III SA/Łd 378/14

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po ponownym rozpatrzeniu, na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w sprawie III SA/Łd 440/13, odwołania W. K. i Pani M. K. od decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia 9 listopada 2012 r. znak: [...] odmawiającej udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej (ul. A - droga gminna klasy Z) wyposażonego w dodatkowy pas ruchu (pas wyłączenia) w celu zapewnienia obsługi komunikacyjnej dla dojazdu do nieruchomości składającej się z działek o numerach ewid. 22/1 i 21/1 w obrębie [...] m. R., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt l ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Wnioskiem z dnia 25 czerwca 2010 r. W. K., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą B z siedzibą w R., wystąpił do Prezydenta Miasta R. o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej (ul. A) wyposażonego w dodatkowy pas ruchu (pas wyłączenia) na działkę o nr ewid. 22/1, obręb [...] w R., stanowiącą współwłasność M. K. i W. K. Do wniosku załączony został m. in. akt notarialny z dnia 3 stycznia 2008 r., projekt budowlany zjazdu oraz opinia Instytutu Badawczego Dróg i Mostów w sprawie lokalizacji zjazdu publicznego z ul. A w R.

Decyzjami z dnia 29 września 2010 r. i 31 stycznia 2011 r. Prezydenta Miasta R. odmówił wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu z ul. A dla potrzeb związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej. Na skutek odwołań wniesionych przez M. K. i W. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., uchyliło powyższe rozstrzygnięcia decyzjami z dnia 24 listopada 2010 r. oraz 27 kwietnia 2011 r. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia 29 września 2011 r. Prezydent Miasta R. zezwolił na:

1/ lokalizację zjazdu z drogi publicznej (ul. C - droga gminna klasy D) w celu zapewnienia obsługi komunikacyjnej dla zapewnienia dojazdu do nieruchomości składającej się z działek o nr ew. 22/1, 21/1 obręb [...] na których planowana jest budowa obiektu handlowo- usługowego - na czas nieokreślony,

2/ lokalizację zjazdu z drogi publicznej (ul. A - droga gminna klasy Z) wyposażonego w dodatkowy pas ruchu (pas wyłączenia) w celu zapewnienia obsługi komunikacyjnej dla zapewnienia dojazdu do nieruchomości składającej się z działek o nr ew. 22/1, 21/1 obręb [...] (w lokalizacji i geometrii zgodnej z przedstawioną koncepcją projektu drogowego pasa wyłączenia wraz ze zjazdem) na których planowana jest budowa obiektu handlowo - usługowego - na czas określony do 31.12.2018 r. (z możliwością przedłużenia w przypadku opóźnienia realizacji przekształcenia drogi z kategorii drogi gminnej na drogę krajową).

W wyniku rozpatrzenia odwołania od powyższej decyzji, odnoszącego się do punktu 2 rozstrzygnięcia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło zaskarżoną decyzję i sprawę w tym przedmiocie przekazało organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia 9 listopada 2012 r., nr [...] Prezydent Miasta R. po raz kolejny nie zezwolił na lokalizację zjazdu z drogi publicznej (ul. A – droga gminna klasy – Z) wyposażonego w dodatkowy pas ruchu (pas wyłączenia) w celu zapewnienia obsługi komunikacyjnej dla dojazdu do nieruchomości składającej się z działek o nr Ew. 22/1, 21/1 obręb [...] (w lokalizacji i geometrii zgodnej z przedstawioną koncepcją projektu drogowego pasa wyłączenia wraz ze zjazdem) na których planowana jest budowa obiektu handlowo-usługowego.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż mając na uwadze, że ocena przedmiotowego wniosku wina odbywać się w oparciu o aktualny stan faktyczny i prawny, jak również z uwagi na brak definicji prawnych pojęć "obszar oddziaływania skrzyżowania" i "bezpieczeństwo ruchu drogowego", zwrócono się do mgr inż. M. W. - inżyniera ruchu drogowego, audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego, biegłego sądowego z zakresu inżynierii ruchu drogowego o opracowanie opinii komunikacyjnej dotyczącej możliwości lokalizacji wnioskowanego zjazdu oraz opinii uzupełniającej, które włączone zostały do akt sprawy jako dowód z opinii biegłego. Ze sporządzonych na zlecenie organu opinii wynika, iż proponowany zjazd znajdowałby się w obszarze oddziaływania skrzyżowania z ruchem okrężnym, a ponadto jego lokalizacja byłaby sprzeczna z treścią przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Tym samym, odmawiając lokalizacji zjazdu organ kierował się dbałością o należyte zabezpieczenie pasa drogowego przed działaniami mogącymi spowodować zaburzenie koncepcji układu komunikacyjnego, wywołującymi skutki w postaci realnego zmniejszenia bezpieczeństwa ruchu drogowego poprzez utrudnienia w usytuowaniu i właściwym postrzeganiu przez uczestników ruchu pionowych i poziomych znaków drogowych, ograniczenie widoczności skrzyżowania, eliminację 2 metrowego pobocza utwardzonego umożliwiającego awaryjne zatrzymanie pojazdu przed skrzyżowaniem, nadmierne skrócenie lub wydłużenie odcinka stopniowania prędkości związanej z dojazdem do skrzyżowania.

Organ wskazał ponadto, że przedmiotowe działki mają zapewniony bezpośredni dojazd do istniejącej drogi niższej klasy – C, a dodatkowo istnieje możliwość urządzenia zjazdu z ul. D.

Prezydent Miasta R. powołał się również na pismo Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 10 sierpnia 2010 r., opiniującej rozpatrywany wniosek jako przyszły zarządca odcinak [...] Obwodnicy, w którym stwierdzono, iż "przedmiotowy odcinek drogi gminnej powinien być chroniony przed zjazdami bezpośrednimi, szczególne, że będzie on stanowił dojazd do węzła autostradowego" oraz "nie neguję, że proponowane rozwiązanie pozwala na częściowe zmniejszenie ruchu na wschodnim wylocie ronda, jednak bezsprzecznie jest ono niezgodne ze wskazanym przepisem" – tj. § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r.

Odnosząc się natomiast do przedłożonej przez skarżących w toku postępowania opinii z czerwca 2010 r., opracowanej przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów w W., autorstwa mgr inż. L. K., specjalisty inżynierii ruchu drogowego, audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego, organ I instancji stwierdził, iż nie dał wiary zawartej w niej wywodom, gdyż są one wewnętrznie sprzeczne.

W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik M. K. i W. K. zarzucił naruszenie:

- art. 29 ust. 3 i ust. 4 ustawy o drogach publicznych poprzez jego błędną interpretację,

- § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że skoro ul. A będzie w przyszłości zaliczona do dróg klasy G, to należy ten przepis zastosować do lokalizacji zjazdu,

- § 9 ust. 1 pjkt 5 w/w rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie w przedmiotowej sprawie pomimo, iż ul. A jest drogą klasy Z,

- § 9 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 w/w rozporządzenia poprzez ich błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że w każdym przypadku niedozwolone jest usytuowanie zjazdu z dróg klasy G i Z,

- § 113 ust. 7 pkt 1 w/w rozporządzenia poprzez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że planowany zjazd będzie się znajdował w obszarze oddziaływania skrzyżowania,

- art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie i niewyrażenie zgody na lokalizację zjazdu, wbrew zapisom planu zagospodarowania przestrzennego,

- art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, pominięcie słusznego interesu strony, który nie jest sprzeczny z interesem społecznym,

- art. 84 § 1 w zw. z art. 79 § 1 i p 2 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji włączenie do akt sprawy dowodu w postaci opinii mgr. inż. M. W.,

- art. 6 K.p.a poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego, a w konsekwencji nieoparcie rozstrzygnięcia na przepisach obowiązującego prawa.

Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez wydanie zgody na lokalizację wnioskowanego zjazdu.

Decyzją z dnia 14 lutego 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, iż z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż wnioskowany zjazd byłby zjazdem publicznym w rozumieniu przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie ( Dz. U. z 1999 r. nr 43 poz. 430 ze zm.). Ponadto, zgodnie z § 9 pkt 5 w/w rozporządzenia, droga klasy Z powinna mieć powiązania z drogami wszystkich klas, przy czym na drodze tej klasy należy dążyć do ograniczenia liczby zjazdów, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę, a w uchwale Rady Miejskiej w R. z dnia [...] nr [...] w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych i ustalenia ich przebiegu, ul. A została zaliczona do klasy drogi Z. Z akt sprawy wynika także, iż dla terenu objętego wnioskiem obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Rady Miejskiej w R. z dnia [...], nr [...], zgodnie z którym pas drogowy ul. A oznaczony symbolem 2K stanowi fragment obwodnicy miasta R. (jako odcinek przyszłej drogi krajowej). Niesporny pozostaje też fakt, iż w/w ulica została zaprojektowana i wybudowana jako droga o parametrach drogi klasy G.

Kolegium stwierdziło, że istota sporu w sprawie sprowadza się do tego, czy planowany przez skarżących zjazd znajduje się w obszarze oddziaływania skrzyżowania typu rondo i czy istnieją podstawy odmowy udzielenia zezwolenia na jego lokalizację. Organ wskazał, iż zarówno skarżący, jak i organ I instancji opierają swoje stanowiska na podstawie dwóch rozbieżnych opinii. Z przedstawionej przez skarżących opinii z czerwca 2010 r., opracowanej przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów w W., autorstwa mgr inż. L. K., specjalisty inżynierii ruchu drogowego wynika, że na podstawie zgromadzonego i przeanalizowanego materiału, w świetle obowiązujących przepisów, nie istnieją obiektywne przesłanki niedopuszczające zorganizowania zjazdu publicznego z ul. A w R. na działki o nr ewid. 21/1 i 22/1. Jednocześnie Instytut Budowy Dróg i Mostów w W. zarekomendował zastosowanie rozwiązań przedstawionych w projekcie. Natomiast ze sporządzonej na wniosek organu I instancji, włączonej do akt sprawy jako dowód z opinii biegłego, opinii mgr inż. M. W. - inżyniera ruchu drogowego, audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego, biegłego sądowego z zakresu inżynierii ruchu drogowego wynika, iż proponowany zjazd znajdowałby się w obszarze oddziaływania skrzyżowania z ruchem okrężnym. Ponadto jego lokalizacja byłaby sprzeczna z treścią przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Zdaniem Kolegium oceny sprawy należało dokonać przy przyjęciu okoliczności faktycznych i prawnych z punktu widzenia zachowania bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Niemniej jednak, z uwagi na rozbieżność znajdujących się w aktach sprawy opinii, nie sposób jednoznacznie przesądzić o racjach, które przedstawiają skarżący i organ I instancji.

W ocenie Kolegium, przesłanką przemawiająca za odmową wyrażenia zgody na lokalizację wnioskowanego zjazdu, niezależnie od tego czy zjazd ten znajduje się, czy też nie znajduje się w obrębie oddziaływania skrzyżowania, jest zainicjowanie przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad postępowania administracyjnego w sprawie wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej – budowy autostrady A1 na odcinku węzeł "E" z wyłączeniem węzła "E" do węzła "F". Zatem w sytuacji zaliczenia ul. A do przyszłego układu dróg krajowych, obudowanie drogi nowymi obiektami wraz ze zjazdami bezpośrednimi, może w przyszłości uniemożliwić, bądź utrudnić wykonanie przebudowy drogi w celu jej przystosowania do wymaganych parametrów. Ponadto działka wnioskodawców ma zapewnioną komunikację z innymi drogami publicznymi.

Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia przepisów postępowania administracyjnego organ odwoławczy uznał je za bezzasadne. Z akt sprawy wynika bowiem, że skarżący mieli zapewniony czynny udział w toczącym się postępowaniu, o czym świadczą składane przez nich pisma i opinie uzupełniające. Tym samym organ orzekł jak w sentencji decyzji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący zarzucili naruszenie:

- art. 29 ust. 3 i ust. 4 ustawy o drogach publicznych poprzez ich niewłaściwą interpretację i przyjęcie, że lokalizacja zjazdu z ul. A uniemożliwi, bądź utrudni dostosowanie parametrów w/w ulic do parametrów drogi klasy G, podczas gdy przepisy ustawy nie przewidują zaistnienia przesłanki kolizji z jakimikolwiek inwestycjami jako negatywnej dla wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu, jak również lokalizacja zjazdu nie utrudni ani nie uniemożliwi realizacji powołanej przez organ odwoławczy inwestycji, bowiem ul. A została zaprojektowana i wybudowana jako droga klasy G i nie wymaga zatem dalszego przystosowania,

- § 5 uchwały Rady Miasta R. z dnia [...], nr [...] w zw. z art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie i niewyrażenie zgody na lokalizację zjazdu, wbrew zapisom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który przewiduje dojazd do nieruchomości skarżących z ul. A,

- art. 107 § 1 w zw. z art. 138 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niepodanie podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia,

- art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, pominięcie słusznego interesu strony, który nie jest sprzeczny z interesem społecznym,

- art. 84 § 1 w zw. z art. 79 § 1 i p 2 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji włączenie do akt sprawy dowodu w postaci opinii mgr. inż. M. W.,

- art. 6 K.p.a poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego, a w konsekwencji nieoparcie rozstrzygnięcia na przepisach obowiązującego prawa.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Prawomocnym ( od 10. 09. 2013 r.) wyrokiem z dnia 18 lipca 2013 r. sygn. III SA/Łd 440/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 14 lutego 2013 r. oraz zasądził na rzecz skarżących od organu kwotę 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu Sąd wskazując na uznaniowy charakter decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu z drogi publicznej, uznał za zasadny zarzut przekroczenia granic tzw. uznania administracyjnego poprzez brak należytego zebrania i oceny materiału dowodowego oraz wnikliwego uzasadnienia decyzji, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu nie budził wątpliwości fakt, iż projektowany przez skarżących zjazd miałaby charakter zjazdu publicznego, a więc zjazdu do obiektu, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza. Ponadto, niesporne jest, że ul. A jest drogą gminną klasy Z (zbiorczą). Obowiązkiem organów obu instancji było w takim wypadku dokonanie analizy wniosku skarżących pod kątem wymagań stawianym zjazdom publicznym przez ustawę o drogach publicznych oraz rozporządzenie z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, ze szczególnym uwzględnieniem wpływu proponowanego przez stronę zjazdu na bezpieczeństwo ruchu drogowego w obrębie planowanej inwestycji. W ocenie Sądu, o ile decyzja Prezydenta Miasta R. w swoim uzasadnieniu wskazuje na zagrożenia w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego, jakie w jego ocenie może powodować projektowany przez skarżących zjazd publiczny z ulicy A i odnosi się do załączonej przez skarżących w toku postępowania opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów w sprawie lokalizacji zjazdu publicznego z ul. A w R., o tyle Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wręcz stwierdza, że nie jest w stanie takiej oceny dokonać. Organ odwoławczy podnosi bowiem, że zarówno skarżący, jak i organ I instancji opierają swoje stanowiska na podstawie dwóch rozbieżnych opinii. Kolegium zaznaczyło, że oceny sprawy należało dokonać przy przyjęciu okoliczności faktycznych i prawnych z punktu widzenia zachowania bezpieczeństwa w ruchu drogowym, jednak z uwagi na rozbieżność znajdujących się w aktach sprawy opinii nie sposób jednoznacznie przesądzić o racjach, które przedstawiają skarżący i organ I instancji. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ odwoławczy naruszył treść art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., bowiem nie rozstrzygnął ponownie merytorycznie sprawy pod kątem wymagań stawianym zjazdom publicznym przez ustawę o drogach publicznych oraz rozporządzenie z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie ze szczególnym uwzględnieniem wpływu proponowanego przez stronę zjazdu na bezpieczeństwo ruchu drogowego w obrębie planowanej przez skarżących inwestycji. Ograniczył się w tym zakresie wręcz do stwierdzenia, iż z uwagi na rozbieżność znajdujących się w aktach sprawy opinii, nie jest w stanie rozstrzygnąć, czy rację ma strona, czy też organ pierwszej instancji. Takie stanowisko organu odwoławczego trzeba uznać za osobliwe, skoro to właśnie do obowiązków tego organu należy ponowne rozpatrzenie sprawy z uwzględnieniem zgromadzonych w aktach materiałów dowodowych i dokonanie oceny, czy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest prawidłowe czy też nie, uwzględniając przy tym argumentację przedstawioną przez stronę w odwołaniu. Opinie biegłych, jak każdy inny dowód w postępowaniu podlegają ocenie pod kątem zachowania kryteriów wyznaczonych treścią art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Organ ma obowiązek skontrolować, czy wydana opinia wyjaśniła istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności wymagające wiadomości specjalnych i czy opinia ta jest rzeczowo i przekonująco uzasadniona. Jeżeli prezentowane są odmienne oceny, to obowiązkiem organu orzekającego jest skonfrontowanie tych ekspertyz..

Sąd stwierdził, że organ odwoławczy miał zatem obowiązek udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy wnioskowany zjazd publiczny znajduje się w obrębie oddziaływania skrzyżowania oraz czy jego lokalizacja może wpłynąć negatywnie na bezpieczeństwo ruchu drogowego, a nie unikać rozstrzygnięcia, powołując się na rozbieżne opinie biegłych. Okoliczność zainicjowania przez GDDKiA przed Wojewodą [...] postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie autostrady A1 na odcinku węzeł E samo w sobie nie może stanowić decydującego kryterium przemawiającego za brakiem zgody. Oczywiście organ udzielający zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego ma obowiązek brać pod uwagę planowane inwestycje drogowe w obrębie wnioskowanego zjazdu jednak nadal podstawowym kryterium decydującym o odmowie udzielenia zgody pozostaje bezpieczeństwo ruchu drogowego. Sąd stwierdził, że organy obu instancji podkreślały w swoich decyzjach, iż ul A należy do dróg klasy Z, jednak została zaprojektowana i wybudowana jako docelowa droga o parametrach drogi klasy G, wobec tego brak jest przesłanek, które uzasadniałyby przyszłą przebudowę tej drogi. Jednak, jeżeli rzeczywiście planowana jest modernizacja ul. A, to organ winien powołać się w tym zakresie na stosowną dokumentację projektową i przeanalizować usytuowanie wnioskowanego przez skarżących wjazdu pod kątem organizacji przyszłego ruchu drogowego w tym rejonie. Sąd nakazał także odniesienie się do podnoszonej przez skarżących okoliczności, że planowany przez nich zjazd ma być wyłącznie dojazdem po dodatkowym pasie ruchu do nieruchomości składającej się z działek o numerach ewid. 22/1 i 21/1 , natomiast wyjazd z tych nieruchomości odbywał się będzie zjazdem z ulicy C.

Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia art. 84 § 1 w zw. z art. 79 § 1 i 2 K.p.a. wskazując, że udział strony w postępowaniu dowodowym polegającym na sporządzeniu opinii biegłego jest zagwarantowany, jeżeli strona ma możliwość odniesienia się do tej opinii po jej sporządzeniu, a przed wydaniem przez organ rozstrzygnięcia

Ponownie rozpoznając sprawę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. zaskarżoną decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że strona przesłała przy piśmie z dnia 02.10.2013 r. kolejną "Opinię w sprawie lokalizacji zjazdu publicznego z ul. A w R." opracowaną przez dr. inż. L. S. (wykładowcy w dziedzinie budowy i eksploatacji dróg, instruktora BRD, biegłego sądowego w zakresie budowy dróg i inżynierii ruchu). Wskazała przy tym, iż wniosek o wydanie zezwolenia jest jak najbardziej uzasadniony. Podniosła, że sporządzona przez Uniwersytet [...] opinia zawiera w swej treści szczegółowe wyliczenia, których podstawą są warunki techniczne przedmiotowej drogi, a które wyznaczają obszar oddziaływania skrzyżowania. W opinii oceniono także wpływ dodatkowego pasa wyłączenia w aspekcie zachowania zasad bezpieczeństwa. Wnioskodawcy w prawidłowy sposób udowodnili więc możliwość usytuowania spornego zjazdu.

Pismami z dnia 14.10.2013 r. Kolegium wystąpiło do:

- Prezydenta Miasta R. o odniesienie się do zarzutów skarżących zawartych w ww. piśmie z dnia 02.10.2013 r. oraz do załączonej do niego opinii;

* Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł. - wnioskodawcy postępowania przed Wojewodą [...] w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla inwestycji polegającej na budowie autostrady Al na odcinku węzeł "E" z wyłączeniem węzła "E" od węzła "F" wraz z węzłem od km 376+000 do km 392+720 - odcinek C, odnośnie tego, czy ewentualna zgoda na lokalizację zjazdu z drogi publicznej (ul. A w R.) wyposażonego w dodatkowy pas ruchu - pas wyłączenia, będzie rzutowała na inwestycję drogową, a jeśli tak to w jakim zakresie;

* Wojewody [...] o wskazanie czy w sprawie ww. inwestycji drogowej zapadło już

rozstrzygnięcie, a także o wyjaśnienie, czy ewentualna zgoda na lokalizację zjazdu z drogi publicznej (ul. A w R.) wyposażonego w dodatkowy pas ruchu - pas wyłączenia, będzie rzutowała na inwestycję drogową, a jeśli tak to w jakim zakresie.

W odpowiedzi na powyższe wystąpienia:

* Prezydent Miasta R. odniósł się do zarzutów strony oraz przedłożonej przez nią opinii w piśmie z dnia 29.10.2013 r. Organ ten przedstawił jednocześnie nową "Opinię komunikacyjną dotyczącą lokalizacji zjazdu publicznego z ul. A w R. na nieruchomość składającą się z działek o nr ewidencyjnym 22/1 i 22/1 obręb [...] zlokalizowaną w pobliżu istniejącego skrzyżowania 5 wlotowego typu rondo oraz wpływu lokalizacji tego zjazdu na stan bezpieczeństwa ruchu drogowego, ze szczególnym uwzględnieniem problematyki obszaru oddziaływania skrzyżowania" opracowaną przez mgr. inż. Z. B. (audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego);

* Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł. w piśmie z dnia 30.10.2013 r. podtrzymała stanowisko określone we wcześniejszym piśmie z dnia 10.08.2010 r. Wskazała ponadto, iż wnioskowany przez inwestora zjazd koliduje z lokalizacją planowanego oznakowania dojazdu do autostrady A1 (wjazd na węzeł "F"). Zgodnie z zatwierdzonym projektem organizacji ruchu (oraz projektem wykonawczym), tablica kierunkowa E-1 ma być usytuowana na działce

nr ewid. 22/2 - w miejscu wnioskowanego wjazdu. Na działce nr ewid. 21/2 planowane jest natomiast usytuowanie znaku zmiennej treści informującego kierujących np. o trudnych warunkach ruchu na autostradzie lub o zamknięciu odcinka autostrady ze względu na wypadek drogowy. Przedmiotowe oznakowanie zostało zaprojektowane w miejscach optymalnych zapewniających właściwy odbiór treści znaków i możliwość podjęcia decyzji o wykonaniu właściwego manewru. Ww. oznakowanie pionowe jest bardzo istotne dla zapewnienia płynności i prawidłowych warunków ruchu na skrzyżowaniu, co ma bezpośrednie przełożenie na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Dodatkowo ze względu na zaawansowanie inwestycji drogowej nie jest możliwe wprowadzenie zmian w opracowanym projekcie budowy autostrady;

* Wojewoda [...] w piśmie z dnia 8.11.2013 r. poinformował o wydaniu w dniu 4.11.2013 r. decyzji nr [...] zezwalającej na realizację inwestycji drogowej

polegającej na budowie węzła "F" wraz z węzłem od km 376+000 do km 392+720 -odcinek C. Organ ten wskazał, iż działki nr 22/2 i 21/2 obręb [...] R. nie znajdują się w liniach rozgraniczających teren przedmiotowej inwestycji i nie został na nich zaprojektowany zjazd na działki nr 22/1 i 21/1 obręb [...] R. Na działkach nr 22/2 i 21/2 określił natomiast obowiązek dokonania przebudowy ronda oraz ograniczył ww. działki w korzystaniu dla realizacji wspomnianego obowiązku i zezwolił na jego wykonanie. W załączeniu przesłano fragment projektu zagospodarowania terenu wraz z legendą, który stanowi załącznik do decyzji tegoż organu, przedstawiający ww. działki.

Pismem z dnia 19.11.2013 r. Kolegium wystąpiło też do Starosty [...], jako organu właściwego w sprawach organizacji ruchu drogowego, o wyjaśnienie, czy w świetle przedstawionej przez inwestora koncepcji planistycznej możliwa jest zmiana projektu dotychczasowej organizacji ruchu na tym odcinku ul. A, bez naruszenia zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego, zatwierdzonego przez tamtejszy organ, czy koncepcja inwestora ingeruje w bezpieczeństwo ruchu drogowego, a jeśli tak, to w jakim zakresie oraz czy planowana inwestycja może naruszać bezpieczeństwo w ruchu drogowym (na tym odcinku ulicy A), mając na uwadze inwestycję Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł. planowaną do realizacji na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia 04.11.2013 r. nr [...].

W odpowiedzi na powyższe organ ten wyjaśnił w piśmie z dnia 10.12.2013 r., że jego zdaniem, zgodnie z przedstawioną przez inwestora koncepcją planistyczną możliwa jest zmiana organizacji ruchu drogowego na przedmiotowym odcinku ul. A bez naruszenia zasad bezpieczeństwa, koncepcja inwestora nie ingeruje w bezpieczeństwo ruchu drogowego - pas wyłączenia umożliwi bezpieczny i bezkolizyjny zjazd na działki nr ewid. 21/1 i 22/1, planowana inwestycja nie narusza bezpieczeństwa w ruchu drogowym na ul. A w odniesieniu do planowanych inwestycji GDDKiA w Ł.

Pismem z dnia 20.01.2014 r. skierowanym do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł. Kolegium wystąpiło o: przesłanie zatwierdzonego projektu organizacji ruchu oraz projektu wykonawczego, o których mowa w ww. piśmie z dnia 30.10.2013 r., odnoszących się do ul. A w R. (działki nr ewid. 22/2 i 21/2); wskazanie, który organ zatwierdził projekt organizacji ruchu, a także czy projekt ten oraz projekt wykonawczy są elementem decyzji Wojewody [...] z dnia 04.11.2013 r. nr [...] zezwalającej na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie autostrady A1 na odcinku węzeł "E" z wyłączeniem węzła "E" od węzła "F" wraz z węzłem od km 376+000 do km 392+720 - odcinek C. Odpowiadając na powyższe pismo GDDKiA Oddział w Ł. w piśmie z dnia 22.01.2014 r. znak [...] wyjaśniła, iż projekty organizacji ruchu na istniejących i projektowanych drogach krajowych zatwierdzane są przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Co też miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Projekt organizacji ruchu nie jest elementem decyzji Wojewody [...] z dnia 04.11.2013 r. Elementem ww. decyzji jest natomiast projekt budowlany (załącznik nr l decyzji). W treści decyzji (str. 17) wskazano również, że działka nr ewid. 22/2 (na której inwestor planował budowę zjazdu) podlega czasowemu zajęciu dla dokonania przebudowy istniejących sieci uzbrojenia terenu i przebudowy dróg innych kategorii, poza liniami rozgraniczającymi teren inwestycji. Zgodnie 1p. 256 tabeli ww. decyzji, na działce przewidziana jest przebudowa ronda polegająca na budowie zasilania urządzeń telematyki, kanalizacji kablowej dla Systemu Zarządzania Ruchem oraz elementów Systemu Zarządzania Ruchem.

W pismach z dnia 23 grudnia 2013 r. i 12 lutego 2014 r. pełnomocnik strony wniósł o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej celem skonfrontowania i wyjaśnienia stanowisk biegłych: L. K., L. S. i Z. B.. Zarzucił, iż opinia Z. B. rodzi szereg wątpliwości, w szczególności w zakresie podanych podstaw przyjęcia, iż przedmiotowy zjazd znajduje się w obszarze oddziaływania skrzyżowania. Opinia ta przeczy ustaleniom dokonanym w "dotychczasowych" opiniach Instytutu Dróg i Mostów oraz Uniwersytetu [...] - treść tej opinii nie pozwala na ustalenie przyczyn tak dużej rozbieżności pomiędzy stanowiskami opiniujących. Pełnomocnik wniósł też zastrzeżenia odnośnie decyzji Wojewody [...] z dnia 04.11.2013 r. nr [...], którą wprowadzono ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. ponownie rozpoznając sprawę i uwzględniając powyższe ustalenia wskazało, że nie ulega wątpliwości, iż planowany zjazd ma charakter zjazdu publicznego. Nie ulega też wątpliwości, iż ul. A, zgodnie z uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia [...] w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz ustalenia ich przebiegu (Dz. Urz. Woj. [...] z 2011 r. [...]), jest obecnie zaliczona do klasy drogi Z. Dla terenu objętego wnioskiem o lokalizację zjazdu obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia [...] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. - Dz. Urz. Woj. [...] [...]). Z planu tego wynika, że pas drogowy ul. A oznaczony symbolem 2K stanowi fragment obwodnicy miasta R. (jako odcinek przyszłej drogi krajowej). Nie jest też sporne, iż ulica A została zaprojektowana i wybudowana jako droga o parametrach drogi klasy G. Organ odwoławczy podkreślił jednocześnie, że nieruchomość skarżących ma zapewniony dojazd z innej drogi gminnej, tj. ulicy C (decyzja z dnia 29.09.2011 r. znak: [...]), a ponadto, jak to zaznaczył organ I instancji w zaskarżonej decyzji, istnieje również możliwość urządzenia zjazdu z ul. D.

Kolegium powołało się na treść art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i wskazało, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu. Jednakże zgodnie z art. 29 ust. 4 ustawy, ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Ponadto organ odwoławczy odwołał się do przepisów rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie zasadniczą kwestią jest, czy planowany zjazd znajduje się w obszarze oddziaływania skrzyżowania typu rondo, czy też nie, co rzutuje na podstawy udzielenia zezwolenia na lokalizację stałego zjazdu do nieruchomości skarżących.

Wnioskodawcy lokalizacji zjazdu przedstawili dwie opinie, jedną na etapie postępowania przed organem I instancji (sporządzoną w czerwcu 2010 r.), drugą sporządzoną 9 września 2013 r. na etapie postępowania odwoławczego. Z przedstawionej przez skarżących opinii z czerwca 2010 r. (wraz z jej uzupełnieniami), sporządzonej przez mgr. inż. L. K. wynika, iż planowany zjazd nie znajduje się w obszarze oddziaływania skrzyżowania typu rondo i jego wybudowanie nie stwarza zagrożeń dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym. W podsumowaniu opinii wskazano m.in., iż biegły rekomenduje rozwiązania przedstawione w projekcie budowlanym zjazdu, które należy uznać za: zgodne z obowiązującymi przepisami, zapewniające stosunkowo wysoki poziom bezpieczeństwa ruchu poprzez zastosowanie wydzielonego pasa dla pojazdów skręcających do zjazdu publicznego, zwiększenie sprawności układu dróg oraz warunków ruchu, polepszenie obsługi podróżnych, zasadę stosowania dobrej i sprawdzonej praktyki inżynierskiej. Zastosowanie dodatkowego pasa ruchu dla pojazdów skręcających do proponowanego obiektu w tak dużej odległości - ponad 200-300 m od skrzyżowania, nie będzie sugerowało kierującym, że dotyczy on skrzyżowania zwłaszcza, że oznakowanie poziome powinno być jeszcze uzupełnione stosownym oznakowaniem pionowym. Jako przykłady podobnych rozwiązań komunikacyjnych biegły wskazał ulice położone w Warszawie i Częstochowie (załączając stosowną dokumentację fotograficzną przedstawiającą rozwiązania komunikacyjne tam funkcjonujące). Organ odwoławczy wyjaśnił, że z opinii uzupełniającej sporządzonej w lipcu 2012 r. biegły ten wskazał m.in., iż w obowiązujących aktach prawnych brak jest definicji obszaru oddziaływania skrzyżowania, nie można jednak z całą stanowczością stwierdzić, iż planowany zjazd na działki 22/1 i 21/1 będzie znajdował się w tym obszarze. Powoływanie się na definicję obszaru oddziaływania skrzyżowania zawartą w "Wytyczne projektowania skrzyżowań typu rondo" jest błędem, bowiem żadne wytyczne nie są ujęte w polskim porządku prawnym, stąd nie są przepisami prawa powszechnie obowiązującego ani przepisami o charakterze wewnętrznym. Planowaną lokalizację należy rozpatrywać w kontekście dodatkowego pasa ruchu dla pojazdów skręcających w prawo na ww. działki. Oczywistym jest, że wybudowanie tego pasa ruchu zapewni bezpieczeństwo uczestnikom ruchu, zarówno tym jadącym w kierunku ronda, jak i tym chcącym wjechać do obiektu obsługi podróżnych zlokalizowanego na działkach 22/1 i 21/1. Równocześnie takie rozwiązanie spowoduje płynną zmianę pasa ruchu, nie zakłócając płynności ruchu pojazdom jadącym w kierunku ronda. Biegły wymienia także kolejne zalety wybudowania dodatkowego pasa ruchu uznając rozwiązania za pozytywnie wpływające na poziom bezpieczeństwa ruchu na skrzyżowaniu. Podsumowując zauważa, iż proponowane rozwiązania nie będą negatywnie wpływać na bezpieczeństwo także w przyszłości, gdy na ulicy A wzrośnie natężenie ruchu. W uzupełnieniu opinii w październiku 2012 r. (reakcja na opinię przedłożoną przez organ I instancji) biegły L. K. wskazał m.in., iż podtrzymuje tezę, że projektowany pas ruchu o długości ok. 200 m nie wpłynie na pogorszenie stanu bezpieczeństwa ruchu drogowego od jego początku aż do skrzyżowania - odległość ok. 300 m. Organizacja ruchu na ulicy A może być w każdym czasie zmieniona, nie naruszając obowiązujących w tym zakresie kryteriów. Opinia przeciwna (przedłożona przez organ I instancji) w żaden sposób nie udowodniła, że projektowany zjazd wraz z pasem wyłączenia wpłynie na pogorszenie stanu bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Następnie Kolegium podkreśliło, że w kolejnym uzupełnieniu opinii sporządzonym 21 grudnia 2012 r. odnosząc się do planów związanych z budową przyszłej autostrady i przystosowaniem ulicy A do tegoż zamierzenia biegły ten wskazał m.in., iż: brakuje rzetelnej argumentacji wskazującej na konieczność lokalizacji tablicy przeddrogowskazowej, czujników pomiarów ruchu kamery monitoringu wizyjnego, w tym samym pikietażu drogi, dokładnie w miejscu projektowanej lokalizacji wjazdu na działki, podano nieprawdziwe informacje o zakłócaniu pracy monitoringu wizyjnego i czujników ruchu przez samochody ciężarowe wjeżdżające na działkę, możliwa jest zmiana lokalizacji tablicy na taką, aby była ona zgodna z obowiązującymi przepisami i nie kolidowała z projektowanym zjazdem publicznym.

Z opinii z dnia 9 września 2013 r. sporządzonej przez dr. inż. L. S. wynika, iż analiza projektu budowlanego zjazdu wraz z pasem wyłączenia z drogi gminnej ul. A na działki nr ewid. 21/1 i 22/1 wskazuje, iż spełnia on wszystkie warunki określone w § 78 ust. 2 rozporządzenia. Zaproponowana w projekcie budowlanym lokalizacja zjazdu spełnia też zasady określone w § 113 ust. 7 rozporządzenia, bowiem zjazd nie jest położony: w obszarze oddziaływania skrzyżowania, w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę, na odcinku drogi o pochyleniu niwelety większym niż 4%, bliżej wierzchołka łuku wypukłego niż wymagana widoczność na zatrzymanie, na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu. Odwołując się do definicji obszaru oddziaływania skrzyżowania podanej w Wytycznych Projektowania Skrzyżowań Drogowych, wprowadzonej zarządzeniem nr 10 Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych z dnia 12 czerwca 2001 r., a także dokonując stosownych wyliczeń (m.in. na podstawie ograniczeń prędkości na dojeździe drogi klasy "G" do ronda) wykazał, iż projektowany zjazd w odległości 90,5 m od ronda nie jest w strefie oddziaływania skrzyżowania. Dodatkowy pas ruchu - pas wyłączenia nie ogranicza widoczności dla pojazdów poruszających się po pasie prowadzącym do ronda. Można też zaprojektować krótszy pas wyłączenia niż zaproponowany w projekcie budowlanym (210 m). Zastosowanie dodatkowego pasa ruchu dla pojazdów skręcających do proponowanego obiektu w odległości ponad 200 do 300 m od skrzyżowania nie będzie sugerowało kierującym, że dotyczy on skrzyżowania. Oznakowanie poziome powinno być uzupełnione stosownym oznakowaniem pionowym. Proponowane rozwiązanie nie ma negatywnego wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego (zjazd jest umiejscowiony poza strefą oddziaływania skrzyżowania, zmniejsza się natężenie ruchu pojazdów na rondzie w porównaniu z wariantem dostępu do stacji tylko od strony ul. C, pas wyłączenia zmniejsza ryzyko najechania na pojazd skręcający na stację paliw, zwiększenie sprawności układu dróg oraz warunków ruchu wokół stacji paliw -MOP).

Przedstawiona natomiast przez organ I instancji opinia z czerwca 2012 r. (wraz z jej uzupełnieniami), sporządzona przez mgr. inż. M. W. wykazuje, iż usytuowanie zjazdu publicznego wraz z dodatkowym pasem ruchu (pasem wyłączenia) znajdowałoby się w obszarze oddziaływania skrzyżowania z ruchem okrężnym, tj. na odcinku dojazdowym do skrzyżowania, na którym następuje stopniowe ograniczenie prędkości jazdy pojazdów. Zjazd ten zlokalizowany jest ponadto po wewnętrznej stronie łuku poziomego, na terenie płaskim. Taka lokalizacja zjazdu jest sprzeczna z treścią § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia. Ocena zaś warunków bezpieczeństwa ruchu w docelowym układzie komunikacyjnym dla tego obszaru nie jest obecnie możliwa. Biegły ten nie negował zezwolenia na lokalizację zjazdu na czas określony. W opinii uzupełniającej z sierpnia 2012 r. biegły M. W. wskazał, iż brak jest obiektywnych i dowiedzionych przesłanek skutkujących możliwością wydania decyzji na lokalizację zjazdu z ul. A obejmującej czas nieokreślony. Podniósł, iż wskazane w opinii uzupełniającej biegłego L. K. argumenty nie stanowią żadnego dowodu na to, że "zorganizowanie zjazdu publicznego, wraz z dodatkowym pasem ruchu (pas wyłączenia) nie będzie miało negatywnego wpływu na poziom bezpieczeństwa ruchu drogowego i jego płynność również gdy w przyszłości na ul. A znacznie wzrośnie natężenie ruchu pojazdów". Rzeczywisty wpływ funkcjonowania zjazdu na bezpieczeństwo użytkowników ul. A będzie można określić dopiero po jego wybudowaniu, w miarę natężenia ruchu pojazdów poruszających się tą ulicą.

Z opinii z października 2013 r. opracowanej przez mgr. inż. Z. B. (audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego) wynika, iż brak jest podstaw formalnych do obniżenia klasy drogi i rozpatrywania jej jako drogi klasy Z. Wnioskowany zjazd znajduje się w obszarze oddziaływania skrzyżowania z ruchem okrężnym typu rondo 5 wlotowe. Lokalizacja zjazdu po wewnętrznej stronie łuku ogranicza widoczność dla pojazdów dojeżdżających do ronda. Za obszar oddziaływania skrzyżowania należy uznać odcinek drogi od miejsca lokalizacji znaku ograniczenia prędkości (198 m od skrzyżowania) z 90 km/h do 70 km/h, zgodnie z Wytycznymi

Projektowania Skrzyżowań, wprowadzonymi do stosowania zarządzeniem nr 10 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 12 czerwca 2001 r. O zasięgu obszaru oddziaływania skrzyżowania decydują znaki drogowe, ograniczające prędkość, ustawione przez zarządzającego ruchem na przedmiotowej drodze. Miejsce lokalizacji przedmiotowego zjazdu znajduje się poza obszarem zabudowanym, dopuszczalna prędkość na takim terenie wynosi 90 km/h, ograniczona jednak została do 70 km/h oraz później do 50 km/h, z uwagi na skrzyżowanie typu rondo, co dobitnie świadczy, że wymienione znaki ustawiono z uwagi na bezpieczeństwo ruchu drogowego i tym samym wyznaczają zasięg oddziaływania skrzyżowania. Przedmiotowy zjazd usytuowany w odległości 90,50 m, zlokalizowany jest w obszarze opóźnienia, który to odcinek wynosi 100 m zgodnie z parametrami i § 66 - § 69 wymienionymi do stosowania w Wytycznych Projektowania Skrzyżowań.

Podsumowując powyższe ustalenia, Kolegium wskazało, że w sprawie przedstawione zostały 4 opinie biegłych, z których 2 zbieżne z koncepcją stron skarżących i opowiadające się za możliwością lokalizacji zjazdu oraz 2 również zbieżne, przedstawione przez organ I instancji, negujące przedstawione przez strony rozumienie zjazdu. Wobec jednolitych stanowisk uznano, że nie ma potrzeby konfrontacji biegłych

na rozprawie (art. 89 Kpa). W przedmiotowej sprawie nie można mówić, iż zachodziły

obligatoryjne przesłanki do przeprowadzenia rozprawy. Przewidziana w omawianej regulacji powinność przeprowadzenia rozprawy, gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków i biegłych nie jest równoznaczna z koniecznością przeprowadzenia rozprawy w każdym przypadku przeprowadzenia wymienionych dowodów, gdyż przeprowadzenie rozprawy uzależnione jest od wyjaśnienia sprawy (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 12 grudnia 2008 r. sygn. akt II GSK 361/08 -Lex nr 518210). Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w rozpoznawanej sprawie zgromadzono materiał dowodowy poza rozprawą, konfrontacja zaś tego, co zostało przedstawione w opiniach biegłych na rozprawie, w ocenie Kolegium, nie uprościłaby ani nie przyspieszyła postępowania i nie doprowadziłaby, co jest najistotniejsze, do ujednolicenia stanowiska.

Dokonując oceny przedstawionych wyżej opinii wraz z ich uzupełnieniami, w konfrontacji z dalszymi dowodami wyżej wymienionymi, skład orzekający Kolegium uznał, iż lokalizacja przedmiotowego zjazdu z ul. A do nieruchomości oznaczonej numerami ewid. działek 21/1 i 22/1 znajduje się w rejonie oddziaływania skrzyżowania typu rondo, co powoduje iż usytuowanie zjazdu będzie zagrażało bezpieczeństwu uczestników ruchu drogowego. Oceny możliwości lokalizacji zjazdu z ul. A należy wszak dokonać nie tylko przez pryzmat obecnej kwalifikacji i oznakowania drogi, ale także trzeba mieć na uwadze to, iż została ona zaprojektowana i wybudowana jako droga kategorii G i są daleko zaawansowane prace związane m.in. z przebudową tego fragmentu ul. A (decyzja Wojewody [...] z dnia 4 lipca 2013 r. Nr [...] i stanowisko Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad)

Dla Kolegium przekonująca jest ostatnia z opinii - opracowana przez mgr. inż. Z. B., z której wynika m.in., iż za obszar oddziaływania skrzyżowania należy uznać odcinek drogi od miejsca lokalizacji znaku ograniczenia prędkości (198 m od skrzyżowania) z 90 km/h do 70 km/h, zgodnie z Wytycznymi Projektowania Skrzyżowań, wprowadzonymi do stosowania zarządzeniem nr 10 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 12 czerwca 2001 r. O zasięgu obszaru oddziaływania skrzyżowania decydują znaki drogowe, ograniczające prędkość, ustawione przez zarządzającego ruchem na przedmiotowej drodze. Miejsce lokalizacji przedmiotowego zjazdu znajduje się poza obszarem zabudowanym, dopuszczalna prędkość na takim terenie wynosi 90 km/h, ograniczona jednak została do 70 km/h oraz później do 50 km/h, z uwagi na skrzyżowanie typu rondo, co dobitnie świadczy, że wymienione znaki ustawiono z uwagi na bezpieczeństwo ruchu drogowego i tym samym wyznaczaj ą zasięg oddziaływania skrzyżowania. Dla udokumentowania tezy, że wnioskowany zjazd nie znajduje się w obszarze oddziaływania skrzyżowania biegły L. S. ustalił, że długość odcinków zwalniania i akumulacji wynosi łącznie 80 m. Przyjął tym samym prędkość miarodajną w wymiarze Vm = 80 km/h. Tymczasem w założeniach projektowych, w oparciu o które wybudowana została ta droga przyjęto Vm = 90 km/h i dlatego suma odcinków zwalniania i akumulacji wynosi 100 m, zatem wnioskowany zjazd usytuowany w odległości 90,50 m znajduje się ponad wszelką wątpliwość w obszarze oddziaływania skrzyżowania.

Co prawda wytyczne Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nie są źródłem prawa, niemniej jednak można się nimi posiłkować definiując pojęcia niezdefiniowane w aktach prawnych, o czym świadczy chociażby odwoływanie się do nich przez biegłych wyrażających ostatnie opinie w sprawie. Jak wskazał NSA w Warszawie w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 685/12 (Lex nr 1217373) "Generalnie wyjaśnienia, instrukcje i pisma resortowe nie należą do źródeł prawa powszechnie obowiązującego, a zatem nie mogą stanowić podstawy dla wydania decyzji administracyjnej. Nie oznacza to jednak, iż organ administracji rozstrzygając indywidualną sprawę administracyjną, nie może w ogóle posługiwać się przy wykładni przepisów prawnych budzących wątpliwości wskazówkami interpretacyjnymi organów, zwłaszcza organów centralnych. W Wytycznych Projektowania Skrzyżowań, wprowadzonych do stosowania zarządzeniem nr 10 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 12 czerwca 2001 w pkt. 2.1.2 określono: "Obszar oddziaływania skrzyżowania obejmuje określony w punkcie 2.1.1. obszar skrzyżowania i dodatkowo powinien obejmować odcinek, na którym występuje w ruchu pojazdów opóźnienie lub przyspieszenie związane z dojazdem do skrzyżowania lub jego opuszczaniem (wyjazdem) -jeśli manewry te nie mogą być wykonane w obrębie skrzyżowania. Długość odcinków opóźniania i przyspieszania określa § 66-69 warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie".

Takie określenie obszaru oddziaływania skrzyżowania zacytował co prawda biegły L. S., jednak w przytaczanych wytycznych Generalnego Dyrektora GDDKiA jest jeszcze dalsza część tekstu uściślająca co należy brać pod uwagę przy określaniu zasięgu oddziaływania skrzyżowania, które jest elementem kluczowym przy ustaleniu czy lokalizacja zjazdu jest możliwa w tym obszarze, z uwagi na bezpieczeństwo ruchu drogowego, a mianowicie: Zasięg oddziaływania skrzyżowania można rozważać w aspekcie:

- zmian w charakterystyce potoków ruchu (odstępy między pojazdami, prędkości i ich dyspersja, ruch kolumnowy),

- celowych ograniczeń narzuconych znakami drogowymi (ograniczeniami prędkości, wyprzedzania)

- oddziaływania na sąsiednie skrzyżowania lub synchronizacji ich pracy.

W każdym z tych punktów obszar oddziaływania skrzyżowania, ustalony zgodnie z p. 2.1.2. powinien być zweryfikowany indywidualnie.

Tymczasem, w ocenie Kolegium, oznakowanie, które zastosowano w przedmiotowej sprawie oddziałuje w sposób znaczący na organizację ruchu i umożliwia kierowcom prawidłowe zachowanie na dojeździe do skrzyżowania, tj. w obszarze, który należy zaliczyć do obszaru oddziaływania skrzyżowania.

Podnoszona w odwołaniu kwestia dotycząca tego, iż zjazd miałby być wyłącznie dojazdem po dodatkowym pasie ruchu do nieruchomości skarżących, zaś wyjazd z tych nieruchomości odbywał się będzie zjazdem z ul. C, nie zmienia stanowiska organu odwoławczego odnośnie usytuowania dodatkowego pasa ruchu i samego zjazdu w rejonie oddziaływania skrzyżowania typu rondo, co negatywnie wpływa na bezpieczeństwo ruchu drogowego w tym rejonie. Tym bardziej, iż jak stwierdził biegły Z. B. "lokalizacja zjazdu po wewnętrznej stronie łuku ogranicza widoczność dla pojazdów dojeżdżających do ronda".

Zdaniem SKO to, iż biegły M. W. nie widział przeszkód dla lokalizacji tymczasowego zjazdu z ulicy A, to odnosiło się to do bieżących rozwiązań komunikacyjnych. Zaznaczył on jednocześnie, iż nie jest w stanie odnieść się do sytuacji, jaka będzie istniała po wybudowaniu autostrady. Tymczasowość zjazdu (zjazd na czas określony) nie może rzutować na opinię, iż skoro zarządca drogi widział możliwość takiej lokalizacji, to ma to wpływ na decyzję odnośnie lokalizacji zajazdu na czas nieokreślony. Decyzja o lokalizacji zjazdu na czas określony jest podejmowana w incydentalnych sprawach, w zależności od określonego stanu faktycznego. Jak stanowi wszak art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych "ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony".

Odnosząc się do przedstawionych przez biegłego L. K. rozwiązań komunikacyjnych funkcjonujących w Warszawie i w Częstochowie (przywołanych również przez biegłego L. S.) stwierdzić należy, iż istotna różnica między wymienionymi przykładami, a sytuacją będącą przedmiotem postępowania polega na tym, iż zarówno w Warszawie jak i w Częstochowie mamy do czynienia z drogą dojazdową z trzema pasami ruchu dla każdej jezdni i oddzieleniem obydwu jezdni pasem zieleni. Ulica A jest drogą o jednej jezdni dwukierunkowej z jednym pasem ruchu w kierunku jazdy. Stąd niezmiernie ważne jest obecne ukształtowanie pasa drogowego z utwardzonym poboczem szerokości 2 m po obydwóch stronach jezdni plus dodatkowo obustronne pobocze nieutwardzone o szerokości 0,5 m, co daje możliwość awaryjnego zatrzymania się pojazdu na poboczu oraz lokalizowania pionowych znaków w widocznym miejscu. Rekomendowanie zatem przez biegłych powołanych przez stronę skarżącą rozwiązań, skutkiem których droga na odcinku ponad 200 m zostanie pozbawiona 2- metrowego pobocza, uniemożliwiając awaryjne zatrzymanie i lokowanie znaków pionowych w sposób gwarantujący widoczność dla wszystkich uczestników ruchu drogowego -w ocenie Kolegium -jest sprzeczne z zasadami bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego.

Odnosząc się zaś do zarzutu odwołania jakoby biegły M. W. wydał opinię bez oględzin terenu, na którym lokowany miał być zjazd, organ wyjaśnił, że opinia ta została wydana na podstawie opisanych w niej dokumentów przedłożonych przez organ I instancji, a zgromadzonych przez ten organ w trakcie postępowania. To, iż biegły nie był na ul. A (w miejscu lokalizacji zjazdu) nie może przekreślać takiej opinii jako dowodu w sprawie, jeśli biegły wykaże w niej, na podstawie czego (jakich dowodów, okoliczności) doszedł do swojego stanowiska.

Gdy chodzi o stanowisko Starosty [...] z dnia 10 grudnia 2013 r. Kolegium zauważyło, że nie widzi on przeszkód w zmianie organizacji ruchu na przedmiotowej ulicy (zgodnie z koncepcją budowlaną zjazdu z dodatkowym pasem ruchu) oraz twierdzi, że zmiany te nie wpłyną na bezpieczeństwo ruchu drogowego, to oznaczać może to tyle, że w obecnym kształcie i przy obecnym funkcjonowaniu tejże ulicy wariant taki możliwy byłby do zrealizowania. O kształcie zaś organizacji ruchu, po przekazaniu tego odcinka drogi w zarząd GDDKiA i wybudowaniu autostrady, jak wynika z korespondencji z tym organem, decydowała będzie GDDKiA (projekt przyszłej organizacji ruchu na tym odcinku ulicy A został załączony do wniosku o wydanie decyzji na podstawie specustawy drogowej).

Zdaniem organu odwoławczego okolicznością przesądzającą i przemawiającą za odmową wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu publicznego z ulicy A do nieruchomości skarżących jest to, iż Wojewoda [...] decyzją z dnia 4 listopada 2013r. nr [...] zezwolił Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie autostrady Al na odcinku węzeł "E" z wyłączeniem węzła "E" od węzła "F" wraz z węzłem od km 376+000 do km 392+720 - odcinek C. Organ wskazał, że decyzja ta nie jest jeszcze ostateczna, niemniej jednak został jej nadany rygor natychmiastowej wykonalności (pkt 15, str. 52). W treści decyzji (str. 17) wskazano, że działka nr ewid. 22/2 (na której inwestor planował budowę zjazdu) podlega czasowemu zajęciu dla dokonania przebudowy istniejących sieci uzbrojenia terenu i przebudowy dróg innych kategorii, poza liniami rozgraniczającymi teren inwestycji. Zgodnie Ip. 256 tabeli ww. decyzji, na działce przewidziana jest przebudowa ronda polegająca na budowie zasilania urządzeń telematyki, kanalizacji kablowej dla Systemu Zarządzania Ruchem oraz elementów Systemu Zarządzania Ruchem. Dla realizacji obowiązku wskazanego wyżej określono ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości położonych poza liniami rozgraniczającymi teren inwestycji (str. 19, Ip. 236).

Mając na uwadze wyjaśnienia GDDKiA oraz nadesłane przy piśmie z dnia 22 stycznia 2014 r. dokumenty SKO stwierdziło, że wbrew argumentacji skarżących (m.in. pismo z dnia 12.02.2014 r.) wnioskowany przez inwestora zjazd koliduje z lokalizacją planowanego oznakowania dojazdu do autostrady Al (wjazd na węzeł "F"). Zgodnie z zatwierdzonym projektem organizacji ruchu (oraz projektem wykonawczym), tablica kierunkowa E-1 ma być usytuowana na działce nr ewid. 22/2 — w miejscu wnioskowanego wjazdu. Na działce nr ewid. 21/2 planowane jest natomiast usytuowanie znaku zmiennej treści informującego kierujących np. o trudnych warunkach ruchu na autostradzie lub o zamknięciu odcinka autostrady ze względu na wypadek drogowy. Przedmiotowe oznakowanie zostało zaprojektowane w miejscach optymalnych, zapewniających właściwy odbiór treści znaków i możliwość podjęcia decyzji o wykonaniu właściwego manewru. Ww. oznakowanie pionowe jest bardzo istotne dla zapewnienia płynności i prawidłowych warunków ruchu na skrzyżowaniu, co ma bezpośrednie przełożenie na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Ponadto z wyjaśnień GDDKiA wynika, iż ze względu na zaawansowanie inwestycji drogowej nie jest możliwe wprowadzenie zmian w opracowanym projekcie budowy autostrady A l odnośnie usytuowania poszczególnych urządzeń dla Systemu Zarządzania Ruchem.

Kwestionowanie przez skarżących w piśmie z dnia 12.02.2014 r. rozstrzygnięcia Wojewody [....] odnośnie zamierzeń inwestycyjnych planowanych do realizacji na działce nr ewid. 22/2 nie znajduje uzasadnionych podstaw w niniejszym postępowaniu.

Organ wskazał, że skoro w decyzji Wojewody [...] z dnia 4.11.2013 r. zaplanowano przebudowę tego fragmentu ulicy A wraz z rondem, to świadczy to o tym również, iż planowany przez skarżących zjazd usytuowany byłby w rejonie oddziaływania skrzyżowania typu rondo.

Lokalizacja zatem zjazdu publicznego w obszarze objętym postępowaniem Wojewody [...] kolidowałaby z planami inwestycji drogowej prowadzonej przez GDDKiA. Nie można też w tym miejscu nie zauważyć tego, że z oświadczeń zarządcy drogi jednoznacznie wynika, że z ulicy [...] nie wydano żadnej zgody na lokalizację stałego zjazdu. Gdy chodzi o zarzut związany z wydaniem zgody na lokalizację zjazdu bezpośrednio z ronda (piąty wylot z ronda G),

to do kwestii tej odniósł się organ I instancji w piśmie z dnia 29.10.2013 r. Wskazał w nim, iż problem rzekomego zjazdu z ronda "G" na nieruchomość firmy "G Sp. z o.o." był już wyjaśniany, niemniej należy przypomnieć, iż zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy z dnia 25.07.2011 r. ustalającą warunki zabudowy dla budynku

usługowego związanego z obsługą samochodów ciężarowych na działce 511/1 obręb [...], dostęp do drogi publicznej miał być realizowany drogą wewnętrzną na działkach nr 82/3, 82/4, 17/2 obręb [...], do czasu wykonania drogi na działce nr 522 obręb [...]. W ramach zrealizowanego przez Miasto R. zadania pn.: "Uzbrojenie terenów inwestycyjnych w R. – ul. H", została wybudowana droga publiczna wraz ze zjazdami na okoliczne nieruchomości, w tym dwoma zjazdami na nieruchomość 511/1 obręb [...], stanowiącą własność G Sp. z o.o. Od dnia 24.09.2013r. można korzystać z wybudowanej drogi urządzonej na działce nr 522 obręb [...] - ul. H. Właściwe służby miejskie stwierdziły, iż do chwili obecnej G Sp. z o.o. dokonał powiększenia dotychczasowej powierzchni utwardzonej, łącząc ją z jednym z wykonanych zjazdów z ul. H. W związku z tym Urząd Miasta wystąpił do firmy G Sp. z o.o. o przyspieszenie działań skutkujących pełnym skomunikowaniem nieruchomości z ul. H w terminie do dnia 30.11.2013r., zaprzestanie organizowania dojazdu w oparciu o stosowane dotychczas tymczasowe rozwiązanie oraz likwidację we wskazanym terminie dotychczasowego, tymczasowego zjazdu na drogę wewnętrzną włączoną do ronda "G".

W świetle powyższego organ uznał za niezasadny zarzut nierównego traktowania właścicieli nieruchomości usytuowanych przy ul. A.

Nie jest przy tym zasadne stanowisko skarżących odnoszące się do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z których wprost wynikałaby możliwość skomunikowania nieruchomości należących do skarżących z drogą 2K (obecnie ul. A). Jak słusznie zauważył organ I instancji (w piśmie z dnia 11.12.2012 r.) w § 5 planu zapisano, iż "dojazd do terenu (dotyczy obszaru o powierzchni ok. 173 ha) z zaprojektowanej drogi oznaczonej na rysunku planu symbolem 2K". Zapisy planu stanowią wyłącznie o tym, że dojazd do całego terenu objętego planem ma być realizowany poprzez drogę 2K. Skomunikowanie tak rozległego terenu wymagało budowy wielu dróg (poza drogą 2K) i inwestycje te zostały już przez Miasto R. zrealizowane w postaci dróg: C, D, I, J, zapewniając tym samym dostęp nieruchomościom usytuowanym w obszarze objętym planem, do dróg publicznych poprzez urządzone na nich zjazdy.

Samorządowe kolegium Odwoławcze wskazało, że odmowa zezwolenia na lokalizację stałego zjazdu, w istniejącym stanie faktycznym i prawnym, znajduje uzasadnione podstawy. Strony skarżące nie zostały też pozbawione możliwości skomunikowania swojej nieruchomości z innymi drogami publicznymi. Wniosek o wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu z ulicy A do nieruchomości skarżących uzasadniany jest interesem skarżących, którzy widzą w tym rozwój prowadzonej przez jednego z nich działalności gospodarczej oraz interesem uczestników ruchu, którzy będą mogli korzystać z planowanej na nieruchomości m.in. stacji paliw. Argumenty te nie mogą jednak przeważać nad koniecznością zapewnienia przez zarządcę drogi bezpieczeństwa wszystkich użytkowników drogi (w perspektywie zarządzanej przez GDDKiA i stanowiącej dojazd do autostrady).

W skardze z dnia 3 kwietnia 2014 r. W. K. i M. K. zarzucili naruszenie § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie w zw. z art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych polegające na przyjęciu, iż objęty wnioskiem skarżących zjazd z ul. A będzie się znajdował w obszarze oddziaływania skrzyżowania, a w konsekwencji uznanie, iż odmowa lokalizacji przedmiotowego zjazdu była zasadna, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności z opinii Instytutu Dróg i Mostów oraz z opinii Uniwersytetu [...] w O. wynika, iż przedmiotowy zjazd został zaprojektowany poza obszarem oddziaływania skrzyżowania, a zatem nie było podstaw dla odmowy lokalizacji zjazdu. Strona wskazała również na naruszenie art. 89 § 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki dla przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, podczas gdy przeprowadzenie rozprawy było niezbędne ze względu na konieczność wyjaśnienia sprawy przy udziale biegłych w drodze ich konfrontacji oraz umożliwienia stronie zadawania im pytań oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności poprzez nieuzasadnioną odmowę przeprowadzenia wnioskowanego przez stronę przesłuchania biegłych, oraz pominięcia korzystnych dowodów i okoliczności dla strony, podczas gdy organ w postępowaniu wyjaśniającym winien podjąć wszelkie czynności celem prawidłowego i obiektywnego ustalenia stanu faktycznego. W ocenie skarżących naruszono również art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, polegające na

arbitralnym uznaniu, iż jedyną wiarygodną opinią złożoną do sprawy jest opinia mgr inż.

Z. B., bez wyjaśnienia odmowy wiarygodności pozostałym opiniom,

oraz poczynieniu ustaleń sprzecznych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym oraz art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów oraz brak jakiejkolwiek dbałości o bezstronność rozstrzygnięcia i dbałości o wyjaśnienie wszelkich faktycznych i prawnych aspektów sprawy, który ujawnia się m.in. w: odmowie przeprowadzenia konfrontacji biegłych celem wyjaśnienia rozbieżności co do istotnych kwestii w sprawie i ustalenia jednolitego stanowiska w zakresie obszaru

oddziaływania skrzyżowania w sąsiedztwie projektowanego zjazdu oraz przyznaniu prymatu opinii sporządzonej przez mgr inż. Z. B., który

uzyskał uprawnienia audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego dopiero w zeszłym roku, nad opiniami wyspecjalizowanych instytucji takich jak Instytut Badawczy Dróg i Mostów, w imieniu którego opinie sporządzał mgr inż. L. K., posiadający wieloletnie doświadczenie w dziedzinie bezpieczeństwa ruchu drogowego, a uprawnienia audytora BDR posiada od ponad 10 lat, a także opinii Uniwersytetu [...] w O. Wydziału Nauk Technicznych Katedry Geotechniki i Budownictwa Drogowego, w imieniu którego opinię sporządzał dr inż. L. S., wykładowca w dziedzinie budowy i eksploatacji dróg, instruktor BDR oraz biegły sądowy w zakresie budowy dróg i inżynierii ruchu,

* zwrócenia się do Starosty [...] o opinię w przedmiocie lokalizacji zjazdu i ewentualnej możliwości zmiany organizacji ruchu na odcinku zjazdu, a po jej wydaniu na korzyść skarżących uznanie jej za nieistotną, skoro w przyszłości ulica A ma przejść pod zarząd GDDKiA. Skarżący wnieśli uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie

sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżąc