I SA/Gd 359/14

Uzasadnienie

Uchwałą Nr [...] z dnia 16 stycznia 2014 r. (określanej dalej uchwałą organu nadzoru) Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej orzekło nieważność § 2 ust. 4, § 5, § 6 ust. 4, § 7 ust. 4, § 8 ust. 1 zdanie drugie, § 9, § 10 ust. 4, § 11 ust. 4 i 5 Uchwały Rady Gminy z dnia 10 grudnia 2013 r. Nr [...] w sprawie trybu, sposobu i terminu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli oraz innych form wychowania przedszkolnego działających na terenie Gminy [...] oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania (dalej określanej jako badana uchwała).

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że wskazana uchwała, która wpłynęła do Regionalnej Izby Obrachunkowej w dniu 19 grudnia 2013 r., obarczona jest w części wadą o charakterze istotnego naruszenia prawa.

W § 2 ust. 1 badanej uchwały Rada Gminy wskazała elementy wniosku organu prowadzącego niepubliczne przedszkole o udzielenie dotacji, a w ust. 4 postanowiła, że wzór tego wniosku określi Wójt w drodze zarządzenia, zgodnie z zakresem danych określonych w ust. 1.

W § 5 badanej uchwały Rada Gminy postanowiła, że:

"1. Stawka dotacji na jednego ucznia określana jest zarządzeniem Wójta Gminy [...] na dany rok kalendarzowy zgodnie z podstawami obliczania wysokości dotacji wskazanymi w § 4 ust. 2 – 5.

2. W odniesieniu do stawek dotacji, o których mowa w § 4 ust. 4 i 5 do czasu uzyskania informacji o ostatecznych kwotach części oświatowej subwencji ogólnej przekazanej Gminie i podaniu w zarządzeniu Wójta stawek na jednego ucznia, dotacje wypłacane są według stawek z poprzedniego roku budżetowego.

3. Po podaniu w zarządzeniu stawek dotacji, o których mowa w § 4 ust. 4 i 5 następuje wypłata dotacji skorygowanych kwot, należnych w danym miesiącu lub roku budżetowym."

W § 6 ust. 4 badanej uchwały określono, że "Organ prowadzący niepubliczne przedszkole zobowiązany jest do prowadzenia wyodrębnionej ewidencji wydatków finansowanych z udzielonej dotacji z budżetu Gminy".

Z kolei w § 8 ust. 1 zdaniu drugim badanej uchwały Rada Gminy postanowiła, że w przypadku przerwy wakacyjnej pokrywającej się z pełnym miesiącem kalendarzowym, wysokość miesięcznej raty dotacji na ten miesiąc ustala się w oparciu o liczbę uczniów uczęszczających do niepublicznego przedszkola w czerwcu."

Natomiast w § 9 uchwały określono terminy zwrotu, a w § 11 ust. 5 określono terminy przekazania "nadpłaty" i "niedopłaty" dotacji.

Postanowieniami zawartymi w § 7 ust. 4 badanej uchwały dotyczącym wzoru miesięcznych wniosków o przekazanie dotacji, § 10 ust. 4 dotyczącym wzoru sprawozdania miesięcznego oraz § 11 ust. 4 dotyczącym wzoru sprawozdania rocznego z rozliczenia otrzymanej dotacji, Rada Gminy wskazała, że wzory te określi w drodze zarządzenia Wójt Gminy.

W ocenie Kolegium powyższe uregulowania zawarte w badanej uchwale naruszają postanowienia zawarte w art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.), zwanej dalej u.s.o., co pozostaje również w sprzeczności z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który wskazuje, iż stanowienie prawa miejscowego następuje nie tylko na podstawie, lecz także w granicach upoważnień ustawowych. Wykonując zawartą w upoważnieniu ustawowym kompetencję prawodawczą organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jest zatem zobowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Nie jest uprawniony ani do tego, co zostało już ustawowo uregulowane, ani też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego. Artykuł 90 ust. 4 u.s.o. wskazuje, że rada gminy ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystania, uwzględniając w szczególności podstawy obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób jej rozliczenia. W ocenie Kolegium postanowienia zawarte w badanej uchwale w § 2 ust. 4, § 7 ust. 4, § 10 ust. 4, § 11 ust. 4 dotyczące określenia wzorów wniosków i sprawozdań oraz w § 5 dotyczącym określenia wysokości stawki dotacji wykraczają poza zakres upoważnień dla Rady Gminy wynikający z art. 90 ust. 4 ww. ustawy. Z brzmienia tego przepisu wynika, że to jedynie rada gminy upoważniona jest do określenia, stanowiących załącznik do uchwały, wzorów wniosków i sprawozdań, a także wysokości dotacji (podstawy jej obliczania). Rada Gminy nie może przenieść swoich ustawowych kompetencji w zakresie określania trybu postępowania o udzielenie (w tym podstawy jej obliczania) i rozliczenia dotacji.

Również, w ocenie Kolegium, nałożenie na organ prowadzący przedszkole obowiązku prowadzenia wyodrębnionej ewidencji wydatków finansowanych z udzielonej z budżetu gminy dotacji nie znajduje oparcia w upoważnieniu zawartym w art. 90 ust. 4 u.s.o. Wymogi prowadzenia dokumentacji finansowo - księgowej zostały określone w ustawie z dnia 29 września 1994r. o rachunkowości (tekst jednolity: Dz. U. z 2013r. poz. 330 z późn. zm.).

Także odmienne, niż w § 7 ust. 1 uchwały, ustalanie wysokości dotacji w przypadku przerwy wakacyjnej pokrywającej się z pełnym miesiącem kalendarzowym w oparciu o liczbę uczniów uczęszczających do niepublicznego przedszkola w miesiącu czerwcu (§ 8 ust. 1 zdanie drugie) nie daje upoważnia organowi stanowiącemu do ustalania kwoty przekazywanej dotacji na okres przerwy wakacyjnej pokrywającej się z miesiącem kalendarzowym w inny sposób, niż zapisane jest to w ustawie. Dotacja ta przysługuje na każdego ucznia uczęszczającego do przedszkola (ujętego w ewidencji przedszkola).

Wskazanie w § 9 oraz § 11 ust. 5 badanej uchwały terminów zwrotu oraz przekazania dotacji nie mieści się w pojęciu "tryb rozliczania dotacji" wskazanego w art. 90 ust. 4 ww. ustawy. Zasady i przesłanki zwrotu dotacji udzielanych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego zostały określone w art. 251 i 252 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2013r. poz. 885 z późn. zm.) i dlatego nie ma konieczności odrębnego ich regulowania i powielania w aktach prawa miejscowego.

Na przedmiotową uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej gmina [...] wniosła skargę, zarzucając:

naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.), dalej zwanej u.s.g., poprzez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego po upływie 30 dniowego terminu do jego wydania,

naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 91 ust. 5 u.s.g. w związku z art. 61 § 4 oraz art. 7 i 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 poz. 267), zwanej dalej k.p.a., poprzez niezawiadomienie skarżącej o wszczęciu postępowania nadzorczego oraz uniemożliwieniu udziału w postępowaniu nadzorczym,

naruszenie art. 18 ust. 3 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. z 2012 r. poz. 1113 z późn. zm.), zwanej dalej u.r.i.o., poprzez uniemożliwienie stronie udziału w posiedzeniu Kolegium Izby poprzez niedopuszczenie przedstawienia pisemnego stanowiska skarżącej w toku badania uchwały,

naruszenie art. 91 ust. 1 u.s.g., które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne przyjęcie, iż § 2 ust. 4, § 5, § 6 ust. 4, § 7 ust. 4, § 8 ust. 1 zdanie drugie, § 9, § 10 ust. 4, § 11 ust. 4 i 5 uchwały Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia 10 grudnia 2013 r. narusza prawo,

naruszenie art. 91 ust. 3 u.s.g., gdyż rozstrzygnięcie nadzorcze nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego i nie przedstawia w sposób niebudzący wątpliwości podstaw, na których organ oparł swoje rozstrzygnięcie,

naruszenie prawa materialnego, tj. art. 90 ust. 4 u.s.o.:

poprzez przyjęcie, że zobowiązanie w uchwale organu prowadzącego przedszkole do prowadzenia wyodrębnionej ewidencji wydatków finansowych dokonanych z udzielonej dotacji z budżetu Gminy nie znajduje oparcia w upoważnieniu ustawowym zawartym w art. 90 ust. 4 u.s.o.,

poprzez przyjęcie, że obliczenie i podanie do publicznej wiadomości stawki dotacji na jednego ucznia jest kompetencją Rady Gminy wynikającą z art. 90 ust. 4 u.s.o., a nie kompetencją Wójta wykonującego uchwałę,

poprzez przyjęcie, że Rada Gminy, mimo że ustaliła zakres danych wniosku o udzielenie dotacji, obowiązana była na podstawie art. 90 ust. 4 u.s.o. do wydania wzoru wniosków w formie załącznika do uchwały,

poprzez przyjęcie, że Rada Gminy, mimo że ustaliła zakres danych sprawozdania obowiązana była na podstawie art. 90 ust. 4 u.s.o. do wydania wzoru sprawozdania w formie załącznika do uchwały.

Skarżąca wniosła jednocześnie o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego w całości i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Kolegium RIO wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodatkowo wniosło o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci: wydruku wiadomości elektronicznej z dnia 25 maja 2006 r. wysłanej do wszystkich objętych nadzorem Regionalnej Izby Obrachunkowej jednostek samorządu terytorialnego dotyczącej sposobu zawiadamiania o posiedzeniach Kolegium oraz rozpatrywanych uchwałach i zarządzeniach; karty informacji nr [...] do BIP z dnia 9 stycznia 2014 r. potwierdzającej zamieszczenie w tym dniu informacji o dacie posiedzenia Kolegium, na którym badano zakwestionowaną przez Kolegium uchwałę; wydruku projektu uchwały nadzorczej Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, lokalizacji katalogu, w którym ją umieszczono oraz daty jej zamieszczenia w systemie informatycznym Regionalnej Izby Obrachunkowej.

Skarżąca złożyła w dniu 6 czerwca 2014 r. pismo procesowe podtrzymując zarzut naruszenia art. 91 ust. 1, ust. 3 i ust. 5 u.s.g.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania stwierdzić należy, że są one bezzasadne.

W rozpatrywanej sprawie w pierwszej kolejności rozważenia wymaga kwestia terminowości wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, którą zakwestionowano w skardze. Orzecznictwo sądowoadministracyjne w powyższym zakresie nie jest jednolite. Sądy prezentują stanowisko, jak między innymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 lutego 2013 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 1417/12, że oświadczenie woli organu nadzoru zastosowania sankcji nieważności musi zostać uzewnętrznione poprzez doręczenie rozstrzygnięcia nadzorczego gminie, a dla zachowania powyższego 30 – dniowego terminu musi być ono doręczone najpóźniej w dniu, w którym upływa ustawowy termin kompetencji nadzorczej (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 listopada 2008 r., II OSK 1216/08, dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA).

Poglądu powyższego sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela, opowiadając się stanowiskiem, według którego do zachowania określonego w przepisie art. 91 ust. 1 ustawy 30-dniowego terminu wystarczające jest podjęcie przez uprawniony podmiot rozstrzygnięcia, pojmowanego jako wyraz wiedzy i woli organu nadzoru, orzekającego o nieważności uchwały. Brak jest bowiem przepisów, z których mogłoby wynikać, że dla zachowania tego terminu niezbędne byłoby wysłanie lub doręczenie rozstrzygnięcia nadzorczego. Przez orzeczenie przez organ nadzoru o nieważności uchwały należy rozumieć podpisanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez uprawniony do jego wydania podmiot, nie zaś jego doręczenie gminie. W przepisie art. 98 ust. 1 u.s.g. zagwarantowano gminie prawo zaskarżenia rozstrzygnięć nadzorczych do sądu administracyjnego, określając, że termin do wniesienia skargi biegnie od dnia doręczenia. Tym samym bez względu na różnice w datach wydania i wprowadzenia do obrotu prawnego rozstrzygnięcia nadzorczego, gmina nie doznaje ograniczenia w możliwości poddania go kontroli sądowoadministracyjnej, albowiem w każdym przypadku termin do wniesienia skargi będzie liczony od daty doręczenia kwestionowanego aktu. Skład orzekający podziela zatem pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2009 r., sygn. akt I OSK 331/09 oraz w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 października 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 1379/13, z dnia 24 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 1070/08 i z dnia z 27 października 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 627/11, a także Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 779/13 (dostępne: CBOSA) w myśl których wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego następuje z chwilą jego podpisania przez uprawniony podmiot.

Mając powyższe na uwadze uznać należało, że będąca przedmiotem skargi uchwała organu nadzoru wydana została z zachowaniem terminu wynikającego z art. 91 ust. 1 u.s.g. – została ona bowiem podjęta w dniu 16 stycznia 2014 r., podczas gdy wskazany termin upływał w dniu 18 stycznia 2014 r. Fakt doręczenia wskazanej uchwały organowi gminy w dniu 23 stycznia 2014 r. pozostaje w świetle powyższych uwag bez znaczenia dla oceny dochowania przez organ nadzoru terminu, o którym mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g.

Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia art. 7, art. 10 i art. 61 § 4 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g. w zw. z art. 18 ust. 3 u.r.i.o., polegający na niezawiadomieniu skarżącej o wszczęciu postępowania nadzorczego, uniemożliwieniu udziału w tym postępowaniu na posiedzeniu Kolegium Izby i przedstawienia swojego stanowiska.

Zauważyć należy, że zgodnie z art. 18 ust. 3 u.r.i.o., w posiedzeniu kolegium izby ma prawo uczestniczyć przedstawiciel jednostki samorządu terytorialnego, którego sprawa jest rozpatrywana. Jednostka samorządu ma zatem zagwarantowane prawo uczestniczenia w posiedzeniu. Z uprawnieniem tym wiąże się obowiązek skutecznego powiadomienia jednostki samorządu terytorialnego przez Regionalną Izbę Obrachunkową o terminie planowanego posiedzenia, tak aby jej przedstawiciel mógł skutecznie wziąć w nim udział i wypowiedzieć się w przedmiocie rozpatrywanej sprawy. Omawiany przepis nie zawiera jednak unormowań dających odpowiedzi na pytanie, w jakim trybie owe zawiadomienie powinno nastąpić. Przepis art. 91 ust. 5 u.s.g. daje możliwość odpowiedniego zastosowania przepisów k.p.a. Wybrany zaś sposób zawiadomienia musi gwarantować stronie czynny udział w postępowaniu, wynikające z zasady ogólnej przewidzianej w art. 10 k.p.a.

W przedmiotowej sprawie RIO przesłanym drogą elektroniczną pismem z dnia 25 maja 2006r., poinformowała podmioty objęte jej nadzorem o sposobie w jaki będą one zawiadamiane o posiedzeniach Kolegium oraz rozpatrywanych na nich uchwałach i zarządzeniach. Informacje te miały być publikowane na stronie www.bip.gdansk.rio.gov.pl w kategorii Działalność Izby - Posiedzenia Kolegium. Termin posiedzenia, na którym zbadano przedmiotową Uchwałę, został opublikowany na stronie BIP Izby w dniu 9 stycznia 2013 r. Skarżąca miała zatem sposobność dowiedzenia się o wyznaczonym terminie i przygotowania do wzięcia udziału w zaplanowanym posiedzeniu Kolegium. Bezsporne jest przy tym, że skarżąca miała świadomość o zaplanowanym na dzień 16 stycznia 2013 r. posiedzeniu Kolegium, w dniu 15 stycznia 2013 r. złożyła bowiem pismo przedstawiające własne stanowisko. Podkreślić przy tym trzeba, że sposób powiadamiania drogą elektroniczną funkcjonuje w opisany wyżej sposób już od czerwca 2006 r., zatem nieuzasadnione jest powoływanie się przez skarżącą na brak należytego zawiadomienia jej o posiedzeniu Kolegium RIO.

Brak natomiast zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego należy uwzględnić wyłącznie w sytuacji wykazania wpływu tego uchybienia na wynik sprawy, na co uwagę zwrócił Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w uchwale 7 sędziów z dnia 21 października 2002 r., sygn. akt OPS 9/02 (dostępna: CBOSA). Jak wskazał NSA w powyższej uchwale, z uwagi na istnienie instytucjonalnych, stałych powiązań między tymi organami (tj. organami jednostek samorządu terytorialnego oraz organem nadzoru – przyp. Sądu), czego wyrazistym przykładem jest obowiązek przedkładania organowi nadzoru każdej uchwały w celu sprawdzenia jej zgodności z prawem, sam brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego tym bardziej nie może powodować wadliwości rozstrzygnięcia wyłącznie z tego powodu. Do sądu administracyjnego będzie więc należała każdorazowa ocena, czy brak zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego pozbawił go możliwości potrzebnego uczestniczenia w postępowaniu i czy miało to wpływ na treść rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu orzekającego w tej sprawie, brak zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego nie miał żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia, ze względu na fakt, że strona została powiadomiona o terminie posiedzenia Kolegium RIO i przed tym terminem złożyła pisemne wyjaśnienia, został jej więc zapewniony udział w postępowaniu.

W kwestii natomiast pominięcia przez członków Kolegium przy podejmowaniu rozstrzygnięcia stanowiska strony wyrażonego w piśmie z dnia 15 stycznia 2014 r. stwierdzić należy, że jakkolwiek z protokołu posiedzenia Kolegium RIO faktycznie wynika, że stanowisko to przedstawione zostało członkom Kolegium już po podjęciu zaskarżonej uchwały, to w ocenie Sądu nie jest to wystarczająca podstawa do uchylenia tej uchwały. Z uwagi bowiem na motywy wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego wyjaśnienia złożone przez gminę nie miałyby wpływu na jego treść. Argumenty podniesione w tym piśmie, powtórzone i uzupełnione w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie podważają zasadności podjętego przez organ nadzoru rozstrzygnięcia. W tej sytuacji naruszenie przez organ nadzoru procedury nie może samo w sobie prowadzić do uwzględnienia skargi. Ponadto, jak wyjaśniono w odpowiedzi na skargę, członkowie Kolegium mieli możliwość zapoznania się z pismem strony z dnia 15 stycznia 2014 r., praktyką jest bowiem, że każda z uchwał jeszcze przed wyznaczonym posiedzeniem poddawana jest przez nich wstępnej ocenie. Sformułowanie protokołu posiedzenia Kolegium RIO z dnia 16 stycznia 2014 r. nie oznacza więc, że członkowie Kolegium nie zapoznali się z treścią pisma skarżącej. W związku z powyższym Sąd uznał, że wskazane uchybienie w niniejszej sprawie nie prowadziło do wyeliminowania kontrolowanego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego.

Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia art. 91 ust. 3 u.s.g. wbrew bowiem twierdzeniu skarżącej, rozstrzygnięcie nadzorcze zawiera wystarczające uzasadnienie faktyczne i prawne i przedstawia podstawy, na których organ nadzoru oparł swoje rozstrzygnięcie. Organ nadzoru wskazał zarówno art. 91 ust. 1 u.s.g., jak i właściwy przepis prawa materialnego, tj. art. 90 ust. 4 u.s.o., z którym podlegająca badaniu uchwała jest niezgodna. Organ nadzoru wyjaśnił ponadto, na czym polega naruszenie prawa, wskazując na sprzeczność z prawem uchwały w stopniu warunkującym stwierdzenie jej nieważności w części, polegającą na wykroczeniu przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego poza zakres upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 90 ust. 4 u.s.o. Poza zakresem tego upoważnienia pozostawały postanowienia uchwały dotyczące określenia wzorów wniosków i sprawozdań oraz w zakresie dotyczącym określenia stawki dotacji. Oparcia w upoważnieniu zawartym we wskazanym przepisie nie znajdują także postanowienia uchwały nakładające na organ prowadzący przedszkole niepubliczne wyodrębnionej ewidencji wydatków finansowanych z udzielonych dotacji oraz ustalające kwoty dotacji w miesiącach wakacyjnych w sposób odmienny niż czyni to ustawa. Organ wyjaśnił też, że postanowienia dotyczące terminów zwrotu i przekazania dotacji nie mieszczą się w pojęciu trybu rozliczania dotacji wskazanego w art. 90 ust. 4 u.s.o., ponieważ zaś kwestie te regulowane są w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, nie ma możliwości odrębnego regulowania ich w akcie prawa miejscowego. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały uznać należy za wystarczająco wskazujące motywy, jakimi organ nadzoru kierował się przy jej podejmowaniu. Żaden przepis prawa nie wymaga przy tym od organu nadzorczego, aby ten dokonywał wszechstronnej wykładni naruszonego prawa.

Przechodząc do grupy zarzutów dotyczących niezgodności zakwestionowanych zapisów uchwały z art. 90 ust. 4 u.s.o., w pierwszej kolejności należy zauważyć, że rada gminy, stanowiąc akty prawa miejscowego, związana jest granicami upoważnień zawartych w ustawach stanowiących podstawę działalności prawotwórczej tych organów. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Treść tego przepisu wskazuje, że podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest wyraźne upoważnienie zawarte w ustawie, czyli tzw. delegacja.

Zasada ta znajduje potwierdzenie w przepisie art. 40 ust.1 u.s.g., który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego może przybrać postać delegacji szczególnej albo generalnej. Szczegółowe upoważnienie ustawowe określa materię, która może być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego i organy kompetentne do jego wydania oraz reguluje niekiedy również inne sprawy związane z wydawaniem i wejściem w życie przepisów prawa. Najczęściej upoważnienie szczegółowe dotyczy materii, która jest ogólnie uregulowana w ustawie, a organom terenowym pozostawione zostaje uregulowanie kwestii szczegółowych (por. Dorota Dąbek, "Prawo miejscowe", wydawnictwo Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o. 2007, s. 96 - 97). Akty prawa miejscowego, jako akty podustawowe, muszą być niesprzeczne zarówno z ustawą, w której zawarta jest delegacja i na podstawie której zostały wydane, ale także z Konstytucją i innymi aktami ustawodawczymi, które bezpośrednio lub pośrednio dotyczą tej samej materii (D.Dąbek, j.w., s. 72).

Z delegacji ustawowej do wydania uchwały dotyczącej dotacji dla przedszkoli niepublicznych, zawartej w art. 90 ust. 4 u.s.o. wynika, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Powyższe ustawowe uregulowanie dotyczące dotacji nie zawiera szczegółowych rozwiązań ani w zakresie przyznawania dotacji ani w zakresie ich rozliczania i kontroli prawidłowości wykorzystania.

W zakresie interpretacji delegacji ustawowej określonej w art. 90 ust. 4 u.s.o. istnieje utrwalone stanowisko sądów administracyjnych. Wywieść można z niego jednoznacznie, iż upoważnienie do ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli nie jest równoznaczne z kompetencją organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do ograniczania prawa do wypłaty dotacji. Pojęcie rozliczanie, użyte przez ustawodawcę, rozumieć należy jako czynności z zakresu księgowości i rachunkowości i to o charakterze materialno - technicznym. Zaś "tryb udzielania i rozliczania" oznaczać winien zasady i terminy zgłaszania korekty danych stanowiących podstawę naliczania dotacji, a także zwrotu niewykorzystanej dotacji jednostce samorządu, która jej udzieliła. Stanowisko to w pełni podziela Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku rozpoznający niniejszą sprawę.

Organ nadzoru zakwestionował § 6 ust. 4 uchwały Rady Gminy o treści "organ prowadzący niepubliczne przedszkole zobowiązany jest do prowadzenia wyodrębnionej ewidencji wydatków finansowanych z udzielonej dotacji z budżetu Gminy" uznając, że takie postanowienie uchwały nie znajduje oparcia w upoważnieniu ustawowym zawartym w art. 90 ust. 4 u.s.o. Skarżąca z kolei podniosła, że § 6 ust. 4 badanej uchwały stanowi element kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji. W jej ocenie wprowadzenie tego rodzaju obowiązku mieści się w szczególności w zakresie uprawnienia do określenia trybu prowadzenia kontroli, a więc wskazania procedury, sposobu postępowania, który ma służyć temu celowi. Ze stanowiskiem skarżącej nie sposób jednak się zgodzić.

Nie budzi wątpliwości, że ustawodawca upoważnił organy stanowiące samorządu terytorialnego do szczegółowego określenia trybu i zakresu kontroli, jaka może zostać przeprowadzona z punktu widzenia prawidłowości wykorzystania środków uzyskanych z udzielonej dotacji. Wynika to wprost z treści art. 90 ust. 4 u.s.o. Pozostaje zatem rozważyć, jak należy rozumieć przyznane przez ustawodawcę uprawnienie do określenia trybu i zakresu dopuszczalnej kontroli oraz czy zakwestionowane zapisy badanej uchwały mieszczą się w zakresie ustawowej delegacji.

Pojęcie kontroli winno być rozumiane jako działanie mające na celu sprawdzenie, zestawienie zastanego stanu faktycznego ze stanem wymaganym. Uprawnienie do określenia trybu kontroli to z kolei ustalenie zasad, na jakich będzie się ona odbywać, sposobu postępowania, procedury przeprowadzania kontroli. Oznaczenie zakresu kontroli należy natomiast pojmować jako wskazanie jej granic, rozmiaru, wskazanie elementów poddanych kontroli.

W ocenie Sądu zakwestionowane zapisy badanej uchwały wykraczają poza tak określone ustawowe ramy delegacji. Należy zauważyć, że organ prowadzący niepubliczne przedszkole jest zobowiązany do prowadzenia dokumentacji finansowo-księgowej zgodnie z przepisami ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (tekst jedn. Dz.U. z 2013r., poz. 330 ze zm.). Wprowadzenie aktem prawa miejscowego obowiązku prowadzenia odrębnej ewidencji uznać należy za pozbawione podstaw prawnych. Prowadzenie takiej ewidencji stanowi w istocie obowiązek z zakresu rachunkowości beneficjenta dotacji, zaś ani z art. 90 ust. 4 u.s.o., ani innego przepisu ustawy nie wynika upoważnienie do tego, aby organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego mogły regulować aktem prawa miejscowego zasady prowadzenia dokumentacji finansowo - księgowej przez podmioty otrzymujące dotacje (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2012r., sygn. akt II GSK 1759/11, CBOSA). Zasady te wynikają z ustawy o rachunkowości i nie mogą być modyfikowane przez akt prawa miejscowego.

Zwrócić należy uwagę, że pojęciem wyodrębnionej ewidencji posługują się odrębne przepisy rangi ustawowej, np. art. 152 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, w myśl którego "jednostki, którym została udzielona dotacja, o której mowa w art. 150 i art. 151 ust. 1, są obowiązane do prowadzenia wyodrębnionej ewidencji księgowej środków otrzymanych z dotacji oraz wydatków dokonywanych z tych środków". Nałożenie na podmiot otrzymujący dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego obowiązku prowadzenia odrębnej ewidencji mogłoby więc nastąpić także na mocy ustawy bądź też na mocy aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie wyraźniej delegacji ustawowej. Delegacji takiej jednak ustawodawca nie przewidział.

Upoważniając organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego do określenia trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania, ustawodawca pozostawił tym organom taki margines swobody regulacyjnej, który jest konieczny dla stworzenia przepisów gwarantujących skuteczną kontrolę, nieograniczającą przy tym w sposób niedozwolony praw beneficjentów dotacji (por. podobnie wyroki WSA w Gdańsku z 15 marca 2011 r., I SA/Gd 1268/10 oraz WSA w Bydgoszczy z 18 sierpnia 2011 r.; II SA/Bk 472/11; publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Nałożony w § 6 ust. 4 badanej uchwały obowiązek dalece wykracza poza to, co jest konieczne dla zapewnienia skutecznej kontroli prawidłowości wykorzystanych dotacji, stanowiąc nadmierne obciążenie dla beneficjenta dotacji. Należy zaznaczyć, że na beneficjencie dotacji ciąży obowiązek składania comiesięcznych sprawozdań z wykorzystania dotacji oraz że zgodnie z § 6 ust. 3 badanej uchwały, który to zapis nie został zakwestionowany, na beneficjenta dotacji nałożono obowiązek dodatkowego opisywania dokumentów finansowych, które to obowiązki, zdaniem Sądu, w sposób wystarczający gwarantują skuteczną kontrolę prawidłowości wykorzystania dotacji.

Ponadto, jak słusznie wskazał organ nadzoru w odpowiedzi na skargę, nie sposób pominąć faktu, że zakwestionowany zapis § 6 ust. 4 badanej uchwały zawiera pojęcia niedookreślone, niejasne, a wręcz wieloznaczne. Jakkolwiek argument ten nie został podniesiony w uzasadnieniu uchwały organu nadzoru, niemniej jednak wadliwość ta ma także istotny wpływ na ocenę legalności kwestionowanego zapisu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że przepisy uchwały będącej aktem prawa miejscowego powinny zawierać sformułowania jasne, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego (tak: np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia z dnia 3 września 2009 r. sygn. akt III SA/Lu 44/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 948/09, CBOSA). Tymczasem pojęcie "wyodrębnionej ewidencji wydatków finansowanych (...)" jest pojęciem nieprecyzyjnym i wieloznacznym. Nie wiadomo bowiem, jak taka odrębna ewidencja wydatków miałaby wyglądać, co miałaby zawierać i w jaki sposób miałaby być prowadzona. Ponadto pojęciem tym posługują się odrębne ustawy – wskazany wyżej art. 152 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, jak też np. art. 16 ust. 5 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t.j. Dz.U. z 2010 r., Nr 234, poz. 1536 ze zm.). Jest to zatem pojęcie wieloznaczne, co dodatkowo przemawia za zasadnością podjętego przez organ nadzoru rozstrzygnięcia.

Z powyższych względów Sąd nie podziela poglądu wyrażonego przez tutejszy Sąd w wyroku z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt I SA/Gd 1609/13, na który powołała się strona skarżąca, a w którym to wyroku Sąd nie dopatrzył się przekroczenia uprawnień Rady w związku z zapisem uchwały o tej samej treści.

Kolejny zakwestionowany przez organ nadzoru przepis uchwały (§ 5) miał następującą treść:

"1. Stawka dotacji na jednego ucznia określana jest zarządzeniem Wójta Gminy [...] na dany rok kalendarzowy zgodnie z podstawami obliczania wysokości dotacji wskazanymi w § 4 ust. 2 – 5.

2. W odniesieniu do stawek dotacji, o których mowa w § 4 ust. 4 i 5 do czasu uzyskania informacji o ostatecznych kwotach części oświatowej subwencji ogólnej przekazanej Gminie i podaniu w zarządzeniu Wójta stawek na jednego ucznia, dotacje wypłacane są według stawek z poprzedniego roku budżetowego.

3. Po podaniu w zarządzeniu stawek dotacji, o których mowa w § 4 ust. 4 i 5 następuje wypłata dotacji skorygowanych kwot, należnych w danym miesiącu lub roku budżetowym."

Zgodnie z brzmieniem art. 90 ust. 4 u.s.o. to organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala m.in. tryb udzielania i rozliczania dotacji. W ocenie Sądu wskazany zapis badanej uchwały sugeruje, że to nie organ stanowiący, ale wykonawczy określa stawki dotacji. Nawet jeżeli zatem informacja kierowana przez Wójta do podmiotów dotowanych jest czynnością techniczną o charakterze księgowo-rachunkowym co do wysokości dotacji, to jednak zapis badanej uchwały z użyciem słowa "określa" wskazuje na władcze, zarezerwowane dla Rady Gminy, działania w tym względzie. W ocenie Sądu nie można analizowanego zapisu badanej uchwały sprowadzić tylko i wyłącznie do czysto matematycznego wyliczenia i zamieszczenia jego wyniku w informacji organu wykonawczego o wysokości dotacji przewidzianej dla jednego ucznia.

Zasady udzielania dotacji, w tym ustalania jej wysokości określa sama ustawa o systemie oświaty, która w art. 90 ust. 4 upoważniając organ stanowiący do określenia trybu udzielenia dotacji nie upoważniła organu stanowiącego do przekazania kompetencji do ustalenia wysokości dotacji organowi wykonawczemu. Rolą tego ostatniego jest bowiem wykonywanie a nie stanowienie prawa miejscowego. Do zadań Wójta w spornym zakresie należą kwestie techniczne przekazania i rozliczenia dotacji, przy czym uchwała Rady nie może wprowadzać własnych, odrębnych od rozwiązań ustawowych, zasad udzielenia dotacji.

W § 5 ust. 1 kontrolowanego aktu doszło zatem do sui generis subdelegacji kompetencji prawotwórczych, co w demokratycznym państwie prawnym nie jest dopuszczalne (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 19 maja 1998 r., U 5/97, OTK ZU 1998, nr 4, poz. 46; czy też T. Bińczycka-Majewska, glosa do wyroku Sądu Najwyższego z 7 lipca 1999 r., III RN 25/99, OSP 2002, nr 4, poz. 48). Tak jak nie jest dopuszczalne w państwie prawnym zamieszczanie w rozporządzeniu, jako akcie wykonawczym, upoważnienia do podejmowania określonych działań przez inny podmiot i wyposażanie go w kompetencje wykonawcze, tak też nie jest to dopuszczalne w uchwałach organów samorządu terytorialnego. Jeżeli akt o randze ustawy zawiera upoważnienie do stanowienia prawa, określa organ właściwy do wydania tego aktu i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące jego treści. Regulacja na poziomie aktu wykonawczego nie może przekazywać powierzonych kompetencji innym podmiotom.

W odniesieniu do zapisu § 5 ust. 2 – 3 badanej uchwały stwierdzić należy w pierwszej kolejności, że nie jest uzasadniony zarzut, iż organ nadzoru w uchwale stwierdzającej nieważność wskazanych zapisów nie wskazał powodów tego rozstrzygnięcia. Przeciwnie, argumenty dotyczące niemożności przeniesienia na organ wykonawczy przez Radę Gminy jej ustawowych kompetencji w zakresie określenia trybu postępowania o udzielenie i rozliczenie dotacji, odnosiły się także do wskazanych zapisów badanej uchwały.

Ponadto podzielić należy stanowisko organu nadzoru wyrażone w odpowiedzi na skargę o braku możliwości wypłacania dotacji według stawek z poprzedniego roku budżetowego. Jak wynika z art. 90 ust. 2b u.s.o. dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75 % ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego (...). Wskazany przepis jest jasny i jednoznaczny – podstawę ustalenia wysokości stawki dotacji stanowią wydatki bieżące ustalone w budżecie gminy, ponoszone w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia. Art. 90 ust. 4 u.s.o. nie upoważnia Rady Gminy do modyfikowania przepisów ustawowych, w szczególności do posłużenia się przy ustaleniu stawki dotacji podstawami obliczania właściwymi dla roku poprzedniego. Organ stanowiący nie może ingerować w podstawy obliczania dotacji, które zostały uregulowane w ustawie.

Odnosząc się do argumentów związanych z opóźnionym otrzymywaniem przez Gminę informacji o ostatecznych kwotach części oświatowej subwencji ogólnej stwierdzić należy, że przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim niewymienionych, w drodze wykładni celowościowej.

Bezzasadne są także zarzuty skargi dotyczące § 2 ust. 4, § 7 ust. 4, § 10 ust. 4, § 11 ust. 4 badanej uchwały cedujących na Wójta Gminy obowiązek określenia wzorów wniosków (o udzielnie dotacji, o przekazanie miesięcznej części dotacji) i sprawozdań (miesięcznego i rocznego). Jak już wyżej wskazano, art. 90 ust. 4 u.s.o. upoważniając organ stanowiący do określenia trybu udzielenia dotacji nie upoważnił go do przekazania tych kompetencji organowi wykonawczemu. Organowi stanowiącemu nie wolno udzielić subdelegacji na rzecz organu wykonawczego, przez przeniesienia na ten ostatni organ kompetencji do uregulowania zarządzeniem określonych kwestii dotyczących zagadnień wspomnianych w art. 90 ust. 4 u.s.o. W ocenie Sądu wzór specjalnego formularza powinien stanowić część uchwały, która nakłada na podmioty obowiązek jego złożenia. Kompetencja do określenia wzoru formularza wniosku bądź sprawozdania wypływa z art. 90 ust. 4 u.s.o. i w związku z tym przynależy wyłącznie organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego.

Za bezzasadne uznać należy także zarzuty skargi kwestionujące prawidłowość orzeczenia przez organ nadzoru o nieważności § 9 i § 11 ust. 5 badanej uchwały. W § 9 uchwały nałożono na beneficjentów obowiązek zwrotu do dnia 31 stycznia roku następnego dotacji niewykorzystanej do końca roku poprzedniego. W § 11 ust. 5 nałożono na beneficjentów obowiązek zwrotu nadpłaty dotacji w terminie do dnia 31 stycznia roku następnego i postanowiono, że niedopłata zostania przekazana na rachunek bankowy beneficjenta dotacji w terminie do końca marca roku następnego.

Słusznie organ nadzoru stwierdził nieważność wskazanych regulacji jako wykraczających poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 90 ust. 4 u.s.o. Stwierdzić bowiem należy, że zasady i przesłanki zwrotu dotacji udzielonych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego zostały określone w ustawie o finansach publicznych. Zgodnie z art. 251 ustawy o finansach publicznych dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego podlegają zwrotowi do budżetu jednostki w terminie do dnia 31 stycznia następnego roku. Zgodnie zaś z art. 252 ustawy o finansach publicznych dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego: 1) wykorzystane niezgodnie przeznaczeniem, 2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w punkcie 1 lub 2.

Przepisy prawa miejscowego nie mogą powielać regulacji zawartych w innych obowiązujących powszechnie aktach normatywnych. Tego typu unormowania zawarte w prawie miejscowym są niedopuszczalne, jako sprzeczne z intencją ustawodawcy uzewnętrznioną w treści delegacji ustawowej. W delegacji ustawowej ustawodawca przenosi bowiem prawo do wykonywania tylko wyraźnie określonej części swoich kompetencji na inny organ, a nie zezwala na powtórne lub odmienne uregulowanie kwestii należących do jego imperium. W powyższej kwestii orzecznictwo sądów administracyjnych jednomyślnie prezentuje, iż za niedopuszczalne należy uznać powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikację przez przepisy prawa miejscowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2003r sygn. akt II Sa/Ka 1831/02 niepublikowany i z dnia 19 sierpnia 2002r. sygn. akt II SA/Ka 508/02 niepublikowany oraz z dnia 14 października 1999r. sygn. akt Sa/Wr 1179/98 publ. OSS 2000/1/17).

W uzasadnieniu skargi nie podniesiono żadnych argumentów przeciwko rozstrzygnięciu organu nadzoru w zakresie § 8 ust. 1 zdanie drugie badanej uchwały. Wystarczające jest zatem stwierdzenie, że Sąd nie dopatrzył się wadliwości zaskarżonego rozstrzygnięcia także i w tym zakresie. Wskazany zapis badanej uchwały regulował sposób określenia wysokości dotacji w przypadku przerwy wakacyjnej pokrywającej się z pełnym miesiącem kalendarzowym w sposób sprzeczny z ustawą, uzależniającą wysokość dotacji od liczby uczniów ujętych w ewidencji przedszkola.

Mając na względzie wszystkie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) oddalił skargę.