II SA/Bk 541/14

Uzasadnienie

Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności.

W dniu 17 lutego 2014r. R. K. zgłosił Staroście S. zamiar wykonania urządzenia wodnego do poboru wód podziemnych na potrzeby zwykłego korzystania z wód z ujęć o głębokości do 30 m i poboru do 5,0 metrów sześciennych na dobę na działce [...] położonej w miejscowości F., gmina S. Do zgłoszenia dołączył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, mapę sytuacyjną z umiejscowieniem urządzenia wodnego a także rysunek urządzenia wraz z opisem technicznym.

Decyzją z dnia [...] lutego 2014r. Starosta S. na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, ze zgłaszane urządzenie wodne, będące studnią, nie zostało zwolnione – w myśl art. 29 ustawy Prawo budowlane – z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, co uzasadnia wniesienie sprzeciwu wobec zgłoszenia.

W odwołaniu od tej decyzji inwestor podniósł, że planowana inwestycja w ogóle nie jest normowana przepisami ustawy Prawo budowlane, ponieważ pojęcie "urządzenia wodnego do poboru wód podziemnych" nie mieści się w żadnej z definicji zawartych w Prawie budowlanym. Definicja takiego urządzenia zawarta jest natomiast w Prawie wodnym. W związku z powyższym zastosowanie w sprawie będą miały przepisy ustawy Prawo wodne a nie Prawa budowlanego, błędnie zastosowanego przez organ I instancji. Dodał, że zgłoszeniu podlegało jedynie wykonanie obudowy ujęcia wód podziemnych, które objął odrębnym zgłoszeniem. Ponieważ wykonanie samego ujęcia do poboru wód podziemnych na potrzeby zwykłego korzystania z wód z ujęć o głębokości do 30 m, jak i pobór wody z tegoż ujęcia, nie podlega wymogowi zgłoszenia, postępowanie administracyjne powinno zostać umorzone.

Wojewoda P. po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] kwietnia 2014r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. Organ odwoławczy wskazując na brzmienie przepisów Prawa budowlanego podkreślił, że z mocy art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, właściwy organ wnosi sprzeciw wobec zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Następnie przytoczył treść art. 29 ust. 2 pkt 10 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym – po jego powiązaniu z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane – nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę a jedynie zgłoszenia, wyłącznie wykonanie ujęć wód śródlądowych powierzchniowych o wydajności poniżej 50 metrów sześciennych oraz obudowy ujęć wód podziemnych. Przedmiotem zaś niniejszego zgłoszenia jest inwestycja polegająca na wykonaniu urządzenia wodnego do poboru wód podziemnych na potrzeby zwykłego korzystania z wód o głębokości do 30 metrów i poboru do 5 metrów sześciennych na dobę. Organ podkreślił przy tym, że inwestor odrębnym wnioskiem zgłosił zamiar wykonania obudowy urządzenia wodnego do poboru wód podziemnych, który został przyjęty milczącą zgoda organu I instancji. Po analizie rysunku i opisu technicznego urządzenia objętego ocenianym w tej sprawie zgłoszeniem, organ II instancji stwierdził, ze wskazuje ono na zamiar budowy studni głębinowej. Studnia głębinowa jest zaś urządzeniem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 9 prawa budowlanego a jednocześnie budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy prawo budowlane. Wojewoda podkreślił, że zamieszczone w art. 3 pkt 3 i 3 pkt 9 definicje nie mają charakteru zamkniętego, gdyż wymieniono w nich jedynie przykładowo obiekty odpowiadające danej kategorii. Zakwalifikowanie zatem inwestycji do danej kategorii obiektu niewymienionego wprost w definicji, musi stanowić wynik oceny porównawczej. Nadto definicje zawarte w art. 3 pkt 3 i 3 pkt 9 Prawa budowlanego, nie są tez definicjami rozłącznymi, co oznacza, ze obiekt będący urządzeniem budowlanym może być także budowlą, o ile spełnia cechy budowli przypisane. Tą cechą wyróżniającą jest funkcjonalna i techniczna samodzielność budowli. Studnia głębinowa jest właśnie takim samodzielnym obiektem budowlanym. Konsekwencją uznania, że studnia głębinowa jest budowlą, jest poddanie robót budowlanych związanych z jej wykonaniem wymogom ustawy Prawo budowlane, w tym przepisowi art. 28 ust. 1 ustawy prawo budowlane, z zastrzeżeniem art. 29 – 31 ustawy. Przedmiotowa inwestycja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę i to bez względu na parametry studni, bowiem powołane przepisy ustawy Prawo budowlane przewidują zgłoszenie robót budowlanych wyłącznie dla obudowy ujęć wód podziemnych. Wojewoda nie zgodził się z zarzutem skargi wyłączności zastosowania w sprawie przepisów ustawy Prawo wodne. Zaakcentował, że przepisy ustawy Prawo budowlane nie naruszają przepisów odrębnych, a w szczególności Prawa wodnego w odniesieniu do urządzeń wodnych. Z kolei przepisy ustawy Prawo wodne nie naruszają przepisów ustawy Prawo budowlane. Wzajemne relacje między powyższymi ustawami wskazują, że w stosunku do urządzeń wodnych, zdefiniowanych art. 9 pkt 19 Prawa wodnego, stosuje się łącznie przepisy obu ww. ustaw. Oznacza to, że przy braku szczególnych zwolnień, wykonanie urządzenia wodnego będzie wymagało zarówno pozwolenia na budowę (albo zgłoszenia), jak i np. pozwolenia wodnoprawnego. Podnosząc powyższe organ powołał się na stanowisko wyrażone wyrokiem WSA w Warszawie sygn. VII SA/Wa 1448/10.

W skardze wywiedzionej na powyższą decyzję ostateczną, R. K. podniósł zarzut mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 3 pkt 3 i 9 oraz 29 ust. 2 pkt 10 i 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu skargi podkreślił, że w rozumowaniu organu wystąpiła sprzeczność. Z jednej strony zaliczył studnię głębinową do urządzeń budowlanych z racji związku funkcjonalnego z budynkiem, z drugiej strony do budowli z racji funkcjonalnej i technicznej samodzielności. Podkreślił, że planowana inwestycja dotyczyła wykonania urządzenia do poboru wód podziemnych na nieruchomości pozbawionej zabudowań, co wykluczało jej związek funkcjonalny z budynkiem, w konsekwencji zaliczenie do urządzeń budowlanych. Jednocześnie planowane przedsięwzięcie nie mogło być uznane za budowlę, bo za taką nie można traktować samego otworu w gruncie (odwiertu), który jest jedynie wyrobiskiem górniczym w świetle Prawa geologicznego i górniczego, zaś jego wykonanie stanowi robotę geologiczną. Taki odwiert stanie się studnią dopiero po obudowaniu (oraz ewentualnie po zawieszeniu w nim pompy głębinowej) i dopiero te prace można zaliczyć do robót budowlanych (jako zawierających w sobie element budowlany), wymagających jednak tylko - w świetle art. 29 ust. 2 pkt 10 Prawa budowlanego – zgłoszenia. Skarżący powołał się na stanowisko wyrażone wyrokiem WSA we Wrocławiu sygn. akt IISA/Wr 213/11 (Lex nr 951490) oraz wyrokami WSA w Gorzowie Wielkopolskim sygn. IISA/Go 527/12 i IISA/Go 490/12 a także WSA w Bydgoszczy sygn. IISA/Bd 242/08.

Wojewoda P. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko i akcentując fakt, że zakwestionowane zgłoszenie przewidywało realizację kompleksowej studni głębinowej, a wykonanie takiej nie zostało wyłączone z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w świetle art. 29 ust. 2 pkt 10 ustawy Prawo budowlane, który z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zwalnia jedynie obudowy ujęć wód podziemnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje;

Skarga podlegała uwzględnieniu.

Sąd dostrzegł istniejące w orzecznictwie sądowym rozbieżności na tle interpretacji art. 29 ust. 2 pkt 10 w odniesieniu do zgłaszanego zamiaru realizacji studni głębinowych lub w odniesieniu do wyciąganych w stosunku do inwestorów konsekwencji wybudowania takiej studni bez uprzedniego pozwolenia na budowę. Rozbieżne stanowiska w tej materii prezentowały nie tylko wojewódzkie sądy administracyjne, ale również Naczelny Sąd Administracyjny. Odmienne orzeczenia zostały przywołane przez strony. Organ administracji na potwierdzenie słuszności prezentowanego stanowiska o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę na realizację wierconej studni głębinowej powołał się między innymi na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2009r. sygn. II OSK 1840/08 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 sierpnia 2010r. sygn. IV SA/Po 140/09, którymi to wyrokami sądy zaakceptowały orzeczone na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nakazy rozbiórki studni głębinowych wierconych opowiadając się za stanowiskiem, że ich realizacja wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Skarżący wskazywał na odmienną interpretację przepisów Prawa budowlanego zaprezentowaną między innymi w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim o sygn. II SA/Go 490/12 i IISA/Go 527/12, mocą których zostały uchylone orzeczone na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nakazy rozbiórki zrealizowanych bez pozwolenia na budowę studni głębinowych.

Skład orzekający sądu w niniejszej sprawie, po zapoznaniu się z rozbieżnym orzecznictwem sądów administracyjnych i po analizie przepisów Prawa budowlanego, podzielił stanowisko strony skarżącej opowiadając się tym samym za linią orzecznictwa przywołaną przez skarżącego, a zaprezentowaną między innymi we wskazanych wyżej wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim. Sąd zauważa przy tym, że stanowisko WSA w Gorzowie zostało zaakceptowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokami wydanymi w kwietniu 2014r. pod sygn. II OSK 2713/12 i II OSK 2882/12 oddalił skargi kasacyjne organów nadzoru budowlanego od wymienionych wyżej wyroków sądu I instancji uchylających nakazy rozbiórki studni głębinowych zrealizowanych bez pozwolenia na budowę. Argumentacja uzasadnienia każdego z wymienionych wyżej wyroków NSA nieco się różni. Skład orzekający w niniejszej sprawie utożsamia swoje stanowisko z argumentacją zawartą przez NSA w uzasadnieniu wyroku o sygn. II OSK 2713/12, w którym NSA wprost stwierdził, że nie podziela stanowiska wyrażonego w wyroku NSA powoływanym w tej sprawie przez Wojewodę P. – o sygn. II OSK 227/10 z dnia 7 lutego 2012r.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 kwietnia 2014r. sygn. II OSK 2713/12 stwierdził, że zawarty w przepisie art. 29 ust. 2 pkt 10 zwrot "obudowa ujęcia wód podziemnych" dotyczy obudowy zarówno w części nadziemnej studni głębinowej, jak i w jej części podziemnej. Nic nie wskazuje bowiem na to, aby ustawodawca mówiąc w art. 29 ust. 2 pkt 10 Prawa budowlanego miał na względzie jedynie część nadziemną studni. Naczelny Sąd Administracyjny nawiązał do treści par. 31 – 33 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dotyczące studni, z których wynika, że każda studnia powinna posiadać obudowę zarówno w tej części studni, która znajduje się poniżej poziomu terenu, jak i w części nadziemnej. W przypadku studni kopanej obudowa znajdująca się poniżej poziomu terenu to cembrowina, zaś w przypadku studni wierconej to rura studzienna. Nie wydaje się racjonalne, aby ustawodawca zakładał, że studnie będą budowane niejako w dwóch etapach. Najpierw na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę część poniżej poziomu terenu, a później na podstawie zgłoszenia część nadziemna. Odpowiednia do rodzaju studni część nadziemna jest warunkiem niezbędnym takiego obiektu budowlanego. W konsekwencji zgłoszenie zamiaru realizacji studni głębinowej, której nierozłącznym elementem jest jej obudowa podziemna i nadziemna, jest równoznaczne zgłoszeniu obudowy ujęcia wód podziemnych wyłączonej z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.. W rzeczywistości, jak trafnie zauważa skarżący, samo ujęcie wód podziemnych jest odwiertem, regulowanym przepisami ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Na marginesie można zauważyć, że w obowiązującym stanie prawnym wykonanie każdego ujęcia wody podziemnej jest związane z zatwierdzeniem projektu robót geologicznych oraz obowiązkiem zgłoszenia robót geologicznych. Dopiero będący na etapie sejmowych prac legislacyjnych projekt ustawy o ułatwieniu wykonywania działalności gospodarczej przywraca obowiązujące do 31 grudnia 2011r. wyłączenie stosowania przepisów ustawy Prawo geologiczne i górnicze do wykonywania wkopów oraz otworów wiertniczych o głębokości do 30 m w celu wykonywania ujęć wód podziemnych na potrzeby poboru wód podziemnych w ilości nieprzekraczającej 5 metrów sześciennych na dobę, poza obszarami górniczymi utworzonymi w celu wykonywania działalności metodą otworów wiertniczych (vide: uzasadnienie projektu ustawy o ułatwieniu wykonywania działalności gospodarczej).

Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku stwierdził, że poprzestanie na zgłoszeniu organowi architektoniczno – budowlanemu zamiaru realizacji ujęcia wód podziemnych, jest w świetle przepisów Prawa budowlanego wystarczające dla dokonania kontroli zgodności z przepisami. Skład orzekający zgadza się z powyższym stanowiskiem. Do zgłoszenia należy przecież dołączyć w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. Powyższe oznacza, że w odniesieniu do ujęcia wód podziemnych o parametrach większych niż parametry studni objętej kontrolowanym zgłoszeniem, należałoby dołączyć pozwolenie wodnoprawne (art. 124 ust. 1 pkt 5 i 8 ustawy prawo wodne). Konieczność dołączenia do zgłoszenia mapy z wrysowanym położeniem planowanej studni mającej dostarczać wodę przeznaczoną do spożycia, wynika z określonych przepisami warunków technicznych, minimalnych norm odległościowych ujęcia wody pitnej między innymi od granicy działki, od osi rowu przydrożnego czy od budynków inwentarskich (vide: par. 31 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, w razie gdyby z uwagi na szczególne warunki budowy konkretnej studni zachodziło zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, pogorszenia stanu środowiska, pogorszenia warunków zdrowotno – sanitarnych lub wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich, właściwy organ administracji może w drodze sprzeciwu od zgłoszenia nałożyć na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego).

Sąd zgadza się z poglądem wyrażonym w stanowisku Naczelnego Sądu Administracyjnego, że interpretacja art. 29 ust. 2 pkt 10 ustawy Prawo budowlane nie wymagała uprzedniego zakwalifikowania ujęcia wody podziemnej (studni głębinowej) do urządzeń budowlanych lub obiektów budowlanych w postaci budowli. Studnia głębinowa służąca do zaopatrywania budynków w wodę niewątpliwie jest urządzeniem budowlanym związanym z funkcjonowaniem tych budynków. Studnia głębinowa zlokalizowana na działce niezabudowanej musi być traktowana jako budowla w świetle słownika pojęć Prawa budowlanego. Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny dla uznania studni głębinowej za budowlę, przydatne w legalnej definicji budowli jest to, że ustawodawca jedynie przykładowo wymienia przedmioty nimi będące. Powyższe pozwala, w przypadku decydowania o zaliczeniu do budowli przedmiotu niewymienionego w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, na użycie argumentum a simili, czyli poszukiwaniu cech podobnych pomiędzy tym przedmiotem, a tymi, które wprost przez ustawodawcę za budowlę zostały uznane. Naczelny Sąd Administracyjny doszukał się podobieństwa ujęcia wód podziemnych do budowli hydrotechnicznych. Zauważył przy tym, że za zaliczeniem studni głębinowych do budowli przemawiają także argumenty natury aksjologicznej. Uznanie studni za obiekt budowlany pozwala na objęcie tych przedmiotów zakresem Prawa budowlanego, co jest słuszne z uwagi na potrzebę zapewnienia odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych, ochrony środowiska, czy też warunków zaopatrzenia w wodę, a więc wartości chronionych ustawą Prawo budowlane (art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. d i pkt 2 lit. a). Naczelny Sąd Administracyjny trafnie podkreślił, że kwestie związane z lokalizacją studni oraz warunkami ich budowy tradycyjnie znajdowały się w zakresie zainteresowania prawa budowlanego (np. art. 246 – 250 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928r. o prawie budowlanym i zabudowie osiedli – Dz. U. nr 23, poz. 202 ze zm).

Podzielając argumentację Naczelnego Sądu Administracyjnego z uzasadnienia wyroku o sygn. II OSK 2713/12, skład orzekający zauważa, że w konkluzji jest ona zbieżna z zaprezentowanym w skardze poglądem o wystarczalności zgłoszenia zamiaru realizacji studni głębinowej. Skład orzekający nie podziela twierdzeń skargi jakoby istniała konkurencyjność przepisów ustaw Prawo budowlane, Prawo wodne i Prawo geologiczne i górnicze. Każda z tych ustaw w odniesieniu do ujęcia wód podziemnych reguluje te kwestie, które wiążą się z ustawowym odmiennym zakresem każdej z nich i odmiennymi celami każdej z nich. Relacje między tymi ustawami zostały określone w sposób wzajemnie nienaruszający przepisów odrębnych. Realizacja ujęcia wód podziemnych może wymagać uzyskania pozwolenia wodnoprawnego a odwiert wiąże się z obowiązkiem zgłoszenia robót geologicznych. Jednocześnie Prawo budowlane określa minimalne normy odległościowe lokalizacji ujęcia wód podziemnych i reguluje kwestie techniczne związane z wykonaniem obudowy studni.

Zaakceptowana przez skład orzekający wykładnia art. 29 ust. 2 pkt 10 Prawa budowlanego (dokonana przez NSA) jest - zdaniem składu orzekającego – interpretacją prokonstytucyjną. Odpowiada zasadzie proporcjonalności wyrażonej art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Proces inwestycyjno – budowlany jest wyrazem korzystania przez jednostki z przysługujących wolności i praw konstytucyjnych a ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób (vide: art. 31 ust.3 Konstytucji). Określony art. 30 ustawy Prawo budowlane sposób oceny zgłoszenia robót budowlanych w powiązaniu z wynikającymi z par. 31 – 33 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wymogami którym powinny studnie odpowiadać, pozwala organowi architektoniczno – budowlanemu na skontrolowanie zgłoszenia zamiaru budowy studni, poprzez pryzmat chronionych konstytucyjnie wartości, w ustawie Prawo budowlane doprecyzowanych w art. 5. Dla realizacji zatem ujęcia wód podziemnych, będącego niewymagającym pozwolenia wodnoprawnego urządzeniem wodnym do poboru wód podziemnych na potrzeby zwykłego korzystania z wód z ujęć o głębokości do 30 m i poboru do 5,0 metrów sześciennych, wystarczające jest zgłoszenie.

Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję organu I instancji jako wydane z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię (art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Konsekwencją uwzględnienia skargi stało się zamieszczenie w wyroku stwierdzenia o niemożności wykonania zaskarżonych decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) oraz orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego (art. 200 w związku z art. 210 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).