II SA/Łd 325/12

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...], znak: [...] Starosta [...] wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na podstawie art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2010 roku nr 102 poz. 651 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 roku nr 98 poz. 1071 ze zm.), odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz B. S., M. E. C., K. M. za działkę gruntu położoną w Ł. przy ul. A róg ul. B w obrębie [...], uregulowaną w księdze wieczystej KW [...], oznaczoną na mapie sytuacyjnej z projektem podziału nr 1/5374 jako działka 105/24 o pow. 0,1062 ha. Organ w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że stosownie do treści art. 129 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 4 pkt. 9 "b" odszkodowanie ustala Starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Zgodnie natomiast z przepisami części V Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 roku w sprawie utworzenia powiatów (Dz. U. Nr 103, poz. 652) Łódź jest miastem na prawach powiatu i w związku z tym Prezydent Miasta Ł. wykonuje zadania starosty zgodnie z art. 91 i art. 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2001 roku Nr 142, poz. 1592 ze zm.) w związku z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. Nr 142, poz. 1591 z 2001r. ze zm.). Dalej wskazał, że postanowieniem z dnia [...] nr [...] Wojewoda [...] wskutek wyłączenia z mocy prawa Prezydenta Miasta Ł. wobec spełnienia przesłanek wynikających z art. 24 K.p.a., wyznaczył Starostę [...] wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy. W trakcie prowadzonego postępowania ustalono, że wspomniana nieruchomość została objęta decyzją Urzędu Miasta Ł. Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia [...] nr [...], zatwierdzającą podział nieruchomości oznaczonej m.in. jako działka nr 105. Decyzja podziałowa została wydana w oparciu o art. 10 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1991 r. Nr 30 poz.127 ze zm. ), który stanowił, że podział nieruchomości może nastąpić jeśli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem miały przechodzić na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Przejście prawa własności na rzecz gminy i wydzielenie gruntu w trybie art. 10 ust. 5 ustawy mogło nastąpić jeśli właściciel nieruchomości wystąpi z wnioskiem o podział, droga ma status drogi publicznej a jej przebieg przewiduje obowiązujący w dacie orzekania plan zagospodarowania przestrzennego. Stąd też nie każda działka wydzielona pod drogę w wyniku podziału dokonanego na wniosek właściciela, stała się własnością gminy z mocy prawa. W wyniku takiego podziału mogły również powstać drogi wewnętrzne, które zapewniają dostęp do nowopowstałych działek budowlanych. O tym, czy dana droga jest zaliczona do kategorii dróg publicznych decyduje art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (t.j. Dz. U. 1985 roku nr 14 poz. 60 ze zm.), zgodnie z którym drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Drogi publiczne dzielą się na drogi krajowe wojewódzkie, powiatowe i gminne. Art. 7 tej ustawy obowiązującej w dniu wydania decyzji o podziale nieruchomości, stanowił że do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym nie zaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniająca sieć dróg służących miejscowym potrzebom w wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy. Z planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. obowiązującego w dacie wydania decyzji podziałowej, wynika iż nieruchomość objęta podziałem wchodziła w skład obszaru określonego jako tereny mieszkaniowe zabudowy jednorodzinnej o nieskończonym procesie realizacji. Podstawą zaś działań związanych z zagospodarowaniem i wtórnym podziałem terenu była koncepcja urbanistyczna oraz plan realizacyjny wykonany przez inwestora. W oparciu o koncepcję urbanistyczną zagospodarowania terenu oraz mapę nr 1/5374 będącą załącznikiem do decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] w wyniku podziału przedmiotowej nieruchomości zostały wydzielone działki budowlane, (działki przeznaczone pod ulice stanowiące dojazd do nowopowstałych działek oraz działka przeznaczona pod poszerzenie ulicy C. Natomiast działka nr 105/24 nie została wydzielona pod budowę nowej ulicy lecz pod poszerzenie istniejącej ulicy C. Jednocześnie zgodnie z treścią pisma Zarządu Dróg i Transportu w Ł. z dnia [...] znak: [...] wynika, iż wspomniana działka nr 105/24 nie stanowiła i nie stanowi drogi publicznej. Wspomniane zagadnienie dotyczące w szczególności Art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości było przedmiotem wykładni Trybunału Konstytucyjnego, który w uchwale z dnia 29 marca 1993 roku, sygn. akt W 13/92 ( OTK 1993 r. nr 1, poz.17), uznał że sformułowanie "pod budowę ulic" użyte w tym przepisie oznacza, że wydzielenie z nieruchomości objętej podziałem na wniosek właściciela następuje pod budowę nowych ulic przeznaczonych do obsługi działek powstałych w wyniku tego podziału. Ponadto w uzasadnieniu uchwały wskazano, że pojęciem tym nie jest objęta rozbudowa lub przebudowa ulic już istniejących. W świetle powyższej wykładni, nie można zakwalifikować jako budowy nowych ulic działań polegających na poszerzeniu lub przedłużeniu istniejących już ulic. Wobec tego organ stwierdził, iż brak jest podstaw prawnych do pozytywnego rozpatrzenia wniosku o odszkodowanie i odmówił ustalenia odszkodowania, gdyż przedmiotowa działka nr 105/24 nie przeszła z mocy prawa na własność Gminy Ł.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosły K. M., B. S. oraz M. C. wskazując, iż negatywna decyzja jest dla nich krzywdząca.

Decyzją z dnia z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), Wojewoda [...] uchylił w całości decyzję Starosty [...] wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ w uzasadnieniu decyzji przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania i wskazał, że art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t. j. Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) w dacie wydania decyzji podziałowej z dnia [...] stanowił, iż grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Ustawodawca w art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości posłużył się pojęciem grunty wydzielone pod budowę "ulic", a nie określeniem pod budowę "dróg publicznych", co oznacza, że w dacie obowiązywania tego przepisu nie było konieczne, aby działka drogowa przeznaczona do obsługi nowopowstałych działek zaliczona była w odpowiednim trybie do jednej z kategorii dróg publicznych. W ocenie organu II instancji błędnie przyjęto w uzasadnieniu decyzji Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, iż wydzielenie gruntu w trybie art. 10 ust. 5 ustawy mogło nastąpić, jeżeli droga ma status drogi publicznej jak również stanowisko, iż odszkodowanie nie przysługuje za nieruchomość, która została wydzielona pod poszerzenie ulicy. Organ wyjaśnił, że we wniosku inicjującym postępowanie jako podstawę prawną ustalenia odszkodowania za działkę ozn. nr 105/24 powołano przepis art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który odpowiada obecnie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 98 ust. 1 ugn w brzmieniu na dzień wydawania zaskarżonej decyzji, działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, miały przechodzić, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten znajdował zastosowanie także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasało z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis miał zastosowanie odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Za działki gruntu, stosownie do treści ust. 3, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Ponadto, organ wskazał, że w świetle art. 239 ust. 3 Konstytucji RP z 1997 r. z dniem jej wejścia w życie utraciły moc obowiązującą uchwały Trybunału Konstytucyjnego w sprawie powszechnie obowiązującej wykładni ustaw. Nie można zatem bezpośrednio powoływać się w tej sprawie na wspomniane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 1993 r. Analizując z kolei wskazaną zmianę organ uznał, że dokonała ona rozszerzenia przedmiotowego i funkcjonalnego znaczenia przepisu. Po pierwsze bowiem "droga" jest pojęciem szerszym niż "ulica", a po drugie pominięcie zwrotu "pod budowę" wskazuje na możliwość również innego przeznaczenia przejętych gruntów, także pod poszerzenie istniejącej drogi. (...) W tym kontekście nowelę przepisu wprowadzoną ustawą z dnia 28 września 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw uznał za doprecyzowanie treści art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ zwrócił uwagę, że już w Koncepcji Zagospodarowania Przestrzennego Terenu dotyczącej działki nr 105 zaznaczono, iż "obejmuje ona wydzielenie z dz. nr 105: działek budowlanych oraz ulic dojazdowych, obsługujących projektowaną zabudowę. Obsługa komunikacyjna działek powstałych w wyniku wtórnego podziału będzie się odbywać m. in. poprzez: ul. C - projektowane poszerzenie ulicy do 12,0 m w liniach regulacyjnych; projektowana jezdnia szer. 6,0 m, oraz ulice projektowane: przedłużenie ulicy C do ul. A - szerokość w liniach regulacyjnych 11,0 m; szer. jezdni 6,0 m, połączenie ulic C i B - szerokość w liniach regulacyjnych 12,0 m; szer. jezdni 6,0 m". Wspomniał też, że w niniejszej sprawie sporządzono operat szacunkowy (Starosta odstąpił jednak od ustalenia odszkodowania za ww. nieruchomość) z dnia 5 maja 2011 r. dotyczący określenia wartości rynkowej nieruchomości, ozn. jako dz. nr 105/24. Biegły wskazał, iż na dzień wyceny, ww. działka jest zajęta pod fragment ul. C, która z mocy prawa stanowi przedmiot własności Gminy Miasto Ł.. Na podstawie oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu 4 maja 2011 r. stwierdzono, że przedmiotowa działka jest użytkowana jako droga, fragment ul. C i jest wykorzystywana jako droga dojazdowa do działek zabudowanych domami jednorodzinnymi. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów wyceniana działka stanowi drogę - ul. C. Organ zarzucił, że w załączonym (lecz nieuwzględnionym przez organ I instancji) do akt sprawy operacie szacunkowym z dnia 5 maja 2011 r. biegły wskazał, iż na dzień wyceny, ww. działka "jest zajęta pod fragment ul. C, która z mocy prawa stanowi przedmiot własności Gminy Miasto Ł.". W uzasadnieniu opinii rzeczoznawca majątkowy podkreślił, iż przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia obliguje rzeczoznawcę do brania w pierwszej kolejności pod uwagę cen transakcyjnych uzyskanych przy sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, jeżeli tego rodzaju rynek na danym lub podobnym obszarze został wykreowany. Dokonując wyceny biegły zastosował zasadę określoną w § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym do 25 sierpnia 2011 r., przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. W przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów określa się w sposób następujący (ust. 2):

1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów, z których wydzielono działki pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących, powoduje, że wartość tych gruntów jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak określoną wartość powiększa się o 50 %;

2) wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości l m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50 %.

Organ zauważył, że w dniu 26 sierpnia 2011 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 165, poz. 985), którym znowelizowano m. in. § 36. Zgodnie ze znowelizowanym brzmieniem § 36 ust. 1, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym (ust. 2). Stosownie do § 36 ust. 3, w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób:

1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni,

2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%.

W przypadku zaś, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową stosownie do ust. 4 określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-4 stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod drogi, a w szczególności: przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 i art. 105 ust. 4 ustawy, z tym że stan nieruchomości, z których wydzielono te działki gruntu, przyjmuje się odpowiednio na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości albo na dzień wejścia w życie uchwały rady gminy o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości (ust. 6 pkt 2); przy określaniu wartości nieruchomości wydzielonych lub zajętych pod drogi wewnętrzne (ust. 6 m. in. pkt 5). Zdaniem organu nowe brzmienie § 36 rozporządzenia diametralnie różni się od wcześniejszej regulacji i wprowadza nowy sposób określania wartości nieruchomości wydzielonych lub zajętych pod drogi publiczne. Jedną z najważniejszych zmian jest odejście od sposobu określania wartości nieruchomości przejmowanych pod drogi publiczne wyłącznie na podstawie danych z rynku nieruchomości "drogowych". Zgodnie z nową regulacją, wartość nieruchomości określa się na podstawie cen transakcyjnych, pochodzących z rynków nieruchomości właściwych dla wycenianej nieruchomości, np. mieszkaniowych, rolnych, przemysłowych. Co do zasady przy wycenie nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości przeznaczone, wydzielone, nabywane, zajęte lub przejęte pod drogi, a w szczególności: przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 i art. 105 ust. 4 ustawy jak i wydzielonych lub zajętych pod drogi wewnętrzne nie przyjmuje się do porównań nieruchomości drogowych. Wyjątek stanowi sytuacja przewidziana w § 36 ust. 4 rozporządzenia, tj. wówczas, gdy wyceniana nieruchomość była przeznaczona w planie miejscowym lub studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy pod inwestycję drogową. Organ zarzucił też, że operat szacunkowy z dnia 5 maja 2011 r. nie odpowiada obowiązującym obecnie przepisom rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, co powoduje, iż nie mógłby on stanowić dowodu w niniejszej sprawie. Dowodem może być bowiem tylko operat sporządzony zgodnie z aktualnymi zasadami i procedurą szacowania nieruchomości. Podniósł też, że na gruncie niniejszej sprawy nie można powołać się na przepis art. 156 ust. 3 ugn stanowiący, iż operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Przepis wyraźnie bowiem uzależnia aktualność operatu od braku zmian uwarunkowań prawnych, które właśnie wystąpiły w ustawodawstwie. Nie byłoby zatem wiążące zajęcie przez biegłego stanowiska sprowadzającego się do potwierdzenia, iż operat szacunkowy zachowuje nadal ważność w świetle obecnych przepisów prawa.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosło Miasto Ł. reprezentowane przez Prezydenta Miasta Ł., działającego przez swojego pełnomocnika. Zaskarżając decyzję w całości i zarzucając powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o wywłaszczaniu nieruchomości poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że własność działki nr 105/24 wydzielonej z nieruchomości objętej podziałem i przeznaczonej na poszerzenie istniejącej w dacie wydania decyzji podziałowej ulicy C, przeszła na własność Miasta Ł., pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Strona skarżąca nie podzieliła poglądu zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym, o wykładni przepisu art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości miałaby decydować treść przepisów oraz założenia ustawy późniejszej, która uchyliła poprzednio obowiązujące regulacje prawne, dotyczące kwestii przejścia własności działek wydzielonych pod drogi oraz wprowadziła w tym zakresie inaczej brzmiące zapisy. Zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w związku z podziałem nieruchomości dokonywanym na wniosek właściciela, na własność gminy przechodziły działki wydzielone "pod budowę ulic". Strona skarżąca wskazała, że obecnie obowiązująca ustawa o gospodarce nieruchomościami stanowi w art. 98 ust. 1, że na własność gminy (powiatu, województwa, Skarbu Państwa) przechodzą działki wydzielone "pod drogi publiczne" (gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe), jak również działki wydzielone "pod poszerzenie istniejących dróg publicznych". To, że art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest odpowiednikiem obowiązującego poprzednio przepisu art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie uprawnia jednakże do wyciągnięcia wniosku, że oba powyższe przepisy powinny w zasadzie wywoływać identyczne skutki prawne i że ich treść - pomimo użycia przez ustawodawcę odmiennych sformułowań - powinno się traktować jako tożsamą. Wskazała, że Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 29 marca 1993 r. sygn. akt W 13/92 dokonał wykładni art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, przyjmując, że użyte w tym przepisie sformułowanie "pod budowę ulic" oznacza, iż wydzielenie gruntów z nieruchomości objętej podziałem na wniosek właściciela następuje pod budowę nowych ulic przeznaczonych do obsługi działek powstałych w wyniku tego podziału. W uzasadnieniu w/w uchwały wskazano, że przepis ust. 5 art. 10 jakkolwiek jest zamieszczony w rozdziale 1 pt. "Przepisy ogólne" to jednak łączy się ściśle tylko z treścią art. 10, a istotą postępowań (administracyjnych, sądowych) wszczętych na podstawie tego przepisu jest podział nieruchomości na działki. Kwestia wydzielenia gruntów pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem, i to za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości, powstaje niejako wtórnie jako wynik tego podziału, wobec czego wydzielenie gruntów pod budowę ulic wynika z potrzeby obsługi działek powstałych w wyniku podziału. Mogą to być zatem tylko nowe ulice, a nie rozbudowa lub przebudowa ulic już istniejących. Należy mieć więc na uwadze, że uregulowanie prawne zawarte w art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości mieści się w konstytucyjnym pojęciu wywłaszczenia. Zdaniem strony skarżącej dokonując wykładni ustawy przy pomocy Konstytucji należy zawężająco określić zakres stosowania tego przepisu. Ta wąska interpretacja przepisu nie powoduje niemożliwości realizacji celów powołanej ustawy, można bowiem dla pozyskania gruntów przez gminę wykorzystać postępowanie wywłaszczeniowe zawarte w tej ustawie. Choć bezspornym, że na mocy art. 239 ust. 3 Konstytucji RP powyższa uchwała utraciła moc obowiązującą, to w dalszym ciągu zaprezentowane w niej wywody i argumentacja prawna mogą być brane pod uwagę przy dokonywaniu wykładni art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Strona skarżąca zarzuciła, że Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzji nie wskazał jakiegokolwiek uzasadnienia oraz argumentacji o charakterze prawnym, która wyjaśniłaby, czym organ ten kierował się przyjmując, że zaprezentowana przez Trybunał Konstytucyjny wykładnia art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości jest błędna i nie może znaleźć w niniejszej sprawie zastosowania. Organ II instancji nie uzasadnił również, na jakiej podstawie przyjął, że właściwym jest dokonanie wykładni art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez pryzmat regulacji prawnych zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, pomimo że treść przepisów zawartych w obu tych ustawach jest odmienna, a ponadto posługuj ą się one również odmienną terminologią prawną.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...], podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2012 r. Nr 270) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu. Wady postępowania administracyjnego, skutkujące koniecznością: uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi sąd w myśl art. 151 p.p.s.a. skargę oddala.

Skarga jest nieuzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja Wojewody [...] jest w ocenie Sądu prawidłowa i nie narusza prawa.

Nie ulega wątpliwości, iż podstawową, istotną dla rozstrzygnięcia okolicznością niniejszej sprawy było ustalenie, czy sporna działka oznaczona nr 105/24 w wyniku decyzji Prezydenta Miasta Ł. dnia [...] nr [...], zatwierdzającej podział nieruchomości oznaczonej m.in. jako działka nr 105 przeszła z mocy prawa na własność Gminy Ł. w oparciu o art. 10 ust. 5 obowiązującej w dacie wydania tej decyzji ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1991 r. Nr 30 poz.127 ze zm. ), który stanowił, że podział nieruchomości może nastąpić jeśli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Organ I instancji uznał, iż nie doszło do przejścia spornej działki na własność Gminy Ł. powołując się na wykładnię wskazanego przepisu dokonaną uchwałą Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 marca 1993 roku, sygn. akt W 13/92 ( OTK 1993 r. nr 1, poz.17), w której stwierdzono, że sformułowanie "pod budowę ulic" użyte w tym przepisie oznacza, że wydzielenie z nieruchomości objętej podziałem na wniosek właściciela następuje pod budowę nowych ulic przeznaczonych do obsługi działek powstałych w wyniku tego podziału. Ponadto w uzasadnieniu uchwały wskazano, że pojęciem tym nie jest objęta rozbudowa lub przebudowa ulic już istniejących. W świetle powyższej wykładni, nie można zakwalifikować jako budowy nowych ulic działań polegających na poszerzeniu lub przedłużeniu istniejących już ulic. Wobec tego organ stwierdził, iż brak jest podstaw prawnych do pozytywnego rozpatrzenia wniosku o odszkodowanie i odmówił ustalenia odszkodowania, gdyż przedmiotowa działka nr 105/24 nie przeszła z mocy prawa na własność Gminy Ł.

Stanowisko to, zakwestionowane zaskarżoną decyzją Wojewody [...], Sąd w pełni podzielił.

Należy przede wszystkim wskazać, że zgodnie z art. 239 ust. 3 Konstytucji RP z 1997 r. z dniem jej wejścia w życie utraciły moc obowiązującą uchwały Trybunału Konstytucyjnego w sprawie powszechnie obowiązującej wykładni ustaw. Nie można zatem bezpośrednio powoływać się w tej sprawie na wspomniane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 1993 r. i możliwa jest odmienna wykładnia przepisów prawa obowiązujących do dnia wejścia w życie Konstytucji RP z 1997 r.

Nie ulega wątpliwości, co wynika wprost z uzasadnienia powołanej uchwały, że intencją Trybunału Konstytucyjnego było ograniczenie rozszerzającej wykładni przepisu art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości w celu ochrony praw właścicieli do stanowiących ich własność nieruchomości. Trybunał stwierdził wszak, że przepis ten przewidujący wydzielenie gruntów pod budowę ulic, jest jedną z form, ale nie podstawową pozyskiwania gruntów przez gminę. Tryb przewidziany w tym przepisie jest równorzędny z wywłaszczeniem, wobec czego jego stosowanie powinno być ograniczone do sytuacji niezbędnych, bowiem do takiego wniosku prowadzi zasada wyrażona w art. 46 ust. 1 ustawy, zgodnie z którą tryb wywłaszczeniowy stosuje się, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób, niż przez ograniczenie lub odjęcie prawa własności, przy czym pierwszeństwo ma postępowanie cywilnoprawne.

Taka wykładnia powołanego przepisu nie może stanowić argumentu odmowy ustalenia odszkodowania, jeżeli w obrocie funkcjonuje ostateczna decyzja o podziale nieruchomości, zgodna z Koncepcją Zagospodarowania Terenu oraz mapą sytuacyjno – wysokościową z 1996 r., stanowiącymi załącznik do tej decyzji, a Gmina Ł., do czasu wystąpienia przez uczestniczki postępowania z wnioskiem o odszkodowanie nie kwestionowała faktu przejścia z mocy prawa własności spornej działki na jej rzecz. Co więcej, z mapy sytuacyjno wysokościowej z 1996 r. zawierającej projekt podziału wynika, że przed podziałem ul. C kończyła się na wysokości działki oznaczonej nr 105/14, a zatem część działki o nr 105/24 de facto stanowiła nową drogę, dotychczas nie istniejącą, która dopiero w wyniku podziału weszła w skład ul. C i umożliwiła połączenie z drogą oznaczoną jako działka nr 105/23. Okoliczność ta, podniesiona przez uczestniczki postępowania w postępowaniu sądowo – administracyjnym ma o tyle istotne znaczenie, że zdaniem organu I instancji przepis art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości z 1985 r. miał zastosowanie wyłącznie do budowy nowych ulic, służących obsłudze działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości.

Zagadnienie charakteru dróg, których przejście prawa własności ex lege na rzecz gminy w oparciu o art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości było przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w powołanych przez Wojewodę [...] wyrokach: z dnia 6 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1091/08 – Lex nr 552271 i z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1784/10 – Lex nr 951993 ). W pierwszym z wyroków NSA wyraźnie stwierdził, że ustawodawca w art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości posłużył się pojęciem grunty wydzielone pod budowę "ulic", a nie określeniem pod budowę "dróg publicznych". Oznacza to, że w dacie obowiązywania tego przepisu nie było konieczne, aby działka drogowa przeznaczona do obsługi nowopowstałych działek zaliczona była w odpowiednim trybie do jednej z kategorii dróg publicznych. Tym samym bezpodstawne jest wymaganie od organu prowadzącego postępowanie w tej sprawie o ustalenie odszkodowania, aby zbadał kategorię drogi, do której została zaliczona nieruchomość wydzielona pod budowę ulicy.

Z kolei, w drugim z orzeczeń NSA w pełni podzielił stanowisko WSA w Krakowie wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 29.06.2010 r., sygn. akt II SA/Kr 243/10, zgodnie z którym nie do przyjęcia jest taka wykładnia powołanego przepisu, która miałaby prowadzić do wniosku, iż powstałe w wyniku podziału ulice miałyby służyć wyłącznie obsłudze działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości. WSA wskazał, iż wyczerpującą wykładnię przepisów, z uwzględnieniem ratio legis rozwiązań wprowadzonych w art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, zaprezentowano również w wyroku Sądu Najwyższego z 6 kwietnia 2006 r., sygn. akt IV CK 418/05. Podzielając wyrażone w nim poglądy, WSA zwrócił uwagę na te elementy uzasadniania wyroku, które przy interpretacji użytego w powyższym przepisie pojęcia "ulic", w powiązaniu z regulacjami zawartymi w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w ówczesnym brzmieniu (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.), kładą nacisk na charakter ulic jako dróg ogólnodostępnych oraz akcentują, że wydzielenie działki pod ulicę nie jest równoznaczne z tym, że droga ta musi zostać zaliczona do kategorii dróg publicznych.

Odpowiednikiem art. 10 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości jest w obecnie obowiązującym stanie prawnym art. 98 obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jedn. Dz. U. Z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), który w ust. 1 stanowi, iż działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych.

Powyższy zapis wskazuje wyraźnie na wolę ustawodawcy objęcia tą właśnie regulacją prawa działek gruntu wydzielonych na poszerzenie istniejących dróg publicznych, za pewne w celu usunięcia wszelkich wątpliwości interpretacyjnych, które pojawiły się na gruncie art. 10 ust. 5 poprzednio obowiązującej ustawy.

W ocenie Sądu, brak analogicznego zapisu w poprzednio obowiązującym art. 10 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczeniu nieruchomości z 1985 r., nie może prowadzić do takiej wykładni tego przepisu, która uniemożliwiałaby właścicielowi działki podlegającej podziałowi dochodzenie odszkodowania, zwłaszcza w sytuacji pozostawania w obrocie prawnym decyzji skutkującej wydzieleniem działki na poszerzenie istniejącej ulicy, a częściowo na jej przedłużenie, czyli budowę umożliwiającą de facto komunikację z nowo powstałymi działkami.

Skoro uczestniczki postępowania, jako współwłaścielki podzielonej działki nr 105 nie otrzymały odszkodowania gwarantowanego na mocy art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości za przejętą nieruchomość (stanowiącą działkę nr 105/24) przeznaczoną de facto pod budowę ogólnodostępnej ulicy, rzeczą organu jest ustalenie i wypłacenie im należnego odszkodowania w trybie określonym w Rozdziale V Działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jedn. Dz. U. Z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.).

W myśl bowiem art. 98 ust. 3 obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Sąd w pełni podzielił również dodatkową argumentację przemawiającą za ustaleniem w omawianym przypadku odszkodowania, a przytoczoną w uzasadnieniu powołanego powyżej wyroku NSA z 6 sierpnia 2009 r. W uzasadnieniu tym stwierdzono bowiem, iż odjęcie własności działki gruntu wydzielonej pod budowę ulic przy podziale nieruchomości stanowiło wówczas swoisty sposób wywłaszczenia określonego w art. 7 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy przez art. 77 ustawy konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 84, poz. 426, ze zm.), który obowiązywał w chwili wydania w rozpatrywanej sprawie decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości.

Dodatkowo, zgodnie z treścią Protokołów Nr 1 i Nr 4 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. oraz w Strasburgu dnia 16 września 1963 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175 ze zm.) ratyfikowanych przez Polskę, każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swojego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Zatem także przepisy prawa międzynarodowego przewidują najdalej idącą ochronę prawa własności, w związku z czym uznać należy, że w przypadku ograniczenia tego prawa należy się odszkodowanie. Powołane normy narzucają sposób interpretacji każdej ingerencji władzy publicznej w prawo własności, a w szczególności własności nieruchomości.

Nie bez znaczenia pozostaje również wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z dnia 6 listopada 2007 r. (Application no. 22531/05), który zapadł na gruncie prawa międzynarodowego, a w kontekście obecnie obowiązującego art. 98 ust. 3 u.g.n. Trybunał uznał, że przeznaczenie w decyzji podziałowej prywatnej działki pod drogę istotnie ogranicza właściciela w korzystaniu z nieruchomości, a zatem oznacza pozbawienie posiadania w rozumieniu art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji. W dalszej części orzeczenia Trybunał stwierdził, że podział nieruchomości powodujący powstanie wielu nowych działek i wydzielenie drogi niejako automatycznie powoduje, że droga ta będzie dostępna nie tylko dla wszystkich właścicieli ale również dla każdego chcącego z tej drogi skorzystać. Jedyny sposób w jaki działki wydzielone pod drogi mogą być wykorzystywane zgodnie z planem to drogi. Dlatego odmowa przejęcia tych działek i w konsekwencji wypłaty odszkodowania narusza cytowany art. 1 Pierwszego Protokołu.

Z przytoczonych względów skarga jako bezzasadna, stosownie do art. 151 p.p.s.a. podlegała oddaleniu.

j.m.