I OW 7/14

Uzasadnienie

Burmistrz Ł. wniósł o rozstrzygniecie sporu o właściwość pomiędzy nim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Częstochowie w zakresie wskazania organu drugiej instancji właściwego do rozpatrywania odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez Dyrektora Zespołu Szkół nr [...] w Ł. nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu organ podał następujący stan sprawy: Dyrektor Zespołu Szkół nr [...] w Ł. decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. odmówił wnioskodawcy B. B. udostępnienia informacji publicznej. Wnioskodawca wniósł odwołanie od tej decyzji, które zostało przesłane do rozpatrzenia Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Częstochowie, które przekazało to odwołanie do rozpatrzenia Burmistrzowi Ł. jako organowi drugiej instancji. Burmistrz Ł. uznając, że istnieją podstawy do przyjęcia właściwości Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie w niniejszej sprawie złożył niniejszy wniosek o rozstrzygniecie sporu o właściwość.

Burmistrz Ł. wskazał, że w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie organem drugiej instancji jest w tej sprawie Burmistrz jako organ sprawujący nadzór nad działalnością Dyrektora Zespołu Szkół i w tym zakresie podparło się wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 248/12. W ocenie Burmistrza Ł. nie jest to jednak stanowisko prawidłowe. Jeżeli bowiem regulację art. 17 pkt. 1 K.p.a. uzupełnić o przepis art. 39 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594), w przypadku decyzji wydanej przez kierownika gminnej jednostki organizacyjnej organem wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze. Zdaniem Burmistrza Ł. uzupełniając powyższe regulacje o art. 1 ust. 1 ustawy dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856) stwierdzić trzeba, że samorządowe kolegium odwoławcze będzie organem wyższego stopnia od decyzji wydanych przez kierowników gminnych jednostek organizacyjnych.

Burmistrz Ł. zwrócił uwagę na różnicę pomiędzy art. 17 pkt 1 K.p.a. a art. 1 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych wskazując, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego statuują samorządowe kolegia odwoławcze jako organ wyższej instancji w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego oraz kierowników służb, inspekcji i straży działających w imieniu wójta, burmistrza (prezydenta miasta). Wskazano, że definicja zawarta w art. 1 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych jest najszersza, gdyż nie odnosi samorządowych kolegiów odwoławczych jako organu wyższego stopnia w stosunku do organów gminy, ale do zakresu spraw, to jest spraw z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego. Decyzja nie musi być więc wydawana przez organ gminy ale przez inny organ, jeżeli należy do właściwości jednostek samorządu terytorialnego. Jeżeli umocowanie kierownika gminnej jednostki organizacyjnej do wydania decyzji ma swoje oparcie w ustawie i dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej to organem wyższego stopnia zawsze będzie samorządowe kolegium odwoławcze.

Co do definicji organu gminy z art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a., Burmistrz Ł. podniósł, że do takich orzecznictwo zaliczyło organy jednostek pomocniczych gminy w rozumieniu art. 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz kierowników jednostek organizacyjnych. Podniósł także, iż słusznie zwraca się uwagę w doktrynie, że podmioty muszą być uznane za organy gminy w znaczeniu funkcjonalnym.

Wobec tego Burmistrz Ł. uznał, że organem właściwym do rozpatrzenia odwołania od decyzji Dyrektora Zespołu Szkół Nr [...] w Ł. jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie.

W odpowiedzi na wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie podtrzymało stanowisko, że jest ono organem niewłaściwym w sprawie, gdyż ma tu zastosowanie art. 17 pkt 3 K.p.a. stanowiący, że w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 organami wyższego stopnia są – odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie wskazało, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie zawierają definicji legalnej pojęcia "organu nadrzędnego", co uzasadnia sięgnięcie w tym zakresie do wykładni językowej. Wskazano ponadto, że zgodnie z art. 34a ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty organ prowadzący szkołę lub placówkę sprawuje nadzór nad jej działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, z uwzględnieniem odrębnych przepisów. Zdaniem Kolegium w oparciu o powyższy przepis za organ nadrzędny nad dyrektorem szkoły publicznej należy uznać organ prowadzący szkołę. Pojęcie nadzoru obejmuje bowiem zarówno uprawnienie do kontroli, jak i zalecania usunięcia uchybień stwierdzonych w funkcjonowaniu podmiotu poddanego nadzorowi i sprawowania władzy zwierzchniej nad tym podmiotem.

Organ podkreślił, iż sprawy z zakresu dostępu do informacji publicznej należą do spraw administracyjnych. W konsekwencji objęte są one kompetencją nadzorczą organu prowadzącego szkołę. Jednocześnie zwrócono uwagę na to, że zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572), przez organ prowadzący szkołę lub placówkę należy rozumieć ministra, jednostkę samorządu terytorialnego, inne osoby prawne i fizyczne, przy czym jak wykazano powyżej zakładanie i prowadzenie publicznych gimnazjów należy do zadań własnych gmin, które to jednostki samorządu terytorialnego są organami prowadzącymi tego rodzaju szkoły. Jak stanowi art. 5c pkt 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, zadania i kompetencje organu prowadzącego określone w art. 34a tej samej ustawy wykonuje odpowiednio: wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta, marszałek województwa.

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie w świetle przedstawionych powyżej argumentów w sprawach uregulowanych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, organem wyższego stopnia w stosunku do dyrektora publicznej szkoły podstawowej lub gimnazjum jest organ prowadzący daną szkołę. Kompetencje tego organu wykonywać będzie wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta, marszałek województwa. Tym samym organem właściwym w sprawie odwołania od wskazanej na wstępie decyzji Dyrektora Zespołu Szkół Nr [...] w Ł. jest Burmistrz Ł.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 powołanej ustawy należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, niemające wspólnego organu wyższego stopnia, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny).

W niniejszej sprawie mamy do czynienia z wnioskiem złożonym przez Burmistrza Ł. o rozstrzygniecie sporu o właściwość pomiędzy nim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Częstochowie w zakresie wskazania organu drugiej instancji właściwego do rozpatrywania odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez Dyrektora Zespołu Szkół nr [...] w Ł. nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Stosownie do treści art. 127 § 1 i § 2 K.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji, a właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Organem wyższego stopnia w stosunku do dyrektora publicznego gimnazjum jest organ prowadzący szkołę na podstawie art. 34a ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), zgodnie którym, organ prowadzący szkołę lub placówkę sprawuje nadzór nad jej działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, z uwzględnieniem odrębnych przepisów. Z kolei w myśl art. 5c pkt 3 ustawy o systemie oświaty, w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, zadania i kompetencje organu prowadzącego, określone w art. 34a tej samej ustawy, wykonuje odpowiednio wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta, marszałek województwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2012 r. o sygn. akt I OSK 248/12).

Wobec tego stwierdzić należy, że w sprawach o dostęp do informacji publicznej od decyzji podjętej przez dyrektora publicznego gimnazjum, stronie przysługuje odwołanie do organu prowadzącego szkołę, jako organu wyższego stopnia.

Z tych względów należało uznać, że w niniejszej sprawie organem właściwym do rozpatrywania odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez Dyrektora Zespołu Szkół nr [...] w Ł. nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej jest Burmistrz Ł.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), postanowił, jak w sentencji