II SAB/Go 17/12

Uzasadnienie

Dnia 7 maja 2012r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skarga Komendanta Miejskiego Policji na bezczynność Starosty polegającą na odmowie przyjęcia rzeczy znalezionej w postaci pojazdu [...] nr rej. [...]. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do odebrania w/w rzeczy w terminie 14 dni od daty doręczenia wyroku.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że [...] października 2010 r. w trakcie wykonywania czynności służbowych funkcjonariusze policji zabezpieczyli samochód marki [...] nr rej. [...]. Pojazd ten był otwarty, a w jego wnętrzu znajdowały się różnego rodzaju dokumenty (dowód osobisty, karta pojazdu, polisa ubezpieczeniowa, umowa kupna-sprzedaży). Skarżący wskazał, że w toku dalszych czynności procesowych ustalono, że w/w samochód [...] października 2010 r. kupił od R.A. B.C. zamieszkały w [...].

Pomimo wystosowanych wezwań do nabywcy pojazdu, nie zgłosił się on po jego odbiór. W trakcie czynności służbowych ustalono, że B.C. nie przebywa w miejscu zamieszkania od 8 lat i jego obecne miejsce pobytu nie jest znane. W powyższej sytuacji Komendant Miejski Policji pismem z dnia [...] października 2011 r. (znak sprawy: [...]) zwrócił się z wnioskiem do Starosty o odebranie znalezionego samochodu marki [...] nr rej. [...].

W odpowiedzi na wezwanie Starosta pismem z dnia [...] listopada 2011 r. (znak sprawy: [...]) odmówił przyjęcia wskazanej rzeczy argumentując, że w świetle dokonanych przez Policję ustaleń należy uznać, że pojazd został porzucony z zamiarem pozbycia się własności. W konsekwencji zdaniem organu w sprawie nie znajdują zastosowanie przepisy Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 czerwca 1966 r. w sprawie rzeczy znalezionych (Dz. U. z 1966 r., Nr 22, poz. 141, ze zm.).

Pismem z dnia [...] grudnia 2011r. Komendant Miejski Policji po raz kolejny zwrócił się do Starosty o przejęcie pojazdu na przechowanie.

W odpowiedzi na to wezwanie Starosta podtrzymał dotychczasowe stanowisko i ponownie odmówił przyjęcia powyższej rzeczy (pismo z dnia [...] grudnia 2011r., znak sprawy: [...]).

Pismem z dnia [...] lutego 2012 r. Komendant Miejski, działając na podstawie art. 52 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2012, poz. 270 – dalej p.p.s.a.) wezwał Starostę do usunięcia naruszenia prawa polegającego na bezczynności w załatwieniu sprawy dotyczącej odebrania rzeczy znalezionej – samochodu osobowego [...] nr rej. [...].

W odpowiedzi na powyższe wezwanie organ odmówił przyjęcia rzeczy znalezionej (pismo z dnia [...] marca 2012 r. znak sprawy: [...]2).

Organ stwierdził, że samochód nie jest rzeczą zgubioną lub porzuconą bez zamiaru wyzbycia się własności w rozumieniu art. 183 § 1 k.c. Zdaniem organu, brak jakiejkolwiek reakcji ze strony właściciela jednoznacznie wskazuje, że pojazd został porzucony z zamiarem wyzbycia się własności rzeczy. W ocenie Starosty, organów Policji nie można również traktować jako znalazcy rzeczy ze wszystkimi skutkami, lecz jako instytucję, która wykonuje swoje obowiązki służbowe. Uznanie Policji za znalazcę zobowiązywałoby Starostę do wypłacenia znaleźnego, co byłoby nie do pogodzenia z rolą formacji, jaką jest Policja i zadaniami postawionymi przed nią przez przepisy ustawy z dnia 6 lipca 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r., Nr 287, poz. 1687 ze zm.).

W skardze Komendant Miejski Policji podniósł, iż zgodnie z § 3 ust. 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 czerwca 1966 r. w sprawie rzeczy znalezionych, organ przechowujący nie może odmówić odebrania rzeczy znalezionej, jeżeli żąda tego znalazca. W ocenie skarżącego okoliczności faktyczne sprawy wskazują, że samochód [...] nie został porzucony przez właściciela z zamiarem wyzbycia się własności. Świadczy o tym fakt, iż pojazd ten został nabyty przez aktualnego właściciela B.C. zaledwie dwa dni przed jego zabezpieczeniem i jeszcze w przeddzień jego porzucenia z samochodu korzystały bliżej nieznane osoby. Wewnątrz pojazdu pozostawionych zostało szereg przedmiotów m.in. dokumenty i telefon komórkowy, co świadczy o tym, że właściciel (posiadacz) zamierzał wrócić i w dalszym ciągu korzystać z tego samochodu. Nadto zdaniem skarżącego Policja może być uznana za znalazcę rzeczy w rozumieniu art. 183 k.c.. Decydujące znaczenie ma sam fakt objęcia rzeczy znalezionej we władanie, która to czynność, czysto faktyczna, rodzi obowiązki określone w art. 183 k.c.

W opinii skarżącego zapis § 13 ust. 2 rozporządzenia, podobnie jak zapis § 1, odnosi się do rzeczy zgubionych o szczególnym charakterze i jako wyjątek od ogólnej zasady właściwości organów w sprawach rzeczy znalezionych nie może być interpretowany rozszerzająco.

W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości przedstawione w sprawie stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań należy wskazać, iż badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza sprawdzenie, czy sprawa będąca przedmiotem skargi należy do właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a.

W myśl § 3 cyt. przepisu, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.

Należy wskazać, iż kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów jedynie w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.

Oznacza to, że dopuszczalność skargi na bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. Innymi słowy, skarga na bezczynność organu jest pochodną dopuszczalności skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej.

Podkreślenia wymaga, iż w przypadku skargi na bezczynność przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

W przedmiotowej sprawie zasadniczą kwestią wymagającą rozstrzygnięcia jest ustalenie, czy sprawa z wniosku Komendanta Miejskiego Policji o odebranie rzeczy znalezionej jest załatwiana przez organ administracji publicznej poprzez wydanie aktu z zakresu określonego w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., a zatem czy istnieje sprawa z zakresu administracji publicznej (sprawa administracyjna).

Należy zauważyć, iż problematykę związaną z rzeczami znalezionymi (zgubionymi) reguluje Kodeks Cywilny. Zgodnie z art. 183 § 1 k.c. kto znalazł rzecz zgubioną, powinien niezwłocznie zawiadomić o tym osobę uprawnioną do odbioru rzeczy. Jeżeli znalazca nie wie, kto jest uprawniony do odbioru rzeczy, albo jeżeli nie zna miejsca zamieszkania osoby uprawnionej, powinien niezwłocznie zawiadomić o znalezieniu właściwy organ państwowy. Art. 183 § 2 k.c. stanowi, że przepisy o rzeczach znalezionych stosuje się odpowiednio do rzeczy porzuconych bez zamiaru wyzbycia się własności, jak również do zwierząt, które zabłąkały się lub uciekły.

Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 185 k.c. zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 czerwca 1966 r. w sprawie rzeczy znalezionych (Dz. U. z 1966 r., Nr 22, poz. 141, ze zm. – dalej jako rozporządzenie). Zgodnie z § 1 rozporządzenia organami właściwymi do odbierania zawiadomienia o znalezieniu rzeczy zgubionych, jeżeli znalazca nie wie, kto jest uprawniony do odbioru rzeczy, albo jeżeli nie zna miejsca zamieszkania osoby uprawnionej, są rejonowe organy rządowej administracji ogólnej właściwe miejscowo dla terenu, na którym znaleziono rzecz, zwane dalej "organami przechowującymi". Organy te są również właściwe do przechowywania rzeczy znalezionych oraz do poszukiwania osób uprawnionych do ich odbioru.

W świetle powyższego przepisu nie może budzić wątpliwości, że występujący w rozpoznawanej sprawie Starosta jest organem administracji publicznej. Dla przyjęcia istnienia sprawy administracyjnej konieczne jest również znalezienie podstawy prawnej (normy kompetencyjnej) umocowującej organ administracji publicznej do podjęcia określonych aktów lub czynności.

Zdaniem Sądu taka norma kompetencyjna zawarta jest w § 3 ust. 2 rozporządzenia który stanowi, że organ przechowujący nie może odmówić odebrania rzeczy znalezionej, jeżeli zażąda tego znalazca, chyba że rzecz nie przedstawia żadnej wartości.

W istocie rzeczy zawarta w powyższym przepisie norma kompetencyjna powiązana jest jednocześnie z nałożeniem na organ obowiązku w postaci odebrania rzeczy znalezionej. Nadto Starosta na podstawie przepisów rozporządzenia jest obowiązany podjąć dodatkowe czynności związane z poszukiwaniem osoby uprawnionej do odbioru rzeczy (§ 8), czy wydaniem znalazcy poświadczenia o odebraniu rzeczy znalezionej (§ 5). W ocenie Sądu argumentem przeciwko istnieniu sprawy administracyjnej nie stanowi fakt, iż rozporządzenie zostało wydane na podstawie aktu prawnego (k.c.) regulującego stosunki cywilnoprawne. Taki akt prawny może wywoływać skutki administracyjnoprawne czy też nakładać na organy administracji określone powinności zmierzające do realizacji stosunków cywilnoprawnych. Taki właśnie charakter posiada upoważnienie ustawowe określone w art. 185 k.c. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 listopada 2005 r., III SAB/Lu 4/05, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazać należy także, że często występują złożone stosunki prawne w których można odnaleźć zarówno elementy publicznoprawne, jak i prywatnoprawne. W takim przypadku przy rozstrzyganiu o właściwości sądu powszechnego lub sądu administracyjnego celowe wydaje się uwzględniane w złożonym stosunku prawnym wagi elementów publicznych i prywatnych (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 17 czerwca 1997 r., FPS 2/97, ONSA 1997, nr 4, poz. 147).

Zważyć również trzeba, że droga sądowa przed sądem powszechnym w znaczeniu ustalonym w art. 2 § 1 k.p.c. jest dopuszczalna przede wszystkim wtedy, gdy powód opiera swoje roszczenia procesowe na zdarzeniach prawnych mogących stanowić źródło stosunków, z których mogą wynikać skutki cywilnoprawne. Działaniami lub zaniechaniami, których skutki mogą być rozpoznawane na drodze sądowej są nie tylko zdarzenia cywilnoprawne regulowane w kodeksie cywilnym (np. czynności prawne lub czyny niedozwolone), ale także akty administracyjne wywołujące skutki w zakresie prawa cywilnego (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 10 marca 2004 r., IV CK 113/03, nie publ.). O dopuszczalności drogi sądowej nie decyduje obiektywne istnienie prawa podmiotowego, lecz twierdzenie strony o jego istnieniu. Jeśli zatem powód twierdzi, że pomiędzy nim i pozwanym istnieje stosunek cywilnoprawny i zgłasza żądanie wydania orzeczenia o roszczeniu, które z tego stosunku wynika, to w każdym wypadku konieczna jest merytoryczna wypowiedź sądu na temat zgłoszonego żądania, również wtedy, gdy jego nieuwzględnienie wydaje się z góry oczywiste (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 19 listopada 2010 r., III CZP 2011,, OSNC nr 6, poz. 63).

Należy zauważyć, że w rozpoznawanej sprawie skarżący nie twierdzi, że przysługuje mu określone prawo podmiotowe np. prawo własności, czy też że pomiędzy nim a organem istnieje stosunek cywilnoprawny. Skarżący nie powołuje się na zdarzenia prawne mogące stanowić źródło stosunków, z których mogą wynikać skutki cywilnoprawne. Skarżący zmierza jedynie do wykonania ciążącego na nim jako znalazcy obowiązku oddania rzeczy na przechowanie. W doktrynie zwrócono uwagę, że ochrona sądowa w postępowaniu sądowo-administracyjnym powinna być zawsze odpowiednio ukierunkowana, tj. dotyczyć wyłącznie przejawów niezgodnych z prawem działań (zaniechań) organów administracji. Efektywność ochrony, którą mają zapewnić sądy administracyjne uwarunkowana jest wyznaczeniem właściwego przedmiotu kontroli sądowo-administracyjnej (Z.Kmieciak, glosa do postanowienia NSA z dnia 27 października 2005 r., II OSK 1133/05, OSP 2006 nr 7-8, poz.83).

W konsekwencji zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie dominują elementy publicznoprawne a nie cywilnoprawne, co uzasadnia przyjęcie kognicji sądu administracyjnego.

Nie jest trafne stanowisko organu, iż Policja nie można zostać uznana za znalazcę. Należy wskazać, że rzecz zgubiona to rzecz ruchoma, w stosunku do której właściciel czy posiadacz utracili władztwo faktyczne i nie wiedzą gdzie się rzecz znajduje. Tak samo kodeks cywilny traktuje rzeczy porzucone przez właściciela bez zamiaru wyzbycia się własności. Znalazcą rzeczy jest natomiast każdy, kto objął w swoje władanie rzecz zgubiona. Jest to czynność faktyczna, która jednak rodzi określone ustawą obowiązki (J.Nadler, w: Kodeks Cywilny Komentarz pod red. E.Gniewka, 3. wydanie, Warszawa 2008 s. 331). W orzecznictwie trafnie wskazano, że "policja jako instytucja wykonująca określone funkcje na skutek uzyskanych informacji od w/w osób zabezpieczyła przedmiotowe rzeczy nie znając ich statusu prawnego i podjęła stosowne czynności sprawdzające, dotyczące tych rzeczy. Realizowała zatem ustawowy obowiązek określony w art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji poprzez ochronę mienia przed bezprawnymi zamachami naruszającymi te dobra. Oznacza to, że faktycznie objęła te rzeczy w swoje władanie, która to czynność czysto faktyczna rodzi określone w art. 183 Kodeksu cywilnego obowiązki. W tych też warunkach Policję jako instytucję należy traktować jako znalazcę tych rzeczy ze wszystkimi skutkami wynikającymi z ustawy, jak i w/w rozporządzenia" (cyt. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 listopada 2005 r., III SAB/Lu 4/05).

Inną kwestią jest natomiast to, iż funkcjonariuszom policji nie przysługuje znaleźne z uwagi na fakt, iż rzecz została znaleziona w czasie wykonywania czynności służbowych (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 października 1982 r., III CRN 242/82, OSNC 1983, Nr 7, poz. 91).

Jak już wyżej wskazano, działalność administracji publicznej jest wykonywana w wielu różnych prawnych formach. Należy zauważyć, że przepisy rozporządzenia nie stanowią jednak w jakiej prawnej formie powinna być załatwiona sprawa związana z odbiorem rzeczy znalezionej bądź z odmową jej odbioru. W ocenie Sądu odbiór rzeczy znalezionej jest czynnością materialno-techniczną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Jest to bowiem czynność która nie ma charakteru decyzji lub postanowienia, jest podejmowana w sprawie indywidualnej, posiada charakter publicznoprawny i dotyczy obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Znalazca ma bowiem obowiązek oddać rzecz na przechowania a organ ma obowiązek ją przyjąć. Skarżący nie jest również powiązany organizacyjnie z organem podejmującym w/w czynność.

Natomiast odmowa przyjęcia rzeczy znalezionej powinna zdaniem Sądu nastąpić w formie decyzji administracyjnej. W wyroku NSA z dnia 26 maja 2009 r., (I OSK 760/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdzono, że w orzecznictwie dopuszcza się "w określonych sprawach administracyjnych, aby pozytywne załatwienie sprawy nastąpiło poprzez podjęcie czynności materialno-technicznej, jednak odmowa dokonania takiej czynności winna być dokonana w drodze decyzji, albowiem jest to negatywne rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej o której załatwienie zwróciła się strona, mająca w tym interes prawny (m.in. postanowienie NSA z 27 lutego 2009 r. sygn. II OSK 230/09 – w sprawie odmowy wydania dowodu osobistego, wyrok NSA z 8 maja 2007 r. sygn. I OSK 850/06 – dot. odmowy wydania zezwolenia zagranicznego, wyrok NSA z 10 października 2007 r. sygn. II SA 1719/03 – dot. odmowy udostępnienia danych z ewidencji pojazdów, wyrok NSA sygn. I OSK 509/06, wyrok NSA sygn. II SA 2083/82 w sprawie odmowy dokonania wpisu w akcie stanu cywilnego, postanowienie WSA w Gdańsku z 8 listopada 2007 r. sygn. III SA/Gd 262/07 dot. odmowy dokonania czynności ustawienia znaku drogowego, postanowienie WSA w Gliwicach z 31 marca 2008 r. sygn. III SA/GL 1374/07, wyrok WSA w Krakowie z 9 maja 2007 r. sygn. I SA/Kr 1210/05). Taki kierunek orzecznictwa znajduje również oparcie w doktrynie. Wprawdzie konstrukcja domniemania załatwienia sprawy przez organ w drodze decyzji administracyjnej jest dyskusyjna, to jednak ciągle aktualny i przekonywujący jest pogląd, że "powyższe domniemanie ma sens wówczas, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz nie określają formy rozstrzygnięcia tej sprawy. Nie można bowiem uznać za rozsądne stanowiska, jeżeli w przepisach określono właściwość organu administracji publicznej do załatwienia pewnej kategorii spraw administracyjnych, to sprawy te nie mogą być rozstrzygane tylko dlatego, że ustawodawca nie określił formy rozstrzygnięcia" (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 611). Zdaniem B. Adamiak, w demokratycznym państwie prawnym jednostka ma prawo do ochrony interesu lub obowiązku prawnego na drodze postępowania regulowanego przepisami prawa. Prawo to gwarantuje jednostce wykonywanie administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej.

Forma "aktów i czynności" – przewidziana w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. – nie zapewnia w sposób wystarczający standardów ochrony praw jednostki, gdyż strona pozbawiona jest podstawowych praw procesowych (B. Adamiak, Zagadnienie domniemania formy decyzji administracyjnej [w:] Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania, Toruń, str. 7–21; por. też B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, wyd. 8, str. 465–466").

Należy podkreślić, że w niniejszej sprawie Starosta odmawiając przyjęcia rzeczy znalezionej na przechowanie podnosi w pismach informacyjnych kierowanych do skarżącego, iż znaleziony samochód został porzucony z zamiarem pozbycia się własności W związku z powyższym, zdaniem organu, przepisy rozporządzenia nie znajdują w sprawie zastosowania (arg. a contrario ex § 15 rozporządzenia).

W ocenie Sądu trudno przyjąć, aby takie arbitralne działanie organu administracji pozostawało poza kontrolą sądu administracyjnego. Akceptacja powyższego stanowiska oznaczałaby, iż organ administracji w każdej sprawie mógłby odmówić przyjęcia rzeczy znalezionej na przechowanie argumentując, że rzecz została porzucona z zamiarem pozbycia się własności.

W tym kontekście warto dodać, że zamiar porzucenia przyjąć można przy tym jedynie wtedy, gdy niewątpliwe jest, że los rzeczy jest dotychczasowemu właścicielowi rzeczywiście obojętny, że nie ma on nic przeciwko temu, by rzecz tę zawłaszczył ktoś inny (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 29 listopada 2010 r., I OPS 1/10, ONSAiWSA 2011, nr 1, poz.3).

Z powyższych względów zdaniem Sądu odmowa przez organ odebrania rzeczy znalezionej powinna nastąpić w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 września 2004 r., II SA/Wr 2024/01, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy wskazać, że Komendant Miejski Policji przed wniesieniem skargi do sądu wezwał organ do usunięcia naruszania prawa, co oznacza, że został spełniony warunek formalny wynikający z art. 52 § 1 p.p.s.a.

W orzecznictwie stwierdza się, że w przypadku gdy przedmiotem skargi jest bezczynność w przedmiocie czynności materialno-technicznej wyczerpanie środków zaskarżenia może mieć miejsce zarówno poprzez złożenie zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. jaki i poprzez wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa (postanowienie NSA z dnia 12 października 2011 r., II GSK 1893/11, LEX nr 984620).

Zdaniem Sądu skierowanie do skarżącego pism informacyjnych z dnia [...] listopada 2011r. i [...] grudnia 2011r., było w istocie uchyleniem się organu od właściwego załatwienia sprawy. Pozostawanie w bezczynności to niepodjęcie lub brak kontynuacji postępowania administracyjnego, mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem.

Rozpoznając skargę na bezczynność Sąd ocenia jedynie, czy organ pozostaje w bezczynności i w przypadku uznania, że taka sytuacja w okolicznościach danej sprawy w istocie istnieje może jedynie – zgodnie z art. 149 p.p.s.a. – zobowiązać organ do wydania aktu w określonym terminie, nie zaś aktu określonej treści. Z punktu widzenia zasadności skargi na bezczynność bez znaczenia są przyczyny, z powodu których organ administracyjny nie załatwił sprawy przez wydanie decyzji w przepisanym terminie (wyrok NSA z 5 listopada 1987 r., IV SAB 23/87, ONSA 1988 nr 1, poz. 13). Organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Już bowiem z zasad ogólnych postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.), a także mają obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.). Zgodnie z art. 36 k.p.a. organ administracji publicznej ma obowiązek zawiadomić stronę o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., wskazując przyczyny zwłoki oraz nowy termin załatwienia sprawy. Obowiązek ten spoczywa na organie również wówczas, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy powstała z przyczyn niezależnych od organu. Bezczynność ma miejsce zaraz po upływie tych terminów, niezależnie od tego, jakie były jej powody i w jakim stopniu organ wykazywał się aktywnością podczas prowadzonego postępowania, którego jednak nie zakończył.

Mając zatem na uwadze powyższe rozważania, Sąd na mocy art. 149 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Termin do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] października 2011 r. został ustalony z uwzględnieniem okoliczności sprawy, a moment rozpoczęcia jego biegu stosownie do przepisu art. 286 § 2 p.p.s.a. Jednocześnie Sąd uznał, że bezczynność Starosty nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącego wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, na które składają się wpis stały od skargi w kwocie 100 zł, stawka wynagrodzenia radcy prawnego w kwocie 240 zł (§ 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu, Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).