II SA/Bd 483/12

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] 2012 r. nr [...] Prezydent [...], działając na podstawie art. 48 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tj. Dz. U. z 2008 r., Nr 69, poz. 415; ze zm.) odmówił przyznania M. L. (dalej jako: skarżąca) dodatku aktywizacyjnego z tytułu podjęcia zatrudnienia z własnej inicjatywy w okresie posiadania prawa do zasiłku. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że z dokumentacji będącej w jego posiadaniu wynika, że w dniu [...].2012 r. podjęła pracę zarobkową u pracodawcy, u którego była zatrudniona bezpośrednio przed zarejestrowaniem jako osoba bezrobotna.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zakwestionowała ustalenia organu. Wskazała, że w dniu [...].2012 r. podjęła pracę zarobkową w Centrum Integracji Społecznej w [...], a przed zarejestrowaniem w urzędzie pracy była zatrudniona w Stowarzyszeniu Wspierania Aktywności Lokalnej w Mieście i Gminie [...] (dalej jako: Stowarzyszenie). Wyjaśniła, że Centrum Integracji Społecznej nie jest tym samym pracodawcą co Stowarzyszenie. Jest ono wyodrębnioną jednostką terenową Stowarzyszenia, posiadającą odrębny NIP, REGON, będącą odrębnym płatnikiem ZUS.

Decyzją z dnia [...]2012 r., nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że skarżąca w okresie od [...] 2009r. do [...] 2011 r. realizowała zadania wynikające z ustawy o zatrudnieniu socjalnym w ramach Centrum Integracji Społecznej w [...], z tym że w okresie od dnia [...].2009 r. była pracownikiem Centrum Integracji Społecznej, zaś od dnia [...]2011 r. do dnia [...].2011 r. była zatrudniona przez Stowarzyszenie Wspierania Aktywności Lokalnej w Mieście i Gminie [...].

Wojewoda wyjaśnił, iż Centrum Integracji Społecznej z siedzibą w [...] funkcjonowało jako gospodarstwo pomocnicze przy Urzędzie Miasta i Gminy [...] do dnia [...].2010 r. Od dnia [...].2011 r. do dnia [...].2011 r. zadania zlikwidowanego gospodarstwa pomocniczego przejęło Stowarzyszenie Wspierania Aktywności Lokalnej w Mieście i Gminie [...] w ramach kontynuacji projektu pt Centrum Integracji w [...]. Z pisma Prezesa Zarządu Stowarzyszenia z dnia [...].2010 r., wynika, iż Centrum Integracji Społecznej w [...] działać miało od dnia [...].2011 r. przy Stowarzyszeniu Wspierania Aktywności Lokalnej w Mieście i Gminie [...] w oparciu o wyodrębnioną gospodarkę organizacyjną na podstawie regulaminu Centrum oraz finansową wydzieloną wyodrębnionym subkontem. Centrum Integracji Społecznej posiadało status, nadany przez Wojewodę [...], decyzją z dnia [...].2011 r., do dnia [...].2011r. Na mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...].2011 r. od dnia [...].2012 r. ponownie nabyło status centrum integracji społecznej jako wyodrębniona jednostka utworzona i prowadzona przez Stowarzyszenie.

Mając na uwadze powyższe, organ wskazał, iż skarżąca nadal realizuje zadania w ramach kontynuacji projektu "Centrum Integracji Społecznej w [...]", co oznacza, że zachodzi tożsamość pracodawcy, skutkująca odmową przyznania dodatku aktywizacyjnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] na powyższe postanowienie, skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów art. 7 i 77 k.p.a. przez brak wyczerpujących ustaleń i zbadania stanu faktycznego sprawy oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędna ocenę materiału dowodowego i w konsekwencji błędne przyjęcie, że skarżąca nie wykazała przesłanek do nabycia prawa do dodatku aktywizacyjnego. Ponadto zarzuciła organowi naruszenie prawa materialnego tj. art. 48 ust. 1 pkt 2 i art. 48 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2008 r., Nr 69, poz. 415; ze zm.) oraz art. 3 kodeksu pracy poprzez niewłaściwą ich wykładnie i niewłaściwe zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego sprawy.

W uzasadnieniu skargi strona wskazała, iż organ administracji stwierdzając tożsamość jej pracodawców skupił się na aspektach funkcjonalnych Centrum Integracji Społecznej w [...], nie biorąc pod uwagę definicji pracodawcy określonej

w art. 3 kodeksu pracy. Pominął fakt, że Centrum Integracji Społecznej w [...] jest wyodrębnioną organizacyjnie, wpisaną do KRS jednostką organizacyjną, która prowadzi samodzielną, autonomiczną gospodarkę finansową, ma różne numery statystyczne, różne konta i wobec osób trzecich występuje w obrocie jako samodzielny podmiot. Treść przepisu art. 3 kodeksu pracy, wskazuje, zdaniem skarżącej, na to, że w stosunkach wewnętrznych, pracowniczych, Centrum Integracji Społecznej należy traktować jako samodzielnego i niezależnego wobec Stowarzyszenia, bezpośredniego pracodawcę. Skarżąca podniosła, że fakt funkcjonalnego związku wykonywanych zadań pracowniczych z obowiązkami wykonywanymi w ramach wcześniejszego zatrudnienia, nie zmienia jednoznacznego brzmienia przepisu art. 48 ust. 2 pkt 2 ustawy, który odnosi zakres zastosowania do pojęcia pracodawcy w rozumieniu podmiotowym zgodnie z przepisami kodeksu pracy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", wykazała, że w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 13 stycznia 2012 r. W przedmiotowej sprawie doszło bowiem do naruszenia przez organy obu instancji prawa materialnego, co które miało wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., sąd w takim przypadku uchyla zaskarżoną decyzję·

Zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, bezrobotnemu posiadającemu prawo do zasiłku przysługuje dodatek aktywizacyjny, jeżeli z własnej inicjatywy podjął zatrudnienie lub inną pracę zarobkową. Z kolei ust. 4 ww. art. 48 wskazuje na sytuacje, w których dodatek akwizycyjny nie przysługuje.

Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia był przepis art. 48 ust. 4 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, który stanowi, że dodatek aktywizacyjny nie przysługuje w przypadku podjęcia przez bezrobotnego z własnej inicjatywy zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej u pracodawcy, u którego był zatrudniony lub dla którego wykonywał inną pracę zarobkową bezpośrednio przed zarejestrowaniem jako bezrobotny. W ocenie organu podjętą przez skarżącą w dniu [...]2012 r. pracę zarobkową w Centrum Integracji Społecznej w [...], należy uznać za pracę u tego samego pracodawcy, tj. w Stowarzyszeniu Wspierania Aktywności Lokalnej w Mieście i Gminie [...], u którego była zatrudniona bezpośrednio przed zarejestrowaniem jako osoba bezrobotna. W ocenie organu przemawia za tym fakt, że skarżąca nadal realizuje zadania w ramach kontynuacji projektu "Centrum Integracji Społecznej w [...]", co oznacza, że zachodzi tożsamość pracodawcy, skutkująca odmową przyznania dodatku aktywizacyjnego.

W ocenie sądu, powyższy pogląd jest błędny. Ustawodawca jako zasadę przyjął przysługiwanie bezrobotnemu dodatku aktywizacyjnego w sytuacji, kiedy z własnej inicjatywy podjął zatrudnienie lub inną pracę zarobkową, przy czym od zasady tej wprowadził trzy wyjątki, które skutkują brakiem uprawnienia do dodatku. Sytuacja taka zachodzi kiedy:

1. skierowano bezrobotnego przez powiatowy urząd pracy do prac interwencyjnych, robót publicznych lub na stanowisko pracy, którego koszty wyposażenia lub doposażenia zostały zrefundowane zgodnie z art. 46 ust. 1 pkt 1;

2. bezrobotny podjął z własnej inicjatywy zatrudnienia lub inną pracę zarobkową u pracodawcy, u którego był zatrudniony lub dla którego wykonywał Inną pracę zarobkową bezpośrednio przed zarejestrowaniem jako bezrobotny;

3. bezrobotny podjął z własnej inicjatywy zatrudnienie lub inną pracę zarobkową za granicą Rzeczypospolitej Polskiej u pracodawcy zagranicznego.

Żaden ze wskazanych wyjątków nie dotyczy rodzaju pracy, którą bezrobotny wykonuje. Należy uznać, że gdyby ustawodawca chciał wprowadzić taką przesłankę wyłączającą otrzymanie omawianego dodatku, to niewątpliwie by to uczynił. Tak jednak się nie stało. Orzecznictwo przesądziło, że wyjątek od ogólnej zasady należy interpretować ściśle, dlatego też nie jest dopuszczalne stosowanie wykładni rozszerzającej (vide: wyroki NSA z 22.12.2011 r., II GSK 1363/10; WSA w Warszawie z 30.06.2010 r., VI SA/Wa 1021/10). Wskazane wyłączenia, jako wyjątki od zasady ogólnej, ponad wszelką wątpliwość podlegają wykładni ścisłej. W tej mierze podkreślić należy, że prawodawca nie bez powodu operuje pojęciem "U pracodawcy, u którego (bezrobotny) był zatrudniony lub dla którego wykonywał inną pracę zarobkową bezpośrednio przed zarejestrowaniem jako bezrobotny", a jednocześnie wprowadza definicję pracodawcy, który to podmiot określa wart. 2 ust. 1 pkt 2 lit. a, ppkt 25 omawianej ustawy, jako: "jednostkę organizacyjną, chociażby nie posiadała osobowości prawnej, a także osobę fizyczną, jeżeli zatrudniają one co najmniej jednego pracownika". W definicji tej nie ma elementów odnoszących się do rodzaju zatrudnienia, co definitywnie przesądza już o niemożliwości zastosowania wykładni pojęcia "pracodawcy" przez wzgląd na to jaką pracę bezrobotny wykonywał bezpośrednio przed zarejestrowaniem jako bezrobotny. Jest to jak najbardziej uzasadnione, albowiem przy określaniu pojęcia pracodawcy z uwzględnieniem rodzaju zatrudnienia wykonywanego przez bezrobotnego bezpośrednio przed jego zarejestrowaniem, mogłoby dojść do zupełnie nieprzewidywalnych sytuacji, które mogą naruszać konstytucyjna zasadę równości wobec prawa, albowiem bezrobotni będący w takich samych lub podobnych sytuacjach, mogliby być różnie traktowani przez organy, jak i sądy. Dotyczyć to by mogło zagadnienia interpretacji pojęcia wykonywania tej samej pracy (w omawianym przypadku byłoby to pojęcie tego samego programu). Ponadto przy zatrudnianiu się bezrobotnych przy najbardziej typowych i najczęściej oferowanych im stanowiskach, duży ich odsetek mógłby pozyskiwać takie same stanowiska pracy, co prowadziłoby do rozbieżnych ocen tego faktu z punktu widzenia uprawnienia do dodatku.

W konsekwencji, należało więc dokonać analizy, czy zatrudnienie skarżącej bezpośrednio przed zarejestrowaniem jej jako bezrobotnej w Stowarzyszeniu Wspierania Aktywności Lokalnej w Mieście i Gminie [...] i następne zatrudnienie jej począwszy od [...].2012 r., w Centrum Integracji Społecznej, stanowi zatrudnienie u tego samego pracodawcy. W nawiązaniu do zaprezentowanych wyżej rozważań, analiza ta powinna być przeprowadzona w oparciu o wyjaśnienie zagadnienia czy wskazane wyżej podmioty zatrudniające można uznać za tego samego pracodawcę. Odpowiedź na powyższe pytanie jest negatywna. Wynika to już z definicji pracodawcy zawartej w omawianej ustawie, która dopuszcza uznanie za pracodawcę jednostkę organizacyjną, nie posiadająca osobowości prawnej. Niewątpliwie kryteria te spełnia Centrum Integracji Społecznej w [...].

Podmiot ten spełnia również kryteria pracodawcy, wypracowane przez orzecznictwo i doktrynę na gruncie prawa pracy. Jak stanowi art. 3 kodeksu pracy, pracodawcą jest jednostka organizacyjna, choćby nie posiadała osobowości prawnej, a także osoba fizyczna, jeżeli zatrudniają one pracowników.

W orzecznictwie Sądu Najwyższego widoczna jest wyraźna tendencja do uznawania za pracodawcę, w złożonych strukturach organizacyjnych, niższego szczebla tej struktury. Na przykład jeżeli spółka prawa handlowego ma oddziały w różnych miejscowościach, to one są zazwyczaj uważane za pracodawców, a nie spółka, mimo że ona jest osobą prawną. Na przykład w wyroku z dnia 6 listopada 1991 r., I PRN 47/91, OSP 1992, z. 7-8, poz. 151, SN stwierdził, że każda osoba prawna jest pracodawcą w rozumieniu art. 3, chyba że dla niektórych pracowników za pracodawcę należy uznać jednostkę organizacyjną stanowiącą jej część składową.

Aby te jednostki będące częścią większej struktury mogły być uznane za pracodawcę, muszą spełniać dwa podstawowe warunki, uregulowane w przepisach wewnętrznych określających ich status: w zakresie wyodrębnienia finansowoorganizacyjnego oraz samodzielnego zatrudniania pracowników /upoważnienie do zawierania i rozwiązywania umów o pracę wynikające jedynie z oświadczenia woli kierownika wyższego szczebla jest niewystarczające/ (vide: Kazimierz Jaśkowski, Komentarz do art. 3 kodeksu pracy, Lex).

W przedmiotowej sprawie poza sporem jest, że Centrum Integracji Społecznej w [...] spełnia przytoczone wyżej dwa podstawowe warunki pracodawcy. poza bowiem wyodrębnieniem organizacyjnym, posiada wyodrębnienie finansowe oraz ma zdolność samodzielnego zatrudniania pracowników. Jak wynika z Zarządzenia Nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy w [...] z [...].20090r., W sprawie utworzenia Centrum Integracji Społecznej, podmiot ten stanowi jednostkę organizacyjną przy Urzędzie Miasta i Gminy [...] (§ 1 ww. Zarządzenia). Centrum posiada odrębne rachunki bankowe i samodzielnie prowadzi gospodarkę finansową zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami (§ 8 ww. Zarządzenia). Ponadto wreszcie Centrum posiada statut samodzielnego pracodawcy (§ 10 pkt 2 ww. Zarządzenia).

W świetle powyższych rozważań, należało skargę uznać za zasadną.

Z tych względów na podstawie art. 135, 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O wykonalności wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., a o kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zastosuje się do zaprezentowanej przez sąd wykładni przepisu art. 48 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.