II OSK 89/13

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 9 października 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 741/12, rozpoznając skargę B. M., uchylił decyzję Małopolskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z [...] marca 2012 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieliczce z [...] maja 2011 r., dotyczące robót budowlanych wykonanych przez skarżącą. Wyrok Sądu pierwszej instancji został wydany w następujących istotnych okolicznościach.

Na skutek interwencji B. J. oraz B. S.– S. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wieliczce wszczął postępowanie w sprawie robót budowlanych wykonanych przez B. M. na klatce schodowej w budynku mieszkalnym przy ul. A. w W. Po przeprowadzeniu w dniu 15 marca 2011 r. kontroli robót budowlanych Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wieliczce postanowieniem z [...] marca 2011 r., powołując się na art. 50 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 Prawa budowlanego, nałożył na B. M. obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od doręczenia postanowienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz z ekspertyzą techniczną wyjaśniającą, czy roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej oraz wskazującą czynności konieczne do doprowadzenia tych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Z uzasadnienia postanowienia wynikało, że roboty budowlane zostały przez B. M. wykonane na przełomie maja i kwietnia 2010 r. i polegały na zabudowaniu przy pomocy płyt kartonowo-gipsowych narożnika spocznika na parterze oraz obłożeniu ściany przy biegu schodów prowadzących na pierwsze piętro takimi płytami, co spowodowało zwężenie tego biegu o około 10 cm. W ocenie organu administracji te roboty budowlane wymagały pozwolenia na budowę, zaś B. M. takiego pozwolenia nie uzyskała.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] maja 2011 r., powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nakazał B. M. doprowadzenie klatki schodowej w budynku przy ul. A. w W. do poprzedniego stanu. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że powodem jej wydania było to, że B. M. nie wykonała obowiązku nałożonego na nią postanowieniem z [...] marca 2011 r.

B. M. od postanowienia z [...] marca 2011 r. wniosła zażalenie, a od decyzji z [...] maja 2011 r. odwołanie. W odwołaniu przede wszystkim podniosła, że prace, które wykonała przy ścianie związane były z koniecznością trwałego usunięcia jej zagrzybienia, zaś zabudowa spocznika polegała na umieszczeniu w jego narożniku zabudowanej szafy.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem z [...] lipca 2011 r. uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieliczce z [...] marca 2011 r. przyjmując, że brak było podstaw prawnych do wydania postanowienia na podstawie art. 50 Prawa budowlanego, skoro roboty budowlane zostały już wykonane. Jednocześnie organ administracji stwierdził, że roboty wykonane przez B. M. należy zakwalifikować do przebudowy obiektu budowlanego, co powoduje, że wymagały one pozwolenia na budowę. W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że dopuszczalne jest stosowanie do tych robót budowlanych postępowania naprawczego przewidzianego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 Prawa budowlanego, przy czym wobec tego, że roboty budowlane zostały już wykonane dodatkową podstawą stosowania postępowania naprawczego jest art. 51 ust. 7 powołanej ustawy.

Natomiast rozpoznając odwołanie Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zlecił organowi pierwszej instancji przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego i następnie decyzją z [...] marca 2012 r. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieliczce z [...] maja 2011 r. i, powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nakazał B. M. rozbiórkę ściany z płyt kartonowo-gipsowych, dobudowanej do istniejącej ściany klatki schodowej od parteru do półpiętra oraz zabudowy narożnika spocznika na parterze w budynku wielorodzinnym przy ul. A. w W.

Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że organ ten uznał, iż wykonane przez B. M. roboty budowlane stanowią przebudowę obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego i wymagały pozwolenia na budowę, którego nie uzyskano. Ponadto z uzasadnienia tego wynika, że organ administracji uznał, iż przebudowana klatka schodowa nie spełnia warunków technicznych określonych w § 68 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przy czym przyjął, że szerokość biegu winna wynosić 1,2 m, a wynosi od 0,94 do 0,95 m, natomiast szerokość użytkowa spocznika powinna wynosić 1,5 m, a wynosi 1,04 m według pomiaru organu administracji pierwszej instancji i 0,77 m według pomiarów B. M. Zdaniem organu administracji zabudowanie klatki schodowej spowodowało naruszenie przepisów powołanego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych i tym samym nie jest możliwe zalegalizowanie wykonanych robót budowlanych.

Skarżąca w skardze do Sądu pierwszej instancji zarzuciła naruszenie art. 3 pkt 7a i pkt 8, art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego oraz § 68 ust. 1 i 4 w zw. z § 330 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W ocenie skarżącej wykonane przez nią roboty budowlane należy zakwalifikować do remontu. Wskazała, że remont był konieczny z uwagi na konieczność usunięcia zawilgocenia ściany i powstałego z tego powodu jej zagrzybienia. Skarżąca przyznała, że poprzez skucie tynku usunięto zawilgocenie i zagrzybienie. Następnie osuszono ścianę, zastosowano preparat zapobiegający pojawieniu się zagrzybienia oraz ocieplono ścianę poprzez przykrycie jej wełną mineralną i płytami kartonowo-gipsowymi. Zdaniem skarżącej, wobec tego, że remont dotyczył jedynie jednej ściany obiektu budowlanego, wykonane w jego ramach roboty budowlane nie wymagały zgłoszenia właściwemu organowi administracji.

Sąd pierwszej instancji, uwzględniając skargę, przyjął, że wykonane przez skarżącą prace nie były robotami budowlanymi w rozumieniu przyjętym w Prawie budowlanym. W ocenie tego Sądu nie można ich zakwalifikować ani do przebudowy, ani do remontu. Wyjaśniając bliżej, że prace te nie były remontem Sąd stwierdził, iż nie prowadziły one do odtworzenia stanu pierwotnego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji mieszczą się one natomiast w kategorii użytkowania obiektu budowlanego, ale pod tym kątem nie były one przez organ administracji oceniane. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że nie było wymagane ani pozwolenie na budowę, ani zgłoszenie właściwemu organowi administracji i, co za tym idzie, nie było podstaw do stosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji wniosły B. S. –S. oraz B. J. Jako podstawę kasacyjną przytoczono naruszenie prawa materialnego, mianowicie art. 3 pkt 7a w zw. z art. 28 ust. 1 i art. 48 Prawa budowlanego, poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że wykonane przez skarżącą czynności nie stanowiły przebudowy obiektu budowlanego. Zdaniem wnoszących skargę kasacyjną prace wykonane przez skarżącą były przebudową obiektu budowlanego, gdyż w ich wyniku doszło do zmiany parametrów użytkowych obiektu budowlanego, takich jak "powierzchnia komunikacji" i powierzchnia użytkowa klatki schodowej. Zakwestionowano uznanie ich za bieżącą konserwację. W związku z tym stwierdzono, że bieżąca konserwacja polega na przywróceniu walorów użytkowych obiektu budowlanego lub jego części poprzez, na przykład malowanie, tapetowanie, mycie ścian. Podkreślono, że prace wykonane przez skarżącą doprowadziły do istotnej zmiany możliwości korzystania przez lokatorów budynku z ciągów komunikacyjnych, gdyż doszło do zmniejszenia światła przejścia o około 10%. Zaznaczono przy tym, że nie jest istotne jakich materiałów użyto. W ocenie wnoszących skargę kasacyjną o uznaniu określonych działań za roboty budowlane decydują skutki tych działań, a nie użyte materiały. Wskazano też, że zabudowanie spocznika i obłożenie ściany płytami kartonowo-gipsowymi, jeżeli chodzi o trwałość wykonanych prac, nie różni się od wykonania tych samych czynności przy pomocy cegły, gdyż aby przywrócić stan poprzedni potrzebny byłby taki sam nakład pracy i czasu, niezależnie od tego czy użyto by płyt kartonowo-gipsowych, czy cegły. W końcu podniesiono, że wykonane przez skarżącą prace utrudniają korzystanie z klatki schodowej także w czasie akcji ratowniczej i innych zdarzeń związanych z ratowaniem życia i zdrowia ludzi. W związku z tym wskazano na art. 4 ustawy o ochronie przeciwpożarowej.

We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez jej oddalenie.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wnioski (uchylenie zaskarżonego wyroku) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że jest ona pozbawiona zasadnych podstaw.

Sąd pierwszej instancji uwzględniając skargę przyjął, że skarżąca nie wykonała robót budowlanych w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Zatem, istota sprawy na etapie postępowania kasacyjnego sprowadza się do rozstrzygnięcia czy czynności, które wykonała skarżąca, można uznać za roboty budowlane w rozumieniu Prawa budowlanego. Ujęcie tego zagadnienia poprzez zarzut naruszenia art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego jest zatem prawidłowe, aczkolwiek za wąskie. Powołany przepis stanowi bowiem o tym, co w rozumieniu Prawa budowlanego można uznać za przebudowę, a więc za jeden z rodzajów robót budowlanych (art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego). Niemniej, skoro przebudowa to jeden z rodzajów robót budowlanych, to rozstrzygnięcie, że czynności wykonanych przez skarżącą nie można zaliczyć do robót budowlanych będzie uzasadniało oddalenie skargi kasacyjnej. Tym samym bowiem oznaczać to będzie, że czynności tych nie można zaliczyć do przebudowy.

Mając powyższe na uwadze NSA stwierdza, że Sąd pierwszej instancji trafnie uznał w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, iż czynności, które wykonała skarżąca, nie mogą być uznane za roboty budowlane w znaczeniu przyjętym w Prawie budowlanym.

Przystępując do oceny zakresu pojęcia "roboty budowlane" użytego w Prawie budowlanym zauważyć należy, że jego ustawowa definicja obarczona jest błędem logicznym. Zgodnie z art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego roboty budowlane to budowa, przebudowa, montaż, remont lub rozbiórka obiektu budowlanego. Z kolei zarówno przebudowa, jak i remont są definiowane także z użyciem pojęcia robót budowlanych. Przebudowa to bowiem wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego z wyjątkiem dalej wymienionych (art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego), zaś remont to wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji. Można więc powiedzieć, że w przypadku takich robót budowlanych jak przebudowa i remont są one definiowane przy użyciu definiowanego pojęcie (roboty budowlane).

Tego rodzaju definicja utrudnia oznaczenie właściwego, zgodnego z wolą ustawodawcy, zakresu definiowanego pojęcia. W celu wyjaśnienia zakresu pojęcia robót budowlanych konieczne jest więc sięgnięcie do innych metod wykładni niż wykładnia literalna i logiczna. W ocenie NSA przede wszystkim należy sięgnąć do reguł wykładni celowościowej i funkcjonalnej.

Pojęcie robót budowlanych służy ustaleniu zakresu stosowania reglamentacji administracyjnej przewidzianej w Prawie budowlanym. Zgodnie z art. 28 ust. 1 powołanej ustawy roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-30 tej ustawy, w których to przepisach przewidziano od tej zasady wyjątki. Przy czym niektóre wyjątki zwalniają z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, ale nie wyłączają w ogóle spod reglamentacji administracyjnej (są to przypadki, w których roboty budowlane mogą być wykonane po uprzednim ich zgłoszeniu właściwemu organowi administracji), a nieliczne wyłączają obowiązek zarówno uzyskania pozwolenia na budowę, jak i zgłoszenia właściwemu organowi. To pokazuje, ze funkcją definicji robót budowlanych jest ustalenie zakresu stosowania przepisów Prawa budowlanego.

Reglamentacja administracyjna wynikająca z Prawa budowlanego ingeruje niekiedy bardzo głęboko w takie prawa jak chociażby własność. Właściciel nieruchomości jest ograniczony w wykonywaniu swego prawa m.in. przez to, że zabudowę swojej nieruchomości musi dostosować do udzielanego mu pozwolenia na budowę. Z kolei, kiedy jest właścicielem zabudowanej już nieruchomości zmiany w budynku też musi dostosować do wymogów Prawa budowlanego, jeżeli zmiany te są robotami budowlanymi w rozumieniu tej ustawy. Konstytucyjnym uzasadnieniem takiego ograniczenia prawa własności są wartości wskazane w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. W Prawie budowlanym wartości, których ochrona jest celem reglamentacji przewidzianej w tej ustawie, zostały wskazane w art. 5 ust. 1 i 2.

Z powyższego wynika, że wykładając art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego w celu określenia zakresu pojęcia robót budowlanych, a co za tym idzie zakresu stosowania Prawa budowlanego, należy uwzględnić cel reglamentacji przewidzianej w tej ustawie, czyli potrzebę ochrony wartości wskazanych w art. 5 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Należy też rozważyć czy ograniczenie prawa własności przy użyciu środków przewidzianych w Prawie budowlanym jest w odpowiedniej proporcji do wartości podlegających ochronie. Nakaz oceny proporcjonalności ograniczeń w stosunku do wartości podlegających ochronie wynika wprost z art. 31 ust. 3 Konstytucji, w szczególności z tej części tego przepisu, w której stanowi się, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane, gdy są konieczne (podkreślenie Sądu) dla ochrony dalej wskazanych wartości. Ocena proporcjonalności pociąga za sobą także rozważenie, czy są dostępne inne środki ochrony zagrożonych praw.

Mając to wszystko na uwadze NSA uznaje za trafne stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego czynności, które wykonała skarżąca, nie stanowią robót budowlanych w rozumieniu Prawa budowlanego.

Odnośnie do prac dotyczących ściany należy wskazać, że nie jest kwestionowane, iż prace te zostały wykonane w związku z erozją biologiczną ściany. Skarżąca w związku z tym skuła zagrzybiony tynk, zastosowała preparat mający na celu zapobieżenie odnowienia się zagrzybienia i wykonała nowy tynk, przy czym z zastosowaniem izolacji (wełna mineralna) oraz płyt kartonowo-gipsowych. Faktem jest, że na skutek tych czynności doszło do zmiany w grubości ściany i tym samym w szerokości klatki schodowej. Jednakże zmiana ta, jak ustaliły organy administracji około 10 cm, nie jest na tyle istotna, aby uzasadniała potrzebę (konieczność) stosowania środków przewiedzianych w Prawie budowlanym. Zauważyć należy, że ewentualne uzasadnione interesy wnoszących skargę kasacyjną związane z korzystaniem z klatki schodowej mogą być chronione przed sądem powszechnym i jak wynika z akt administracyjnych odpowiednia akcja przez osoby zainteresowane w tym celu została podjęta. W aktach administracyjnych znajduje się bowiem kopia protokołu z oględzin przeprowadzonych w sprawie toczącej się przed Sądem Rejonowym w Wieliczce z powództwa wnoszących skargę kasacyjną przeciwko skarżącej o "przywrócenie stanu zgodnego z prawem" (sprawa o sygnaturze akt I C [...]). Jeżeli zaś chodzi o podnoszone w skardze kasacyjnej ewentualne zagrożenie związane z naruszeniem przepisów o ochronie przeciwpożarowej to wnoszący skargę kasacyjną mogą zwrócić się w tej sprawie do właściwego komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej o wydanie decyzji na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. z 2013 r., poz. 1340 ze zm.). To wszystko prowadzi do wniosku, że trafnie Sąd pierwszej instancji prace, które skarżąca wykonała w związku z usunięciem korozji biologicznej ściany, uznał za bieżącą konserwację, a więc nie zaliczył ich do robót budowlanych w rozumieniu Prawa budowlanego.

Jeżeli chodzi o prace polegające na zabudowaniu narożnika spocznika na klatce schodowej, to zaznaczyć należy, że nie jest kwestionowane, iż celem tych prac było wykonanie wbudowanej szafy, otwieranej - jak wynika z akt - ze strony klatki schodowej. Mając to na uwadze stwierdzić trzeba, że dla oceny tych czynności istotne jest uświadomienie sobie, że w istocie chodzi o wykonanie szafy, tyle że z użyciem materiałów zazwyczaj używanych przy wykonywaniu robót budowlanych w potocznym tych słów znaczeniu, mianowicie płyt kartonowo-gipsowych. W związku z tym zauważyć należy, że o zaliczeniu określonych działań do robót budowlanych w znaczeniu przyjętym w Prawie budowlanym nie może decydować użycie określonego rodzaju materiałów. Takie rozumowanie prowadziłoby do absurdalnych wniosków, gdyż najdrobniejsze działanie z użyciem cegły lub zaprawy murarskiej należałoby uznać za roboty budowlane w rozumieniu Prawa budowlanego. Istotne jest natomiast, czy podjęcie i ukończenie czynności zmierzających do wykonania szafy "na wymiar", bo umieszczonej w narożniku spocznika klatki schodowej, jest działaniem, które wymaga w świetle wcześniej określonych kryteriów reglamentacji ze strony organów administracji publicznej. W ocenie NSA taka reglamentacja nie jest uzasadniona z punktu widzenia ochrony wartości chronionych przez Prawo budowlane. Nadto, osoby tym zainteresowane – wnoszące skargę kasacyjną – mogą poszukiwać ochrony swoich ewentualnie naruszonych praw przed Sądem powszechnym, co – jak już zauważono – uczyniły. W końcu, również w tym przypadku ewentualne naruszenie przepisów dotyczących ochrony przeciwpożarowej może być skontrolowane przez kompetentny w tym zakresie organ administracji publicznej. Zatem, stanowisko Sądu pierwszej instancji sprowadzające się do tezy, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, wykonanie przy pomocy materiałów budowlanych zabudowanej szafy w narożniku spocznika klatki schodowej nie może być uznane za wykonanie robót budowlanych, jest trafne.

Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił ją.