II SA/Po 513/14

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...] działający z upoważnienia Prezydenta Miasta P. Kierownik Filii [...] Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w P. odmówił przyznania K. K. pomocy finansowej w formie zasiłku celowego "na zwrot kosztów" zakupu: "doładowania do telefonu" w wysokości 50 zł, wałka do lakieru w wys. 10 zł, a ponadto na: "zwrot za zakupione barwniki w wys. 9,40 zł, zwrot za kupno pracy w wys. 5,30 zł, środki czystości w wys. 0,99 zł, żywności w wys. 72,00 zł, zakup blendera wys. 30,00 zł, zwrot kosztów leczenia stomatologicznego w wys. 500,00 zł". żarówek w wys. 20 zł, prasy w kwocie 1,70 zł, części do roweru w kwocie 29,14 zł, ksera w kwocie 44,50 zł, drzewek owocowych w wys. 50,10 zł oraz biletu do kin w wys. 10 zł. [...]

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że w dniach 15, 16, 19 i 24 lipca 2013 r. K. K. złożył wnioski o przyznanie pomocy pieniężnej w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie wyżej wymienionych kosztów. W wyniku przeprowadzenia postępowania administracyjnego organ ustalił, że wnioskodawca nie pracuje zawodowo, jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy jako bezrobotny bez prawa do zasiłku, pomimo zdiagnozowanej przewlekłej choroby nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności; jego dochód w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku stanowił zasiłek okresowy w wysokości [...] zł. Dalej organ wyjaśnił, że wnioskodawca zamieszkuje w domku letniskowym na działce, której właścicielem jest jego ojciec W. K.; domek posiada jeden pokój, w którym wydzielony jest aneks kuchenny, toaleta oraz strych; do altany doprowadzony jest prąd i woda; altana ogrzewana jest piecykiem elektrycznym.

Organ stwierdził, że dochód wnioskodawcy nie przekracza kryterium dochodowego warunkującego prawo do świadczeń z pomocy społecznej, które to kryterium zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362, z późn. zm.) oraz § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 823) wynosi 542 zł dla osób samotnie gospodarujących. Dalej podniósł, że w celu zabezpieczenia niezbędnych potrzeb życiowych skarżącego decyzją z dnia [...] maja 2013 r. przyznano mu zasiłek okresowy z tytułu bezrobocia w okresie od dnia [...] maja 2013 r. do [...] września 2013 r. w wysokości [...] zł miesięcznie; ponadto wnioskodawcy przyznano decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. zasiłek celowy na zakup żywności w miesięcznej wysokości [...] zł - na okres od maja do września 2013 r. Organ stwierdził, że łącznie w skali miesiąca wnioskodawca otrzymuje wsparcie w wysokości 671 zł.

Wskazując na powyższe okoliczności, organ uznał, że udzielone wnioskodawcy wsparcie pieniężne w postaci wymienionych świadczeń jest odpowiednie do jego sytuacji życiowej i zabezpiecza niezbędne potrzeby bytowe, a także jest zgodne z celami i możliwościami pomocy społecznej stosownie art. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej. Odwołując się do stanowiska orzecznictwa, organ wyjaśnił, że udzielona pomoc społeczna nie zawsze musi być przyznana w takiej wysokości, aby w pełni mogła zaspokoić zaistniałe potrzeby, gdyż nie pozwala na to ograniczoność środków, jakimi dysponują ośrodki pomocy społecznej; ośrodki te, rozdzielając środki, powinny kierować się tym, czy dana osoba ubiegającą się o pomoc społeczną ze względu na brak dochodów lub ich nieznaczną wysokość jest w stanie egzystować bez udzielenia jej pomocy.

W ocenie organu wnioski o przyznanie pomocy pieniężnej na: zwrot kosztów doładowania do telefonu, zakup wałka do lakieru, zwrot za zakupione barwniki i za kupno prasy, na środki czystości i zakup blendera oraz zwrot kosztów leczenia stomatologicznego nie należą do kategorii niezbędnych potrzeb, na których zaspokojenie przyznawane są zasiłki celowe na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 powołanej ustawy. Zdaniem organu strona mogła ponadto zabezpieczyć pokrycie ich kosztów w ramach przyznanego zasiłku okresowego. Z kolei co do wniosku w zakresie pokrycia kosztów zakupu żywności organ uznał, że strona powinna zabezpieczyć sfinansowanie tej potrzeby ze środków otrzymanych na podstawie decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. przyznającej zasiłek celowy na zakup żywności w wysokości [...] zł miesięcznie na okres od maja do września 2013 r. Organ zaznaczył również, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. został przyznana wnioskodawcy zasiłek celowy na pokrycie kosztów zakupu koszuli.

Co do uzyskania pomocy na leczenie stomatologiczne, organ stwierdził, że usługa taka nie może być zaliczona do niezbędnej potrzeby życiowej, gdyż wnioskodawca podstawową opiekę medyczną, w tym stomatologiczną, ma zapewnioną w ramach ubezpieczenia zdrowotnego i świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, wobec czego środki z pomocy społecznej nie mogą być wydatkowane na pokrycie kosztów usług o wyższym standardzie niż te, które zapewnione są w ramach finansowania z Narodowego Funduszu Zdrowia. Ponadto organ stwierdził, że strona, domagając się przyznania przedmiotowej pomocy, nie deklarowała pogorszenia swojej sytuacji życiowej na skutek np. utraty dochodu, lecz w wyniku zwiększenia wydatków, które uniemożliwią mu zaspokojenie bieżących potrzeb. Nadto organ zaznaczył, że fakt, iż wnioskodawca pożyczył środki finansowe na opłacenie kosztownej usługi stomatologicznej stanowi przejaw jego swobodnego wyboru i dowodzi, że nie był w stanie z własnych środków uregulować kosztów tej usługi, miał świadomość, że pożyczenie środków na ten cel przyczyni się do wzrostu kosztów finansowych [bytowania], a mimo to zdecydował się na kosztowną usługę stomatologiczną, finansując ją ze środków uzyskanych w drodze pożyczki. W przekonaniu organu zainteresowany wykorzystał swoje możliwości i zasoby i tym samym zaspokoił tę potrzebę własnym staraniem oraz we własnym zakresie, wobec czego straciła ona przymiot potrzeby niezbędnej, a tylko taka może być przedmiotem zabezpieczenia ze środków pomocy społecznej. Na uzasadnienie swojego stanowiska organ odwołał się do stanowiska orzecznictwa sądów administracyjnych. W ocenie organu I instancji udzielanie pomocy zainteresowanemu w tym zakresie nie służy jego usamodzielnieniu się.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł K. K., wyrażając niezadowolenie z podjętego rozstrzygnięcia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr SKO.PS.404.M.1846.2013, wydaną na podstawie m.in. art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) i art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4, art. 7, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 11 ust. 2, art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 41 w zw. z art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej [Dz.U. z 2013 r., poz. 182], utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium przedstawiło rozumienie pojęcia niezbędnej potrzeby bytowej, o której mowa w art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej i wskazało przykładowe cele, na zaspokojenie których przyznawane są zasiłki celowe na podstawie art. 39 tej ustawy.

Przechodząc do oceny okoliczności sprawy, Kolegium podkreśliło, że w pierwszej kolejności skupiło się na grupie potrzeb wymienionych we wnioskach skarżącego, które mogą być uznane za potrzeby niezbędne. W sprawie zgłaszanej potrzeby w zakresie zasiłku na żywność organ odwoławczy podniósł, że organ I instancji wyjaśnił, iż wnioskodawca otrzymuje pomoc na ten cel w wysokości po [...] zł miesięcznie, które to środki są w ocenie tego organu wystarczające dla zaspokojenia tej potrzeby. Ponadto podniósł, że K. K. miał również przyznany na okres od [...] maja 2013 r. do [...] września 2013 r. zasiłek okresowy w wysokości [...] zł miesięcznie.

W zakresie zgłoszonej potrzeby w postaci usługi stomatologicznej organ II instancji stwierdził, że przyczyną odmowy pomocy na ten cel jest to, ze zainteresowany nie wykazał, iż usługa ta nie mogła zostać wykonana w ramach świadczeń finansowanych w ramach posiadanego przez niego ubezpieczenia [zdrowotnego].

Odnosząc się do pozostałych zgłoszonych przez wnioskodawcę potrzeb, Kolegium stwierdziło, że żadna z nich nie jest niezbędną potrzebą bytową, a tylko na zaspokojenie takich potrzeb może być przyznany zasiłek celowy. Podkreślił także uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie udzielenia pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego.

Skargę na decyzję Kolegium z dnia 19 marca 2014 r. wniósł K. K., kwestionując tym samym jej prawidłowość. Do skargi dołączył zbiór kserokopii artykułów prasowych i dokumentów mających w jego przeświadczeniu znaczenie dla sprawy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skargę należało oddalić, albowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Poznania z dnia 8 sierpnia 2013 r. są zgodne z obowiązującymi w dacie ich wydania przepisami prawa materialnego oraz z przepisami postępowania.

Kontrolowana sprawa dotyczy świadczenia z pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego, który zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Dotyczy to w szczególności pokrycia części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 2). Zasiłek celowy przysługuje osobom spełniającym kryteria dochodowe określone w art. 8 ust. 1 powołanej ustawy. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1). Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej Państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1). Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3).

Idąc dalej, stwierdzić należy, że rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku celowego zapada w ramach uznania administracyjnego. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza, jak wynika z art. 7 k.p.a., załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. Decyzja powinna w zakresie formalnym uwzględniać zasady ogólne określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, jak i szczególne zawarte w ustawie o pomocy społecznej (art. 106 ust. 4) oraz w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 czerwca 2012 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. z 2012 r., poz. 712), a w zakresie meritum rozstrzygnięcia materialnoprawne zasady zawarte w ustawie o pomocy społecznej. Innymi słowy, organ przyznający zasiłek nie jest zobowiązany do spełnienia żądań strony, pozostawiając kwestię możliwości jego przyznania oraz jego wysokości swobodnemu uznaniu organu administracji publicznej.

Mając na względzie okoliczności niniejszej sprawy, zakres i cel świadczeń, jakie skarżącemu już dotychczas przyznano, należało rozważyć, czy potrzeby, o jakich sfinansowanie z pomocy społecznej wystąpił skarżący, są "potrzebami niezbędnymi" (art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). Sąd w tym względzie przyznaje rację organom, że w konkretnych okolicznościach sprawy, zważywszy na uzyskiwaną dotychczas pomoc społeczną, zgłaszane przez skarżącego potrzeby były zbyt daleko idące, przekraczając zadania i zakres pomocy społecznej. Zgodnie bowiem z intencją ustawodawcy celem pomocy społecznej jest jedynie udzielenie wsparcia, a nie zastąpienie indywidualnych wysiłków w dążeniu do poprawy swej sytuacji bytowej. Taką też funkcję spełnia zasiłek celowy, o którym mowa w art. 39 ust. 1 i 2 powołanej ustawy.

Wykładnia przepisów art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej nie może w żadnym razie prowadzić do wniosku o dopuszczalności uczynienia z pomocy społecznej stałego źródła utrzymania. Interpretacja taka byłaby niedopuszczalna jako całkowicie sprzeczna z intencją ustawodawcy, a zwłaszcza z ustanowioną w art. 2 ust. 1 zasadą pomocniczości (subsydiarności). Jak już to wyżej zostało wspomniane, decyzje w przedmiocie przyznania zasiłku celowego opierają się na uznaniu administracyjnym. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb. W szczególności, wobec danej osoby pewien zakres przyznanych już świadczeń organ może uznać za zaspokajający jej bieżące, niezbędne potrzeby życiowe. Stąd też w przypadku wielokrotnego występowania o świadczenia organ może uwzględniać te, które w danej sytuacji są najistotniejsze.

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie istotną okolicznością jest, że w momencie rozpatrywania wniosku o świadczenie celowe skarżącemu przysługiwał zasiłek okresowy (z tytułu bezrobocia) w wysokości 271 zł miesięcznie i zasiłek na zakup żywności w kwocie 400 zł miesięcznie - przyznane na ten sam okres maja do września 2013 r. W ocenie Sądu organ nie miał zatem podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego w zakresie udzielenia pomocy finansowej w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie kosztów zakupu usług, urządzeń i materiałów wskazanych we wniosku. Zgłoszone potrzeby dotyczyły zapewnienia dostępu do telekomunikacji (doładowanie karty telefonu) oraz prac konserwacyjnych lub remontowych domku i jego obejścia (zamieszkiwanej przez skarżącego altany na działce letniskowej) oraz wyposażenia domowego, a także zwrotu kosztów leczenia stomatologicznego i zakupu żywności. Powyższe oznacza, że wniosek ten dotyczył w części potrzeb, na których zaspokojenie skarżący otrzymywał regularną pomoc (zasiłek na zakup żywności), przy czym w tym samym czasie uzyskiwał pomoc w postaci zasiłku okresowego z tytułu bezrobocia; w pozostałej zaś części dotyczył potrzeb, które w ustalonym stanie faktycznym nie służą bezpośrednio realizacji niezbędnych potrzeb bytowych wnioskodawcy.

Przyznanie świadczenia w takim zakresie stałoby się w istocie uzyskaniem stałego źródła utrzymania, a nie pomocy w przezwyciężaniu trudnej sytuacji życiowej. Podkreślenia wobec tego również wymaga, że skarżący nie pracuje (co wynika z wywiadu środowiskowego), a żadna z potrzeb, których sfinansowania domagał się ze środków pomocy społecznej, nie jest środkiem bezpośrednio służącym podjęciu i wykonywaniu pracy, nie jest też urządzeniem potrzebnym w pracy ani środkiem transportu.

Mając na względzie powyższe, stwierdzić należy, że pomoc, jaką przyznano K. K. w okresie, w którym został złożony wniosek, była pomocą wystarczającą ze względu na niezbędne potrzeby i możliwości skarżącego. Podkreślić trzeba, że otrzymane świadczenia, jakkolwiek przyznawane okresowo, miały w swej istocie charakter stały, w szczególności stanowiły znaczące i regularne wsparcie w zaspokojeniu potrzeb skarżącego, w tym żywnościowych i mieszkaniowych. Natomiast w pozostałym zakresie świadczenia, o jakie wystąpił skarżący, nie dotyczyły takich potrzeb, które mogłyby w jego sytuacji być uznane za niezbędne potrzeby życiowe.

W tym miejscu warto także przypomnieć, że w ramach korzystania z instytucji zasiłku celowego nie można żądać od organów pomocy społecznej zaspokajania w sposób ciągły i we wszelkich sferach potrzeb osób potrzebujących. Nadto organ – o czym była już wcześniej mowa – oceniając sytuację materialną danej osoby, może wybrać sposób i formę pomocy najbardziej adekwatną, zważając na ograniczone możliwości pomocy społecznej jako instytucji. W przypadku skarżącego udzielane mu wsparcie realizowane jest w formie regularnych świadczeń w postaci przyznawania określonej pomocy finansowej. Trzeba mieć też na uwadze, że skarżący nie wykazał, iżby zamieszkiwany domek (altana) faktycznie wymagał wykonania prac, którym mogłyby służyć materiały wskazane we wniosku (wałek do lakieru, barwniki).

Co do uzyskania pomocy na leczenie stomatologiczne (w kwocie 500 zł) skarżący winien, jak trafnie zauważyły organy, najpierw skorzystać z dostępu do bezpłatnego leczenia, w ramach posiadanego ubezpieczenia do opieki medycznej, w tym stomatologicznej w podstawowym zakresie, a dopiero po wyczerpaniu tych możliwości prośba o sfinansowanie płatnego leczenia mogłaby podlegać rozważeniu, co do niezbędności bytowej jej zaspokojenia w konkretnym okresie. Dodać należy, że skarżący samodzielnie postanowił sfinansować tę usługę, korzystając z możliwości pozyskania środków finansowych w drodze pożyczki, co uczynił bez wcześniejszej konsultacji z ośrodkiem pomocy społecznej. Zatem z samego tylko faktu poniesienia takiego kosztu nie sposób wyciągnąć ani wniosku o niezbędności sfinansowanej potrzeby ani o obowiązku organu w zakresie zwrotu na rzecz skarżącego poniesionych z tego tytułu kosztów.

Reasumując dotychczasowe rozważania, należy stwierdzić, że w niniejszym stanie faktycznym organ uprawniony do rozpoznania wniosku o pomoc w formie zasiłku celowego przedsięwziął możliwe środki, aby ustalić jaka jest obecna kondycja materialno-finansowa skarżącego. Uwzględnione zostały w szczególności wnioski wypływające z aktualizacji wywiadu środowiskowego dotyczącego sytuacji życiowej wnioskodawcy. Nie bez znaczenia jest fakt, że w istocie, niezależnie nawet od zakwalifikowania potrzeb wymienionych we wniosku przez skarżącego, był on w stanie sam, w zakresie posiadanych lub pozyskanych w drodze pożyczki środków, sfinansować koszt zaspokojenia zgłoszonych potrzeb. Tym samym wniosek jego dotyczył nie udzielenia pomocy na przyszłe zaspokojenie potrzeby, lecz tylko refinansowania przez pomoc społeczną poniesionych już kosztów potrzeb, które zdołał zaspokoić we własnym zakresie, podejmując w tym celu odpowiednie działania ekonomiczne (poczynienie odpowiednich oszczędności, zaciągnięcie pożyczki).

Na marginesie trzeba też zwrócić uwagę i na to, że stała pomoc finansowa otrzymywana przez K. K. na przestrzeni kilku miesięcy poprzedzających i następujących po dacie zaskarżonej decyzji wynosiła 671 zł miesięcznie (pomijając ewentualne dodatkowe przyznanie zasiłków celowych), a zatem stanowi kwotę wyższą, aniżeli kryterium dochodowe w ogóle uprawniające do wystąpienia przez osobę samotnie gospodarującą o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej (art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej). Nie jest to wprawdzie przesłanka wyłączająca przyznanie świadczeń z pomocy społecznej, niemniej stanowi pewne wskazanie, pozwalające określić w sposób przybliżony, jakie wsparcie ustawodawca uznaje za wystarczające, gwarantujące minimum godnej egzystencji.

Mając na względzie wszystko powyższe, Sąd stwierdza, że w okresie, w którym K. K. wystąpił z wnioskami oraz w którym wydano zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję, korzystał on z regularnego wsparcia w postaci zasiłku okresowego oraz zasiłku na zakup żywności, a pomoc ta stanowiła wsparcie wystarczające i adekwatne [do] potrzeb i możliwości własnych skarżącego.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.