IV SA/Po 381/12

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], Starosta [...] na podstawie art.53 ust.4 pkt 6 i ust.5, art.64 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), art.5 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) oraz art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), w związku z wystąpieniem: Wójta Gminy R., nie uzgodnił projektu decyzji nr [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz sześciu zbiorników bezodpływowych wraz z drogą wewnętrzną na części działki o nr ewid. [...], w miejscowości [...], gmina R..

W uzasadnieniu organ wskazał, iż pismem z dnia [...].04.2011r. (data wpływu), znak: [...] Wójt Gminy R. zwrócił się o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych do Starosty [...]. Przedmiotowy projekt decyzji polega na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz sześciu zbiorników bezodpływowych wraz z drogą wewnętrzną na części działki nr ewid. [...], w miejscowości [...], gmina R.. Wyżej wymieniona działka [...] o powierzchni [...]ha obejmuje użytki gruntowe oznaczone jako grunty orne: RIIIa ([...]ha).

W związku z tym, że przedmiotowa działka o łącznej powierzchni [...]ha, przekracza wraz z innymi działkami 0,5ha gruntów RIII, to wymagana jest zgoda Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na inne niż rolnicze jej wykorzystanie i zmiany takiej należy dokonać w miejscowym planie. Ponadto, przy uwzględnieniu innych sąsiednich działek, stanowiących razem z przedmiotową działką zwarty kompleks gruntów ornych RIII, organ stwierdził znaczne przekroczenie powierzchni 0,5ha gruntów ornych RIII. Nie jest zatem możliwe dokonanie pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Powołując się na treść wyroku WSA w Krakowie z dnia [...].06.2010r. sygn. akt. U SA/Kr 494/10, organ wskazał, iż całokształt regulacji zawartych w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych naprowadza na rozumienie pojęcia obszaru gruntów rolnych, jako miejsca występowania zasięgu użytków rolnych określonej klasy w postaci zwartych ich kompleksów, nieróżnicowanych cechami charakteryzującymi działki geodezyjne lub nieruchomości jako odrębne przedmioty własności albo też ich części. Zatem w ocenie organu, kryterium obszarowe, o którym mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004r. Nr 121 poz.1266 późn, zm.), dotyczy nie tylko powierzchni działki lub działek, na których planowana jest inwestycja albo ich części, lecz całego zwartego kompleksu gruntów rolnych, w skład którego one wchodzą.

Jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy działki lub działek albo ich części stanowiących użytki rolne klas I-III, położonych w zwartym kompleksie użytków rolnych klas I-III, ich przeznaczenie na cele nierolnicze może nastąpić wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego po uzyskaniu zgody, o której mowa w art.7 ust.2 pkt 1 ustawy.

Odwołanie od powyższego postanowienia złożył P. S., podkreślając, iż nie zgadza się z jego treścią i domaga jego uchylenia.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2012r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie przepisów art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 nr 80, poz. 717 z późn. zm.) i art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 roku nr 121, poz. 1266, ż późn. zm.) utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu organ przytoczył stan faktyczny i wskazał, iż kryterium obszarowe, o którym mowa w art. 7 ust 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie może dotyczyć tylko terenu działki objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. W przeciwnym razie niweczyłoby to skutki mechanizmów ochrony gruntów rolnych tam, gdzie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i umożliwiałoby dokonywanie w sposób nieograniczony zmian przeznaczenia takich gruntów - wbrew regulacjom z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez wydanie szeregu indywidualnych decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Zgodnie z treścią przepisu art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W myśl ust.1 a cytowanego przepisu, do decyzji o warunkach zabudowy stosuje się art. 53 ust, 5b i 5c omawianej ustawy. Stosownie do przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy oprócz innych warunków spełniony jest także następujący-teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z art. 64 ust.1 omawianej ustawy, przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art.53 ust. 3-5a, art 54, art.55 i art.56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie zaś do treści art. 53 ust. 4 pkt 6 decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z ustępem 5 omawianego przepisu, uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi.

Poza sporem jest wynikająca bezpośrednio z przepisów art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym konieczność uzgodnienia projektu decyzji z wniosku Wójta. Organ uzgadniający ogranicza się przy tym do wypowiedzenia się wyłącznie w zakresie wskazanym ustawą nie badając pozostałych elementów decyzji. Nie budzi wątpliwości także właściwość starosty jako organu powołanego do rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie bowiem z przepisem art. 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jeżeli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych jest starosta. Kompetencja starosty w tej materii wynika także z art. 4 ust. 1 pkt 14 ustawy o samorządzie powiatowym.

Ustalenie przeznaczenia terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisu art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl ust. 2 przywołanego przepisu, w braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zmiana przeznaczenia może nastąpić przez uchwalenie planu, zaś przedmiotem decyzji jest określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy, jednak nie zmiana przeznaczenia terenu. Powyższe w odniesieniu do gruntów rolnych i leśnych potwierdza przepis art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którym zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody wskazanej ust. 2 cytowanego przepisu, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Przywołany przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jeżeli teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc. Zgodnie z przepisem art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I - III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Powyższe regulacje stanowią klucz do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Stanowisko Starosty [...] podyktowane zostało bowiem ustaleniem, że inwestycja dla której w sprawie ma być wydana decyzja o warunkach zabudowy obejmuje grunty stanowiące - użytki rolne klasy III o powierzchni przekraczającej 0,5 ha. Do zmiany przeznaczenia terenu konieczne jest więc uzyskanie zgody właściwego ministra, która z kolei może być wydana wyłącznie w procesie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, stanowisko organu I instancji znajduje oparcie w przepisach i ich wykładni. A pod pojęciem zwartego obszaru projektowanego do zmiany przeznaczenia należy rozumieć cały zwarty kontur gruntów przewidzianych do zmiany przeznaczenia, nie zaś tylko obszar realizacji inwestycji w granicach działki inwestora. Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie, zwartym obszarem projektowanym jest teren jednej lub kilku działek wyodrębniony ściśle oznaczonymi granicami.

Skargę na powyższe postanowienie złożył P. S. reprezentowany przez pełnomocnika zarzucając:

naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez błędną wykładnię pojęcia "zwarty obszar projektowany" polegającą na przyjęciu, że kryterium obszarowe, o którym mowa w tym przepisie dotyczy nie tylko powierzchni działki, na której planowana jest inwestycja, lecz całego zwartego kompleksu gruntów, w skład którego one wchodzą; błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie wymagana jest zgoda Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, gdy tymczasem parametry działki przeznaczonej pod inwestycję nie przekraczają 0,5 ha gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy III;

naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77§1 i art. 80 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie pozwalającym na dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, w szczególności określenie, które konkretnie działki i jakie obszary powierzchni składają się w ocenie organu na "zwarty obszar projektowany" w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z

dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych, niepełne uzasadnienie faktyczne i prawne postanowień organu I i II instancji poprzez wybiórcze ustalenie faktów i niewyjaśnienie w jaki sposób planowana decyzja nie spełnia w ocenie organu wymogów ustawowych, w szczególności z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Podnosząc powyższe zarzuty, na podstawie art. 145§1 pkt 1 lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący wniósł o:

o uchylenie zaskarżonych postanowień w całości,

o zasądzenie od Starosty [...] oraz od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący przytoczył stan faktyczny i wskazał, że Starosta [...], a za nim Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. błędnie oparły swe rozstrzygnięcia na specyficznej wykładni pojęcia "zwarty obszar projektowany" art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przyjęły bowiem, że kryterium obszarowe, o którym mowa w tym przepisie dotyczy nie tylko powierzchni działki, na której planowana jest inwestycja, lecz całego zwartego kompleksu gruntów, w skład którego one wchodzą. Uzasadnienia dla takiej wykładni omawianego przepisu organy upatrują w orzecznictwie sądów administracyjnych, w szczególności w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 czerwca 2010 r., sygn. III SA/Kr 494/10, którego obszerne fragmenty zostały przytoczone w uzasadnieniu postanowienia organu II instancji. W ocenie skarżącego kryterium obszarowe zawarte w art. 7 ust. 2 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych dotyczy jedynie obszaru, który ma zmienić swoje przeznaczenie z gruntu rolnego lub leśnego na grunt przeznaczony na inne cele. Zatem kryterium obszarowe 0,5 ha odnosi się jedynie do działki, która ma zmienić swoje przeznaczenie bez wliczania w to obszaru, z którego została uprzednio wydzielona (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2008 r., II OSK 738/07).

Podkreślić przy tym należy, iż część działki nr [...], której dotyczy projekt decyzji o warunkach zabudowy obejmuje obszar nie przekraczający 0,5 ha użytków gruntowych oznaczonych jako grunty orne Rllla. Ze względu na kryterium powierzchniowe przedmiotowa działka nie podpada pod działanie przepisu art. 7 ust. 2 ust. 1 wskazanej ustawy.

Nie ma uzasadnienia dla rozszerzającej interpretacji art. 7 ust. 2 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych polegającej na uznaniu za "zwarty obszar projektowany" nieokreślonego zakresu terenu, obejmującego działki sąsiadujące do działki, na której planowana jest inwestycja czy terenu jeszcze większych rozmiarów - pozwalającego w następstwie ujęcia określonej powierzchni jako całości na stwierdzenie, że w jej zakres wchodzą użytki rolne klas bonitacyjnych I-III przekraczające 0,5 ha.

W ocenie skarżącego odejście od literalnej wykładni na rzecz systemowej musi być bardzo ostrożne, bardzo dobrze uzasadnione w przypadku, gdy taka wykładnia ma przemawiać na niekorzyść strony postępowania administracyjnego. Ustawowe określenie "zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia" nie zostawia pola do wykładni rozszerzającej. Ustawodawca wyraźnie łączy w jedną całość granice uwzględnianego obszaru ze zmianą przeznaczenia, czyli nakazuje ograniczanie powierzchni, dla której ma nastąpić zmiana przeznaczenia, do działek inwestora (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2010 r., II OSK 299/09).

Wbrew twierdzeniu organu I instancji nie tylko wykładnia przepisu zawężająca w każdym badanym przypadku kryterium obszarowe wyłącznie do terenu działki objętego wnioskiem może niweczyć skutki mechanizmów ochrony gruntów rolnych, tam gdzie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Również wykładnia w sposób nieuzasadniający rozszerzająca zakres omawianego przepisu jest wykładnią contra legem nie znajdującą podstaw w zasadniczym celu ustawy, którym jest ochrona gruntów rolnych klas bonitacyjnych I-III.

Nadto skarżący podkreślił, iż uznać należy, że nawet w sytuacji, gdy organ I instancji, a za nim organ II instancji, niezasadnie przyjęły kryterium obszarowe obejmujące działki sąsiadujące z działką objętą planowaną inwestycją, to i tak nie określiły w sposób wystarczający stanu faktycznego badanego terenu.

W szczególności w przedmiotowej sprawie nie określono, które konkretnie działki i jakie obszary powierzchni składają się w ocenie organu na "zwarty obszar projektowany" w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jeżeli badany teren ma, jak chcą organy administracji, obejmować teren wykraczający poza teren działki obejmującej wnioskowaną inwestycję.

Mając na uwadze powyższe, skarżący podnosił, iż poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (w szczególności poprzez nieustalenie "zwartego obszaru projektowanego" w tej konkretnej sprawie) oraz błędną ocenę zebranego, lecz niewystarczającego materiału dowodowego, organy administracji naruszyły art. 7, art. 77§1 i art. 80 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując prezentowaną wcześniej argumentację.

Na terminie rozprawy w dniu [...] czerwca 2012r. do sprawy zgłosił swój udział Prokurator Prokuratury Apelacyjnej w P., który wniósł o oddalenie skargi. Podkreślił, że z akt sprawy wynika, iż działka o nr [...] obejmuje obszar o pow. [...] ha.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga okazała się niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2012/270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przede wszystkim zaś Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 02/153/1270 ze zm., dalej - ppsa)). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. Zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ppsa, sąd uchyla decyzję lub postanowienie, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ewentualnie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia, jeżeli zachodzą przyczyny określone we właściwych przepisach. Tak więc stwierdzenie istnienia którejkolwiek z powyższych przesłanek skutkuje wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego. Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w zaskarżonym postanowieniu i poprzedzającym go postanowieniu organu I instancji naruszeń prawa skutkujących koniecznością ich uchylenia (art. 145 § 1 p.p.s.a.).

Podstawę materialnoprawną do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowiły przepisy art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych(Dz.U. z 2004r. Nr 121 poz.1266 późn, zm.).

Zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jeżeli teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (...). Zgodnie z przepisem art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I - III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha wymaga, uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

A zatem kluczowe w niniejszej sprawie jest dokonanie analizy pojęcia "zwartego obszaru projektowanego gruntów rolnych". Jakkolwiek w judykaturze pojawiają się różne, często sprzeczne ze sobą poglądy, Sąd w niniejszym składzie stoi na stanowisku, że jeżeli właściciel dokonuje podziału gruntu rolnego na działki, których wielkość nie uzasadnia racjonalnego wykorzystania rolniczego tych działek, ustając przez to podstawy do innego niż rolniczy sposób użytkowania takich gruntów, to skutki podziału całego dzielonego gruntu, w zależności od sposobu jego wykorzystania, winny podlegać ocenie w kategoriach wyznaczanych definicją zmiany przeznaczenia ujętą w art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także powinny być oceniane z uwzględnieniem wielkości obszaru projektowanego do zmiany przeznaczenia, o której mowa w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Dokonanie podziału gruntu rolnego na małe działki nie zmienia jeszcze przeznaczenia tego gruntu, który, mimo podziału, może nadal być użytkowany rolniczo, a więc zgodnie z przeznaczeniem. Jeśli jednak właściciel podzielonej działki rolnej występuje z wnioskiem o wydanie decyzji dotyczącej zabudowy części takiej działki (najczęściej posiadającej już odrębną numerację w ewidencji gruntów), wówczas zachodzą podstawy do oceny, czy zwarty obszar gruntów rolnych określonej klasy przeznaczony do zmiany przeznaczenia odpowiadający obszarowi całej podzielonej na mniejsze części działki, spełnia warunki określane przez dyspozycję art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tak też wyrok NSA z dnia 6 lutego 2009r. sygn..akt II OSK 113/08).

W tym miejscu warto zwrócić uwagę na treść uzasadnienia wyroku WSA w Łodzi z 10 maja 2011 roku, sygn. akt II SA/Łd71/11 (publ. w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 795725). Wedle poglądów zaprezentowanych w przywołanym orzeczeniu zgoda, o której mowa w art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne następuje tylko w procedurze sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie znajduje zastosowania przed organem rozstrzygającym o warunkach zabudowy. Rolą tegoż organu jest bowiem sprawdzenie czy teren planowanej inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo czy jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy, tak jak przewiduje to art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Wskazanej zgody nie można przy tym utożsamiać z rygorami związanymi z ochroną gruntów rolnych i leśnych, a dotyczących ograniczeń w przeznaczaniu terenów rolnych i leśnych na inne cele, tak jak przewiduje to art. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Kwestie te podlegają bowiem procedurze uzgodnieniowej stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. W myśl przywołanej regulacji, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. W powyższej kwestii wypowiadał się również Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie można utożsamiać ze sprawą zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, o której mowa w art. 7 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ponieważ zgoda ta jest związana ze zmianą przeznaczenia gruntów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2009 r., II OW 70/09, niepubl, dostępne w Systemie Informacji Prawnej LEX, Lex nr 582881).

Z kolei uzgodnienie przewidziane w przepisie art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. ma na celu kontrolę, czy np. nie następuje lokalizacja inwestycji niedającej się pogodzić z rolnym lub leśnym przeznaczeniem gruntu, przede wszystkim mając na uwadze ograniczenia w przeznaczeniu terenów rolnych i leśnych na inne cele, tak jak przewiduje to art. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zakres tego uzgodnienia ogranicza się do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami (por. Planowanie i

zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z, Niewiadomskiego, wyd.C.HBeck, Warszawa 2008, str. 428).

Stosownie do treści przepisu art. 4 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze i nieleśne oznacza ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych lub leśnych. Co do zasady, ustalenie to następuje poprzez stosowny akt planistyczny organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. W braku takiego aktu o przeznaczeniu i wykorzystywaniu gruntu decyduje wola właściciela ograniczona ustawami regulującymi ład planistyczny. Do aktów prawa powszechnie obowiązujących, które wyznaczają granice czy też warunki sposobu wykorzystywania terenu i statuują tzw. generalny porządek planistyczny należy m. in. ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych (patrz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 roku, sygn. akt: P 37/06).

Jak wynika z powyższego właściciel gruntu rolnego w przypadku nie objęcia terenu miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ma prawo do dążenia do zmiany przeznaczenia gruntu w granicach określonych ustawami. Zarówno okoliczność podziału nieruchomości rolnej na działki, których wielkość nie uzasadnia rolniczego wykorzystywania jak i planowanie inwestycji jedynie na części działki nie stanowi o zmianie przeznaczenia terenu. Zaś skutki takich działań nie mogą być ocenianie w oderwaniu od ustawowych regulacji, w szczególności kategorii wyznaczanych definicją zmiany przeznaczenia ujętej w przepisie art. 4 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Powinny być one także oceniane z uwzględnieniem wielkości obszaru projektowanego do zmiany przeznaczenia, którym to pojęciem operuje ustawodawca w przepisie art. 7 ust. 2 wspomnianej ustawy. W niniejszym postępowaniu organy dokonały oceny zarówno czy wielkość, działki objętej wnioskiem, jak i zwarty obszar przeznaczenia przekracza wartość 0,5 ha. Ustaleń w powyższym zakresie dokonuje się na podstawie danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków oraz innych dokumentów urzędowych.

Przez pojęcie zwartego obszaru projektowanego do zmiany przeznaczenia należy rozumieć cały zwarty kontur gruntów przewidzianych do zmiany przeznaczenia, nie zaś tylko obszar realizacji inwestycji w granicach działki inwestora. Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie, zwartym obszarem projektowanym jest teren jednej lub kilku działek wyodrębniony ściśle oznaczonymi granicami (patrz Wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2010 roku, sygn. akt II OSK 1826/06, wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2011 roku, sygn. akt II OSK 1270/10, wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 czerwca 2010 roku, sygn. akt II SA/Kr 494/10, wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 września 2008r. sygn..akt IV SA/Wa 439/08). Zatem całokształt regulacji zawartych w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych naprowadza na rozumienie pojęcia obszaru gruntów rolnych jako miejsca występowania zasięgu użytków rolnych i leśnych określonej klasy w postaci zwartych ich kompleksów, niezróżnicowanych cechami charakteryzującymi działki geodezyjne lub nieruchomości jako odrębne przedmioty własności lub ich części. Zdaniem Sądu, należy uznać, że kryterium obszarowe, o którym mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 o ochronie gruntów rolnych i leśnych dotyczy nie tylko powierzchni działki lub działek, na których planowana jest inwestycja albo ich części, jak to ma miejsce we wskazanym przypadku, lecz całego zwartego kompleksu gruntów rolnych, w skład którego one wchodzą.

A więc pojęcie "zwarty obszar projektowany" należy interpretować mając na uwadze całe projektowane przedsięwzięcie (tak wyrok NSA z dnia 19 maja 2011r. sygn..akt II OSK 466/11).

W ocenie Sądu intencją ustawodawcy była ochrona gruntów rolnych klas I - III, których zwarty obszar jest większy niż 0,5 ha, polegająca na braku możliwości zabudowy takich obszarów. Przy czym bez wątpienia istotny jest teren, na którym zaplanowano inwestycję, nie zaś powierzchnia faktycznej zabudowy. Nie bez przyczyny ustawodawca posługuje się sformułowaniem "teren" nie zaś "działka". Jest to podyktowane okolicznością, że geodezyjne wydzielenie działek nie musi uwzględniać linii rozgraniczających grunty rolne różnych klas. Zwarty obszar może się zatem znajdować w obrębie jednej działki, lecz także na kilku działkach ze sobą graniczących. Jeżeli procesem planistycznym objęty jest teren, na którym występuje zwarty obszar gruntów rolnych klas I - III o powierzchni większej niż 0,5 h, zastosowanie znajdą ograniczenia wynikające z przepisu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Tożsame ograniczenia obowiązywać będą w przypadku wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a to z uwagi na treść przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, (patrz wyrok WSA w P. z dnia 23 listopada 2010 roku, sygn. akt IV SA/Po 703/10, wyrok WSA w P. z dnia 15 grudnia 2010 roku, sygn. akt IV SA/Po 704/10).

Przedstawiona wyżej interpretacja przepisów ma zatem podstawy zarówno w wykładni celowościowej jak i historycznej.

Jak słusznie ustaliły organy działka nr [...], której dotyczył projekt decyzji o warunkach zabudowy obejmowała obszar [...] ha użytków gruntowych oznaczonych jako grunty orne Rllla. Skoro zatem przedmiotowa działka przekraczała obszar 0,5 ha gruntów Rllla to wymagana jest zgoda Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na inne niż rolnicze jej wykorzystanie i zmiany takiej należy dokonać w miejscowym planie. Powyższa konstatacja przesądza o tym , iż niemożliwym było dokonanie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Na marginesie wspomnieć należy, iż Sądowi znany jest fakt (k[...]. akt sądowych), iż wraz z niniejszą działką, zostały wydzielone jeszcze inne działki, o różnych powierzchniach będące w pośrednim bądź bezpośrednim sąsiedztwie działki stanowiącej przedmiot tego postępowania, a sprawy ze skarg P.a S. na postanowienia organów administracyjnych zawisły pod sygnaturami tut. Sądu IV SA/Po 359/12 - 365/12 oraz 380/12 i 382/12 - 385/12 ( w sumie 12 spraw). Pełnomocnik skarżącego w dniu 24.05.2012r. złożył wniosek o połączenie tych spraw w celu łącznego rozpoznania, gdyż pozostają ze sobą w związku, charakteryzuje je tożsamość stron oraz związek faktyczny i prawny. Wszystkie bowiem dotyczą nieruchomości położonych w sąsiedztwie, których właścicielem jest skarżący. We wszystkich stanach faktycznych P. S. zmierza do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegających na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych i we wszystkich sprawach organ odmówił uzgodnienia projektów decyzji w zakresie ochrony gruntów rolnych. Dlatego też niezrozumiałym wydaje się w ocenie Sądu zarzut skarżącego zawarty w skardze, iż organy nie dokładnie wyjaśniły stan faktyczny, nie określając które działki i jakie obszary powierzchni składają się na "zwarty obszar projektowany".

Nadto skarżący w swojej skardze dokonuje językowej wykładni przepisu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wyników wykładni językowej nie można jednak brać pod uwagę jeśli prowadzą one do wniosków, których nie można pogodzić z celami ustawy. Jeżeli przepis jednoznacznie w danym języku formułuje normę postępowania, to tak należy dany przepis rozumieć, chyba że tak wyinterpretowana norma byłaby w sposób jaskrawy społecznie niedorzeczna. Konieczność odrzucenia wyników wykładni językowej jest widoczna w niniejszej sprawie. Gdyby bowiem przyjąć za prawidłowe stanowisko prezentowane w skardze, to w praktyce ochrona gruntów rolnych klas I - III stałaby się fikcją. Inwestor składałaby wniosek z zaznaczeniem, że teren planowanej inwestycji będzie mniejszy niż 0,5 ha. Następnie ten sam lub kolejny inwestor składałby kolejny analogiczny wniosek dla tego samego terenu. Każdy z wniosków musiałby zostać uzgodniony pozytywnie, co w konsekwencji prowadziłoby do wyłączenia z produkcji rolnej obszaru teoretycznie chronionego przez ustawę. Podobnie należałoby ocenić skutki zawężenia pojęcia zwartego obszaru projektowanego do zmiany przeznaczenia tylko do jednej działki.

W takiej bowiem sytuacji w ramach podziału rolnego, inwestor przed planowanym wnioskiem o decyzję o warunkach zabudowy, wydzielałby z chronionego obszaru działki o powierzchni nie przekraczającej 0,5 ha i lokował poszczególne zamierzenie inwestycyjne na tak wydzielonych działkach. Skutkiem takich działań przy uznaniu za prawidłowe stanowiska skarżącego byłoby wyłączenie z produkcji rolnej obszarów, które podlegają ochronie.

Podkreślić należy, że przepisy art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych leśnych uchwalone zostały z myślą o procesie planistycznym. Przenoszenie ich wprost do postępowań w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy zagospodarowania terenu jest zatem błędem. Świadczy o tym wspomniany wyżej fakt zamieszczenia w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowanii przestrzennym punktu 4. Gdyby tego punktu nie było, a wniosek dotyczyłby inwestycji zaplanowanej na gruntach rolnych i tak musiałoby dojść do uzgodnień ze starostą na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy. Wolą ustawodawca było w ocenie Sądu zapewnienie szczególnej ochrony dla terenów gruntów rolnych klas I - III, o zwartym obszarze przekraczającym powierzchnię 0,5 ha, tak jak to się dzieje w procesie planistycznym.

Warte podkreślenia jest, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. podzielił już w pełni wykładnię prawa przedstawioną przez Sąd w niniejszym składzie, w wyroku z dnia 25 listopada 2010 roku (sygn. akt IV SA/Po 703/10) stwierdzając mianowicie, że użyte w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych pojęcie "zwarty obszar projektowany" było przedmiotem rozważań w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w którym wykształciło się zgodne stanowisko, iż "zwartym obszarem projektowanym" do przeznaczenia na cele nierolnicze jest obszar całej działki, na której realizowana ma być planowana inwestycja. W przepisie jest mowa o obszarze zwartym, przez co należy rozumieć teren jednej lub kilku działek wyodrębniony ściśle oznaczonymi granicami (podobnie jak w projekcie planu), natomiast obszar planowanej przez inwestora zabudowy nie jest geodezyjnie rozgraniczony. Odmienna wykładnia tego przepisu prowadziłaby do obejścia przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, umożliwiając zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i realizację każdej inwestycji bez zgody właściwego organu na taką zmianę w każdym przypadku, gdyby tylko inwestor ograniczył powierzchnię zabudowy do wyznaczonego minimum (por. wyrok NSA z dnia 10.01.2008 r. sygn. II OSK 1826/06).

Ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działek objętych wnioskiem jako całości, a nie jedynie tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny sposób zagospodarowana. W tym przedmiocie Wojewódzki Sąd Administracyjny przytacza stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w wyroku z dnia 6 lutego 2009 r. II OSK IIOSK13/08: Sąd uznał, iż działki wydzielone geodezyjnie nie uwzględniają linii rozgraniczających grunty rolne różnych klas. Zwarty obszar gruntów rolnych klas I -III o powierzchni większej niż 0,5 ha może zatem znajdować się na jednej działce, ale może również znajdować się na kilku graniczących ze sobą działkach. W konsekwencji, jeżeli w procesie planistycznym mamy do czynienia z terenem, na którym występują zwarte obszary gruntów rolnych klas I - III o powierzchni większej niż 0,5 ha, obowiązują ograniczenia wynikające art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Takie same ograniczenia obowiązują dla decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co wynika z art. 61 ust.1pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W żadnym zatem przypadku pojęcie zwartego obszaru projektowanego do zmiany przeznaczenia nie będzie zawężać się do obszaru faktycznej zabudowy i niekoniecznie musi oznaczać wyłącznie obszar jednej działki.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa proceduralnego, co w ocenie skarżącego miałoby się przejawiać nie dokonaniem przez organy ustalenia zwartego obszaru projektowanego do zmiany przeznaczenia, mając na względzie prezentowaną wykładnię przepisu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ustalenia faktyczne w niniejszej sprawie sprowadzały się zasadniczo do zbadania czy w świetle informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków obszar objęty wnioskiem obejmuje grunty podlegające ochronie, które w obrębie objętej wnioskiem działki lub też łącznie z terenami działek sąsiednich przekraczają powierzchnię 0,5 ha. Postępowanie dowodowe organy oparły w tym zakresie wyłącznie na dokumentach urzędowych i ujawnionych w nich informacjach. Zresztą z treści skargi nie wynika aby dane dotyczące powierzchni przedstawione w uzasadnieniu postanowienia organu II instancji, strona kwestionowała. Uzasadnienie zarzutu sprowadza się właściwie do ogólnikowego wskazywania, iż organ nie dokonał w tym zakresie żadnych ustaleń. Tymczasem w ocenie Sądu z treści zaskarżonego postanowienia wyraźnie wynika jakie dane dotyczące poszczególnych działek, sąsiadujących ze sobą zostały uznane za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. Na marginesie Sąd wskazuje, że ani dane dotyczące powierzchni ani klas gruntów nie były na żadnym etapie postępowania kwestionowane. Sąd nie znalazł także podstaw, by negować przedstawione przez organy administracji informacje ujawnione w ewidencji gruntów i budynków.

Na marginesie należy zauważyć, iż nawet gdyby przyjąć stanowisko odmienne od wyżej przytoczonego, a mianowicie, że kryterium obszarowe będzie dotyczyć jedynie obszaru, który ma zmienić swoje przeznaczenie z gruntu rolnego na grunt przeznaczony na inne cele. A zatem kryterium obszarowe 0,5 ha odnosi się jedynie do działki, która ma zmienić swoje przeznaczenie bez wliczania w to obszaru, z którego została uprzednio wydzielona, to powierzchnia przedmiotowej działki i tak przekracza 0,5 ha.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art.151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.