IV SA/Po 232/12

Uzasadnienie

W dniu [...] listopada 2011 roku Rada Miasta P. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w P..

Skargę na powyższą uchwałę wniosła spółka T.I. Sp. z o.o. zarzucając jej naruszenie art. 1 ust. 1 infine oraz art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.).

W uzasadnieniu skarżąca po przestawieniu stanu faktycznego sprawy wskazała, iż uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego musi odpowiadać wynikającym z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymogom, w tym dotyczącym warunków formalnych jej podjęcia. Naruszenie tych wymogów może mieć wpływ na przyszłe rozstrzygnięcia podejmowane w procedurze planistycznej i - w konsekwencji - prowadzić może do wadliwego sposobu ukształtowania sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości w planie miejscowym.

Dalej skarżąca wyjaśniła, iż przepis art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że przed podjęciem uchwały, o której mowa w ust. 1, wójt, burmistrz, prezydent miasta wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium. Skarżąca zwróciła uwagę, iż analiza powyższego przepisu prowadzi do dwóch istotnych w niniejszej sprawie wniosków. Po pierwsze, z przepisu tego wynika, że już przed podjęciem zaskarżonej uchwały Prezydent Miasta P. powinien mieć sprecyzowany "kształt" przyszłego planu miejscowego, powinien wiedzieć, jakiej treści plan miejscowy chce uchwalić. Ustawodawca wymaga bowiem, aby jeszcze przed podjęciem uchwały o przystąpieniu, przeprowadzić analizę dotyczącą stopnia zgodności przewidywanych przyszłych rozwiązań z ustaleniami studium. Już na tym etapie możliwe jest więc dokonanie oceny, czy cel, który chce osiągnąć gmina -dysponent władztwa publicznego - a także, czy wartości, które dla osiągnięcia tego celu dysponent władztwa publicznego gotów jest poświęcić, odpowiada zasadom konstytucyjnym: proporcjonalności oraz równego traktowania wszystkich przez władze publiczne oraz zasadom wyrażonym w art. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Po drugie, z przepisu tego wynika, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały, Prezydent Miasta P. powinien był przeprowadzić analizę dotyczącą zasadności przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego, a więc czy pomysł na plan miejscowy, obmyślony przez Prezydenta Miasta P., da się obronić w konfrontacji z wymogami wynikającymi z powołanych wyżej przepisów powszechnie obowiązującego prawa.

Skarżąca podniosła, iż analiza treści odpowiedzi Prezydenta Miasta P. z dnia [...]stycznia 2012 r. na wezwanie skarżącej prowadzi do jednoznacznego wniosku, że Prezydent Miasta miał sprecyzowany pomysł na plan miejscowy, którego procedura uchwalania została wywołana zaskarżoną uchwałą. Ten pomysł, to wprowadzenie na obszarze objętym planem wywołanym planem miejscowym zakazu zabudowy. Analiza tego samego pisma prowadzi jednak również do jeszcze jednego wniosku: Prezydent Miasta P. nie wykonał, ani nawet nie prowadził żadnych analiz dotyczących zasadności przystąpienia do sporządzenia tego planu. W przeciwnym razie wyjaśniłby to w swej odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W ocenie skarżącej uchwała podjęta zastała bez dopełnienia obowiązku zbadania - w sposób nie naruszający zaufania obywateli do państwa, a więc tak, jak wymaga tego zasada demokratycznego państwa prawnego - zasadności przystąpienia do sporządzenia wspomnianego planu miejscowego. Skarżąca podniosła, że jest w posiadaniu dokumentu - oceny oddziaływania na środowisko, z której wynika, że przedmiot ochrony, który uzasadniałby nie tylko rozszerzanie, ale i samo istnienie "[...]" już nie istnieje. Ponadto dla rezerwatu przyrody - zgodnie z treścią art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009r. Nr 151, poz. 1200 ze zm.) - sporządza się i realizuje plan ochrony. W przypadku "[...]" planu takiego nie ma. Nie wiadomo więc skąd Prezydent Miasta P. oraz Rada Miasta czerpią wiedzę na temat tego, co i w jaki sposób chronić poprzez uchwalenie planu miejscowego na przedmiotowym terenie.

Ponadto skarżąca wskazała, iż zgodnie z treścią art. 13 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody: "Uznanie za rezerwat przyrody obszarów, o których mowa w ust. 1, następuje w drodze aktu prawa miejscowego w formie zarządzenia regionalnego dyrektora ochrony środowiska", a nie w formie planu miejscowego. Ustanowienie, a także rozszerzenie rezerwatu przyrody nie należy do kompetencji organów gminy, ani też nie jest objęte władztwem planistycznym przysługującym gminie. Przeciwnie, w świetle art. 13 ust. 3 a ustawy o ochronie przyrody, to gmina musi podporządkować swe władztwo kompetencjom organów ochrony przyrody w ten sposób, że gdy chce uchwalić plan miejscowy dla obszaru stanowiącego rezerwat, musi taki plan uzgodnić z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Na dziś zarządzenia takiego nie ma: ani o utworzeniu, ani o powiększeniu "[...][...]". Nie ma też - jak powiedziano - planu ochrony takiego rezerwatu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż Skarżąca nie wykazała istnienia interesu prawnego lub uprawnienia, które zostało naruszone podjęciem przedmiotowej uchwały. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) skargę na uchwałę organu gminy do sądu administracyjnego może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone zaskarżaną uchwałą. Dalej organ wyjaśnił, iż uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest tzw. uchwałą intencyjną. Uchwała ta jest pierwszym etapem prowadzącym do uchwalenia planu i wyraża zaledwie zamiar sporządzenia miejscowego planu dla danego obszaru. Ponadto uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nakłada na organ wykonawczy gminy obowiązek sporządzenia projektu planu w zakresie wskazanym wspomnianą uchwałą. Oznacza to, że postanowienia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają charakter nienormatywny, są bowiem kierowane do organów gminy i bezpośrednio nie kształtują sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Zdaniem organu Skarżąca nie wykazała, w jaki sposób uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego narusza jej interes prawny lub uprawnienie. Co więcej, Skarżąca nie wykazała nawet istnienia jej interesu prawnego czy też uprawnienia, które hipotetycznie mogłoby zostać naruszone przez podjęcie zaskarżonej uchwały. W związku z powyższym stwierdzić należy, iż Skarżąca nie miała legitymacji do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę.

W dalszej części odpowiedzi na skargę, organ powołał orzeczenia sądów administracyjnych odnoszących się do interesu prawnego we wniesieniu skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym oraz wskazujące, iż ustalenia samej uchwały intencyjnej w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze swojej istoty w żaden sposób nie oddziaływają na wykonywanie prawa własności przez podmioty to prawo posiadające.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Podstawę prawną wniesioną w niniejszej sprawie skargi stanowił art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zgodnie z przywołanym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć taki akt administracyjny do sądu administracyjnego.

Wymogi formalne do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zostały spełnione, albowiem skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz złożona w przepisanym do tego terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

W przedmiotowej sprawie powyższe wymogi zostały spełnione.

Następnie obowiązkiem Sądu jest sprawdzenie czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego, co dawałoby mu legitymację do wniesienia skargi.

W tym miejscu wskazać należy, iż legitymacja do wniesienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego przysługuje nie temu kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt. OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2). Naruszenie interesu prawnego składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, musi więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Wskazać należy, iż w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 nr 8, poz. 4) Trybunał Konstytucyjny zauważył, że skarga na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/114).

Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały (w zakresie interesu prawnego skarżącej) w pierwszej kolejności wskazać należy, że do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym).

Natomiast z art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika bowiem, iż w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Integralną częścią uchwały jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu (art. 14 ust. 2 ustawy). Uchwałę, o której mowa w ust. 1, rada gminy podejmuje z własnej inicjatywy lub na wniosek wójta, burmistrza albo prezydenta miasta (art. 14 ust. 4 ustawy). Przed podjęciem uchwały, o której mowa w ust. 1, wójt, burmistrz albo prezydent miasta wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych (art. 14 ust. 5 ustawy).

Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zatem jedynie uchwałą intencyjną wyrażającą w sposób procesowo uregulowany obowiązującym prawem stanowczy zamiar gminy ustalenia zasad zagospodarowania przestrzennego na danym terenie w formie aktu prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wszczynając w tym zakresie stosowne postępowanie. Wprawdzie powołany art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, iż uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowana jest w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy, to jednak dokonanie wiążących ustaleń w tym zakresie następuje dopiero w uchwale o planie miejscowym. Konsekwencją podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego jest zatem wyłącznie wszczęcie procedury planistycznej. Zaskarżona uchwała nie przesądza zatem przeznaczenia jakiejkolwiek nieruchomości położonej w objętym nią obszarze, jak również nie określa w jakikolwiek sposób kwestii możliwości zagospodarowania nieruchomości należących do skarżącej. Wyznacza jedynie obszar, który zostanie objęty planem miejscowym. Ustalenia zaskarżonej uchwały nie oddziałują zatem na wykonywanie prawa własności przez właścicieli nieruchomości objętych planem, a tym bardziej na wykonywanie prawa własności przez skarżącą, jako właściciela nieruchomości położonej jedynie przy granicy obszaru objętego zaskarżoną uchwałą. Dopiero ostatecznie przyjęty miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako przepis prawa miejscowego będzie kształtował sposób wykonywania prawa własności nieruchomości objętych tych planem.

W tym stanie rzeczy, wobec ustalenia, iż zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącej, Sąd na podstawie art. 151 Ppsa skargę oddalił.