I SA/Gl 123/14

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych w związku z wyrokiem sądu administracyjnego z dnia 11 lipca 2013 r. sygn. akt ISA/GI 139/13 po ponownym rozpatrzeniu wniosku strony otrzymanego w dniu 30 października 2011 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy umorzenia należności z tytułu nieuregulowanych w terminie składek na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej także: k.p.a.) utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 5 grudnia 2012 r. nr 02/2012, którą odmówiono umorzenia należności H. R. z tytułu nieopłaconych w terminie składek w części finansowanej przez płatnika składek za okres od czerwca 2011 do sierpnia 2012 r. w łącznej wysokości 8.725,17 zł.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia na wstępie wskazano, że w dniu 15 października 2012 r. wydana została przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. decyzja odmawiająca umorzenia należności z tytułu nieopłaconych w terminie składek za okres od czerwca 2011 r. do sierpnia 2012 r. w łącznej wysokości 8.725,17 zł.

Dalej przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania podano, że po ponownym rozpatrzeniu sprawy (na skutek wniosku strony z dnia 30 października 2012 r.) decyzją z dnia 5 grudnia 2012 r. utrzymano w mocy decyzję z dnia 15 października 2012 r.

Wyrokiem z dnia 11 lipca 2013 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zaskarżoną decyzję z uwagi na naruszenie art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. i nakazał jeszcze raz rozpoznać wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Zawiadomieniem z dnia 10 września 2013 r. poinformowano stronę o wznowieniu postępowania administracyjnego oraz o możliwości dostarczenia dokumentów mogących mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia, z której strona nie skorzystała.

Z kolei pismem z dnia 25 października 2013 r. poinformowano stronę o możliwości czynnego udziału w każdym stadium postępowania administracyjnego oraz o możliwości uzyskania wszelkich informacji dotyczących faktycznych i prawnych okoliczności związanych z rozpatrzeniem niniejszego wniosku. W odpowiedzi na powyższe pismo wnioskodawca nie stawił się i nie zapoznał z aktami sprawy, przesłał natomiast pismo (data wpływu 7 listopada 2013 r.), w którym przedstawił aktualną sytuację jego gospodarstwa domowego.

Dalej organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 2 z zastrzeżeniem art. 30 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2013 r., poz. Nr 1442) należności z tytułu składek (w tym także odsetki za zwłokę, koszty upomnienia, opłata dodatkowa) mogą być umarzane tylko w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności, której przesłanki zostały określone w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 ww. ustawy.

Po ponownym przeanalizowaniu sprawy organ II instancji stwierdził, iż organ I instancji prawidłowo uznał, iż nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek całkowitej nieściągalności, określonych w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 ww. ustawy.

Analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy stwierdzono, że w niniejszej sprawie z oczywistych przyczyn nie wystąpiły przesłanki wymienione w art. 28 ust. 3 pkt 1, 2, 4, 4a, 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Działalność gospodarcza jest bowiem nadal przez stronę prowadzona, nadto ani naczelnik urzędu skarbowego ani też komornik sądowy nie stwierdzili jak dotąd braku majątku, z którego może być prowadzone postępowanie egzekucyjne. Nie wystąpiła także przesłanka wymieniona w pkt 6, ponieważ nie jest wykluczone, że w postępowaniu egzekucyjnym uzyska się kwoty przekraczające wydatki egzekucyjne.

Oran II instancji zaaprobował także twierdzenie organu I instancji, że wnioskodawca nie wykazał żadnej z określonych w Rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) przesłanek umorzenia należności mimo braku ich całkowitej nieściągalności. Nie wykazał bowiem, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną spłata należności w dłuższym okresie czasu wiązałaby się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych wnioskodawcy.

Dalej organ II instancji przedstawił aktualną sytuację gospodarstwa domowego strony.

W tym zakresie wskazał, że działalność gospodarcza jest nadal przez stronę prowadzona. Wnioskodawca wraz z bezrobotną żoną (która w maju 2013 r. uzyskała dochód w wysokości 360 zł brutto) prowadzi dwuosobowe gospodarstwo domowe. Budżet małżonków stanowią jedynie dochody z tytułu działalności gospodarczej wnioskodawcy, przy czym – jak zauważył organ – dochody (według oświadczenia – 1.300 zł) oraz stałe, miesięczne wydatki (według oświadczenia – 1472,10 zł) nie zostały przedstawione oraz udokumentowane, a organ we własnym zakresie nie miał możliwości ustalenia powyższych informacji i wzięcia pod uwagę podczas rozpatrywania sprawy (organ I instancji przyjął wymienione powyżej kwoty).

Dalej podkreślono, że to głównie na wnioskodawcy spoczywa ciężar udowodnienia, że zaistniały przesłanki umorzenia, gdyż to on ma pełną wiedzę o swojej sytuacji rodzinnej, majątkowej, osobistej i o przeszkodach w spłacie zadłużenia. Ponadto decyzja podejmowana jest na wniosek i w interesie ubezpieczonego, a więc naturalnym jest, że powinien on dołożyć maksymalnych starań w zakresie wykazania podstaw do uwzględnienia wniosku (por. wyrok WSA w Warszawie z 8 grudnia 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 2449/06, Lex nr 328901).

W dalszych wywodach zaskarżonej decyzji nawiązano do wyroku WSA w Gliwicach z dnia 11 lipca 2013 r. W orzeczeniu tym Sąd zarzucił, że nie został ustalony właściwy zakres wniosku o umorzenie. Wskazał, że zanim organ przeprowadzi postępowanie zmierzające do ustalenia, czy w sprawie występują przesłanki umorzenia należności, obowiązany jest jednoznacznie stwierdzić, jakie należności ciążą na stronie i o umorzenie których, spośród tych należności strona wnioskuje.

W kontekście tego zarzutu wskazano, że wydając decyzję z dnia 15 października 2012 r. Zakład odmówił umorzenia należności z tytułu nie opłaconych w terminie składek na ubezpieczenia społeczne należnych na dzień złożenia wniosku o umorzenie, tj. na dzień 5 września 2012 r. W decyzji z dnia 5 grudnia 2012 r., utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję z dnia 15 października 2012 r. zgodnie z aktualnymi przepisami prawa oraz zakresem wniosku należało wskazać należności znane na dzień 5 września 2012 r. Organ II instancji stwierdził zatem, że "postępowanie w sprawie ww. decyzji nie toczyło się w oparciu o błędną kwotę zaległości, tylko w oparciu o kwotę aktualną na dzień 5 września 2012 r.".

Odnosząc się do zawartego we wspomnianym wyroku stwierdzenia, że w piśmie z dnia 24 maja 2013 r. stwierdzono u wnioskodawcy zaległość w zakresie należności głównej w kwocie 26. 918,27 zł + % + koszty upomnienia + koszty egzekucyjne. Są to zaległości na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za okres od lutego 2007 do lutego 2009, od czerwca 2011- kwietnia 2013 oraz Fundusz Pracy za okres lutego 2007 do lutego 2009 organ podniósł, że – tak jak wyjaśniono w decyzji z dnia 15 października 2012 r. - Oddział nie mógł uwzględnić zaległości powstałych po złożeniu wniosku o umorzenie, ponieważ nie taki był zakres wniosku. Natomiast rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy organ II instancji wypowiada się co do zaległości, które były przedmiotem postępowania organu I instancji. Zaległości za okres od lutego 2007 r. do lutego 2009 r. zostały zidentyfikowane dużo później i dlatego nie mogły zostać uwzględnione we wcześniejszych decyzjach. Nadto zadłużenie za ten okres podlega przepisom ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. i będzie mogło być umorzone, po wcześniejszym uregulowaniu przez stronę należności niepodlegających abolicji.

Nawiązując do zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niezidentyfikowanie przedmiotu postępowania, organ ponownie stwierdził, że na dzień wydania decyzji organu I instancji stan zaległości nie budził wątpliwości i był jednoznacznie określony.

W dalszych wywodach zaskarżonej decyzji organ odniósł się do stwierdzenia Sądu, że w stosunku do wnioskodawcy wyciągnięto negatywne konsekwencje prawne z okoliczności powstałych w wyniku niewywiązania się przez organ z ustawowych obowiązków. Organ nie podjął bowiem czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych, w związku z czym skonstatował, że nie wystąpiła całkowita nieściągalność określona w art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, gdyż ani komornik sądowy, ani naczelnik urzędu skarbowego nie stwierdzili braku majątku, z którego można prowadzić postępowanie egzekucyjne ani też nie okazało się oczywiste, że w postępowanie egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

W tym kontekście organ podniósł, że bada wystąpienie okoliczności na dzień wydania decyzji, a w niniejszej sprawie bezsporne jest, że w dacie wydania decyzji organów obu instancji zarówno komornik sądowy, jak i naczelnik urzędu skarbowego nie stwierdzili braku majątku, z którego można prowadzić postępowanie egzekucyjne. Wskazał także, iż nie jest obowiązkiem organu stwarzanie dłużnikowi okoliczności, które będą skutkowały umorzeniem należności, a jedynie zbadanie czy przesłanki do umorzenia występują. Ponadto, nawet stwierdzenie przez komornika sądowego lub naczelnika urzędu skarbowego braku majątku nie skutkuje obligatoryjnym umorzeniem należności, a jedynie daje taką możliwość.

Organ nadmienił także, iż w dniach 28 stycznia 2013 r. oraz 27 marca 2013 r. skierowano zajęcie rachunku bankowego wnioskodawcy do PKO BP S.A. Pismem z dnia 10 kwietnia 2013 r. bank poinformował, że nie prowadzi rachunku bankowego tej osoby.

Dalej organ II instancji wyjaśnił, że decyzje w sprawie umorzenia zaległości podejmowane są w ramach tzw. uznania administracyjnego, albowiem ZUS w razie ustalenia, że zachodzą przesłanki umorzenia nie jest zobligowany do uwzględnienia wniosku strony. Zaakcentował, że umorzenie należności z tytułu składek powoduje rezygnację Zakładu z całości lub części należnych mu zobowiązań. Zastosowanie omawianej instytucji mogą zatem uzasadniać jedynie wyjątkowe okoliczności, takie, na które płatnik nie miał wpływu lub które były niezależne od sposobu jego postępowania, jak np. znaczne obniżenie zdolności płatniczej płatnika spowodowane klęską żywiołową lub wypadkiem losowym, podważające w sposób istotny warunki egzystencji płatnika i jego rodziny, co w niniejszej sprawie nie zostało wykazane.

Organ podkreślił także, iż podejmując się wykonywania działalności gospodarczej wnioskodawca wziął na siebie obowiązek zapoznania się z przepisami prawa i ich respektowania. Skutki finansowe tej działalności nie mogą być zatem przerzucane na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, a w konsekwencji na ogół obywateli. Działalność gospodarcza jest bowiem działalnością prowadzoną na własne ryzyko, a z instytucji umorzenia zaległości z tytułu składek nie można czynić powszechnie stosowanego środka prowadzącego do zwolnienia z długu.

W końcowym fragmencie zaskarżonej decyzji organ podał, że aktualne zadłużenie na koncie strony wynosi: "29.542,63 zł + % + koszty upomnienia w wys. 8,80 zł + koszty egzekucyjne w wysokości 119,80 zł, w tym: należności na FUS za okres 02/2007-08/2013 w wys. 28 513,13 zł + %, należności na FP za okres 02/2007-02/2009 w wysokości 1 029,50 zł + %." Stwierdził także, iż w dniu 29 lipca 2013 r. strona wystąpiła z wnioskiem o umorzenie należności na podstawie ustawy abolicyjnej. Postępowanie w tym zakresie zostało w dniu 16 sierpnia 2013 r. zawieszone z uwagi na oczekiwanie na opinię Komisji Europejskiej w sprawie pomocy publicznej. W dniu 2 grudnia 2013 r. zostało ono podjęte i jest w toku.

W skardze na powyższą decyzję, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżący podniósł, że zadłużenie wobec ZUS powstało ze względu na ubóstwo jego rodziny i wniósł o uchylenie "błędnego merytorycznie i krzywdzącego" rozstrzygnięcia ZUS.

W uzasadnieniu skargi podał, że mieszka wraz z żoną w jednym z najuboższych polskich miast, w którym upadł w całości przemysł. Pracuje jako taksówkarz i zarabia netto 1.300 zł miesięcznie, co w takim mieście stanowi i tak kwotę maksymalną (jest na ryczałcie i w innych miastach na postojach nie może stać). Skarżący wraz z żoną są osobami starszymi, przed emeryturą, mają bardzo ograniczone możliwości finansowe, w minimalnym stopniu dogrzewają mieszkanie. Z uwagi na spore zaległości w opłatach za mieszkanie mieli zostać po wyroku sądowym objęci eksmisją, od której Gmina warunkowo odstąpiła, zawierając warunkową umowę najmu na okres do listopada 2013 r.

Skarżący podniósł także, iż nie miał środków na opłacanie składek, gdyż skromne dochody musiał przeznaczać na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Zarzucił, iż organ uwzględnił dochód uzyskany przez żonę w maju 2013 r. w kwocie 360 zł brutto, który nie był wynagrodzeniem, a stypendium szkoleniowym z UE (na co dołączył do skargi stosowne zaświadczenie).

Strona zarzuciła ZUS "rażący błąd urzędniczy w postępowaniu" i naruszenie art. 7, art. 45 pkt 1, a przede wszystkim art. 71 Konstytucji RP związane z nieuwzględnieniem faktu, iż na koniec 2013 r. uznane przez państwo polskie minimum socjalne dla dwuosobowej rodziny wynosi 1.758,66 zł, którego rodzina skarżącego nie osiąga i nie zaspokaja swoich podstawowych potrzeb.

Podnosząc, że za umorzeniem zaległości przemawia bardzo ważny interes skarżącego i jego małżonki strona zarzuciła ZUS nieudzielenie czynnemu przedsiębiorcy pomocy publicznej. Skarżący stwierdził także, iż "równolegle toczy się postępowanie umorzeniowe pozostałej kwoty zadłużenia z tzw. ustawy abolicyjnej z dnia 09.11.2012 roku. ZUS jednak nie miał prawa łączyć tych 2 postępowań".

W odpowiedzi na skargę ZUS podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł

o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga okazała się uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002, nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie zatem, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji – w granicach i według kryteriów określonych cytowanymi wyżej przepisami - Sąd stwierdził, iż decyzję tą wydano z naruszeniem prawa.

Poddanym kontroli Sądu rozstrzygnięciem z dnia 23 grudnia 2013 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 5 grudnia 2012 r. nr 02/2012, którą odmówiono umorzenia należności skarżącego z tytułu nieopłaconych w terminie składek w części finansowanej przez płatnika składek za okres od czerwca 2011 r. do sierpnia 2012 r. w łącznej wysokości 8.725,17 zł.

Zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1442 ze zm.) od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne odwołanie o którym mowa w ust. 2 (tj. odwołanie do sądu powszechnego) nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Jak wskazuje m.in. Z. Kmieciak ("Odwołania w postępowaniu administracyjnym", Warszawa 2011, "Instancyjność postępowania administracyjnego w świetle Konstytucji RP", PIP 5/2012) w polskim systemie prawnym (obejmującym konstytucyjną zasadę ustanowioną w art. 78 Konstytucji RP) upowszechniła się koncepcja wielości odmian odwołań administracyjnych, zakładająca jedność realizowanych przez nie celów. Wskazuje na to m.in. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07, OTK 10A/2008, w którym zauważono, że z dwóch elementów utożsamianych z istotą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego większe znaczenie dla ochrony praw i interesów jednostki ma dwukrotne rozpatrzenie sprawy, a nie to, czy dokonują tego dwa różne organy. Myśl ta została rozwinięta w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 października 2009 r., sygn. akt sygn. akt Kp 4/09, publ. OTK 9A/2009, w którym stwierdzono, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej w pierwszej instancji decyzją naczelnego organu administracji publicznej lub decyzją samorządowego kolegium odwoławczego w sprawach należących do zadań własnych gminy jest "funkcjonalnie równoważny odwołaniu", a brak skutku dewolutywnego nie pozbawia go zatem automatycznie cech odwołania. Zrównanie formalne środków zaskarżenia decyzji, jakimi są odwołanie i wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy potwierdza także dokonana w grudniu 2010 r. nowelizacja art. 16 § 1 k.p.a., który od 11 kwietnia 2011 r. stanowi, że nie tylko decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, ale także te, od których nie służy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy są ostateczne. W sprawach podlegających załatwieniu według reżimu k.p.a. tryb gwarantujący stronie postępowania zakwestionowanie rozstrzygnięcia zapadłego w wyniku rozpoznania sprawy po raz pierwszy (w pierwszej instancji) regulują przepisy o postępowaniu uruchamianym w następstwie wniesienia odpowiednio odwołania oraz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Każdy z wymienionych trybów służy realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania, od której art.15 k.p.a. nie dopuszcza żadnych wyjątków.

Samo niewywoływanie skutku w postaci przesunięcia kompetencji do rozpoznania lub rozstrzygnięcia sprawy na organ wyższego stopnia i powierzenie jej ponownie temu samemu organowi, nie pozbawia zatem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy charakteru środka odwoławczego. Brak cech dewolutywności wywołany jest bowiem jedynie ograniczeniami natury organizacyjnej (ustrojowej), które nie podważają prawa strony do dwukrotnego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy. (W. Dawidowicz "Zarys procesu administracyjnego", Warszawa 1989, s. 45).

Z powyższego wynika, że podstawę prawną procedowania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych rozpoznającego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy stanowi art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 297 ze zm., dalej także: k.p.a.), zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo

3) umarza postępowanie odwoławcze.

Tymczasem w niniejszej sprawie ZUS z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. stwierdził w sentencji zaskarżonej decyzji, że "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję nr 02/2012 z dnia 05.12.2012 r., którą odmówiono umorzenia należności z tytułu nie opłaconych w terminie składek w części finansowanej przez płatnika składek za okres 06/2011 do 08/2012 w łącznej wysokości 8.725,17 zł". Zaskarżonym rozstrzygnięciem utrzymano zatem w mocy decyzję, która została uchylona prawomocnym wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 11 lipca 2013 r., sygn. akt I SA/Gl 139/13.

Wskazać przy tym należy, że "co do zasady, konkretyzacja prawa dokonuje się wyłącznie w rozstrzygnięciu, nie zaś w innych elementach decyzji" (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 174/11, Lex nr 1138558). Nie jest dopuszczalne, aby rozstrzyganie o prawie lub obowiązku konkretnego podmiotu posiadającego interes prawny w danym postępowaniu, dokonywało się w uzasadnieniu decyzji, ponieważ nie temu celowi ono służy. Uzasadnienie decyzji nie załatwia sprawy administracyjnej, a jedynie służy wyjaśnieniu przesłanek prawnych i faktycznych jakimi kierował się organ, podejmując określonej treści rozstrzygnięcie. Rozstrzygnięcie musi być sformułowane w sposób jednoznaczny i zupełny i nie może ono wynikać z uzasadnienia decyzji (wyrok NSA z dnia 26 października 1995 r., sygn. akt SA/Po 1024/95 oraz wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 1995 r., sygn. akt III SA 1225/94). Nadto, utrzymanie w mocy decyzji innej, niż się zamierzało (nawet przez pomyłkę), nie może być przedmiotem sprostowania (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 maja 2013 r., sygn. akt I SA/Gl 1183/12, wyroki NSA: z dnia 6 listopada 1990 r., sygn. akt II SA 627/90, z dnia 26 września 2008 r., sygn. akt II FSK 943/07) oraz z dnia 30 września 2008 r. w sprawie I OSK 1502/07).

Wskazanego wyżej naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. nie może zatem sanować okoliczność, iż w ostatnim fragmencie zaskarżonej decyzji stwierdzono, iż "brak było podstaw do zmiany decyzji z dnia 15.10.2012 r.". W orzecznictwie (por. m.in. wyroki NSA z dnia 30 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1502/07 i z dnia 26 września 2008 r., sygn. akt II FSK 943/07) i doktrynie powszechnie przyjęty jest także pogląd, że omawianej wadliwości nie można wyeliminować w drodze sprostowania decyzji, gdyż nie może ono prowadzić do merytorycznej zmiany lub uzupełnienia rozstrzygnięcia.

Omawiane uchybienie ze względów oczywistych, mogłoby stanowić wystarczającą przesłankę uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd, mając jednak na uwadze całokształt sprawy, uznał za zasadne odniesienie się również do merytorycznych aspektów niniejszej sprawy.

Kontrola zaskarżonej decyzji wymaga zbadania, czy organ wykonał zalecenia zawarte w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 11 lipca 2013 r., sygn. akt I SA/Gl 139/13.

Zgodnie bowiem z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. "Wskazania co do dalszego postępowania zasadniczo stanowią konsekwencję oceny prawnej, określając sposób i kierunek działania przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Związanie oceną prawną, jak i zawartymi w orzeczeniu wskazaniami, co do dalszego postępowania, powoduje, że determinują one działania każdego organu w postępowaniu administracyjnym, podejmowane w sprawie, której dotyczyło postępowanie sądowoadministracyjne, aż do czasu jej rozstrzygnięcia" (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 20 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Op 87/13, LEX nr 1316874). Uchybienie przez organ administracyjny przepisowi art. 153 p.p.s.a. powoduje konieczność - w razie złożenia na tej podstawie kolejnej skargi - uchylenia zaskarżonej decyzji". "Rozwiązanie to stanowi gwarancję przestrzegania przez organy administracji publicznej obowiązku związania orzeczeniem sądu. Działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego." (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 1350/12, LEX nr 1316805).

W wyroku z dnia 11 lipca 2013 r. Sąd stwierdził w szczególności, że "zanim organ przeprowadzi postępowanie zmierzające do ustalenia, czy w sprawie występują przesłanki umorzenia należności, jest obowiązany jednoznacznie stwierdzić, jakie zaległości ciążą na stronie i o umorzenie których, spośród tych należności, strona wnosi. Postępowanie w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społecznie toczy się na wniosek strony i treść wniosku, ujawniająca wolę strony wyznacza przedmiot postępowania".

We wniosku z dnia 4 września 2012 r. – na co zwrócił uwagę Sąd we wspomnianym wyroku – skarżący wniósł o "umorzenie zaległości z tytułu zaległych składek" i nie skonkretyzował zakresu tego żądania. Sąd stwierdził także. iż organ powinien w pierwszej kolejności ustalić stan rzeczywistych zaległości strony i przeprowadzić postępowanie co do występowania w sprawie przesłanek umorzenia, w stosunku do niebudzących wątpliwości, faktycznie istniejących należności z tytułu składek – w zakresie wynikającym z wniosku strony.

Po otrzymaniu uzasadnienia wyroku H. R. w piśmie z dnia 20 sierpnia 2013 r. ponownie wniósł ogólnie o umorzenie należności z tytułu zaległych składek.

W kontekście tych zaleceń Sądu, organ w zaskarżonej decyzji stwierdził w szczególności, że postępowanie w sprawie nie toczyło się w oparciu o błędną kwotę zaległości, tylko w oparciu o kwotę aktualną na dzień 5 września 2012 r. W piśmie z dnia 24 maja 2013 r. stwierdzono u strony zaległość w zakresie należności głównej w kwocie 26. 918,27 zł + % + koszty upomnienia + koszty egzekucyjne. Są to zaległości na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za okres od lutego 2007 r. do lutego 2009 r., od czerwca 2011 r. do kwietnia 2013 r. oraz Fundusz Pracy za okres od lutego 2007 r. do lutego 2009 r. Organ uznał zatem, że skoro dopiero po złożeniu wniosku z dnia 5 września 2012 r. ustalił, że zadłużenie strony obejmuje także (poza należnością główną w kwocie 8. 143,17 zł, której dotyczy odpowiedź z komórki wewnętrznej ZUS oznaczonej jako Wydział RKS 2/2 na zapytanie mailowe z dnia 10 września 2012 r. o stan zadłużenia figurującego na koncie płatnika) należności w kwocie głównej 26.918, 27 zł (oraz odsetki, koszty, upomnienia i koszty egzekucyjne) to wniosek strony z dnia 5 września 2012 r. (w którym – jak już wyżej zaznaczono – domagał się on ogólnie umorzenia należności z tytułu składek) nie może obejmować tej kwoty.

Skład orzekający w niniejszej sprawie absolutnie nie podziela tego stanowiska. Sformułowany przez stronę ogólnie wniosek o umorzenie zaległości złożony w dniu 5 września 2012 r., co do zasady, obejmuje wszelkie zaległości strony wymagalne przed tą datą. Okoliczność, że organ nie był w stanie we wrześniu 2012 r. odszukać w swoich rejestrach danych niezbędnych do określenia pełnej kwoty zadłużenia nie uzasadnia zawężenia zakresu wniosku do kwoty 8.143, 17 zł. Uchybienia tego w żadnym wypadku w nie można pomijać, powołując się - tak jak uczynił to organ – na okoliczność, że "dużo później zidentyfikowane zaległości" za okres od lutego 2007 r. do lutego 2009 r. podlegają przepisom ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. i będą mogły być umorzone po wcześniejszym uregulowaniu należności niepodlegających abolicji. Zważyć należy, że wniosek złożono w dniu 5 września 2012 r., a więc przed wejściem w życie wspomnianej ustawy, umorzenie nią przewidziane wymaga spełnienia szeregu warunków (w tym – jak stwierdził organ - uregulowania należności niepodlegających abolicji), a nadto – co najistotniejsze – wartość zaległości objętej wnioskiem o umorzenie zaległości w niniejszej sprawie – ma znaczenie dla oceny możliwości jej spłacenia przez wnioskodawcę (różnica kwot sięga ponad 26 tysięcy złotych). Organ, który nie poinformował wnioskodawcy o pełnej wysokości zadłużenia i nie wezwał go do określenia się, w jakim zakresie wnosi o jego umorzenie nie może zasadnie przyjąć, że wniosek należy rozpatrzyć jedynie w zakresie kwoty 8.143,17 zł.

Z powyższego wynika, że organ, z naruszeniem art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie wykonał wyroku tutejszego Sądu, gdyż nie zbadał zaistnienia przesłanek umorzenia w stosunku do nie budzących wątpliwości, faktycznie istniejących należności z tytułu składek – w zakresie wynikającym z wniosku strony. Zaniechanie to stanowi naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.

Zastrzeżenia składu orzekającego w niniejszej sprawie budzi także kwestia zweryfikowania przez organ przesłanek z art. 28 ust. 5 i art. 28 ust. 6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W wyroku z dnia 11 lipca 2013 r. zarzucono ZUS, że wywiódł negatywne dla strony (domagającej się wszczęcia egzekucji w celu wykazania nieściągalności zaległości) konsekwencje prawne z okoliczności powstałych w wyniku niewywiązywania się przez organ z ustawowych obowiązków wierzyciela.

Odnosząc się do tego zagadnienia w zaskarżonej decyzji organ polemizując ze stanowiskiem Sądu (co powinno być przedmiotem skargi kasacyjnej, a nie uzasadnienia decyzji) stwierdził m.in., że nie jest obowiązkiem organu stwarzanie dłużnikowi okoliczności, które będą skutkowały umorzeniem należności, a jedynie zbadanie czy przesłanki umorzenia występują. Nadmienił także, iż stwierdzenie przez komornika sądowego lub naczelnika urzędu skarbowego braku majątku dłużnika nie oznacza obligatoryjnego obowiązku umorzenia należności, a jedynie daje taką możliwość. Jednocześnie podano, iż w dniach 28 stycznia 2013 r. oraz 27 marca 2013 r. skierowano zajęcie rachunku bankowego wnioskodawcy do PKO BP S.A. Pismem z dnia 10 kwietnia 2013 r. bank poinformował, że nie prowadzi rachunku bankowego tej osoby. W aktach przekazanych Sądowi brak korespondencji z bankiem (adnotacja o tych okolicznościach zawarta jest jedynie w notatce służbowej podpisanej przez specjalistę Marzenę Gałuszkę). Nie zawarto w nich też żadnego dowodu na to, że organ próbował (chociażby pytając o to dłużnika) ustalić, który bank prowadzi rachunek strony.

Z powyższego wynika, że i w tym zakresie wyrok Sądu nie został wykonany, organ w dalszym ciągu ignoruje obowiązki wierzyciela i nie stosuje środków egzekucyjnych, jak można przypuszczać z obawy, że mógłby w ten sposób wykazać przesłankę całkowitej nieściągalności zaległości, która wprawdzie nie warunkuje obligatoryjnego ich umorzenia, ale jest nieodzowną podstawą uwzględnienia wniosku strony na podstawie art. 28 ust. i 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

Jak więc wykazano powyżej ZUS naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy. Wyczerpana zatem została przesłanka uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i zobowiązania właściwego organu do uwzględnienia wymogu prawidłowego zredagowania sentencji rozstrzygnięcia, właściwego wyznaczenia przedmiotu postępowania oraz oceny zaistnienia przesłanek z art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, co szczegółowo przedstawiono w powyższych rozważaniach. Ze względu na charakter zaskarżonej decyzji odstąpiono od orzekania o jego wykonalności, a w związku z treścią art. 239 pkt 1 lit. e ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w wyroku nie zawarto orzeczenia o kosztach postępowania.