II SA/Po 188/14

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 31 grudnia 2013 r., [...] Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej zwany "Inspektorem Wojewódzkim"), po rozpoznaniu odwołania M.K. z dnia 14 października 2013 r. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. (zwanego dalej "Inspektorem Powiatowym") z dnia 7 października 2013 r., [...] ([...]), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. – ustawa zwana dalej "P.b.") zatwierdził na wniosek B.A. i J.A. projekt budowlany zamienny warsztatu samochodowego z wiatą i pomieszczeniem gospodarczym na nieruchomości [...] w miejscowości K., ul. L. [...], autorstwa J.S. z września 2012 r. i nałożył na inwestorów obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu.

Powyższe decyzje wydano w efekcie stosunkowo rozbudowanego postępowania, którego stan faktyczny przedstawiał się następująco.

Przeprowadzona w dniu 5 maja 2010 r. przez Inspektora Powiatowego kontrola budowy budynku gospodarczego i wiaty na działce [...] w miejscowości K., ul. L. [...] wskazała, że na nieruchomości tej pobudowana została wiata od strony istniejącej stodoły oraz pomieszczenie na maszyny rolnicze. Nie stwierdzono natomiast wykonania wiaty z drugiej strony pomieszczenia na maszyny rolnicze, co przesądziło o niezgodności wykonanych robót budowlanych z udzielonym M.A. przez Kierownika Urzędu Rejonowego w W. pozwoleniem na budowę z dnia 13 czerwca 1994 r., [...]. Obejmowało ono bowiem budowę obiektu składającego się z trzech pomieszczeń: wiaty, pomieszczenia na maszyny rolnicze i wiaty. W trakcie kontroli organ ustalił również, że inwestorem po śmierci Z.A. jest współwłaściciel działki J.A., który oświadczył, że ostatnie prace budowlane zostały przeprowadzone w 2007 i 2008 r. Inwestor nie okazał dziennika budowy oraz nie posiadał żadnych informacji o powołaniu kierownika budowy. Ponadto organ ustalił, iż roboty budowlane prowadzone były w sposób odbiegający od udzielonego pozwolenia - zmianie uległy charakterystyczne parametry obiektu.

W dniu 7 maja 2010 r. Inspektor Powiatowy wydał postanowienie o wstrzymaniu robot budowlanych prowadzonych przez J.A. na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 13 czerwca 1994 r. i zobowiązał inwestora do przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót. Następnie postanowieniem z dnia 2 grudnia 2010 r. organ ponownie wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego - wiaty na maszyny rolnicze.

Decyzją z dnia 7 stycznia 2011 r. Inspektor Powiatowy nałożył na J.A. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego - "budynku gospodarczego - wiaty na maszyny rolnicze", uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. W ocenie organu prowadzone roboty budowlane odbiegały istotnie od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę z dnia 13 czerwca 1994 r. (zmiana charakterystycznych parametrów obiektu). Organ pouczył inwestora, że dokumentacja powinna być sporządzona zgodnie z obowiązującymi przepisami, a w przypadku zmiany funkcji pomieszczeń inwestor obowiązany jest do uzyskania decyzji lokalizacyjnej dopuszczającej zmianę funkcji obiektu.

Odwołanie od decyzji Inspektora Powiatowego z dnia 7 stycznia 2011 r. złożyła M.K. wnosząc o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji oraz nakazanie inwestorowi J.A. rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, która została wybudowana niezgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę.

Decyzją z dnia 1 marca 2011 r, [...] Inspektor Wojewódzki utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Stwierdził, że organ pierwszej instancji w prawidłowy sposób zastosował art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. Zdaniem organu odwoławczego wykonane roboty budowlane spowodowały zmianę zagospodarowania terenu oraz zmianę charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, stanowiąc istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. W tej sytuacji organ nadzoru budowlanego zobligowany był nałożyć na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia we wskazanym terminie projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych.

Skargę na powyższą decyzję wniosła M.K.. Wyrokiem z dnia 21 czerwca 2011 r., II SA/Po 324/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę.

Decyzją z dnia 4 października 2010 r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 4 P.b. Inspektor Powiatowy zatwierdził przedłożony przez J.A. projekt budowlany zamienny budynku warsztatu samochodowego z wiatą oraz zobowiązał inwestora do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła M.K., oświadczając, że nie wyraża zgody na lokalizację inwestycji według projektu zamiennego. Skarżąca podniosła, że lokalizacja ta jest niezgodna z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i przekracza określoną dla niej powierzchnię zabudowy.

Decyzją z dnia 28 grudnia 2011 r. Inspektor Wojewódzki utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję wskazując, że przedłożony przez inwestora projekt zamienny spełnia wymagania określone w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczególnego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2003 r. Nr 120, poz. 1133), jak również nie zawiera rozwiązań niezgodnych z obowiązującymi przepisami w tym techniczno-budowlanymi. Zachodzą więc podstawy do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, przewidzianej w art. 51 ust. 4 P.b. Inspektor Wojewódzki podkreślił, że projekt jest zgodny z decyzją Burmistrza W. z dnia 8 września 2010 r., [...] określającą warunki zabudowy dla inwestycji. Powierzchnia zabudowy budynku gospodarczego zgodnie z wydaną decyzją wynosi 84 m2. Na działce - zgodnie z graficznym załącznikiem do decyzji - znajdują się inne budynki (w tym budynek gospodarczy w kształcie litery L), nieobjęte niniejszym postępowaniem. Organ odwoławczy wskazał również, że brak zgody właściciela nieruchomości sąsiedniej na budowę przy granicy budynku gospodarczego nie ma wpływu na procedurę legalizacyjną samowoli budowlanej, brak zgody nie ma wpływu dla stosowania przepisów prawa budowlanego.

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M.K. wskazując, że nie było podstaw prawnych do zatwierdzenia przedłożonego projektu budowlanego i że doszło do naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 P.b., poprzez bezzasadne zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego przedłożonego przez J.A..

Wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2012 r., II SA/Po 171/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Inspektora Powiatowego z dnia 4 października 2011 r. Sąd wskazał, że z decyzji o pozwoleniu na budowę z 1994 r. wynikała zgoda na posadowienie budynku gospodarczego o powierzchni 72,4 m2 z przylegającymi do niego z dwóch stron wiatami o powierzchni 37,98 m2 i o pow. 31,49 m2. W miejscu gdzie miały być posadowione wymienione budowle inwestor zbudował budynek gospodarczy o łącznej powierzchni 83,3 m2 przedzielony jedną wiatą o powierzchni 57,7 m2 (część graficzna przedłożonego projektu zamiennego). Zdaniem Sądu decyzja Inspektora Wojewódzkiego z dnia 7 stycznia 2011 r. zobowiązywała inwestora do przedłożenia projektu zamiennego, który obejmowałby wszystkie odstępstwa od pierwotnego projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę z 1994 r., a więc projekt zamienny powinien obejmować całość, a nie część budynku gospodarczego. Zarówno pomieszczenie gospodarcze oznaczone w projekcie zamiennym autorstwa J.S., jako nr 1 oraz to, oznaczone jako nr 2.2 zostały pobudowane niezgodnie z pierwotnym projektem. Projekt zamienny winien również niewątpliwie obejmować wiatę, jako również pobudowaną niezgodnie z pierwotnym projektem. Sąd z urzędu zauważył, że projekt zamienny autorstwa J.S. przedłożony przez J.A., a zatwierdzony przez organy nadzoru budowlanego, dotyczył wykonania robót związanych ze zmianą sposobu użytkowania wyłącznie części murowanej budynku gospodarczego z przeznaczeniem na warsztat samochodowy, oznaczonej w części graficznej nr 1. Projektant J.S. już w tytule projektu zamiennego przewidział, że dotyczy on wyłącznie obiektu: warsztatu samochodowego, uznając pomieszczenie gospodarcze nr 2.2 i wiatę oznaczoną nr 2.1 jako pomieszczenia "już istniejące". W części graficznej projektu zawarte zostały dodatkowo plany: nie tylko części murowanej budynku gospodarczego oznaczonej nr 1, ale także wiaty (rys. nr 4) z zaznaczeniem, iż również wiata stanowi warsztat samochodowy; oraz pomieszczenia gospodarczego nr 2.2. Tymczasem decyzją z dnia z dnia 4 października 2011 r. zatwierdzono projekt budowlany zamienny "budynku warsztatu samochodowego wraz z wiatą". W uzasadnieniu decyzji Inspektor Powiatowy wskazał, że "podnoszona przez skarżącą sprawa powierzchni warsztatu nie znajduje uzasadnienia w dokumentacji przedstawionej. Według dokumentacji do napraw przeznaczony jest warsztat, który wraz z częścią socjalną nie przekracza powierzchni 84 m2 (zgodnie z decyzją lokalizacyjną).

Dalej Sąd wskazał, że Inspektor Powiatowy nie może przyjąć, że wiata, nieprzystosowana do prowadzenia warsztatu (brak ścian, brak ogrzewania) może służyć jako warsztat. Tymczasem z legendy zawartej na rysunku nr 4 wynika, iż projektant w sposób jednoznaczny przewidział, że wiata stanowi warsztat samochodowy. Tym samym, w ocenie Sądu, w sprawie pojawiła się sprzeczność pomiędzy częścią opisową projektu zamiennego autorstwa J.S. a decyzją organu pierwszej instancji - z projektu wynika, iż dotyczy on części budynku o powierzchni 84 m2 (warsztatu murowanego), a decyzja organu pierwszej instancji z dnia 4 października 2011 r. dotyczyła budynku o powierzchni 156,6 m2 (warsztatu murowanego wraz z wiatą).

Konkludując swoje rozważania Sąd nakazał organowi pierwszej instancji wyjaśnienie, czy projekt zamienny przedłożony przez inwestora dotyczy całości inwestycji i czy zgodnie z decyzją Inspektora Powiatowego z dnia 7 stycznia 2011 r. "uwzględnia wszystkie zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych" w stosunku do projektu pierwotnego. Jeżeli zdaniem organu projekt zamienny obejmuje zmiany dotyczące również istniejącej wiaty, koniecznym jest także jednoznaczne rozstrzygnięcie – już na tym etapie postępowania - przeznaczenia wiaty w projekcie zamiennym, bowiem projektant - wbrew stanowisku organów orzekających w toku postępowania administracyjnego, zakwalifikował wiatę jako "warsztat samochodowy".

Ponownie rozpoznając sprawę Inspektor Powiatowy decyzją z dnia 27 września 2012 r., [...], na podstawie art. 51 ust. 4 P.b. zatwierdził przedstawiony przez J.A. projekt budowlany zamienny warsztatu samochodowego z wiatą i pomieszczeniem gospodarczym na działce [...] w miejscowości K. nakładając równocześnie obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego obiektu.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wskazał, że w dniu 6 września 2012 r. do organu wpłynął poprawiony projekt warsztatu samochodowego z wiatą i pomieszczeniem gospodarczym. Załączono do niego oświadczenie projektanta o uwzględnieniu wszystkich wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 kwietnia 2012 r. Poprawiony projekt zamienny obejmuje całość budynku tj. pomieszczenie warsztatowe z wiatą i pomieszczenie gospodarcze. Projektant dokonał też korekty tytułu projektu zamiennego z "warsztat samochodowy zmiana sposobu użytkowania części budynku gospodarczego" na "warsztat samochodowy z wiatą i pomieszczeniem gospodarczym". Część graficzna zawiera plany wszystkich pomieszczeń, a w poprawionej dokumentacji projektant zawarł oświadczenie inwestora, że wiata i pomieszczenie gospodarcze nie będą wykorzystywane na potrzeby warsztatu. Organ wyjaśnił również, że na etapie zatwierdzenia projektu organ nie może stwierdzić, czy inwestor będzie wykorzystywał pomieszczania w inny sposób, niż zapewnił w swoim oświadczeniu. Stąd Inspektor Powiatowy uznał, że jako warsztat samochody będzie służyć tylko pomieszczenie warsztatowe (poz. 1 na rysunku nr 2), a wiata i pomieszczenie gospodarcze nie będą w ten sposób wykorzystywane.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M.K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Decyzją z dnia 13 grudnia 2012 r., nr [...], Inspektor Wojewódzki utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wskazał, że organ pierwszej instancji prawidłowo wydał decyzję, o jakiej mowa w art. 51 ust. 4 P.b. Gabaryty obiektu w przedłożonym projekcie zamiennym są zbliżone do sporządzonej w maju 2010 r. inwentaryzacji (różnią się jedynie grubością izolacji ściany od strony podwórza właściciela posesji J.A.). Powierzchnia zabudowy w projekcie technicznym zatwierdzonym pozwoleniem na budowę (nr [...] z 13 czerwca 1994 r.) wynosiła 162 m2, a w przedstawionym do zatwierdzenia projekcie budowlanym zamiennym powierzchnia zabudowy wynosi 156, 6 m2. Organ odwoławczy wyjaśnił, że przedmiotem niniejszego postępowania jest budynek warsztatu samochodowego z wiatą i pomieszczeniem gospodarczym o powierzchni zabudowy 84 m2. Poprawiony projekt zamienny obejmuje całość budynku, to jest pomieszczenie warsztatowe z wiatą i pomieszczenie gospodarcze. Zatwierdzony projekt budowlany zamienny jest zgodny z ostateczną decyzją Burmistrza W. z dnia 8 września 2010 r., [...] ([...]) określającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku gospodarczego z przeznaczeniem na warsztat samochodowy. Inspektor Wojewódzki stwierdził, że powierzchnia zabudowy budynku gospodarczego (przeznaczonego na warsztat samochodowy, oznaczonego na mapie jako 1, 1.1. ) jest zgodna z wydaną decyzją o warunkach zabudowy i wynosi 84 m oraz zostały zachowane wszystkie obostrzenia wynikające decyzji Burmistrza W.. Według dokumentacji, do napraw przeznaczony jest warsztat, który wraz z częścią socjalną nie przekracza powierzchni 84 m2 (zgodnie z decyzją lokalizacyjną). Zgodnie z przedłożonym projektem wiata (oznaczona na mapie jako 1.2.) pełni jedynie funkcję przedsionka do warsztatu samochodowego, a nie hali warsztatowej, w której znajduje się kanał samochodowy. Właściciele przedmiotowej nieruchomości oświadczyli, iż wiata i pomieszczenie gospodarcze usytuowane przy warsztacie samochodowym nie będą wykorzystywane na potrzeby warsztatu samochodowego. Organ nadzoru budowlanego dał wiarę temu oświadczeniu, za czym przemawia przedłożony projekt.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M.K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącej decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego narusza art. 51 ust. 1 pkt. 3 P.b.

Wyrokiem z dnia 22 maja 2013 r., II SA/Po 123/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Inspektora Powiatowego z dnia 27 września 2012 r., [...] ([...]). W uzasadnieniu orzeczenia Sąd podkreślił, że w sprawie dwukrotnie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu. Zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – przyp. WSA, ustawa dalej zwana "P.p.s.a.") ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Dalej w wyroku II SA/Po 123/13 wskazano, że w ramach prowadzonego postępowania legalizacyjnego inwestor przedłożył projekt budowlany zamienny, który w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wyrażonej w wyroku z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Po 171/12, był wadliwy, gdyż nie określał, czy obejmuje on część wykonanych robót budowlanych, czy też całe przedsięwzięcie objęte decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 13 czerwca 1994 r. Stąd też Sąd nakazał organom nadzoru budowlanego wyjaśnienie czy projekt zamienny przedłożony przez inwestora dotyczy całości inwestycji i czy uwzględnia wszystkie zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w stosunku do projektu pierwotnego. Dodatkowo Sąd nakazał jednoznaczne rozstrzygnięcie przeznaczenia wiaty w projekcie zamiennym, gdyż projektant zakwalifikował przedmiotową wiatę jako warsztat samochodowy. W szczególności Sąd zwrócił uwagę na fakt wykonania w niej kanału.

Po uchyleniu decyzji obu instancji inwestor przedłożył poprawiony projekt zamienny obejmujący całość budynku tj. pomieszczenie warsztatowe z wiatą i pomieszczenie gospodarcze. W projekcie tym dokonano również korekty tytułu projektu zamiennego z "warsztat samochodowy zmiana sposobu użytkowania części budynku gospodarczego" na "warsztat samochodowy z wiatą i pomieszczeniem gospodarczym". Jego część graficzna zawierała plany wszystkich pomieszczeń, a w poprawionej dokumentacji projektant zawarł oświadczenie inwestora, że wiata i pomieszczenie gospodarcze usytuowane przy warsztacie samochodowym nie będą wykorzystywane na potrzeby warsztatu samochodowego. Organy administracji publicznej opierając się na powyższym projekcie oraz oświadczeniu skarżących uznały, że inwestycja spełnia przesłanki umożliwiające jej zalegalizowane w trybie art. 51 ust. 1 pkt. 3 P.b., a w konsekwencji wydały zaskarżoną decyzję.

W wyroku II SA/Po 123/13 Sąd stwierdził, że powyższe stanowisko organów było błędne. Podkreślił w pierwszej kolejności, że organy nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania legalizacyjnego nie są uprawnione do opierania swoich rozstrzygnięć na oświadczeniach stron postępowania, a więc również i inwestora. Zakres postępowania legalizacyjnego określony w ustawie Prawo budowlane wyklucza możliwość oparcia rozstrzygnięcia na oświadczeniach dotyczących przeznaczenia danego obiektu. Organy nie mogą dawać (lub nie dawać) wiary pisemnym oświadczeniom inwestora, lecz zobowiązane są do dokonania oceny, czy projekt budowlany zamienny, przedłożony w wyniku nałożenia obowiązku, o jakim mowa w art. 51 ust. 1 pkt. 3 P.b., spełnia warunki określone w art. 35 P.b., a więc czy może zostać uznany za dokument spełniajmy wymagania określone przepisami prawa. Ustawa w żadnym z powołanych powyżej przepisów nie nakłada obowiązku uzyskania oświadczenia inwestora, co do planowanego przeznaczenia danej inwestycji, nakazując jedynie wyjaśnienie, czy dany obiekt budowlany spełnia wymagania dotyczące w szczególności zagospodarowania przestrzennego oraz jest zgodny z przepisami określającymi warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie.

Wskazując na powyższe Sąd, powołując się na wyrok II SA/Po 171/12, podkreślił, że rolą organów prowadzących postępowanie było samodzielne rozstrzygnięcie, jaki jest charakter prawny spornej wiaty. Sąd podkreślił, że samodzielność ustaleń musi przy tym być rozumiana jako konieczność dokonania oceny na podstawie zgromadzonych środków dowodowych oraz obowiązujących przepisów prawa, a więc bez odwoływania się do oświadczeń inwestora. Rozstrzygnięcie sprawy wymagało, w pierwszej kolejności, rozważania, jaki jest charakter wiaty z kanałem do naprawy w świetle przepisów ustawy Prawo budowlane i przepisów wykonawczych. Jak wskazuje analiza zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, w toku postępowania zaniechano jednakże dokonania takich ustaleń, odwołując się jedynie do stanowiska inwestora.

Sąd wyjaśnił też, że określenie charakteru prawnego spornej wiaty z kanałem ma podstawowe znaczenie. Zgodnie z art. 3 pkt. 3 P.b. budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. Do katalogu budowli zalicza się również wiatę. W przypadku analizowanej sprawy wzniesiono wiatę, która dodatkowo została wyposażona w urządzenie techniczne - kanał samochodowy i już to samo urządzenie samodzielnie powinno być przedmiotem oceny organu, co do kwalifikacji z punktu widzenia przepisów Prawa budowlanego, a w szczególności definicji obiektu budowlanego. Budowa wiaty (zwłaszcza wiaty z kanałem samochodowym, a więc obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 3 ust. 1 lit. b P.b.), a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego stanowią roboty budowlane (art. 3 pkt.7 P.b.).

Sąd dalej wskazał, że zakwalifikowanie wiaty wraz z kanałem samochodowym jako budowli wiązałoby z koniecznością nie tylko ustalenia, czy zgodna jest ona z przepisami prawa budowlanego, lecz również z koniecznością oceny, czy spełnia ona wymogi określone przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc, czy jest ona zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub ostateczną decyzją o warunkach zabudowy (art. 35 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane). W świetle art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Sąd zaznaczył też, że brak samodzielnego rozważenia przez organy nadzoru budowlanego charakteru spornej wiaty wraz z kanałem samochodowym powoduje, że niemożliwym jest dokonanie oceny prawidłowości przedstawionego projektu budowlanego zamiennego, w szczególności pod kątem spełnienia przez niego warunków dotyczących poszanowania zasad zagospodarowania przestrzennego. Przesądza to również o niewykonaniu wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2012 r, II SA/Po 171/12.

W konkluzji Sąd stwierdził, że ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie do dokonania samodzielnej oceny charakteru prawnego spornej wiaty, a w konsekwencji jej zgodności z przepisami prawa budowlanego i przepisami regulującymi gospodarkę przestrzenną.

Decyzją z dnia 7 października 2013 r., [...] ([...]) Inspektor Powiatowy, działając na podstawie art. 51 ust. 4 P.b. zatwierdził przedstawiony przez J.A. projekt budowlany zamienny warsztatu samochodowego z wiatą i pomieszczeniem gospodarczym i nałożył na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. Organ obszernie przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania. Następnie, wskazując na konieczność wykonania wyroku II SA/Po 123/13 wskazał, że ustawodawca nie wprowadził definicji wiaty co powoduje, że można odwołać się do potocznego znaczenia tego terminu. Słownik języka polskiego definiuje "wiatę" "jako konstrukcję składająca się z dachu i wspomagających ją podpór, chroniącą od deszczu, śniegu i wiatru". Oceniając charakter wiaty zależy wziąć pod uwagę, że w potocznym znaczeniu mówi się o wiatach gospodarczych, rolniczych, rowerowych, magazynowych i przystankowych. Takie określenie wiaty świadczy o różnym sposobie ich wykorzystywania, nie wskazuje natomiast do przechowywania jakich narzędzi czy urządzeń może służyć oraz nie wskazuje, aby mogła ona służyć do naprawy samochodów jako warsztat samochodowy. Inspektor Powiatowy uznał, że wykonany obiekt spełnia wymogi przypisane konstrukcji i charakterowi wiaty.

Organ wyjaśnił dalej, że w opracowanej dokumentacji projektowej wskazano jednoznacznie, która część obiektu jest warsztatem (pom. nr 1, a które wiatą (pom. nr 2.1). Pomieszczenia te oddzielone są ścianą. Wskazuje to, że warsztat jest odrębna częścią całego obiektu.

Odnosząc się do kwestii istnienia w wiacie kanału naprawczego organ uznał, że jego istnienie nie przesądza, iż w wiacie będzie prowadzona naprawa pojazdów. Obiekt wiaty, pomimo istniejącego kanału, może służyć do przechowywania narzędzi wykorzystywanych w ogrodach oraz gospodarstwie domowym. Organ doszedł więc do wniosku, że wykonany w wiacie kanał nie jest kanałem samochodowym naprawczym, jak kanał zlokalizowany w warsztacie (pom. nr 1). który został wyposażony jest we wnęki na narzędzia i nawiew. Kanał w wiacie nie jest przystosowany do napraw i po przykryciu (jak zaznaczono na projekcie) nie będzie utrudniał wykorzystywania wiaty, jako pomieszczenia do przechowywania sprzętu, narzędzi ogrodniczych i gospodarstwa domowego. Organ stwierdził wreszcie, że wykonana wiata pomimo istniejącego kanału może pełnić rolę przypisaną wiacie, to jest może służyć jako miejsce przechowywania narzędzi i sprzętu wykorzystanego w ogrodnictwie i gospodarstwie domowym. Na tej podstawie Inspektor Powiatowy stwierdził, że przedstawiony do zatwierdzenia projekt spełnia warunki określone w art. 35 ust. 1 pkt. 1-4 P.b. i w rozporządzeniu rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczególnego zakresu i formy projektu budowlanego. Jest też zgodny z decyzją Burmistrza W. z dnia 8 września 2010 r., [...].

W odwołaniu M.K. wniosła o uchylenie decyzji w całości oraz o umorzenie postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, warsztatu samochodowego z wiatą i pomieszczeniem gospodarczym na działce [...] w Karpicku. Skarżąca wskazała, że Inspektor Powiatowy 3,5 roku wcześniej wszczął postępowanie w sprawie niewątpliwej samowoli budowlanej inwestora J.A.. Zdaniem skarżącej postępowanie zmierza do zalegalizowania tej samowoli, przy czym w jego trakcie naruszane są przepisy prawa, dobre obyczaje i zasady przyzwoitości. M.K. zaznaczyła, że punktem wyjścia wszelkich decyzji w niniejszej sprawie muszą być zawsze: pozwolenie na budowę z dnia 13 czerwca 1994 r., [...] wydane na poprzednika prawnego J.A. - M.A.* które obejmowało budowę obiektu składającego się z trzech pomieszczeń; wiaty, pomieszczenia na maszyny rolnicze i wiaty, opinia lokalizacyjna z dnia 31 maja 1994 r., [...] oraz stan obiektu zastany przez Inspektora Powiatowego w czasie kontroli w dniu 5 maja 2010 r..("roboty wykonywane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska - bez nadzoru kierownika budowy oraz w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach"). Skarżąca zauważyła, że organ nie dostrzega takich m.in. zmian jak wysokość, rozbudowa obiektu (względem projektowanego), a także zmian w zakresie powierzchni. W konsekwencji takiego postępowania organów inwestor przez cały czas trwania postępowania prowadzi normalną działalność gospodarczą, w tym również, a właściwie przede wszystkim, w wiacie polegającą na naprawie samochodów.

M.K. wyraziła oburzenie, że w majestacie prawa od lat próbuje się zalegalizować obiekt sprzeczny z prawem, naginając przepisy prawa budowlanego, zmieniając niezmienione wymiary obiektu, lub milcząc w istotnych kwestiach, które są niezgodne z prawem.

Skarżąca zwróciła tez uwagę, że w ogóle nie wykonano wskazań wyroku II SA/Po 123/13, gdzie wyraźnie stwierdzono, że wiata jest obiektem budowlanym, dla którego niezbędne jest wydanie warunków zabudowy.

Decyzją z dnia 31 grudnia 2013 r., [...] Inspektor Wojewódzki uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 51 ust. 4 P.b. zatwierdził na wniosek B.A. i J.A. projekt budowlany zamienny warsztatu samochodowego z wiatą i pomieszczeniem gospodarczym na nieruchomości [...] w miejscowości K., ul. L. [...], autorstwa J.S. z września 2012 r. oraz nałożył na inwestorów obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 36a ust. 1 P.b. istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W związku z naruszeniem przez inwestora powyższego przepisu, organ powiatowy prowadzi postępowanie naprawcze w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., zgodnie z którym, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę organ nadzoru budowlanego nakłada obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 21 czerwca 2011 r., II SA/Po 324/11 wskazał, iż organy nadzoru budowlanego prawidłowo ustaliły, że w sprawie inwestor dopuścił się istotnych odstępstw od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu i prawidłowo zastosowały tryb postępowania określony w art. 50 ust. 1 i 51 ust. 1 pkt 3 P.b. Inwestor zmienił powierzchnię zabudowy (o około 10 m2) oraz kubaturę obiektu (wysokość wzrosła o około 1 m), a także nie przystąpił do budowy jednej z wiat, a zamiast tego wybudował większy budynek gospodarczy od strony stodoły. Ponadto wybudowano komin i kanał służący do naprawy pojazdów oraz wykonano dwa okna w granicy z działką sąsiednią.

Legalizacja istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego uzależniona jest jednak od zgodności tego odstępstwa z przepisami, w tym przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. Jeśli brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2012 r., poz. 647 ze zm.) istnieje obowiązek uzyskania decyzji o warunkach zabudowy (art. 59). Dopiero na podstawie tej decyzji możliwe jest stwierdzenie, czy wzniesiony obiekt może istnieć w tym kształcie na danym terenie oraz jaki jest konieczny zakres robót (zmian) niezbędnych do wykonania w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Właściwy organ nadzoru budowlanego w ramach tego postępowania ocenia także, czy wykonane roboty budowlane są zgodne z przepisami prawa budowlanego i warunkami technicznymi. Zgodnie z art. 35 ust. 1 P.b. przed zatwierdzeniem projektu budowlanego zamiennego organ nadzoru budowlanego sprawdza bowiem:

zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu;

zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi;

kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a także zaświadczenia o przynależności projektanta do właściwej izby zawodowej;

wykonanie, w przypadku takiego obowiązku, sprawdzenia projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu, lub jego sprawdzenia zaświadczeniem o przynależności osoby sprawdzającej do właściwej izby zawodowej.

Zatem skoro inwestor dopuścił się, jak to ustalił organ nadzoru budowlanego, "istotnych odstąpień", to w sposób prawidłowy Inspektor Powiatowy zastosował w niniejszej sprawie art. 51 ust. 4 P.b., zgodnie z którym po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo – jeżeli budowa została zakończona – o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Następnie Inspektor Wojewódzki zaznaczył, że poza sporem w sprawie pozostaje fakt, iż inwestor posiadał pozwolenie na budowę budynku gospodarczego - wiaty na maszyny rolnicze i że zrealizował inwestycję niezgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę. Gabaryty obiektu w przedłożonym projekcie zamiennym są podobne jak w sporządzonej w maju 2010 r. inwentaryzacji. Powierzchnia zabudowy w projekcie technicznym zatwierdzonym pozwoleniem na budowę (z dnia 13 czerwca 1994 r., [...]) wynosiła 162 m2, a w przedstawionym do zatwierdzenia projekcie budowlanym zamiennym powierzchnia zabudowy wynosi 156,6 m2. Przedmiotem postępowania jest budynek warsztatu samochodowego z wiatą i pomieszczeniem gospodarczym o powierzchni zabudowy 84 m2. Poprawiony projekt zamienny obejmuje całość budynku tj. pomieszczenie warsztatowe z wiatą i pomieszczenie gospodarcze.

Zdaniem Inspektora Wojewódzkiego zatwierdzony projekt budowlany zamienny jest zgodny z ostateczną decyzją Burmistrza W. z dnia 8 września 2010 r., [...] ([...]) określającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku gospodarczego z przeznaczeniem na warsztat samochodowy. Powierzchnia zabudowy budynku gospodarczego (przeznaczonego na warsztat samochodowy oznaczonego na mapie jako 1., 1.1. ) jest zgodna z wydaną decyzją o warunkach zabudowy i wynosi 84 m2 oraz zostały zachowane wszystkie obostrzenia wynikające z decyzji Burmistrza W.. Według dokumentacji do napraw przeznaczony jest warsztat, który wraz z częścią socjalną nie przekracza powierzchni 84 m2 (zgodnie z decyzją lokalizacyjną). Inspektor Wojewódzki powołał się następnie na wyroku z dnia 26 kwietnia 2012 r., gdzie wskazano, że "(...) łączna powierzchnia hali warsztatowej i pomieszczenia gospodarczego nie przekracza 84 m2 - a zatem inwestor nie naruszył w tym zakresie postanowień zawartych w decyzji Burmistrza W. o warunkach zabudowy z dnia 8 września 2010 r. (...)".

Organ odwoławczy wyjaśnił dalej, że decyzja lokalizacyjna z dnia 8 lipca 2010 r. dotyczyła zmiany sposobu użytkowania części budynku gospodarczego z przeznaczeniem na warsztat samochodowy, na działce nr [...] w Karpicku, przy ul. :.. Mapa będąca załącznikiem do tej decyzji wskazuje część obiektu, którego dotyczy. W zakresie wiaty nie uległy więc zmianie postanowienia pisma Burmistrza W. z dnia 31 maja 1994 r., [...] stanowiące o pozytywnym zaopiniowaniu lokalizacji budynku gospodarczego - wiaty na maszyny rolnicze. Zdaniem organu jest to istotne, albowiem zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 12 grudnia 2010 r., II OSK 1725/09), niedopuszczalne jest żądanie od inwestora, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., decyzji o warunkach zabudowy, po raz drugi, na rzecz tego samego podmiotu i na tę samą inwestycję.

W ocenie organu z przedłożonego projektu nie wynika też, aby wiata (oznaczona na mapie jako 1.2.) miała pełnić funkcję warsztatu samochodowego. W związku z opinią lokalizacyjną z 1994 r. może mieć ona jedynie charakter gospodarczy, mogą być w niej przechowywane np.: narzędzia i maszyny rolnicze. Zgodnie z § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) pod pojęciem budynku gospodarczego należy rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Istnienie kanału w wiacie nie wyklucza zatem jej charakteru gospodarczego i nie klasyfikuje jej jako warsztatu. W przypadku przechowywania maszyn rolniczych i ich bieżącej konserwacji obiekt nie utraci swojego gospodarczego charakteru. O warsztacie można bowiem mówić, gdy pomieszczenie lub obiekt przeznaczone są do wykonywania pracy o charakterze wytwórczym lub usługowym i posiada niezbędne wyposażenie.

W skardze M.K. zarzuciła naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. poprzez bezzasadne (jej zdaniem) zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego J.A. i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oraz nakazanie inwestorowi rozebrania wiaty, pomieszczenia gospodarczego oraz pomniejszenie budynku warsztatu o 10 m2 i obniżenie jego wysokości.

Wniosła też o zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania.

Na wstępie uzasadnienia skargi M.K. podkreśliła, że w niniejszej sprawie organy były związane wskazaniami zawartymi w wyroku II SA/Po 123/13. Tymczasem organ pierwszej instancji całkowicie zaniechał jakichkolwiek ustaleń i rozważań odnośnie spornej wiaty wspominając jedynie o stanowisku inwestora, które nie może być podstawą decyzji na co również zwracał uwagę Sąd w omawianym orzeczeniu.

Również organ odwoławczy nie wykonał wytycznych wyroku II SA/Po 123/13. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu wyroku dnia 22 maja 2013 r. dokonał pogłębionej analizy, jakim obiektem prawa budowlanym jest wiata. Z analizy Sądu wynika, że wiata jest budowlą. Zachodzi zatem konieczność ustalenia nie tylko czy jest zgodna z przepisami prawa budowlanego, ale także czy spełnia wymogi określone ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny, a więc czy jest zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub ostateczną decyzją o warunkach zabudowy

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W sprawie ze skargi M.K., po czterech kolejnych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (wyrok z dnia 21 czerwca 2011 r., II SA/Po 324/11, wyrok z dnia 12 października 2011 r., II SA/Po 525/11, wyrok z dnia 26 kwietnia 2012 r., II SA/Po 171/12 oraz wyrok z dnia 22 maja 2013 r., II SA/Po 123/13) węzłowe zagadnienia postępowania zostały w dużej mierze rozstrzygnięte. Wyroki wydane w sprawie wiążą bowiem organy orzekające jak i sąd administracyjny (art. 153 P.p.s.a.).

Przedmiotem zatwierdzenia przez organy nadzoru budowlanego jest obecnie projekt budowlany zamienny dla obiektu budowlanego (pierwotne – "budynku gospodarczego z wiatą na maszyny rolnicze"), na który Kierownik Urzędu Rejonowego w W. udzielił pozwolenia na budowę dnia 13 czerwca 1994 r., [...].

Nie ulega wątpliwości, że budynek ten został wybudowany niezgodnie z pierwotnie zatwierdzonym projektem i zachodziła podstawa do prowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. Konieczność nałożenia obowiązku z tego przepisu (wykonania, sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych) potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w prawomocnym wyroku II SA/Po 324/11.

Jednocześnie bezspornie ziściła się przesłanka z art. 36a ust. 2 P.b. do uchylenia dotychczasowego pozwolenia na budowę. Pozwolenie na budowę Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia 13 czerwca 1994 r., [...] zostało uchylone decyzją Starosty Powiatowego w W. z dnia 21 marca 2011 r., [...] (k. 66 akt administracyjnych I instancji), a decyzję tę utrzymał w mocy Wojewoda Wielkopolski decyzją dnia 28 kwietnia 2011 r., [...] (k. 72 akt administracyjnych I instancji). Trafność rozstrzygnięcia o uchyleniu pozwolenia na budowę potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w prawomocnym wyroku z dnia 12 października 2011 r., II SA/Po 525/11.

Obecnie zatem – co trzeba podkreślić z całą stanowczością – obowiązkiem organów nadzoru budowlanego była ocena zgodności z prawem (w dzisiejszych uwarunkowaniach) inwestycji na działce [...] w kształcie przedstawionym w złożonym przez inwestora projekcie budowlanym zamiennym.

Projekt ten powinien spełniać wymagania właściwe dla standardowego projektu budowlanego określone m.in. w art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. (jego odpowiednie stosowanie nakazuje art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy), co zostało zresztą podkreślone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w ostatnim wyroku II SA/Po 123/13.

Nie budzi wątpliwości prawidłowość wyboru przez organy nadzoru budowlanego trybu postępowania naprawczego (art. 50 i 51 Prawa budowlanego) (zob. wyrok II SA/Po 324/11). Nie budzi też wątpliwości, że nie narusza prawa, w tym przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, projekt budowlany autorstwa J.S. w zakresie, w jakim dotyczy on części legalizowanego obiektu określonej jako warsztat. W wyroku II SA/Po 171/12 Sąd wyraźnie wskazał – w odpowiedzi na zarzuty M.K. – że skarżąca "zdaje się traktować wiatę jako budynek gospodarczy, uznając że powierzchnia pomieszczeń gospodarczych wynosi łącznie 141 m2. Tymczasem łączna powierzchnia hali warsztatowej i pomieszczenia gospodarczego nie przekracza 84 m2 – a zatem inwestor nie naruszył w tym zakresie postanowień zawartych w decyzji Burmistrza W. o warunkach zabudowy z dnia 8 września 2010 r.".

W świetle powyższego spornym w sprawie pozostało jedynie zagadnienie kwalifikacji oraz zgodności z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym legalizowanego obiektu w zakresie obejmującym zrealizowaną na działce [...] wiatę.

Ostatnim wydanym w sprawie wyrokiem II SA/Po 123/13 uchylono decyzję zatwierdzającą projekt budowlany. Sąd zwrócił organom uwagę, że nie dokonano należytej oceny charakteru inwestycji w odniesieniu do zrealizowanej wiaty (o powierzchni 57,7 m2 – przyp. WSA). Zdaniem Sądu skoro wiata jest budowlą, to takie jej zakwalifikowanie "wiązałoby [się] z koniecznością nie tylko ustalenia, czy zgodna jest ona z przepisami prawa budowlanego, lecz również z koniecznością oceny, czy spełnia ona wymogi określone przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc, czy jest ona zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub ostateczną decyzją o warunkach zabudowy (art. 35 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane). Wskazać bowiem należy, że w świetle art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy".

Wskazania zawarte w wyroku II SA/Po 123/13 należy odczytywać w ten sposób, że Sąd zobowiązał organy nadzoru budowlanego do samodzielnej oceny charakteru obiektu budowlanego objętego postępowaniem naprawczym w części w jakiej stanowi on wiatę z kanałem naprawczym oraz do zweryfikowania jej zgodności z prawem w zakresie objętym art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b.

W decyzjach zaskarżonych w niniejszej sprawie znalazła się analiza, która odnosi się do wskazań zawartych przez Sąd w wyroku II SA/Po 123/13.

W decyzji z dnia 7 października 2013 r., (s. 6) [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. przeanalizował charakter wiaty na działce inwestora i stwierdził, że nie zachodzą podstawy do uznawania jej za element warsztatu samochodowego. Zdaniem organu nie przesądza też o charakterze wiaty fakt, iż znajduje się w niej kanał naprawczy - nie spełnia on bowiem warunków technicznych do uznania go za taki.

W decyzji Inspektora Powiatowego z dnia 7 października 2013 r. zabrakło odpowiednich rozważań dotyczących zgodności zatwierdzonego projektu budowlanego zamiennego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Brak rozważań w tym zakresie częściowo uzupełnił Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Po pierwsze, powołał się na definicję budynku gospodarczego (§ 3 pkt 8 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) i wywiódł z niej, że samo istnienie kanału naprawczego nie przesądza, że w części wiaty budynek jest warsztatem samochodowym (w którym zawodowo wykonuje się prace naprawcze). Po drugie, odnosząc to do sfery z zakresu zagospodarowania przestrzennego zaznaczył, że postanowieniem z dnia 31 maja 1994 r., [...] Burmistrz W. pozytywnie zaopiniowano lokalizację budynku gospodarczego – wiaty na maszyny rolnicze. Oznacza to, że w tym zakresie żądanie decyzji o warunkach zabudowy w istocie byłoby ponownym żądaniem decyzji lokalizacyjnej.

Mając na uwadze wyjaśnienia organów stwierdzić należy, że jakkolwiek zawarto w nich rozważania dotyczące charakteru spornej wiaty (o czym Sąd wypowie się w końcowej części uzasadnienia), to jednak dokonano nieprawidłowej oceny, co do jej zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Należy zwrócić uwagę na fakt, że Inspektor Wojewódzki powołuje się w swej decyzji na "postanowienie Burmistrza W." z dnia 31 maja 1994 r., [...] (znajdujące się w aktach I instancji przy projekcie budowlanym – brak numeru karty) i – jak należy wnioskować – traktuje je jako rozstrzygnięcie o mocy zrównanej z decyzją o warunkach zabudowy. Świadczy o tym fakt, że organ powołuje wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (II OSK 1725/09), w którym wyrażono pogląd o niedopuszczalności żądania od inwestora, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., decyzji o warunkach zabudowy po raz drugi na rzecz tego samego podmiotu i na tę samą inwestycję.

Odniesienie zatwierdzanego projektu budowlanego zamiennego do powołanego wyżej "postanowienia Burmistrza W." jest chybione.

Przede wszystkim pismo z dnia 31 maja 1994 r., [...] nie jest ani postanowieniem ani decyzją, a tym bardziej decyzją, którą można porównywać w skutkach do decyzji o warunkach zabudowy.

Podkreślenia wymaga, że w dacie sporządzenia powyższego pisma proces lokalizacji inwestycji regulowała jeszcze ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm. – powoływanej dalej jako "P.b. z 1974 r.") oraz rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. Nr 8, poz. 48 ze zm. – dalej powoływanego jako "r.n.u.b."). W świetle zawartych tam przepisów zagadnienia urbanistyczne rozstrzygało się w stosownym trybie zatwierdzenia planu realizacyjnego, prowadzonym osobno albo w ramach postępowania o pozwolenie na budowę (zob. zwłaszcza art. 21 ust. 3 i art. 29 ust. 2 P.b. z 1974 r. oraz § 45 r.n.u.b.). Trzeba zaznaczyć, że na podstawie P.b. z 1974 r. zatwierdzenia planu realizacyjnego oraz rozwiązań urbanistycznych i architektoniczno-budowlanych projektów dokonywał właściwy terenowo urząd rejonowy (art. 21 ust. 3 P.b. z 1974 r.). Organy gminy, w tym burmistrz, nie miały podstaw prawnych do wydawania władczych aktów administracyjnych dotyczących lokalizacji inwestycji. Co prawda, w stanie prawnym obowiązującym do końca 1994 r. w praktyce wydawano pisma potocznie zwane "opiniami lokalizacyjnymi" – stanowiły one jednak jedynie "czynność materialno-techniczną służącą poinformowaniu o postanowieniach planu zagospodarowania przestrzennego" nie mającą charakteru decyzji. Kwestię tą jednoznacznie przesądził Sąd Najwyższy w tezowanym postanowieniu z dnia 8 maja 1992 r., III ARN 21/92 (orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając to wszystko na uwadze stwierdzić należy, że organy nadzoru budowlanego nie wypełniły wskazań Sądu, gdyż nie zbadały zgodności spornej wiaty z rozstrzygnięciami z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego, na które wskazywał Sąd w prawomocnym wyroku II SA/Po 123/13. Ustalenie, że projekt jest zgodny z pismem z dnia 31 maja 1994 r., [...] jest natomiast bez znaczenia prawnego, gdyż jak wskazano pismo to nie ma waloru rozstrzygnięcia lokalizacyjnego.

Uzupełniając powyższe Sąd dodaje, że inwestycja na działce [...] była pierwotnie realizowana na podstawie pozwolenia na budowę wydanego w oparciu o Prawo budowlane z 1974 r. Konieczne jest zatem rozważenie, czy istnieje w obrocie jakiekolwiek inne rozstrzygnięcie, które lokalizowałoby sporną inwestycję.

Pomijając w tym miejscu szersze omówienie procesu inwestycyjnego w oparciu o ustawę z 1974 r., wskazać trzeba, że w okresie jej obowiązywania "promesą" z zakresu zagospodarowania przestrzennego poprzedzającą wydanie pozwolenia na budowę – w pewnym sensie odpowiadającą dzisiejszej decyzji o warunkach zabudowy – była decyzja o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji lub decyzja o zatwierdzeniu planu zagospodarowania działki (w przypadku budownictwa osób fizycznych). Zgodnie z § 45 r.n.u.b. inwestor mógł wystąpić do właściwego organu przed udzieleniem pozwolenia na budowę o rozstrzygnięcie podstawowych problemów urbanistycznych i architektonicznych w drodze oddzielnej decyzji. Jednocześnie trzeba podkreślić, że wystąpienie o tego rodzaju decyzję było fakultatywne. Inwestor mógł bowiem ubiegać się o rozstrzygnięcie zagadnień urbanistycznych i architektonicznych wprost w samym pozwoleniu na budowę (§ 46 ust. 1 pkt 1 r.n.u.b.), a wówczas nie wydawano w tym względzie odrębnej decyzji (stanowił o tym wprost art. 29 ust. 2 P.b. z 1974 r.).

Z akt niniejszej sprawy wynika, że plan realizacyjny, a ściślej ujmując plan zagospodarowania działki budowlanej (co do kwestii terminologii zob. definicję z § 2 pkt 4 r.n.u.b.), zatwierdzono na wniosek M.A. w pozwoleniu na budowę Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia 13 czerwca 1994 r., [...]. Na planie realizacyjnym znajdującym się w aktach znajduje się bowiem pieczęć tego organu odpowiadającą dacie i numerowi pozwolenia na budowę.

W niniejszej sprawie wystąpiła jednak sytuacja nietypowa: uchylając decyzją z dnia 21 marca 2011 r., [...]/11 pozwolenie na budowę z dnia 13 czerwca 1994 r., [...] Starosta Powiatowy w W. uchylił również rozstrzygnięcie dotyczące zagadnień urbanistycznych i architektonicznych, które zgodnie z Prawem budowlanym z 1974 r. było integralnym elementem decyzji z czerwca 1994 r. w sprawie pozwolenia na budowę.

Mając to wszystko na uwadze zagadnienie zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie wiaty na działce [...] pozostaje nadal zagadnieniem otwartym i nienależycie rozważonym przez organy nadzoru budowlanego.

Wobec utraty mocy rozstrzygnięcia dotyczącego zagadnień urbanistycznych i architektonicznych zawartego w uchylonym pozwoleniu na budowę z dnia 13 czerwca 1994 r., [...], obecnie badanie projektu zamiennego w części wiaty pod kątem spełnienia przesłanki z art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. z 1994 r. wymaga jego weryfikacji przez pryzmat obecnie obowiązujących przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zob. wyrok z dnia 30 sierpnia 2013 r., II OSK 857/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Weryfikacji tej organy nadzoru budowlanego nie dokonały. Jak już wyżej wskazano, ocena tej części obiektu (wiaty o powierzchni 57 m2) przez pryzmat "opinii lokalizacyjnej", a więc pisma Burmistrza W. z dnia 31 maja 1994 r., [...] nie ma znaczenia prawnego.

W tym stanie rzeczy zachodziła konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie art. 153 P.p.s.a. przejawiające się w braku wykonania wskazań wyroku II SA/Po 123/13 w zakresie weryfikacji projektu w części obejmującej wiatę na działce [...] z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. z 1994 r.). W tym miejscu jeszcze raz przypomnieć należy, że w tym prawomocnym wyroku jednoznacznie wskazano, iż "Zakwalifikowanie (...) wiaty wraz z kanałem samochodowym jako budowli wiązałoby z koniecznością nie tylko ustalenia, czy zgodna jest ona z przepisami prawa budowlanego, lecz również z koniecznością oceny, czy spełnia ona wymogi określone przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc, czy jest ona zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub ostateczną decyzją o warunkach zabudowy (art. 35 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane)".

Odnosząc się do wniosków M.K. zawartych w skardze dotyczących "odmówienia" inwestorowi zatwierdzenia projektu budowlanego i nakazania określonych czynności w zakresie zrealizowanej inwestycji Sąd wyjaśnia, że wnioski te wykraczają poza uprawnienia sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonuje kontroli legalności zaskarżonych decyzji pod względem zgodności z prawem – a decyzje naruszające prawo może uchylić, względnie stwierdzić ich nieważność. Sąd nie może natomiast zastępować organu administracji w zakresie rozpoznania sprawy, w szczególności nie może wydawać rozstrzygnięć na podstawie materialnego prawa administracyjnego.

Mając to wszystko na uwadze Sąd – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji wyroku. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a., natomiast o kosztach w oparciu o art. 200 P.p.s.a.