzie osobowym, to adresatem decyzji nie może być podmiot nie posiadający osobowości prawnej. Prawidłowo decyzja powinna wskazywać jako jej adresatów określone osoby fizyczne w szczególności w sytuacji gdy jeden z byłych wspólników Ł.G. – na dzień wydania decyzji, w związku z powołaniem na stanowisko sędziego sądu rejonowego, nie prowadzi działalności gospodarczej.

W odpowiedzi na skargę profesjonalny pełnomocnik organu w obszernych wywodach podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Dodatkowo stwierdził, iż nawet przyjęcie (hipotetyczne), że nowy wspólnik spółki cywilnej A nie uzyskał nieuzasadnionej korzyści i nie ominął skomplikowanej i dalece sformalizowanej procedury konkursowej oraz ,że posiada status małego/ średniego przedsiębiorcy, to i tak spełniona została druga z przesłanek z art. 57 rozporządzenia 1083/2006 jaka jest zaprzestanie działalności produkcyjnej. Fakt ten potwierdza oświadczenie beneficjenta o zaprzestaniu prowadzenia działalności gospodarczej.

Odnosząc się do akcentowanych w skardze różnić językowych wersji polskiej oraz anglo- i niemieckojęzycznych powoływał się na sporządzone przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego lub na jego zlecenie opracowania dotyczące pojęć "trwałość projektu" i "nieuzasadniona korzyść".

Wyrokiem z 13 września 2012 r. w sprawie II SA/Go 529/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uchylił zaskarżoną decyzję orzekając, iż nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz zasądzając solidarnie na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania.

W wyniku skargi kasacyjnej Zarządu Województwa, wyrokiem z dnia 12 marca 2014 r. w sprawie II GSK 2024/12 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp.

W toku ponownego rozpoznania sprawy, pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał dotychczasowe stanowisko, w tym wyrażone w skierowanym do NSA piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2014 r. Jednocześnie, uznając iż do kwestii statusu beneficjenta już odniósł się NSA, wniósł o skierowanie przez sąd orzekający, w trybie art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, pytania prejudycjalnego w celu rozstrzygnięcia czy zmiana składu osobowego spółki cywilnej, po zakończeniu realizacji projektu objętego dofinansowaniem stanowi automatyczne naruszenie zasady trwałości w rozumieniu art. 57 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006, czy też zakres zastosowania norm tego przepisu dotyczy kwestii przedmiotowych, a na zasadę trwałości projektu wyrażoną przez ten przepis składa się całokształt okoliczności dotyczących celu i warunków przyznania pomocy oraz sposobu realizacji zadań na podstawie otrzymanych środków, których spełnienie należy ustalić łącznie.

W wykonaniu zarządzenia sędziego referenta z dnia 2 czerwca 2014 r. nadesłany został przez pełnomocnika organu regulamin konkursu, w ramach którego złożony został wniosek aplikacyjny, nadto zarządzeniem sędziego referenta z dnia 4 czerwca 2014 r. zmienione zostało zarządzenie wstępne w zakresie określenia strony skarżącej zgodnie ze wskazanym w skardze.

Na rozprawie w dniu 5 czerwca 2014 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał dotychczasowe stanowisko oraz wniosek o skierowanie pytania prejudycjalnego w sytuacji gdy NSA odniósł się jedynie do zagadnienia beneficjenta.

Pełnomocnik organu, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji sprzeciwiał się wnioskowi strony skarżącej, wskazując iż kwestia tego kto jest beneficjentem została już rozstrzygnięta przez NSA, zatem pytanie formułowanie przez pełnomocnika strony skarżącej zmierza do obejścia zasady związania sądu administracyjnego wskazaniami sądu II instancji. Odnosząc się do zarzutu wewnętrznej sprzeczności w argumentacji organu wskazał, iż taka nie zachodzi bowiem odpowiedzialność beneficjentów za złamanie przez jednego z nich zasady trwałości realizowanego wspólnie projektu jest solidarna.

Wojewódki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić jednakże z przyczyn odmiennych niż w niej podnoszone.

Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nastąpiło w warunkach ponownego jej rozpoznawania w związku z uchyleniem przez sąd II instancji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 13 września 2012 r. wydanego w sprawie II SA/Go 529/12.

Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012r. poz. 270 z późn. zm.; powoływanej jako: ppsa) "sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny". Artykuł 190 ppsa znajduje zatem zastosowanie, gdy doszło do wydania przez NSA orzeczenia, o którym mowa w art. 185 § 1 ppsa, tj. powodującego, że zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny. Zatem w myśl powołanego przepisu, sąd I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy związany jest wykładnią prawa wyrażoną przez sąd odwoławczy w uzasadnieniu wyroku uchylającego zaskarżone orzeczenie i przekazującego sprawę do ponownego rozpoznania. Istotą związania wykładnią prawa, wyrażoną przez sąd odwoławczy, jest niewątpliwie zapewnienie większej jednolitości orzecznictwa oraz ograniczenie ponownego zaskarżenia orzeczenia wydanego przez sąd I instancji.

Przez ocenę prawną, o której mowa w powołanym przepisie rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawa materialnego i procedury oraz sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, a pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy zostało uznane za błędne.

Wiążąca sąd I instancji ocena dotyczy zatem właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie, pozostając w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Konsekwencją oceny prawnej są z reguły wskazania co do dalszego postępowania. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 12 marca 2014 r. NSA stwierdził, iż zasadniczy problem prawny jaki zarysował się w przedmiotowej sprawie dotyczył tego czy spółka cywilna, czy też jej wspólnicy są beneficjentami w rozumieniu rozporządzenia (WE) nr 1083/2006 oraz ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Uznał, iż w niekwestionowanym, w gruncie rzeczy, stanie faktycznym sprawy, gdzie doszło do zmiany składu osobowego spółki cywilnej w stosunku do uprzedniego jej składu ( tj. składu jaki był w momencie aplikowania o przyznanie środków pomocowych i na dzień zwarcia umowy z Instytucją Zarządzającą), sąd I instancji wadliwie przyjął, że to spółka cywilna jest beneficjentem, a zmiana umowy spółki winna być analizowana w kontekście tego, czy rzeczywiście doszło do zasadniczej zmiany charakteru własności i czy to spowodowało uzyskanie nieuzasadnionej korzyści przez przedsiębiorstwo ( art. 57 ust.1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006). NSA stwierdził, iż koncepcja rozstrzygnięcia przyjęta przez sąd I instancji zakładająca, że to spółka cywilna jest beneficjentem środków pomocowych – jak wynika z pisemnych motywów wyroku - oparta została na uchwale NSA z 15 października 2008 r. sygn. akt II GPS 5/08, wyroku z 30 maja 2012r. sygn. akt II GPS 2/12 oraz uchwałach Sądu Najwyższego z 21 listopada 1995r. sygn. akt: III CZP 160/95 i z 9 lutego 2007r. sygn. akt: III CZP 164/06. W ocenienie NSA, powołane orzecznictwo nie mogło mieć jednak zastosowania w rozpoznawanej sprawie, bowiem przytoczone orzeczenia NSA dotyczyły zagadnień jurydycznych zgoła odmiennych od tych, które się w niej pojawiły wobec czego konkluzje przyjęte w tych orzeczeniach nie zasługiwały na recepcję w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Rozważania wokół specyfiki spółki cywilnej jako producenta rolnego, czy też zagadnienie posiadania licencji na wykonanie transportu drogowego tylko przez jednego ze wspólników spółki cywilnej, - w ocenie NSA - pozostawały nieadekwatne w realiach faktycznych i prawnych rozpatrywanej sprawy. Z kolei – jak stwierdził NSA - zaprezentowane uchwały SN należą do tych judykatów, które spotkały się z licznymi opracowaniami krytycznymi, a ponadto dotyczyły zagadnień jedynie pośrednio przydatnych dla kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego.

NSA zarzucił, iż sąd I instancji nie analizował przymiotu beneficjenta w oparciu o relewantne w sprawie przepisy prawa krajowego i wspólnotowego. Sąd II instancji wskazał, iż zgodnie z art. 5 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju beneficjentem w rozumieniu ustawy może być każdy podmiot prawa krajowego posiadający zdolność prawną w rozumieniu przepisów prawa cywilnego, czyli każda osoba fizyczna (art. 8 Kodeksu cywilnego) oraz każda osoba prawna (art. 33 Kodeksu cywilnego ). W przypadku jednostek organizacyjnych beneficjentem mogą być tylko te z nich, którym ustawa przyznaje zdolność prawną. W takim przypadku znajdują do nich odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące osób prawnych (art. 331§ 1 Kodeksu cywilnego). Do jednostek organizacyjnych spełniających warunek określony w przepisie art. 5 pkt 1 należą w szczególności spółki osobowe: spółka jawna, spółka partnerska, spółka komandytowa oraz spółka komandytowo-akcyjna (art. 8 § 1 Kodeksu spółek handlowych). Takimi jednostkami są również kapitałowe spółki w organizacji (art. 11§1 Kodeksu spółek handlowych) oraz wspólnoty mieszkaniowe ( art. 6 ustawy o własności lokali).

NSA wywiódł, iż zaliczenie do kategorii beneficjentów spółki cywilnej może budzić istotne wątpliwości. W perspektywie art. 860 Kodeksu cywilnego spółka cywilna jawi się raczej jako stosunek zobowiązaniowy (umowa) łączący jej wspólników, nie zaś odrębny podmiot prawa. Przyjmuje się bowiem, że tylko wspólnikom spółki cywilnej przysługuje status przedsiębiorców ( art. 4 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej ), jednak, na zasadzie wyjątku, przepisy prawa publicznego przyznają spółce cywilnej podmiotowość podatkową w zakresie podatku od towarów i usług oraz podatku akcyzowego. Sąd II instancji stwierdził, iż w kontekście jednoznacznego wymogu posiadania przez jednostkę organizacyjną przymiotu zdolności prawnej należy uznać, że na gruncie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju beneficjentami mogą być wyłącznie wspólnicy spółki cywilnej. Status beneficjenta w rozumieniu podmiotu uprawnionego do otrzymywania środków pomocowych spółka cywilna może jednak nabywać w sektorach polityki rozwoju realizowanej na podstawie przepisów szczególnych (np. płatności rolnośrodowiskowych jako producent rolny, w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności ). Powołał też wyrok z 10 października 2008 r. w sprawie II GSK 366/08 w którym NSA stwierdził, że spółka cywilna do żadnej z grup podmiotów wymienionych w art. 25 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie należy. W tym stanie rzeczy, spółki cywilne nie mają zdolności sądowej w postępowaniu sądowoadmnistracyjnym. Ponieważ przedsiębiorcami, zgodnie z ustawą o swobodzie działalności gospodarczej są wspólnicy spółki cywilnej, to oni jako przedsiębiorcy, związani umową spółki cywilnej, mogą występować jako strona postępowania administracyjnego, a następnie jako strona postępowania sądowego. NSA zarzucił, iż sąd I instancji nie rozważał definicji beneficjenta z art. 2 pkt 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, zaś wadliwość rozstrzygnięcia we wskazanym zakresie czyni ustosunkowanie się do pozostałych kwestii przedwczesnym, a w szczególności do zagadnienia zastosowania art. 57 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006.

NSA wskazał, iż ponownie rozpoznając sprawę sąd I instancji obowiązany będzie dokonać kontroli zaskarżonej decyzji, rozważając, kto posiada przymiot beneficjenta i czy zmiana umowy spółki cywilnej z [...] lutego 2011 r. miała i jaki wpływ na status beneficjenta, a w konsekwencji czy uprawniało to organ administracji do zastosowania art. 57 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006.

W ocenie składu orzekającego, ponownie rozpoznającego sprawę, wnikliwa analiza uzasadnienia wyroku NSA z dnia 14 marca 2014 r. w kontekście regulacji art. 190 ppsa, prowadzi do wniosku, iż zagadnienie podmiotu posiadającego w rozpoznawanej sprawie status beneficjenta, wbrew poglądowi wygłoszonemu przez pełnomocnika organu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2014 r. i pełnomocnika skarżących w piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2014 r., nie została "przesądzona" przez sąd odwoławczy w sposób wiążący sąd I instancji. NSA bowiem, negując przyjęcie w wyroku z dnia 13 września 2012 r., iż status beneficjenta przysługuje spółce cywilnej zarzucił, że sąd I instancji "nie analizował przymiotu beneficjenta w oparciu o relewantne w sprawie przepisy prawa krajowego i wspólnotowego", jak też nie rozważał definicji beneficjenta z art. 2 pkt 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006. Brak przesądzenia kwestii statusu beneficjenta potwierdzają skierowane do sądu I instancji wskazania NSA, nakładające powinność rozważenia, kto posiada przymiot beneficjenta i czy zmiana umowy spółki cywilnej z 14 lutego 2011 r. miała wpływ i jaki na status beneficjenta, a w konsekwencji także istnienia upoważnienia organu administracji do zastosowania art. 57 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006.

Uwzględniając, rozumianą w omówiony powyżej sposób, ocenę prawną wyrażoną przez NSA i realizując, będące jej skutkiem, wskazania sądu II instancji, przywołać w pierwszej kolejności należy definicję pojęcia "beneficjent" zamieszczoną w art. 2 pkt 4 obowiązującego w okresie składania wniosku, zawierania umowy o dofinansowanie i podejmowania przez organ obu decyzji, rozporządzenia (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999. ( Dz.U.UE.L.2006.210.25 ze zm.; powoływanego jako rozporządzenie 1083/2006 ).

Zgodnie z powołanym przepisem beneficjent to "podmiot gospodarczy, podmiot lub przedsiębiorstwo, publiczne lub prywatne, odpowiedzialne za inicjowanie lub inicjujące i realizujące operacje. W ramach programów pomocy objętych art. 87 Traktatu ( tj. Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską) beneficjentami są przedsiębiorstwa publiczne lub prywatne, realizujące indywidualny projekt i otrzymujące pomoc publiczną".

Przypomnieć należy, iż w niniejszej sprawie wniosek o dofinansowanie projektu złożony został w ramach konkursu zamkniętego nr [...] Regionalnego Programu Operacyjnego 2007-2013, II Priorytet "Stymulowanie wzrostu inwestycji w przedsiębiorstwach i wzmocnienie potencjału innowacyjnego" - Działanie 2.2 Poprawa konkurencyjności małych i średnich przedsiębiorstw poprzez inwestycje.

Zważywszy na fakt, iż Regionalny Program Operacyjny na lata 2007 – 2013 stanowi program pomocy objęty art. 87 Traktatu, w konsekwencji więc pod pojęciem beneficjenta rozumieć należy, stosownie do art. 2 pkt 4 zdanie drugie rozporządzenia 1083/2006 "przedsiębiorstwa publiczne lub prywatne, realizujące indywidualny projekt i otrzymujące pomoc publiczną". Wskazane rozporządzenie nie zawiera definicji pojęcia "przedsiębiorstwo".

Jak zaś wynika z zapisów Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007 – 2013 wśród głównych grup beneficjentów wskazani zostali przedsiębiorcy lub MSP ( w przypadku gdy region ogranicza wsparcie tylko do MSP). Jednakże w odniesieniu do Priorytetu II "Stymulowanie wzrostu inwestycji w przedsiębiorstwach i wzmocnienie potencjału innowacyjnego" RPO stanowi, iż beneficjentami są mikroprzedsiębiorstwa, małe i średnie przedsiębiorstwa. Z kolei w zał. nr 8 ( Słownik terminów ) do RPO pojęcie "beneficjent" zdefiniowane zostało jako "operator, podmiot lub firma publiczna bądź prywatna, odpowiedzialna za zainicjowanie lub inicjowanie zadań".

Zważywszy na fakt, iż na podstawie przepisu art. 26 ust. 1 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, Zarząd Województwa, jako IZ RPO, obowiązany był do przygotowania szczegółowego opisu priorytetów programu operacyjnego, w kwestii wyjaśnienia pojęcia "beneficjent" odnieść się należy również do tych materiałów programu operacyjnego i opartej na nich dokumentacji konkursowej.

Z zapisów opracowanego przez Zarząd Województwa dokumentu pod nazwą Uszczegółowienie Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007 – 2013 "Szczegółowy opis osi priorytetowych" ( przyjętego pierwotnie jako zał. nr 1 uchwałą tego organu nr [...] z dnia [...] marca 2008 r. i zmienionego uchwałą nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. w brzmieniu obowiązującym, w okresie składania wniosku i podpisania umowy o dofinansowanie ), wynika, iż w odniesieniu do Priorytetu II jego głównymi beneficjentami są mikroprzedsiębiorstwa, małe i średnie przedsiębiorstwa, zaś w zakresie działania 2.2. Poprawa konkurencyjności małych i średnich przedsiębiorstw poprzez inwestycje są nimi "małe i średnie przedsiębiorstwa". Jednocześnie w odniesieniu do pojęcia "przedsiębiorstwo" we wskazanym dokumencie następuje odesłanie do słownika zamieszczonego na końcu tego dokumentu. W słowniku tym pojęcie "przedsiębiorstwo" zdefiniowane zostało przez odesłanie do definicji zawartej w Załączniku I do Rozporządzenia Komisji ( WE) nr 364/2004 z dnia 25 lutego 2004 r. zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 70/2001 " jako podmiot prowadzący działalność gospodarczą bez względu na jego formę prawną. Zalicza się tu w szczególności osoby prowadzące działalność na własny rachunek oraz firmy rodzinne zajmujące się rzemiosłem lub inną działalnością, a także spółki lub konsorcja prowadzące regularną działalność gospodarczą".

Przedstawiony na żądanie sądu przez pełnomocnika organu "Regulamin konkursu zamkniętego nr [...]" nie wnosi nic nowego w zakresie określenia podmiotów uprawnionych do składania wniosków ani pojęcia beneficjent. W odniesieniu do spółek cywilnych Regulamin formułuje jedynie dodatkowy wymóg w postaci przedłożenia jako załącznika do wniosku o dofinansowanie kopii umowy spółki oraz dokumentów rejestrowych każdego ze wspólników.

Z kolei dokument pt "Ogłoszenie konkursu zamkniętego nr [...]" ( przyjęty jako załącznik nr 1 do uchwały nr [...] Zarządu Województwa z dnia [...] sierpnia 2008 w sprawie przyjęcia ogłoszenia o wskazanym konkursie ) stanowi, iż "podmiotami uprawnionymi do składania wniosków są małe i średnie przedsiębiorstwa w rozumieniu Załącznika I do rozporządzenia Komisji ( WE) nr 364/2004 z dnia 25 lutego 2004 r. zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 70/2001".

Wskazany załącznik I "Definicja małych i średnich przedsiębiorstw (Wyciąg z zalecenia Komisji 2003/361/WE z dnia 6 maja 2003 r. dotyczącego definicji małych i średnich przedsiębiorstw Dz.U. L 124 z 20.5.2003, str. 36 ) w art. 1."Przedsiębiorstwo" stanowi, iż "za przedsiębiorstwo uważa się podmiot prowadzący działalność gospodarczą bez względu na jego formę prawną. Zalicza się tu w szczególności osoby prowadzące działalność na własny rachunek oraz firmy rodzinne zajmujące się rzemiosłem lub inną działalnością, a także spółki lub konsorcja prowadzące regularną działalność gospodarczą".

Zdaniem Sądu, użyte w tej definicji określenie "podmiot" nie jest równoznaczne z pojęciem podmiotowości prawnej na gruncie ustawodawstwa polskiego. Nie pozwala też na postawienie znaku równości między pojęciem "przedsiębiorstwo" w rozumieniu Załącznika I, a pojęciem "przedsiębiorca" na gruncie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej ( obecnie tekst jednolity: Dz.U. z 2013 r. poz. 672 ). Zdefiniowane w art. 1 Załącznika I "przedsiębiorstwo" ma formułę szerszą niż pojęcie "przedsiębiorca" na gruncie wskazanej ustawy. Dla uznania za "przedsiębiorstwo" nie jest bowiem istotna forma prawna jego prowadzenia ani wymóg posiadania podmiotowości prawnej. Zauważyć należy, że w ramach omawianej "wspólnotowej" definicji przedsiębiorstwa mieszczą się np. firmy rodzinne, którego to pojęcia nie definiuje prawo polskie, jak też konsorcja, nie posiadające na gruncie polskiego ustawodawstwa osobowości prawnej, rozumiane jako porozumienia mające na celu realizację określonego wspólnego celu gospodarczego. Wydaje się zatem, iż o statusie przedsiębiorstwa, w rozumieniu omawianej definicji "wspólnotowej" decydować powinien element przedmiotowo-funkcjonalny tj. sam fakt prowadzenia działalności gospodarczej ( produkcyjnej) w oparciu o służący temu celowi zorganizowany zespół składników materialnych i niematerialnych, a nie określona forma prawna czy posiadanie podmiotowości prawnej. Zauważyć przy tym należy, iż w ramach tak rozumianego pojęcia istotne znaczenie ma też element trwałości prowadzonej działalności wyrażający się w sformułowaniu "prowadzące regularną działalność gospodarczą".

W zakresie rozumienia pojęcia "przedsiębiorstwo" i "przedsiębiorca" w ramach regionalnych programów operacyjnych przywołać też należy regulacje wydanego na podstawie art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ( Dz. U. Nr 227, poz. 1658 oraz z 2007 r. Nr 140, poz. 984) rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 11 października 2007 r. ( Dz.U. z 2007 r., Nr 193, poz.1399 ze zm. ) w sprawie udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach regionalnych programów operacyjnych, określającego stosownie do § 1 szczegółowe przeznaczenie, warunki i tryb udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach regionalnych programów operacyjnych, do której mają zastosowanie przepisy rozporządzenia Komisji (WE) nr 1628/2006 z dnia 24 października 2006 r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 Traktatu w odniesieniu do regionalnej pomocy inwestycyjnej (Dz. Urz. UE L 302 z 01.11.2006, str. 29), zwanej dalej "pomocą". Wprawdzie w § 4 ust.1 tego rozporządzenia stanowi się, że pomoc może być udzielana przedsiębiorcom, w tym w szczególności mikroprzedsiębiorcom, małym i średnim przedsiębiorcom, zwanym dalej: beneficjentami pomocy", to jednak zgodnie z jego § 3 ( w brzmieniu obowiązującym w okresie składania wniosku o dofinansowanie) "ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o przedsiębiorcy - należy przez to rozumieć przedsiębiorstwo w rozumieniu art. 1 załącznika I do rozporządzenia Komisji (WE) nr 70/2001 z dnia 12 stycznia 2001 r. w sprawie zastosowania art. 87 i 88 Traktatu WE w odniesieniu do pomocy państwa dla małych i średnich przedsiębiorstw, w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Komisji (WE) nr 364/2004 z dnia 25 lutego 2004 r. zmieniającym rozporządzenie Komisji (WE) nr 70/2001 i rozszerzającym jego zakres w celu włączenia pomocy dla badań i rozwoju". Wskazane rozporządzenie uległo zmianie od 1 stycznia 2009 r., dokonanej rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 16 grudnia 2008 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach regionalnych programów operacyjnych ( Dz.U. z 2008 r., Nr 224, poz. 1483 ). Stosownie do § 2 ust. 2 rozporządzenia zmieniającego, do wniosków o dofinansowanie projektów złożonych i nierozpatrzonych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, stosuje się przepisy niniejszego rozporządzenia. W myśl zmienionego § 3 pkt 2 rozporządzenia ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o mikroprzedsiębiorcy, małym lub średnim przedsiębiorcy - należy przez to rozumieć przedsiębiorstwo spełniające warunki określone w załączniku I do rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008.

Przywołane rozporządzenie Komisji (WE) nr 800/2008 uznające niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 TWE, używa pojęcia przedsiębiorstwo, przy czym zgodnie z treścią art. 1 załącznika I do rozporządzenia "za przedsiębiorstwo uważa się podmiot prowadzący działalność gospodarczą bez względu na jego formę prawną. Zalicza się tu w szczególności osoby prowadzące działalność na własny rachunek oraz firmy rodzinne zajmujące się rzemiosłem lub inną działalnością, a także spółki lub konsorcja prowadzące regularną działalność gospodarczą". Zawiera zatem definicję analogiczną jak art. 1 załącznika nr I do rozporządzenia 364/2004.

W ocenie Sądu, przytoczone regulacje pozwalają na uznanie, iż dla celów dotyczących udzielania pomocy w ramach, objętego wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie, działania regionalnego programu operacyjnego, pojęcie "beneficjent" pozostaje tożsame z pojęciem "przedsiębiorstwo" zdefiniowanym w art. 1 załącznika I do rozporządzenia nr 364/2004 ( a następnie także rozporządzenia 800/2008 ). Analiza powołanych powyżej przepisów wspólnotowych i krajowych oraz dokumentacji dotyczącej realizacji RPO, w tym przedstawionej dokumentacji konkursowej, nie pozostawia bowiem wątpliwości co do tego, że beneficjentem w rozumieniu art. 2 pkt 4 rozporządzenia nr 1083/2006 w zakresie Priorytetu II "Stymulowanie wzrostu inwestycji w przedsiębiorstwach i wzmocnienie potencjału innowacyjnego" - Działanie 2.2 Poprawa konkurencyjności małych i średnich przedsiębiorstw poprzez inwestycje", a zatem w konsekwencji adresatem pomocy, pozostaje nie przedsiębiorca, a "przedsiębiorstwo" w rozumieniu przywołanej definicji z art. 1 załącznika I do rozporządzenia nr 364/2004 ( zastąpionej analogiczną definicją z art. 1 załącznika I do rozporządzenia 800/2008 ). Tym samym, przy rozstrzyganiu kwestii jaki podmiot posiada status beneficjenta, nie znajdują zastosowania przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Nie odnosi się ona bowiem do pojęcia "przedsiębiorstwo" stanowiąc jedynie o przedsiębiorcy ( którym jest, stosownie do art. 4 ust. 1, osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną - wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą ) i rozstrzygając, iż status przedsiębiorców przysługuje tylko wspólnikom spółki cywilnej ( art. 4 ust. 2 ).

Będący wynikiem przedstawionej analizy wniosek, iż beneficjentem jest przedsiębiorstwo w znaczeniu wyżej wskazanym, nie stoi w sprzeczności z oceną prawną przedstawioną przez NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 lutego 2014 r. Sąd II instancji wskazał, iż zgodnie z art. 5 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju beneficjentem w rozumieniu ustawy może być każdy podmiot prawa krajowego posiadający zdolność prawną w rozumieniu przepisów prawa cywilnego, czyli każda osoba fizyczna (art. 8 Kodeksu cywilnego) oraz każda osoba prawna (art. 33 Kodeksu cywilnego ). W przypadku jednostek organizacyjnych beneficjentem mogą być tylko te z nich, którym ustawa przyznaje zdolność prawną. NSA analizując charakter prawny spółki cywilnej wywiódł, iż w kontekście jednoznacznego wymogu posiadania przez jednostkę organizacyjną przymiotu zdolności prawnej należy uznać, że na gruncie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju beneficjentami mogą być wyłącznie wspólnicy spółki cywilnej. Nie wykluczył jednakże, iż status beneficjenta, w rozumieniu podmiotu uprawnionego do otrzymywania środków pomocowych, spółka cywilna może jednak nabywać w sektorach polityki rozwoju realizowanej na podstawie przepisów szczególnych . Jednocześnie nakazał zbadanie przez sąd I instancji pojęcia "beneficjent" w kontekście definicji z art. 2 pkt 4 rozporządzenia 1083/12 oraz innych przepisów prawa wspólnotowego. Realizacja udzielonego przez sąd II instancji wskazania doprowadziła sąd orzekający ponownie w sprawie do przedstawionych powyżej wniosków.

Odnośnie akcentowanego przez NSA, a wynikającego z art. 5 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, jednoznacznego wymogu posiadania przez jednostkę organizacyjną przymiotu zdolności prawnej lub choćby zdolności sądowej dla możliwości uznania jej za beneficjenta w rozumieniu ustawy, wskazać należy akcentowany już brak takiego warunku w definicji "przedsiębiorstwa" z art. 1 załącznika I do rozporządzenia 364/2004 ( także w definicji z art. 1 załącznika I do rozporządzenia 800/2008 ). W konsekwencji wymogu takiego nie można też wyprowadzić z definicji beneficjenta z art. 2 pkt 4 rozporządzenia Rady ( WE) nr 1083/2006.

Zakładając zatem istnienie kolizji między regulacjami prawnymi przyjętymi w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju i ustawy o swobodzie prowadzenia działalności gospodarczej a omówionymi unormowaniami wspólnotowymi w zakresie obejmującym normatywne pojęcia "beneficjent", "przedsiębiorstwo", "przedsiębiorca" przyznać należy prymat przepisom prawa wspólnotowego stosownie do zasady pierwszeństwa prawa unijnego.

Zgodnie z art. 249 Traktatu o Unii Europejskiej dla wykonywania swoich zadań i zgodnie z postanowieniami niniejszego Traktatu, Parlament Europejski i Rada wspólnie, Rada i Komisja wydają rozporządzenia, dyrektywy i decyzje, zalecenia lub zajmują stanowisko. Rozporządzenie ma zastosowanie ogólne. Jest ono we wszystkich swoich częściach wiążące i obowiązuje bezpośrednio w każdym Państwie Członkowskim". Stosownie zaś do, będącego odpowiednikiem art. 249 TWE, przepisu art. 288 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) "w celu wykonania kompetencji Unii instytucje przyjmują rozporządzenia, dyrektywy, decyzje, zalecenia i opinie. Rozporządzenie ma zasięg ogólny. Wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich".

Wynikająca z cytowanych przepisów zasada bezpośredniego stosowania prawa wspólnotowego wyprowadzona jest też w drodze wykładni z art. 91 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z art. 91 ust. 3 Konstytucji wyprowadza się nie tylko zasadę bezpośredniego stosowania rozporządzeń wspólnotowych, ale też zasadę pierwszeństwa tych rozporządzeń w wypadku kolizji z ustawami. Wyprowadza się z nich regułę, że w przypadku rozbieżności pomiędzy przepisami prawa krajowego a prawem wspólnotowym, jeżeli tej rozbieżności nie da się usunąć w drodze wykładni, to zastosowanie ma zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego i to niezależnie od rangi porównywanych norm. W doktrynie określa się, że "jeżeli po stronie prawa UE mamy do czynienia z normą prawa pochodnego, to kolizją z normami prawa krajowego rządzić będzie art. 91 ust. 3 Konstytucji ustanawiający pierwszeństwo wobec prawa stanowionego przez organizację międzynarodową w zakresie, w jakim to wynika z umowy konstytuującej tę organizację, więc w tym wypadku z traktatów założycielskich", ( vide: wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2008 r. w sprawie II GSK 31/08; baza orzeczeń nsa.gov.pl; L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2005, s. 460). W konsekwencji zatem, w sytuacji zaistnienia sprzeczności przepisu prawa krajowego z bezpośrednio skutecznym przepisem rozporządzenia wspólnotowego, zasada pierwszeństwa zastosowania prawa wspólnotowego nakazuje przyjęcie przy rozstrzyganiu prymatu przepisu prawa wspólnotowego, w tym przypadku powołanych przepisów rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 oraz rozporządzeń Komisji (WE) nr 364/200 i nr 800/2008.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, uznać w ich konsekwencji należało, iż wnioskodawcą, a w rezultacie i beneficjentem środków pomocowych nie pozostawali - jak to przyjął organ - jako przedsiębiorcy w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej ( każdy oddzielnie ) i wspólnicy spółki cywilnej A Ł.G. i M.B.. Beneficjentem pozostawało bowiem przedsiębiorstwo w rozumieniu art. 1 załącznika I do rozporządzenia 364/2004 ( rozporządzenia 800/2008 ), prowadzone w formie prawnej spółki cywilnej przez wspólników w osobach M.B. i Ł.G.. Prócz powołanych już argumentów przemawiających za tą tezą wskazać należy i to, że do wniosku o przyznanie pomocy dołączone zostało oświadczenie wspólników o spełnianiu przez spółkę wymogów małego przedsiębiorstwa, co koresponduje z treścią dokumentów programu operacyjnego i jego uszczegółowienia w zakresie Priorytetu II i działania 2.2. oraz analizowanej dokumentacji konkursowej. Nadto w słowniczku zawartym w umowie o dofinansowanie ( w brzmieniu nadanym aneksem ) znajduje się definicja beneficjenta odnosząca się do przepisu art. 2 pkt 4 rozporządzenia nr 1083/2006.

Z powołanych przyczyn błędne pozostawało przyjęcie przez Zarząd Województwa, iż beneficjentem środków pomocowych, przyznanych w wyniku zawarcia umowy o dofinansowanie z dna [...] maja 2009r., byli skarżący Ł.G. i M.B., jako wspólnicy spółki cywilnej A. W świetle poczynionych rozważań bezpodstawne są wywody zawarte w odpowiedzi na skargę, w szczególności zaś zamienne posługiwanie się przez pełnomocnika organu - jako tożsamymi - określeniami "przedsiębiorca" i "przedsiębiorstwo" dla określenia podmiotu będącego beneficjentem środków pomocowych w rozpoznawanej sprawie.

Skutkiem naruszenia przez Zarząd Województwa powołanych przepisów wspólnotowych pozostawało zatem wadliwe uznanie, iż beneficjentem środków przyznanych wyniku zawarcia umowy o dofinansowanie byli – jako przedsiębiorcy - wspólnicy spółki cywilnej A, a nie przedsiębiorstwo spółki. Konsekwencją wskazanej wadliwości jest także naruszenie przez IZ przepisu art. 57 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006. Naruszenie wskazanego przepisu na obecnym etapie tj. po przesądzeniu w niniejszym postępowaniu kwestii podmiotu posiadającego przymiot beneficjanta, polega na przyjęciu przez IZ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej, że doszło do naruszenia zasady trwałości przez Ł.G. i M.B., uznanych za beneficjenta w sytuacji, gdy przymiot ten im nie przysługiwał. Zanegowanie stanowiska IZ w zakresie uznania, iż status beneficjentów przysługiwał wspólnikom spółki cywilnej oznacza też zanegowanie stwierdzenia, iż do naruszenia zasady trwałości projektu (art. 57 rozporządzenia nr 1083/2006) doszło niejako automatycznie w wyniku zmian podmiotowych w spółce cywilnej "A" prowadzącej przedsiębiorstwo w rozumieniu omówionych przepisów wspólnotowych. Ustalenia i wywody czynione przez organ dla wykazania zaistnienia przesłanek z art. 57 rozporządzenia 1083/2006 poczynione w kontrolowanych aktach administracyjnych dotyczyły bowiem podmiotów innych niż rzeczywisty beneficjent w sytuacji gdy oczywistym pozostaje, iż obowiązek dochowania zasady trwałości projektu spoczywa wyłącznie na beneficjencie środków pomocowych.

Mając na uwadze wynikające z uzasadnienia wyroku NSA wskazania, obejmujące oprócz rozstrzygnięcia kwestii, kto posiada przymiot beneficjenta, także ocenę czy zmiana umowy spółki cywilnej z [...] lutego 2011 r. miała i jaki wpływ na status beneficjenta, a w konsekwencji czy uprawniało to organ administracji do zastosowania art. 57 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, sąd orzekający uznał, iż wynik poczynionych powyżej ustaleń, skutkujący przyjęciem posiadania przymiotu beneficjenta przez przedsiębiorstwo spółki cywilnej A, w omówionym powyżej rozumieniu, czyni przedwczesnym odnoszenie się do pozostałych zagadnień sygnalizowanych przez sąd II instancji. W sprawie konieczne bowiem pozostaje zbadanie przesłanek z art. 57 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 w odniesieniu do właściwego podmiotu. Wymaga to czynienia ustaleń faktycznych w odniesieniu do podmiotu będącego beneficjentem środków pomocowych, a następnie dokonania ich prawnej oceny w aspekcie zaistnienia przesłanek warunkujących uznanie, iż zasada trwałości operacji została naruszona.

Zauważyć bowiem należy, że celem kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny jest ocena zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Sąd, na skutek zaskarżenia aktu lub czynności organu administracji publicznej, nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie skontrolować (ocenić) działalność tego organu. Sąd administracyjny nie zastępuje zatem organu administracji publicznej i nie rozstrzyga sprawy administracyjnej, chociaż wydaje wyrok rozstrzygający sprawę sądowoadministracyjną. Orzeczenia sądu administracyjnego, w razie uwzględnienia skargi, rozstrzygają o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu oraz zobowiązują organ administracji publicznej do określonego zachowania w toku dalszego załatwiania sprawy. Oznacza to, że sąd administracyjny rozstrzyga wprawdzie spór, lecz nie między stronami postępowania administracyjnego, a pomiędzy stronami postępowania sądowoadministracyjnego ( tj. organem administracji, który wydał zaskarżony akt, a podmiotem legitymowanym