II SA/Gl 613/14

Uzasadnienie

Rada Gminy Wielowieś w dniu 27 października 2006 r. podjęła uchwałę nr XXXVIII/264/06, w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. W podstawie prawnej uchwały wskazała art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 4 ustawy z dnia 13 września 1995 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 132, poz. 622 z późn. zm.). Uchwała ta została następnie opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego (Dz. Urz. Woj. Śl. z 2006 r., nr 142, poz. 4050).

Skargę na uchwałę wniósł Prokurator Prokuratury Rejonowej Gliwice – Zachód w Gliwicach, domagając się stwierdzenia nieważności części przepisów zaskarżonej uchwały, zawartych w § 3 ust. 11 i 12, § 8, § 13, § 22, § 23 i § 25 ust. 3. Zarzucił, że postanowienia § 3 ust. 11 i 12, § 8, § 13 zostały podjęte bez podstawy prawnej, a przepisy § 23, § 25 ust. 3 z przekroczeniem delegacji ustawowej i wreszcie § 22 stanowi powtórzenie regulacji ustawowej.

W pierwszym z zakwestionowanych przez Prokuratora przepisów regulaminu, a to w § 3 ust. 11, zobowiązano właścicieli nieruchomości do usuwania sopli i nawisów śniegu z dachu, stwarzających zagrożenie dla zdrowia lub mienia. W § 3 ust. 12 uchwały, Rada Gminy zobowiązała natomiast właścicieli nieruchomości do utrzymywania w należytym stanie terenów zielonych wchodzących w skład ich nieruchomości przez koszenie trawników, usuwanie chwastów, zeschłej skoszonej trawy, opadłych liści, złamanych gałęzi oraz usuwania innych nieczystości. W § 8 regulaminu, nałożono na organizatora imprezy o charakterze publicznym obowiązek wyposażania miejsc, w których się ona odbywa w odpowiednią ilość pojemników na odpady stałe oraz zapewnienia odpowiedniej liczby toalet (jedna na 400 uczestników imprezy, a w przypadku sprzedaży i konsumpcji piwa podczas imprezy jednej na 200 uczestników) oraz do oczyszczenia terenu bezpośrednio po zakończeniu imprezy, w tym terenów przyległych, gdy zachodzi taka potrzeba. Wreszcie w § 13 regulaminu, nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek przechowywania przez okres roku dowodów zapłaty za wykonane usługi odbioru odpadów i usuwania nieczystości ciekłych. W ocenie Prokuratora, wszystkie wyżej wymienione regulacje nie miały oparcia w art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który zawiera zamknięty katalog kwestii przekazanych radzie gminy do uregulowania w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy.

Uzasadniając zarzuty przekroczenia przez Radę Gminy Wielowieś upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie, Prokurator wskazał na § 23 regulaminu, którym wprowadzono zakaz chowu i utrzymywania zwierząt gospodarskich, a także ptactwa hodowlanego (gołębi) na terenach zabudowy mieszkaniowej oraz § 25 ust. 3, którym nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek przeprowadzania deratyzacji. W pierwszym z tych przepisów – zdaniem skarżącego – w sposób nieuzasadniony wprowadzono zakaz hodowli gołębi na terenach mieszkaniowych, bowiem nie są one zwierzętami gospodarskimi, ani zwierzętami domowymi, o jakich jest mowa w art. 4 ustawy. Wydając drugi z zakwestionowanych przepisów rada była uprawniona do wskazania w tej materii jedynie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia.

Przepisem § 22 regulaminu, Rada nałożyła na gminę obowiązek ochrony przed bezdomnymi zwierzętami lub pozostawionymi czasowo bez opieki poprzez ich interwencyjne wyłapywanie oraz zapewnienie opieki i schronienia. Zdaniem Prokuratora, regulacja ta nie powinna znaleźć się w regulaminie, gdyż stanowi powtórzenie przepisu art. 11 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (j.t. Dz. U. z 2003 r. nr 106, poz. 1002 z późn. zm.)

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Wielowieś wniósł o umorzenie postępowania argumentując, że skarga dotyczy uchwały, która została wyeliminowana z obrotu prawnego poprzez utratę jej mocy prawnej. W dniu 27 grudnia 2012 r. Rada Gminy Wielowieś podjęła bowiem uchwałę nr XX/189/2012 "w sprawie podjęcia Regulaminu utrzymania porządku i czystości na terenie Gminy Wielowieś", którą uchylona została zaskarżona uchwała. Wójt Gminy podał, że nowa uchwała w dacie sporządzania odpowiedzi na skargę, nie weszła jeszcze co prawda w życie, gdyż nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego, tym niemniej poprzednia uchwała utraciła swoją moc prawną w oparciu o art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 897). Zgodnie z tym przepisem, regulaminy utrzymywania czystości i porządku w gminach uchwalone przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej zachowują moc do dnia wejścia w życie nowych regulaminów, nie dłużej jednak niż przez 12 miesięcy od dnia wejścia ustawy w życie, a ustawa ta weszła w życie w dniu 1 stycznia 2012 r.

Pismem z dnia 18 lutego 2013 r. do stanowiska Wójta Gminy Wielowieś zajętego w odpowiedzi na skargę, odniósł się Prokurator Prokuratury Okręgowej w Gliwicach, dowodząc że uchylenie zaskarżonej uchwały nie czyni postępowania sądowego bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.). Stwierdził, że w świetle utrwalonej w judykaturze wykładni w sprawie o stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy, którą uchylono lub zmieniono przed wydaniem wyroku nie przestaje istnieć przedmiot skargi i tym samym nie została zamknięta droga do wydania wyroku. Orzecznictwo sądowoadministracyjne dodaje, że aby stan bezprzedmiotowości nie powstał musi być spełniony dodatkowy warunek, a to zdolność zmienionej (uchylonej) uchwały do dalszego wywoływania skutków prawnych. Prokurator zwrócił także uwagę na różne skutki, jakie powoduje uchylenie aktu normatywnego i stwierdzenie jego nieważności. W przypadku stwierdzenia nieważności uchwały skutek ten będzie bowiem ex tunc, a zatem będzie wywoływał taki stan, jakby taki akt nie został w ogóle podjęty. W ocenie sądów administracyjnych ta właśnie różnica wyklucza możliwość przyjęcia stanu bezprzedmiotowości postępowania sądowego w sytuacji uchylenia lub zmiany zaskarżonej uchwały. Na poparcie swojego stanowiska Prokurator powołał uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r., sygn. akt W 5/94 oraz nawiązujące do tej uchwały liczne wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także wojewódzkich sądów administracyjnych.

Postanowieniem z 15 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 143/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę Prokuratora uznając, że została ona wniesiona już po utracie przez tę uchwałę mocy prawnej. Sąd przyjął bowiem, że przedmiotowa skarga została wniesiona w dniu 2 stycznia 2013 r., a zatem w dacie, gdy uchwała Rady Gminy Wielowieś z dnia 27 października 2006 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy utraciła już swoją moc prawną z uwagi na upływ okresu jej obowiązywania, który został wskazany w art. 22 ust 2 ustawy zmieniającej z dnia 11 lipca 2011 r. W konsekwencji Sąd ten uznał, że w tej sytuacji w sprawie winien znaleźć zastosowanie przepis art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Jednakże wskutek skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Gliwicach postanowieniem z dnia 27 września 2013 r., sygn. akt II OSK 2231/13, sprostowanym postanowieniem z dnia 25 listopada 2013 r., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie WSA w Gliwicach. W uzasadnieniu tego orzeczenia NSA podzielił stanowisko Prokuratora co do wadliwego ustalenia daty, w jakiej wniesiona została skarga Prokuratora Rejonowego Gliwice – Zachód w Gliwicach. Zdaniem NSA w sprawie wniesionej skargi zastosowanie miał art. 83 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym oddanie pisma w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe jest równoznaczne z wniesieniem go do sądu.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 2 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1661/13, umorzył postępowanie. Zdaniem Sądu, nie jest władny poddać kontroli postanowień zaskarżonego regulaminu, bowiem po wniesieniu skargi, co nastąpiło w dniu 31 grudnia 2012 r., utracił on już moc prawną i w związku ze zmianą upoważnienia ustawowego do jego wydania, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe, co uzasadniało jego umorzenie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Jednakże wskutek skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Gliwicach, postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 869/14 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższe postanowienie i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że utrata mocy obowiązującej aktu prawa miejscowego na skutek normy prawnej zawartej w ustawie, nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny władny jest stwierdzić jego nieważność.

W toku rozprawy sądowej Prokurator dodatkowo wskazał na naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji oraz ograniczył skargę w części, dotyczącej § 13 uchwały, domagając się stwierdzenia nieważności zapisu co do słów "oraz przechowywania dowodów płacenia za ich przechowywanie przez okres jednego roku".

Rozpoznając ponownie skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zasadnie bowiem Prokurator zarzucił wydanie uchwały w zaskarżonej części z naruszeniem prawa, a to art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 powołanej wyżej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, polegające na nałożeniu obowiązków niewynikających z tej ustawy, bądź z przekroczeniem delegacji ustawowej, czy wreszcie powtórzenie regulacji ustawowej. Dla oceny zgodności aktu prawa miejscowego z prawem, miarodajny jest stan z daty jego wydania. Trafnie wskazał skarżący, że przepis art. 4 ust. 2 ustawy, formułuje zamknięty katalog kwestii, których uregulowanie zostało przekazane do kompetencji Rady Gminy. Organ stanowiący Gminy nie może tego upoważnienia ani przekraczać ani zawężać.

Podzielić należy stanowisko Prokuratora, że uregulowania zawarte w § 3 ust. 11 i ust. 12 regulaminu, wykraczają poza delegację zawartą w art. 4 ust. 2 ustawy. Obowiązek wymieniony w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, nałożony na właściciela nieruchomości dotyczy wyłącznie chodnika i nie można rozciągać go na inne tereny. A zatem rozciągnięcie go na usuwanie sopli i nawisów śniegu z dachu czy pielęgnowanie zieleni jest niezgodne z prawem (wyrok WSA w Bydgoszczy z 6 stycznia 2009 r., II SA/Bd 611/08, wyrok WSA w Szczecinie z 12 maja 2010 r., II SA/Sz 162/10, wyrok WSA w Olsztynie z 7 kwietnia

2011 r., II SA/Ol 145/11).

Odnośnie postanowienia § 8 regulaminu wskazać należy, że organizator imprezy masowej nie jest podmiotem, na który mogą być nałożone obowiązki w zakresie utrzymania czystości i porządku w regulaminie uchwalonym przez radę gminy. Nie jest on ani właścicielem nieruchomości, ani podmiotem wymienionym w art. 5 ust. 2 do 4 ustawy, na które ustawa wprost nakłada obowiązki w tym zakresie. Zatem przepis § 8 regulaminu stanowi niedozwoloną ingerencję Rady w stosunki cywilnoprawne i jako taki musi być uznany za sprzeczny z prawem (wyrok WSA w Bydgoszczy z 27 kwietnia 2010 r., II SA/Bd 258/10). Wskazać też należy, że obowiązki organizatora imprez masowych określała, obowiązująca w dacie przyjęcia uchwały, ustawa z dnia 22 sierpnia 1997 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz. U. z 2005 r., nr 108, poz. 909 ze zm.), a zatem nie było ani konieczności ich ustalania w drodze aktu prawa miejscowego, ani też podstaw prawnych ku temu w postaci odpowiedniego upoważnienia.

Postanowienie § 13 zd. 2 in fine regulaminu, zobowiązujące właścicieli nieruchomości do przechowywania dowodów zapłaty za wykonanie usług odbierania odpadów komunalnych oraz usuwania nieczystości ciekłych przez okres jednego roku, uchwalone zostało z przekroczeniem kompetencji przez Radę Gminy. Nie ma ona bowiem kompetencji do tego. aby określać okresu czasu, przez jaki należy przechowywać dowody opłat za usługi. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy, na właścicielach nieruchomości ciąży jedynie obowiązek okazania dowodu zawarcia umowy w tym zakresie, a nie obowiązek ich przechowywania przez określony w regulaminie okres jednego roku (wyrok WSA w Opolu, II SA/Op 636/06).

Jednakże zdaniem sądu administracyjnego zachodziła podstawa do wyeliminowania z obrotu prawnego, całości postanowień § 13 regulaminu. W pozostałym zakresie przepis ten stanowi bowiem powtórzenie regulacji ustawowej. Mianowicie, nałożony przez Radę Gminy Wielowieś obowiązek zawarcia przez właścicieli nieruchomości umowy na odbiór odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z przedsiębiorcą posiadającym zezwolenie na prowadzenie tego rodzaju działalności (zd. 1) oraz obowiązek udokumentowania korzystania z takich usług (zd. 2), wynika wprost z treści art. 5 ust. 1 pkt 3 b oraz art. 6 ust. 1a tej ustawy. Co więcej, z mocy art. 6 ust. 1a tej ustawy, rada gminy władna jest określić jedynie inny, niż określony w ust. 1, sposób dokumentowania obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3b. Oznacza to, że zapis § 13 uchwały powiela regulację ustawą, co jest niedopuszczalne z uwagi na różny tryb wchodzenia w życie obydwu aktów prawa.

Odnosząc się do przepisu § 22 regulaminu, dotyczącego obowiązków gminy w zakresie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami lub pozostawionymi czasowo bez opieki, zasadnie podniósł skarżący, że obowiązkom gminy w tym zakresie poświęcony jest art. 11 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2003 r., nr 106, poz. 1002 z późn. zm.).

Z normatywnego charakteru uchwały Rady Gminy wyniki zaś, iż lokalny prawodawca winien unikać powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach prawnych. Ustawodawca, formułując delegację do wydania aktu niższej rangi przekazuje upoważnienie do uregulowania kwestii nie objętych dotąd normami o charakterze powszechnie obowiązującym (wyrok NSA z 30 stycznia 2003 r., II SA/Ka 1831/02, wyrok NSA z 19 sierpnia 2002 r., 11 SA/Ka 508/02). Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy (wyrok NSA z 14 października 1999 r., II SA/Wr 1179/17). A zatem, § 22 regulaminu stanowi sprzeczne z prawem powtórzenie przepisów ustawowych. Stanowisko takie koreluje z zarzutami co do § 13 uchwały.

Przepis § 23 regulaminu wprowadzający zakaz chowu i utrzymywania zwierząt gospodarskich, a także ptactwa hodowlanego (gołębie) w terenach zabudowy mieszkaniowej, również został podjęty z naruszeniem prawa. W tym wypadku Rada Gminy uwzględniła, że gołębie nie należą do kategorii zwierząt gospodarskich, tym niemniej, zakazując ich chowu i utrzymania, wykroczyła poza daną jej delegację. Przepis art. 4 ust. 2 ustawy, uprawnia bowiem Radę Gminy jedynie do uregulowania pewnych zagadnień, dotyczących zwierząt domowych i zwierząt gospodarskich. Gołębie, w myśl art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich nie należą do tej kategorii, nie są też zwierzętami domowymi, co wynika z właściwej interpretacji przepisu art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, a zatem wprowadzając zakaz ich chowu i utrzymywania Rada Gminy działała z naruszeniem prawa (wyrok WSA w Olsztynie z 12 maja 2011 r., II SA/Ol 156/2011, wyrok WSA w Bydgoszczy z 21 grudnia 2010 r., II SA/Bd 1299/2010).

Również nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku przeprowadzenia deratyzacji (§ 25 ust. 3 regulaminu), nastąpiło z przekroczeniem kompetencji danej Radzie Gminy. Właściwy przepis ustawy upoważnił bowiem radę gminy jedynie do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia. W konsekwencji. Rada Gminy nie może wskazać w uchwale podmiotów zobowiązanych do przeprowadzenia deratyzacji. Jak już zauważono w orzecznictwie, "norma kompetencyjna art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy z całą pewnością nie obejmuje upoważnienia do uregulowania przez radę kwestii nałożenia na podmioty prywatne takiego obowiązku" (wyrok WSA w Olsztynie z 7 kwietnia 2011 r., II SA/Ol 145/11).

Zasadnie przy tym Prokurator wskazał, że wyżej wskazane naruszenie prawa jest istotne, zaś zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna.

Uwzględniając nadto wiążący pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego co do skutków prawnych utraty mocy obowiązującej aktów prawa miejscowego, skład orzekający orzekł o nieważności uchwały w przedmiocie regulaminu w zaskarżonym zakresie, a mianowicie postanowień zawartych w § 3 ust. 11 i 12, § 8, § 13, § 22, § 23 i § 25 ust. 3 uchwały. Orzeczenie Sądu oparto na przepisie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Jednakże uwzględnienie skargi na akt prawa miejscowego, który wszedł w życie, nie stwarza podstawy do orzeczenia o niewykonalności aktu w trybie art. 152 p.p.s.a. Dopiero uprawomocnienie wyroku rodzić będzie skutek prawny.

sw