II SAB/Gl 21/14

Uzasadnienie

Pismem z dnia [...]r. M. H. zwrócił się do Starosty [...] "z żądaniem wycofania z obiegu prawnego a wręcz odmowę przyjęcia przez Starostę do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji z pomiaru wykonanego przez biegłego sądowego inż. S. M. na zlecenie Sądu Rejonowego w C...., a dotyczącego wskazania granicy prawnej (ewidencyjnej) pomiędzy pgr "1" w O. użytkowanej przez Gminę S., a pgr "2" zwróconą w [...] r. byłemu właścicielowi decyzją Wojewody [...]". Zarzucił, iż wykonany pomiar przeprowadzony został z naruszeniem art. 6 ust. 1 rozporządzenia z 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości. Dodał, że Starosta jest zobowiązany do kontrolowania opracowań przyjmowanych do zasobu geodezyjnego, a przedmiotowa dokumentacja sporządzona na zlecenie Sądu wykonana została niezgodnie z dokumentacją znajdująca się w zasobach geodezyjnych. Powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt II OSK 851/12) twierdząc, iż geodeta nie może samowolnie przesuwać granic działek ewidencyjnych na podstawie własnych pomiarów chociażby wykonanych najnowocześniejszym sprzętem.

W odpowiedzi na to pismo Starosta [...] w piśmie z dnia [...]r. poinformował, iż operat techniczny oznaczony nr [...] został przyjęty do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] i dotyczył rozgraniczenia zleconego przez Sąd Rejonowy w C. Organ wydał do zgłoszonej pracy geodezyjnej wszystkie dokumenty pomiarowe znajdujące się powiatowym zasobie łącznie ze wskazanym operatem Lp. [...]. Do właściwości sądu należeć będzie ocena przedłożonych dokumentów sporządzonych przez biegłego sądowego, gdyż opinia dotyczy dwóch wariantów przebiegu granicy.

Wobec powyższego organ nie może wycofać z powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przedmiotowego operatu. Wskazane w piśmie przepisy rozporządzenia nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. Do postępowań w sprawie rozgraniczenia nieruchomości maja zastosowanie przepisy art. 29 – 39 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Niezadowolony z powyższego pisma M. H. pismem z dnia [...]r. stwierdził, że stanowi ono odmowę wycofania z obiegu wymienionego prawnego operatu [...]. Przyznał, że tocząca się na wniosek Burmistrza S. w Sądzie Rejonowym w C. sprawa dotyczy wskazania granicy ewidencyjnej pomiędzy działkami nr "1" o działki "2". Podtrzymał twierdzenia, że operat nie spełnia wymogów § 3 rozporządzenia z 1999 r, w sprawie rozgraniczania nieruchomości. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego powtórzył, że ani biegły geodeta, ani organ prowadzący ewidencję nie mogą samodzielnie zmieniać granic i powierzchni działek ustalonych na podstawie dokumentów z zasobu, a starosta zobowiązany jest do kontrolowania opracowań przyjmowanych do zasobu. Otrzymana odpowiedź nie spełnia wymogów dokumentów, od których można złożyć odwołanie i nie załatwia niniejszej sprawy.

Kolejnym pismem z dnia [...]r. Starosta [...] poinformował M. H., że brak jest podstaw do kwestionowania w trybie administracyjnym przygotowanego operatu technicznego [...], wykonanego na zlecenie Sądu Rejonowego w C. Opinia ta nie może być zakwestionowana w toku postępowania administracyjnego, nie ma również podstaw do wydania rozstrzygnięcia w toku tego postępowania. Możliwość zgłoszenia zarzutów do opinii biegłego będzie można zgłosić w toku postępowania sądowego. Żądanie wycofania z obiegu operatu technicznego przez Starostę jest bezzasadne i nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawnych.

Pismem z dnia [...]r. M. H. złożył skargę na Starostę [...] dotyczącą odmowy rozpatrzenia wniosku- żądania z dnia [...]r. o wycofaniu z obiegu prawnego i nieprzyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego wykonanego na zlecenie Sądu Rejonowego w C. przez biegłego sądowego. Powtórzył w niej argumentację przedstawioną we wcześniejszych pismach, potwierdzając fakt prowadzenia z wniosku Gminy S. postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy działkami nr "1" i działką nr "2". Zarzucił biegłemu sporządzenie opinii niezgodnie z obowiązującymi przepisami oraz sporządzenie propozycji podziału bez uwzględnienia aktualnych materiałów z zasobu a wręcz rażąco sprzecznie z tymi dokumentami.

W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o nieuwzględnienie skargi i jej oddalenie. Stwierdził, iż skarga nie zawiera podstawy prawnej uzasadniającej jej wniesienie a zarzuty dotyczą przede wszystkim oceny merytorycznej pracy geodezyjnej dotyczącej rozstrzygnięcia sporu granicznego, przygotowanej na zlecenie sądu. Opracowanie przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, którego prawidłowość skarżący kwestionuje, do czasu zakończenia postępowania sądowego winno stanowić ten zasób, przy czym dokumentacja ta samoistnie nie wchodzi do obrotu prawnego. Dopiero wybór jednego z wariantów przebiegu granicy oraz prawomocne orzeczenie sądu umożliwi wprowadzenie danych do bazy danych ewidencji gruntów i budynków. Powoływanie biegłych regulują odrębne przepisy a ocena wiarygodności i mocy dowodowej dokumentacji sporządzonej przez biegłego należy do właściwości sądu i pozostaje poza kompetencjami starosty.

Odnosząc się do zarzutu odmowy rozpatrzenia wniosku dotyczącego wycofania z obiegu prawnego i nieprzyjęcia przedmiotowego operatu do zasobu geodezyjnego i kartograficznego organ wyjaśnił, iż dokumentacja została przyjęta do zasobu w dniu [...]r. i Starosta nie miał możliwości, aby jej nie przyjąć w oparciu o wniosek skarżącego z dnia [...]r. Wyjaśnił, że przyjmowanie dokumentacji do zasobu odbywa się w trybie ściśle określonym przepisami rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów udostępniania tych baz. Zgodnie z § 9 tego rozporządzenia operat przed przyjęciem został poddany kontroli względem przestrzegania zasad wykonywania prac, osiągnięcia wymaganych dokładności oraz zgodności z obowiązującymi standardami. Nie stwierdzając żadnych uchybień przyjęto przedłożony operat do zasobu.

W stosunku do żądania skarżącego wycofania z powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego zewidencjonowanego pod nr [...], to nie można za dopuszczalną uznać sytuacji, w której strona niezadowolona z ustaleń dokumentacji geodezyjnej przyjętej do zasobu geodezyjnego mogłaby doprowadzić do jej wyłączenie z zasobu. Tryb wyłączania materiałów z zasobu regulują przepisy art. 40 ust. 4 i 8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz obecnie obowiązujące rozporządzenie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 7 października 2013 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Wyłączenie materiałów z zasobu może być przeprowadzone tylko w sposób przewidziany w przywołanych powyżej przepisach.

Uwzględniając powyższe należy, zdaniem organu, uznać, że przedmiotowa sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej, czego dowodzi treść art. 1 ust. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W rozumieniu Kodeksu sprawą administracyjną jest indywidualnie określona sytuacja procesowa podmiotu administrowanego mieszcząca się w sferze prawnej kompetencji określonego podmiotu pełniącego funkcje organu administracji publicznej rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej. W obowiązującym stanie prawnym brak jest przepisu prawa materialnego, który upoważniałby Starostę [...] do rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej przedstawionego żądania skarżącego, Stąd też organ nie miał podstaw do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego z art. 61a ust. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Dodatkowo organ podkreślił, że w sprawie w ogóle nie można mówić o bezczynności organu, gdyż na każde wpływające pismo udzielana była odpowiedź.

Na rozprawie w dniu 13 czerwca 2014 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę. Wyjaśnił, że postępowanie przed Sądem Rejonowym w C. w sprawie o sygn. [...] dotyczyło rozgraniczenia z działką stanowiącą własność M. H. i zostało zakończone postanowieniem z dnia [...]r., a apelacja od tego postanowienia została oddalona postanowieniem Sadu Okręgowego w B. z dnia [...]r. sygn. akt [...]. Dodał, że w postępowaniu rozgraniczeniowym jako uczestnicy kwestionowali sporządzony w sprawie operat, ale nie odniosło to skutku.

Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi, poddając pod rozwagę, czy skarga nie powinna zostać odrzucona. Wskazuje, że w sprawie nie ma miejsca bezczynność, gdyż organ reagował na wszystkie pisma skarżącego. Brak jest natomiast podstaw do wydania w sprawie decyzji lub też podjęcia innego aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie było też podstaw do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje:

Skarga podlega odrzuceniu, że względu na jej niedopuszczalność.

Przedmiotowy zakres działania sądów administracyjnych określa w zamkniętym katalogu art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012, poz. 270 ze zm.).

Zgodnie z regulacją zawartą w przywołanym powyżej przepisie sąd administracyjny rozpatruje również skargi na bezczynność organów administracji. Na mocy regulacji zawartej w ustępie 8 art. 3 skarga na bezczynność organu administracji możliwa jest tylko w przypadkach określonych w art. 3 § 2 punkt 1 do 4a. Wymienione powyżej odwołanie się do punktów 1 do 4a oznacza łączną interpretację przepisów, co musi doprowadzić do konkluzji, że kontrola bezczynności organów przez sąd administracyjny jest pochodną możliwości wniesienia skargi na określone prawne formy działania organów administracji, czyli może nastąpić wyłącznie w zakresie, w jakim bezczynność ta dotyczy zaniechania wydania przez organ administracji decyzji administracyjnej, postanowienia, na które przysługuje zażalenie albo kończącego postępowania czy rozstrzygającego, co do istoty lub wydanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, a także wydania innych aktów lub wykonania czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidulnych sprawach. Przez czynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy rozumieć należy konkretną czynność materialno- techniczną z zakresu administracji publicznej, podjętą przez organ administracji publicznej, przez organ administracji państwowej, samorządowej i inny organ, który z mocy prawa powołany został do załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej, stanowiącą władcze rozstrzygnięcie organu w indywidualnej sprawie dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Bezczynność występuje więc jedynie w przypadku, gdy organ zobowiązany był do załatwienia sprawy w formie określonej konkretnym przepisem prawa, a skarga na bezczynność przysługuje tylko w sprawach określonych, jak wspomniano powyżej, w art. 3 § 2 pkt 1 do 4a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skarga wniesiona przez M. H., jest niedopuszczalna, gdyż nie dotyczy żadnego z przypadków określonych w art. 3 § 2 pkt 1- do 4a. cytowanej powyżej ustawy.

Dokonując analizy przedmiotowej sprawy, trzeba wskazać, że M. H. wniósł pismem z dnia [...]r. o wycofanie z obiegu prawnego a wręcz odmowę przyjęcia przez Starostę do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji wykonanej przez biegłego geodetę na zlecenie sądu w sprawie cywilnej.

Należy wskazać, że przyjęcie dokumentacji do zasobu odbywa się w trybie ściśle przewidzianym przepisami rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz (Dz.U. Nr 78, poz. 837). Z kolei zasady wyłączania dokumentacji z zasobu określa art. 40 ust. 4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 40 ust. 8 ustawy - rozporządzenie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 5 września 2013 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. poz. 1183), które reguluje te kwestie w rozdziale 6 - tryb wyłączania materiałów zasobu z zasobu oraz sposób ich przekazywania do właściwych archiwów państwowych, zastępując rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 maja 1999 r w sprawie określenia rodzajów materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjne i kartograficzny, sposobu ich gromadzenia i wyłączania z zasobu oraz udostępniania zasobu, które utraciło moc z dniem 8 czerwca 2012 r.

Powyższe przepisy nie przewidują wydawania decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego w przedmiocie włączenia do dokumentacji zasobu lub wyłączenia albo odmowy wyłączenia dokumentacji z zasobu geodezyjnego. Działania te nie stanowią również aktów ani czynności, o których mowa w 3 § pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż nie dotyczą bezpośrednio uprawnień, ani obowiązków skarżącego wynikających z przepisu prawa. Podkreślić trzeba, że w świetle art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji działają na podstawie przepisów prawa (jest to jedna z ogólnych zasad działania organów administracji). Z zasady tej wynika, że organy administracji mogą czynić tylko to, do czego wyraźnie upoważnia je prawo i to w formach i w trybie prawem przewidzianym. Nie można za dopuszczalną uznać sytuacji, w której stronie, która nie zleca wykonania operatu [...] może przysługiwać samodzielne prawo jego weryfikacji. Przyjęcie do zasobu geodezyjnego i kartograficznego następuje bowiem , jak wskazano powyżej, zgodnie z przywołanymi powyżej przepisami. Skarżącemu niewątpliwie przysługuje prawo takiego kwestionowania przygotowanego dla określonego postępowania operatu, właśnie w tym postępowaniu, czyli w przedmiotowej sprawie w trakcie trwania postępowania sądowego dotyczącego ustalenia przebiegu spornej granicy.

Przyjęcie do zasobu geodezyjnego i kartograficznego przygotowanego na zlecenie sądu operatu [...] należy zatem uznać jako czynność inną niż określona w pkt 4 dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Skarga na bezczynność organu może służyć skarżącemu wyłącznie w zakresie, w jakim organ ten jest obowiązany jest dokonać czynności wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 do 4a. Zatem skarga na bezczynność organu nie może być skutecznie wniesiona w odniesieniu do czynności wykraczającej poza powyższy zakres określony w art. 3 § 2 pkt 8, czyli możliwa jest jedynie w przypadkach określonych w pkt 1 do 4a tego przepisu.

Mając na uwadze przytoczoną powyżej argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 58 ( 1 pkt. 6 i art. 58 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2001 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji. O zwrocie uiszczonego wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 cytowanej ustawy.