I OSK 1293/14

Uzasadnienie

W dniu [...] września 2012 r., z zachowaniem drogi służbowej, tj. poprzez Komendanta Powiatowego Policji R., Z.M. wystąpił z raportem do Śląskiego Komendanta Wojewódzko Policji w Katowicach, jako organu, który skierował go na studia do Wyższej Szkoły Policji w S., o wypłacenie świadczeń pieniężnych z tytułu należności za odbyte podróże w okresie od października 2010 r. do listopada 2011 r.

Jak wyjaśnił w raporcie, w czerwcu 2010 r. został skierowany na studia w Szczytnie przez Śląskiego Wojewódzkiego Komendanta Policji w Katowicach. Studia podjął w październiku 2010 r., a ukończył w dniu 1 lipca 2012 r. Wykonując podróże służbowe w kilku przypadkach nie pobrał druków polecenia wyjazdu służbowego w Komendzie Powiatowej Policji w R. Podczas studiów służbę pełnił nie w Komendzie Powiatowej Policji w R., a w podległym tej jednostce Posterunku Policji w R. Powodowało to trudności w uzyskaniu delegacji ze względu na odległości, wykonywane czynności służbowe, a także czasową absencję kierownictwa Komendy Powiatowej Policji w R. W tych przypadkach druki polecenia wyjazdu służbowego pobierał po dotarciu na miejsce, tj. w Wyższej Szkole Policji w S, i na nich uzyskiwał potwierdzenie pobytu. Druki te nie zostały zarejestrowane w Komendzie Powiatowej Policji w R.

Śląski Wojewódzki Komendant Policji w K. nie wyraził zgody na wypłacenie tych należności. Jego zdaniem, przedstawione do realizacji delegacje nie spełniają wymogów określonych przepisami rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 października 2002 r. w sprawie warunków i trybu przyznawania policjantom należności za podróże służbowe i przeniesienia (Dz. U. Nr 191, poz. 1598 ze zm.). Wbrew § 1 pkt. 2 tego rozporządzenia, zaniedbano obowiązku uzyskania polecenia wyjazdu służbowego od bezpośredniego lub wyższego przełożonego.

Z.M. w dniu [...] listopada 2012 r. wezwał Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji do usunięcia naruszenia prawa, poprzez stwierdzenie bezskuteczności czynności odmowy wypłacenia należności z tytułu wskazanych wyżej podróży – i wypłacenie tychże świadczeń.

W piśmie z dnia [...] grudnia 2012 r. (nr [...]) organ podtrzymał stanowisko zawarte w piśmie z dnia 26 października 2012 r. (nr [...]), zarzucając jednocześnie skarżącemu, iż zaniedbał obowiązku pobrania polecenia wyjazdu służbowego zgodnie z decyzją nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z dnia [...] października 2010 r. w sprawie ustalenia zasad dokonywania zwrotu kosztów podróży służbowych dla funkcjonariuszy Komendy Wojewódzkiej Policji w Katowicach i jej jednostek organizacyjnych, funkcjonariuszy jednostek terenowych Policji województwa śląskiego oraz funkcjonariuszy komórek organizacyjnych Komendy Głównej Policji, delegowanych do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości – co skutkowało brakiem zatwierdzenia przedstawionych przez skarżącego poleceń wyjazdu służbowego przez Komendanta Powiatowego Policji w R.

W skardze z dnia 25 stycznia 2013 r. Z.M. podniósł zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego :

1) art. 108 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 30, poz. 179 ze zm.) poprzez niezrealizowanie jego dyspozycji i odmowę wypłacenia świadczenia pieniężnego z tytułu należności za podróże służbowe;

2) § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 października 2002 r. w sprawie warunków i trybu przyznawania policjantom należności za podróże służbowe i przeniesienia, poprzez błędną jego wykładnię i niczym nieuzasadnione przyjęcie, że skarżący nie uzyskał polecenia wyjazdu służbowego, podczas gdy w rzeczywistości polecenie takie wydał Komendant Wojewódzki Policji w Katowicach, kierując skarżącego na studia do Wyższej Szkoły Policji w Szczytnie,

3) decyzji nr 361/2010 Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z dnia 29 października 2010 r. w sprawie ustalenia zasad dokonywania zwrotu kosztów podróży służbowych dla funkcjonariuszy Komendy Wojewódzkiej Policji w Katowicach i jej jednostek organizacyjnych, funkcjonariuszy jednostek terenowych Policji województwa śląskiego oraz funkcjonariuszy komórek organizacyjnych Komendy Głównej Policji delegowanych do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości, poprzez niewłaściwe zastosowanie tego aktu polegające na przyjęciu, iż ma on zastosowanie do każdego przypadku wypłaty świadczeń pieniężnych z tytułu należności za odbyte podróże służbowe, podczas gdy z § 1 przywołanej decyzji jednoznacznie wynika, iż ustala ona "jednolite zasady zwrotu kosztów podróży służbowych, funkcjonariuszom KWP Katowice i jej jednostek organizacyjnych, jednostek terenowych Policji województwa śląskiego i komórek organizacyjnych KGP – delegowanym do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości", przy czym skarżący do Wyższej Szkoły Policji w Szczytnie delegowany nie był.

W uzasadnieniu skargi Z.M. podniósł, iż świadczenie pieniężne z tytułu delegacji służbowej przysługuje mu z mocy art. 108 ust. 1 pkt 5 ustawy o Policji. Użyte przez ustawodawcę w konstrukcji przepisu słowo "przysługuje" wskazuje na to, iż nabycie prawa do tego typu świadczeń powstaje bezpośrednio z mocy ustawy. O tym, czy dana podróż winna być uznana za służbową decyduje to, czy odbyła się ona na podstawie polecenia wyjazdu służbowego. Zgodnie z cyt. rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wysokości, warunków i trybu przyznawania policjantom należności za podróże służbowe i przeniesienia, polecenie wyjazdu służbowego wydaje bezpośredni lub wyższy przełożony policjanta (§ 1 ust. 2). Polecenie wyjazdu służbowego określa również termin i miejsce wykonywania przez policjanta czynności służbowych poza miejscowością stanowiącą siedzibę jednostki organizacyjnej Policji, w której policjant pełni służbę (§ 1 ust. 1).

Ustawa o Policji oraz cytowane wyżej rozporządzenie nie precyzują, w jakiej formie ma być wydane polecenie wyjazdu, tj. czy wymagana jest forma pisemna, czy też wystarczy polecenie ustne. Z tego też powodu – w opinii skarżącego – należy dokonać rozróżnienia pomiędzy poleceniem wyjazdu służbowego, które wydaje przełożony, i które jest podstawą do uznania danej podróży za podróż służbową, a drukiem polecenia wyjazdu służbowego, wystawianym i zatwierdzanym przez przełożonego, który służy do rozliczenia wykonanej podróży służbowej.

W przypadku wskazanych wyżej podróży służbowych skarżący uzyskał polecenie wyjazdu służbowego, które przesądza o tym, iż wykonane przez niego podróże, winny być kwalifikowane jako podróże służbowe. Wydał je były Komendant Wojewódzki Policji w Katowicach poprzez fakt skierowania go na studia w Wyższej Szkole Policji w Szczytnie, co bezpośrednio wiązało się z poleceniem wykonywania wyjazdów służbowych do tej uczelni. Zgodnie z § 1 ust. 1 przytoczonego wyżej rozporządzenia wskazywało więc miejsce wykonywania czynności służbowych. Natomiast termin wykonywania czynności określała Wyższa Szkoła Policji w Szczytnie, której Komendant – Rektor, zgodnie z § 2 ust. 2 Regulaminu Studiów w Wyższej Szkole Policji w Szczytnie (załącznik do uchwały nr 20/2007 Senatu Wyższej Szkoły Policji w Szczytnie z dnia 28 maja 2007 r.) był również przełożonym skarżącego. Polecenia te miały moc obowiązującą, gdyż zgodnie z § 1 ust. 2 cytowanego wyżej rozporządzenia, wydali je wyżsi przełożeni skarżącego.

W kilku przypadkach skarżący nie pobrał przed wyjazdem druku polecenia wyjazdu służbowego. Fakt ten, zdaniem Z.M., nie może jednak stanowić podstawy do odmowy wypłacenia należności z tytułu tych wyjazdów, gdyż brak jest podstaw do tego, aby nie uznać je za podróże służbowe. W tych sytuacjach skarżący pobrał formularze polecenia wyjazdu służbowego w Wyższej Szkole Policji w Szczytnie i uzyskał na nich potwierdzenie pobytu, a tym samym wykonania podróży służbowej. Po wypełnieniu tych formularzy, po odmowie ich przyjęcia w Komendzie Powiatowej Policji w R., dołączył je do raportu, który w dniu [...] września 2012 r. skierował do Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach, z prośbą o wypłacenie świadczeń wynikających z tytułu podróży służbowych, których odbycie potwierdzały. Brak zatwierdzenia tak przygotowanych druków polecenia wyjazdu służbowego przez Komendanta Powiatowego Policji w R. nie może – zdaniem skarżącego – stanowić przesłanki odmowy wypłacenia świadczenia pieniężnego z tytuły wykonanej podróży służbowej.

Śląski Wojewódzki Komendant Policji wnosił o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, postanowieniem z dnia 20 stycznia 2014 r., odrzucił skargę. Uznał się bowiem za niewłaściwy w sprawie.

Jak wskazał w uzasadnieniu, przedmiotem skargi jest czynność (pismo) Śląskiego Komendanta Wojewódzki Policji w Katowicach z dnia [...] października 2012 r., sygn. [...], o odmowie wypłacenia funkcjonariuszowi Policji – Z.M. – świadczeń pieniężnych z tytułu należności za odbyte podróże służbowe do Szkoły Policji w Szczytnie w okresie od października 2010 r. do listopada 2011 r.

Zgodnie z art. 108 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. 2011 r. nr 287, poz. 1687) policjantowi przysługują następujące świadczenia pieniężne:

1) zasiłek na zagospodarowanie;

2) nagrody oraz zapomogi;

3) nagrody jubileuszowe;

4) dodatkowe wynagrodzenie za wykonywanie zleconych zadań wykraczających poza obowiązki służbowe;

5) należności za podróże służbowe i przeniesienia;

6) świadczenia związane ze zwolnieniem ze służby.

W pierwszym rzędzie Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył kwestię charakteru prawnego czynności w postaci odmowy wypłacenia należności funkcjonariuszowi policji z tytułu odbytych podróży służbowych. Problem ten uznał za istotny, gdyż należności te pozostają w związku ze stosunkiem służbowym, co może skutkować wyłączeniem ich z zakresu jurysdykcji sądu administracyjnego.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że relacja łącząca przełożonych funkcjonariusza policji z policjantem ma charakter administracyjnoprawnego stosunku służbowego. W konsekwencji tego spory w sprawach nawiązania, zmiany, zawieszenia w czynnościach służbowych, przenoszenia oraz zwalniania ze służby rozpatrywane są w trybie administracyjnym z możliwością kontroli zapadłego rozstrzygnięcia przez sąd. Potwierdza to przepis art. 32 ustawy z dnia 6 września 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. 2011 Nr 287, poz. 1687, dalej: ustawa), nadając tego rodzaju czynnościom charakter decyzji administracyjnych. Zgodnie z przepisem art. 32 ust. 1 tej ustawy, do mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk, właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych (ust. 1) Od decyzji, o których mowa w ust. 1, policjantowi służy odwołanie do wyższego przełożonego (ust. 2). Jeżeli decyzję, o której mowa w ust. 1, ustawa zastrzega dla Komendanta Głównego Policji, od decyzji takiej służy odwołanie do ministra właściwego do spraw wewnętrznych (ust.3). Zatem – jak skonstatował Sąd pierwszej instancji – najistotniejsze czynności dotyczące stosunku służbowego policjanta przybierają formę decyzji, co tym samym otwiera drogę do poddania ich kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt. 1 p.p.s.a. Forma decyzji przewidziana jest wprost, albo też w sposób dorozumiany w kliku jeszcze innych przypadkach, przy czym wszystkie one dotyczą istotnych elementów treści stosunku służbowego. Poza tym ustawodawca dopuszcza możliwość zaskarżania do sądu administracyjnego orzeczeń dyscyplinarnych (art. 138 ustawy).

Jednocześnie orzekający Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zwrócił uwagę, że w myśl art. 5 ust. 2 p.p.s.a. sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi.

Łączne odczytanie norm zawartych w ustawie o Policji oraz normy z art. 5 ust. 2 p.p.s.a. doprowadziło WSA do wniosku, iż w sprawach wynikających z podległości służbowej policjanta sąd administracyjny nie będzie właściwy, chyba że właściwość jego wynika z faktu podejmowania w tym zakresie decyzji administracyjnych.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, zważywszy na wyłączenie prawa do sądu, określone w art. 5 ust. 2 p.p.s.a., rozumienie zwrotu "sprawy wynikające z podległości służbowej" powinno być bardzo ścisłe, ograniczone jedynie do typowych relacji występujących już w ramach ukształtowanego podporządkowania służbowego. Dokonując oceny charakteru prawnego odmowy wypłacenia funkcjonariuszowi policji należności z tytułu delegacji służbowej Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że samo nałożenie obowiązku odbycia podróży służbowej mieści się w ramach podległości służbowej policjanta i akt podjęty w tym zakresie przez przełożonego nie podlega kontroli sądu administracyjnego.

W dalszej kolejności Sąd pierwszej instancji uznał za zasadne rozważyć, jaki charakter ma odmowa wypłaty należności z tytułu odbytych podróży służbowych oraz wynikające z tego roszczenie funkcjonariusza tj. czy ma ono charakter administracyjnoprawny czy cywilnoprawny.

Podejmując ten wątek, WSA zauważył, że prawo do wypłaty rzeczonych należności wynika wprost z ustawy (art. 108 ust.1 pkt. 5 ustawy o Policji). Nie pozostają one w zakresie spraw wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi – co powoduje, że nie można wykluczyć możliwości poddania ich kontroli sądu administracyjnego. Kontrola taka byłaby możliwa, o ile akt podejmowany w tej kwestii mieściłby się w katalogu zawartym w art. 3 § 2 p.p.s.a., a więc jeśli miałby charakter decyzji albo aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Sąd pierwszej instancji wykluczył możliwość rozstrzygania takiej sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Stanowisko to oparł na tym, że przepisy prawa materialnego, zawarte w ustawie o Policji, nie zawierają normy, która mogłaby stanowić podstawę prawną do działania w takiej formie prawnej. Generalnie rzecz ujmując, WSA wskazał, że w sprawach dotyczących funkcjonariuszy policji stosowanie decyzji jest dopuszczalne jedynie wtedy, gdy przepis ustawy bądź też rozporządzenia wyraźnie, a czasami w sposób dorozumiany, to przewiduje. Poza tym, zdaniem WSA, akt taki jak analizowany w niniejszej sprawie – nie odpowiada warunkom koniecznym do uznania go za decyzję, bowiem nie ma charakteru władczego i nie jest on skierowany do podmiotu zewnętrznego.

Sąd pierwszej instancji wskazał też, że podobne argumenty przemawiają za przyjęciem tezy, iż akt taki nie mieści się w kategorii innych, niż określone w pkt 1-3 art. 3 § 2 p.p.s.a., aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przez akty lub czynności organu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a. należy rozumieć, w ocenie tego Sądu, działania materialno-techniczne podjęte przez szeroko rozumiane organy administracji publicznej w sprawach o charakterze publicznoprawnym, w stosunku do indywidualnie oznaczonych podmiotów, dotyczące stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, dla załatwienia których nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego. Akt lub czynność muszą mieć ponadto charakter zewnętrzny, tj. powinny być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującego daną czynność. W rozpatrywanej sprawie nie można zaś zdaniem WSA przyjąć, iż czynność ta ma charakter zewnętrzny. Wynika ona bowiem z administracyjnoprawnego stosunku służbowego, mieści się w zakresie relacji funkcjonariusz – przełożony, pozostając tym samym czynnością wewnętrzną.

Wreszcie, wobec uznania czynności w postaci odmowy wypłaty funkcjonariuszowi należności z tytułu podróży służbowych za pozostającej poza zakresem właściwości sądu administracyjnego i konieczności respektowania konstytucyjnego prawa do sądu, Sąd pierwszej instancji rozważył, czy analizowana w sprawie czynność nie ma charakteru cywilnoprawnego.

WSA wskazał, że problem ten był przedmiotem rozważań Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 10 lipca 2000 r. SK 12/99 zauważył, iż "za błędne należy uznać stanowisko, które niejako z góry wyklucza możliwość powstania stosunku cywilnoprawnego między podmiotami związanymi stosunkiem administracyjno-prawnym. Roszczenia cywilnoprawne wynikają bowiem z tak różnych źródeł, że nie sposób przyjąć, iż źródło przesądza o charakterze stosunku prawnego. Także zatem między osobami pozostającymi w stałym stosunku cechującym się brakiem równorzędności (np. stosunek służbowy, stosunek między organem administracji reprezentującym państwo a obywatelem) może dojść do ukształtowania więzi, w której podmioty te posiadają równy status. Kategorię spraw z zakresu podległości służbowej, których zasadniczo prawo do sądu nie obejmuje, należy ujmować wąsko, ponieważ szereg elementów kształtujących sytuację prawną podmiotu znajdującego się w relacji podległości służbowej podlega kognicji sądu. W szczególności nie można wykluczyć, że roszczenie o zapłatę powstałe na tle stosunku administracyjno-prawnego ma charakter cywilnoprawny, a spór dotyczący jego wykonania należy zakwalifikować jako sprawę cywilną. [...] W systemie prawa polskiego ocena należytego wykonania zobowiązania i określenie skutków jego niewykonania bądź nienależytego wykonania stanowi domenę prawa cywilnego. Zagadnienia te są regulowane przez art. 471 i następne kodeksu cywilnego. Choć odpowiedzialność dłużnika, o której traktują te przepisy, nawiązując do tradycji potocznie określa się mianem "kontraktowej", nie ulega wątpliwości, że polski ustawodawca (inaczej niż np. ustawodawca francuski) nie ograniczył stosowania przepisów o odpowiedzialności za niewykonanie i nienależyte wykonanie zobowiązania do zobowiązań wynikających z umów. Przyjmuje się powszechnie, że odpowiedzialność ta obejmuje zobowiązania wynikające z czynności prawnych jedno- i dwustronnych, aktów administracyjnych, z czynów niedozwolonych, z bezpodstawnego wzbogacenia, z negotiorum gestio oraz z innych zdarzeń, z którymi ustawa łączy powstanie zobowiązania. [...] Niewykonanie czy też nienależyte wykonanie istniejącego zobowiązania, niezależnie od jego źródła, pociąga więc za sobą skutki wskazane w kodeksie cywilnym."

Sąd pierwszej instancji nawiązał także do uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 26 stycznia 2006 r., III PZP 1/05 (OSNP 2006, nr 15-16, poz. 227), w której SN stwierdził, że należne funkcjonariuszowi służb mundurowych uposażenie z tytułu świadczonej służby ma podstawę w stosunku służbowym (publicznoprawnym), ale przez to nie traci charakteru wierzytelności pieniężnej, do jakiej z tytułu pełnionej służby nabywa prawo funkcjonariusz publiczny wobec Państwa – Skarbu Państwa (art. 33 k.c.), reprezentowanego w danym wypadku przez właściwego (wskazanego w ustawie) przełożonego.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w zaskarżonym postanowieniu, przyjął, że roszczenie funkcjonariusza policji z tytułu niewypłaconych należności za podróże służbowe wynika ze stosunku cywilnoprawnego, łączącego funkcjonariusza ze Skarbem Państwa, i ma charakter wierzytelności pieniężnej. Spory w tym zakresie nie podlegają zatem jurysdykcji sądu administracyjnego.

Tym samym skład orzekający nie podzielił stanowiska wyrażonego wcześniej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 grudnia 2013 r. o sygn. akt IV SA/Gl 261/13 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 2 grudnia 2008 r., sygn. akt. II SAB/Ol 51/08, zgodnie z którym odmowa wypłaty funkcjonariuszowi policji należności z tytułu podróży służbowych stanowi akt, o jakim mowa w treści art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiódł Z.M., zaskarżając je i wnosząc o uchylenie w całości.

Rzeczonemu orzeczeniu zarzucił dwa naruszenia. Po pierwsze, art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 5 pkt 2 p.p.s.a., poprzez bezpodstawne odrzucenie skargi, pomimo istnienia podstaw do jej merytorycznego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Po drugie, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 146 p.p.s.a., poprzez bezpodstawne przyjęcie, że odmowa wypłaty funkcjonariuszowi policji należności z tytułu podróży służbowych nie stanowi aktu lub czynności, o jakich mowa w treści art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest władny do uchylenia lub stwierdzenia bezskuteczności tej czynności, względnie uznania uprawnienia funkcjonariusza wynikającego z przepisów prawa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarto argumentację mającą przemawiać za jej uwzględnieniem. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, relacja łącząca przełożonych funkcjonariusza policji z policjantem ma charakter administracyjnoprawnego stosunku służbowego, a czynność polegająca na wypłacie (lub odmowie wypłaty) należności funkcjonariuszowi z tytułu odbytych podróży służbowych jest aktem (czynnością), o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej podniesiono także, że samo istnienie stosunku służbowego nie determinuje jeszcze charakteru spraw z niego wynikających, gdyż nie wszystkie sprawy wynikające z takiego stosunku mają charakter wewnętrzny. Skarżący kasacyjnie podniósł także, że pogląd Sądu pierwszej instancji narusza jego prawo do sądu (art. 45 Konstytucji RP), gdyż odmowa merytorycznego rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowoadministracyjnym naraża skarżącego na zbędne wydatki związane z dochodzeniem roszczeń w postępowaniu cywilnym, a de facto pozbawia możliwości obrony swoich praw przed sądem. W tym kontekście zwrócono w skardze kasacyjnej uwagę, że brak jest w przepisach prawnych odesłania – w sprawach dotyczących świadczeń pieniężnych ze stosunku służbowego – wskazującego na właściwość sądów powszechnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Istota analizowanej sprawy i zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy do rozpoznania sprawy wypłaty należności z tytułu podróży służbowych funkcjonariusza Policji właściwy jest sąd administracyjny czy sąd powszechny.

Nie ulega wątpliwości, że spór dotyczący wypłaty wspomnianych należności ma charakter realny, co oznacza, że będzie podlegał rozpoznaniu przez właściwy sąd, czego wymaga przysługujące jednostce prawo do sądu, zawarte w art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP.

Punktem wyjścia dla określenia sądu właściwego w sprawie stanowią przepisy ustawy zasadniczej. Stosownie do jej art. 177, sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów. Zważyć jednak należy, że w myśl art. 184 Konstytucji PR, Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej.

Jak zauważa się w literaturze, powyższe przepisy ustanawiają dwa domniemania. Po pierwsze, domniemanie drogi sądowej przed sądami powszechnymi. Po drugie, domniemanie drogi sądowej przed sądami administracyjnymi w zakresie kontroli administracji publicznej (por. R. Hauser, Konstytucyjny model polskiego sądownictwa administracyjnego, w: Polski model sądownictwa administracyjnego, red. J. Stelmasiak, J. Niczyporuk, S. Fundowicz, Lublin 2003, 143-149).

Zakres kognicji sądów administracyjnych określa art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Stosownie do jego § 2, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a.

§ 3 wspomnianego przepisu wskazuje dodatkowo, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.

Kognicję sądów cywilnych określa z kolei art. 2 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 101 ze zm.), stwierdzający, że do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne, o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych, oraz Sąd Najwyższy. Sprawy cywilne to z kolei, w myśl art. 1 tego Kodeksu, sprawy ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, jak również w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz w innych sprawach, do których przepisy tego Kodeksu stosuje się z mocy ustaw szczególnych.

Mając na uwadze powyższe regulacje należy zatem ustalić w pierwszej kolejności, czy analizowana sprawa materialna ma charakter administracyjnoprawny, czy też cywilnoprawny. Jeżeli bowiem ma charakter materialnie cywilnoprawny, wówczas rozważania nad charakterem czy "zewnętrznością" danego aktu/czynności organu stają się zbędne.

Zwrócić należy uwagę, że – istotnie – przyjmowano dawniej, że droga sądowa dochodzenia przez funkcjonariusza Policji przed sądem powszechnym uposażenia i innych świadczeń pieniężnych, przewidzianych w rozdziale 9 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), do których należą także należności z tytułu podróży służbowych – jest niedopuszczalna. Wyrazem tego stanowiska była uchwała Sądu Najwyższego z dnia 26 maja 1995 r. o sygn. akt I PZP 13/95 (publ. OSNP 1995, nr 23, poz. 286, z glosami krytycznymi P. Winczorka, "Państwo i Prawo" 1996, nr 2, s. 101-105 oraz W. Skrzydło, A. Wąska, "Przegląd Sejmowy" 1996, nr 2, s. 292 i n.) i postanowienie SN z dnia 17 stycznia 1997 r. o sygn. akt I PKN 66/96 (publ. 1997, nr 20, poz. 401), a wcześniej także wyrok SN z dnia 5 września 1991 r. o sygn. akt I PRN 39/91 (publ. OSA 1992, nr 10, poz. 3), uchwała SN z dnia 5 grudnia 1991 r., I PZP 60/91 (publ. OSNCP 1992, nr 7-8, poz. 123) czy uchwała SN z dnia 18 grudnia 1992 r., III AZP 27/92 (OSNCP 1993, nr 9, poz. 141).

Wypada jednak zauważyć, że powyższe stanowisko Sądu Najwyższego zostało w dalszym orzecznictwie zakwestionowane tak przez Trybunał Konstytucyjny, Naczelny Sąd Administracyjny, jak i sam Sąd Najwyższy. Z tych względów należy uznać je za nieaktualne.

Punktem zwrotnym był wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2000 r. o sygn. akt SK 12/99 (publ. OTK ZU 2000, nr 5, poz. 143) wiązany z uchwałą Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 stycznia 1995 r. o sygn. akt W 14/94 (publ. OTK 1995, nr 1, poz. 19). W przywołanym wyroku orzeczono, że art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego, rozumiany w ten sposób, iż w zakresie pojęcia "sprawy cywilnej" nie mogą się mieścić roszczenia dotyczące zobowiązań pieniężnych, których źródło stanowi decyzja administracyjna, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem Trybunału, za błędne należy uznać stanowisko, które niejako z góry wyklucza możliwość powstania stosunku cywilnoprawnego między podmiotami związanymi stosunkiem administracyjno-prawnym. Roszczenia cywilnoprawne wynikają bowiem z tak różnych źródeł, iż nie sposób przyjąć, że źródło przesądza o charakterze stosunku prawnego. Także zatem między osobami pozostającymi w stałym stosunku cechującym się brakiem równorzędności (np. stosunek służbowy, stosunek między organem administracji reprezentującym państwo a obywatelem) może dojść do ukształtowania więzi, w której podmioty te posiadają równy status. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że kategorię spraw z zakresu podległości służbowej, których zasadniczo prawo do sądu nie obejmuje, należy ujmować wąsko, "ponieważ szereg elementów kształtujących sytuację prawną podmiotu znajdującego się w relacji podległości służbowej podlega kognicji sądu". W szczególności nie można wykluczyć, w ocenie Trybunału, że roszczenie o zapłatę powstałe na tle stosunku administracyjno-prawnego ma charakter cywilnoprawny, a spór dotyczący jego wykonania należy zakwalifikować jako sprawę cywilną.

Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w przywołanym wyroku, "w systemie prawa polskiego ocena należytego wykonania zobowiązania i określenie skutków jego niewykonania bądź nienależytego wykonania stanowi domenę prawa cywilnego. Zagadnienia te są regulowane przez art. 471 i następne Kodeksu cywilnego. Choć odpowiedzialność dłużnika, o której traktują te przepisy, nawiązując do tradycji potocznie określa się mianem »kontraktowej«, nie ulega wątpliwości, że polski ustawodawca (inaczej niż np. ustawodawca francuski) nie ograniczył stosowania przepisów o odpowiedzialności za niewykonanie i nienależyte wykonanie zobowiązania do zobowiązań wynikających z umów. Przyjmuje się powszechnie, że odpowiedzialność ta obejmuje zobowiązania wynikające z czynności prawnych jedno- i dwustronnych, aktów administracyjnych, z czynów niedozwolonych, z bezpodstawnego wzbogacenia, z negotiorum gestio oraz z innych zdarzeń, z którymi ustawa łączy powstanie zobowiązania [...]. Niewykonanie czy też nienależyte wykonanie istniejącego zobowiązania, niezależnie od jego źródła, pociąga więc za sobą skutki wskazane w kodeksie cywilnym. W odniesieniu do zobowiązań pieniężnych może to być – obok sankcji ogólnych – obowiązek płacenia odsetek."

Podsumowując rozważania dotyczące przedmiotu procesu cywilnego i pojęcia sprawy cywilnej, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że w zgodzie z art. 45 ust. 1 konstytucji pozostaje tylko takie rozumienie "sprawy cywilnej", które nie wyklucza z jej zakresu możliwości dochodzenia roszczeń cywilnoprawnych tylko z tej przyczyny, że ich źródłem jest stosunek administracyjnoprawny. W ocenie Trybunału, za sprzeczne z konstytucją należy uznać stosowanie przez sądy swoistego automatyzmu: jeśli źródłem powstałego stosunku prawnego jest decyzja akt administracyjny (np. kierujący do szkoły lub na przeszkolenie albo na studia w kraju), to stosunek ten nie może mieć charakteru cywilnoprawnego i – w konsekwencji – droga sądowa jest niedopuszczalna. Takie rozumowanie nie znajduje bowiem uzasadnienia prawnego i prowadzi do całkowitego pozbawienia ochrony sądowej, co pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 45 ust. 1 konstytucji. Brak pozytywnego przepisu ustawowego przewidującego drogę sądową dla dochodzenia danej kategorii spraw, nie może być odczytywany jako wyłączenie w stosunku do tych spraw zasad powszechnie obowiązujących w państwie prawnym. Milczenie ustawodawcy nie może być traktowane jako równoznaczne z zamknięciem drogi sądowej. Taka interpretacja byłaby bezzasadna tym bardziej, że ustawodawca w kodeksie cywilnym ustanowił ogólne zasady odpowiedzialności za nieterminowe spełnienie świadczeń pieniężnych.

Co istotne, w przywołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że sądy powszechne posiadają w zakresie sporów dotyczących kwestii majątkowych (dotyczących np. należności pieniężnych) efektywniejsze i szersze instrumentarium prawne, niż sądy administracyjne w modelu kasacyjnym, co umożliwia sądom powszechnym szybsze i sprawniejsze rozpoznanie merytoryczne sprawy, a zatem urzeczywistnia prawo jednostki do sądu.

Pogląd Trybunału Konstytucyjnego znalazł aprobatę w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2001 r. o sygn. akt OPS 17/00 (pub. ONSA 2001, nr 3, poz. 100).

Został on wreszcie przyjęty także w orzecznictwie Sądu Najwyższego, który odstąpił od swojego wcześniejszego stanowiska, a czemu dał pełen wyraz w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 26 stycznia 2006 r. o sygn. akt III PZP 1/05 (publ. OSNP 2006, nr 15-16, poz. 227).

Sąd Najwyższy stwierdził w niej, że wprawdzie należne funkcjonariuszowi służb mundurowych uposażenie z tytułu świadczonej przezeń służby ma swą podstawę w publicznoprawnym (administracyjnoprawnym) stosunku służbowym, ale przez to nie traci ono charakteru wierzytelności pieniężnej, do jakiej z tytułu pełnionej służby nabywa prawo funkcjonariusz publiczny wobec Państwa – Skarbu Państwa (art. 33 k.c.), reprezentowanego w danym wypadku przez właściwego przełożonego. Oznacza to, że nabyte przez funkcjonariusza służb mundurowych w ramach stosunku służbowego prawo do uposażenia ma charakter przysługującego mu prawa majątkowego, którego terminowa wypłata – stosownie do woli samego ustawodawcy – jest elementem koniecznym prawidłowego wykonania przez Państwo (Skarb Państwa) tego obowiązku (zobowiązania). Właśnie dlatego, na podstawie art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, z chwilą wymagalności należnego funkcjonariuszowi służby mundurowej uposażenia podlega ono równej dla wszystkich praw majątkowych ochronie prawnej, o ile ochrona w konkretnym wypadku nie została uchylona lub ograniczona na podstawie wyraźnego przepisu ustawowego i to w sposób zgodny z wymaganiami określonymi w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Jak zauważył Sąd Najwyższy w przywołanej uchwale, specyfika prawna stosunku służbowego funkcjonariusza służby mundurowej, w którym niewątpliwie dominują elementy publicznoprawne, nie zmienia faktu, że stosunek ten stanowi w istocie podstawę prawną jego zatrudnienia. Właśnie z tytułu wykonywanej służby nabywa on prawo do wypłacanego w ustawowo określonym terminie ("z góry") uposażenia (zob. art. 105 ust. 2 ustawy o Policji), mającego znamiona i pełniącego funkcje prawne należnego mu "wynagrodzenia" (sensu largo), czyli podstawowej należności pieniężnej za sprawowaną służbę. Jest również poza sporem, że specyfika stosunków służbowych funkcjonariuszy służb mundurowych w żadnym wypadku nie może uzasadniać zwolnienia Państwa z obowiązku należytego i terminowego wypłacania należnego tym funkcjonariuszom uposażenia, a naruszenie tego obowiązku skutkować powinno (tak, jak w wypadku opóźnienia spełnienia świadczenia pieniężnego przez dłużnika – art. 481 § 1 Kodeksu cywilnego) możliwością dochodzenia przez tego funkcjonariusza wobec Państwa (Skarbu Państwa) należnych z tego tytułu odsetek. W przeciwnym razie ciążący na Państwie obowiązek wypłacania funkcjonariuszowi służb mundurowych należnego mu uposażenia w ustawowo określonym terminie ("z góry") w wypadku jego naruszenia pozbawiony byłby sankcji, a tym samym przepisy regulujące ten obowiązek miałyby znamiona normy pozbawionej sankcji (leges imperfectae). W konsekwencji oznaczałoby to również, iż w tym zakresie w stosunku do funkcjonariusza służb mundurowych naruszona została sformułowana w art. 64 ust. 2 Konstytucji RP zasada "równej dla wszystkich ochrony prawnej praw majątkowych" (tutaj: prawa do należności z tytułu podróży służbowych – ujętego w art. 108 ust. 1 pkt 5 ustawy o Policji).

Podsumowując powyższe rozważania wskazać należy, że funkcjonariuszowi Policji przysługuje uposażenie i inne świadczenia pieniężne, w tym dodatki (art. 99 ust. 2 w zw. z art. 100 ustawy o Policji). Stosownie do art. 108 ustawy o Policji, policjantowi przysługują następujące świadczenia pieniężne:

1) zasiłek na zagospodarowanie;

2) nagrody oraz zapomogi;

3) nagrody jubileuszowe;

4) dodatkowe wynagrodzenie za wykonywanie zleconych zadań wykraczających poza obowiązki służbowe;

5) należności za podróże służbowe i przeniesienia;

6) świadczenia związane ze zwolnieniem ze służby.

Policjanci mogą też otrzymywać nagrody za osiągnięcia w służbie, ze środków finansowych, o których mowa w art. 13 ust. 4a ustawy o Policji.

Ponadto, w razie śmierci policjanta lub członka jego rodziny, przysługują:

1) zasiłek pogrzebowy;

2) odprawa pośmiertna.

W myśl art. 107 ust. 1 ustawy o Policji, roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. W świetle przedstawionej wyżej argumentacji Trybunału Konstytucyjnego, Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego, nie budzi wątpliwości, że w rzeczonym przepisie jest mowa o roszczeniach cywilnoprawnych.

Mogą one powstawać przykładowo, jak w niniejszej sprawie, na skutek skierowania na studia, wówczas ich wyliczenie będzie oparte na zastosowanych przepisach rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 grudnia 2002 r. (Dz. U. z 2003, Nr 3, poz. 37). Podstawa ta nie zmienia jednak ich cywilnoprawnego charakteru, a zatem ewentualny spór (roszczenie) rozpoznawać będzie sąd powszechny, stosownie do art. 2 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego.

Mając powyższe na uwadze, należy wyraźnie stwierdzić, że właściwe w sprawach roszczeń policjanta z tytułu prawa do uposażenia lub innych świadczeń oraz należności pieniężnych, o których mowa w rozdziale 9 ustawy o Policji, są sądy powszechne. Jakkolwiek bowiem roszczenia te mają swoje źródło w administracyjnoprawnym stosunku służbowym, to posiadają materialnie charakter cywilnoprawny, a zatem nie podlegają kognicji sądów administracyjnych.

Z tych względów należy uznać zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach za prawidłowe, zaś skargę kasacyjną – za niezasługującą na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji zgodnie z prawem odrzucił skargę, wykazując swą niewłaściwość w sprawie.

Należy na koniec zauważyć, nawiązując do zarzutów skargi kasacyjnej, że przyjęcie przez ustawodawcę w analizowanej kategorii spraw kognicji sądów powszechnych – w żaden sposób nie narusza, gwarantowanego konstytucyjnie, prawa Z.M. do sądu. Przeciwnie, można uznać, że właśnie je urzeczywistnia, gdyż w art. 45 ust. 1 ustawy zasadniczej wprost jest mowa, iż "każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd", a zatem jednym z elementów prawa do sądu jest prawo, aby sprawę załatwił sąd właściwy (zob. też W. Sanetra, Sąd właściwy w rozumieniu Konstytucji RP, "Przegląd Sądowy" 2011, nr 9, s. 7-25). Skoro sprawa ma charakter cywilnoprawny i ustawodawca nie przyjął odmiennego rozwiązania legislacyjnego, właściwy jest sąd powszechny. Co więcej, jak zaznaczono wcześniej, sąd ten posiada szersze od sądu administracyjnego instrumentarium prawne, umożliwiające mu załatwienie sprawy roszczenia o wypłatę należności z tytułu podróży służbowych – co do istoty.

Wskazania wymaga, że nie ma w niniejszej sprawie groźby zamknięcia drogi sądowej dochodzenia przez Z.M. jego praw związanych z należnościami z tytułu podróży służbowych – przez uznanie się także przez sąd powszechny za niewłaściwy – a to z uwagi na art. 199¹ Kodeksu postępowania cywilnego. Nie sposób także zaakceptować wyrażonego w skardze kasacyjnej poglądu, że właściwość sądu powszechnego w sprawie "naraża skarżącego na zbędne wydatki związane z dochodzeniem roszczeń w postępowaniu cywilny, a de facto pozbawia możliwości obrony swoich praw przed sądem". Abstrahując od braku wskazania przez skarżącego kasacyjnie na czym to faktyczne pozbawienie możliwości obrony jego praw przed sądem ma polegać, należy wskazać, że po pierwsze – stosownie do art. 98 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego – "strona przegrywająca sprawę obowiązana jest zwrócić przeciwnikowi na jego żądanie koszty niezbędne do celowego dochodzenia praw i celowej obrony (koszty procesu)", a ponadto skarżący może się domagać w postępowaniu cywilnym zwolnienia od kosztów sądowych na podstawie przepisów ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w postępowaniach cywilnych (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 594 ze zm.).

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.