IV SA/Po 313/14

Uzasadnienie

Pismem z 22 marca 2013 r., sporządzonym na gotowym druku zatytułowanym "Wniosek o udostępnienie dokumentacji przechowywanej w archiwum zakładowym Urzędu Gminy [...]", S. W. (dalej: "Wnioskodawca" lub "Skarżący") wystąpił o "udostępnienie dokumentacji powstałej w komórce organizacyjnej: «Wydział Zagospodarowania Przestrzennego», o nazwie: «miejscowe plany dla Gminy [...]», wytworzonej w latach: «2001 do 2010», poprzez: «sporządzenie kopii», w celu «weryfikacji planów miejscowych»". Kolejnym pismem, datowanym na dzień [...] marca 2013 r., Wnioskodawca wystąpił z podobnym żądaniem, dotyczącym lat 1991 do 1998.

Decyzją z [...] kwietnia 2013 r., nr [...], wydaną po rozpoznaniu obu ww. wniosków, Wójt Gminy [...] (dalej: "Wójt" lub "organ I instancji") – wskazując w podstawie prawnej na: art. 3 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.d.i.p.") oraz § 1 pkt 1 w zw. z § 4 i § 7 Rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 29 lipca 2008 r. [w sprawie określenia szczególnych wypadków i trybu wcześniejszego udostępniania materiałów archiwalnych – uw. Sądu] (Dz. U. Nr 156, poz. 970) – odmówił udostępnienia kserokopii miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, wytworzonych w latach 1991–1998 oraz 2001–2010, jak również dokumentów i dowodów ich doręczenia, związanych z uchwaleniem ww. planów z archiwum zakładowego Urzędu Gminy w [...] (dalej: "Urząd Gminy").

W uzasadnieniu Wójt stwierdził, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego (dalej: "plany miejscowe" lub "m.p.z.p.") stanowią informację publiczną. Obowiązujące plany miejscowe są udostępnione na stronie internetowej Gminy Tarnowo Podgórne (dalej: "Gmina"): www.tarnowo-podgorne.pl. Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. na wniosek udostępniana jest tylko taka informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej (dalej w skrócie: "BIP"). Zdaniem organu I instancji, w związku z faktem, że żądane informacje znajdują się na stronie internetowej BIP Urzędu Gminy, organ jest zwolniony z obowiązku ich udostępnienia w trybie wnioskowym, gdyż wnioskodawca realizuje swoje prawo przez bezpośredni, 24-godzinny dostęp do informacji zamieszczonej na stronie internetowej Gminy.

Dalej Wójt wyjaśnił, że zgodnie z § 1 pkt 1 ww. rozporządzenia w sprawie wcześniejszego udostępniania materiałów archiwalnych, materiały te, wchodzące do państwowego zasobu archiwalnego, od których wytworzenia nie upłynęło 30 lat, mogą być udostępniane w przypadkach uzasadnionych potrzebami nauki i kultury, o ile nie narusza to prawnie chronionych interesów Państwa, jednostek organizacyjnych i obywateli oraz tajemnic ustawowo chronionych. Z ustnego oświadczenia złożonego przez Wnioskodawcę wynika, że złożył wnioski w celu porównywania zawnioskowanych kserokopii z analogicznymi materiałami, o które zawnioskował do Wojewody. W ocenie Wójta wskazany cel wykorzystania zasobów archiwalnych nie znajduje umocowania w przepisach obowiązującego prawa dla ich udostępnienia. Ponadto wnioskowana korespondencja zawiera dane osobowe i adresowe osób fizycznych.

W konkluzji organ I instancji stwierdził, że zarówno zakres żądanych materiałów archiwalnych, jak i uzasadnienie celu ich wykorzystania nie stanowią podstawy do ich udostępnienia. Ponadto na przeszkodzie udostępnieniu wnioskowanych materiałów stoi także uzasadniony, prawnie chroniony interes osób fizycznych biorących udział w postępowaniu związanym z uchwaleniem planów miejscowych, w zakresie ich danych osobowych i adresowych.

Od opisanej decyzji Wójta, S. W. wniósł odwołanie, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. Podkreślił, że żądane informacje znajdują się w archiwum zakładowym Urzędu Gminy i nie ma ich na stronie internetowej BIP. Wyjaśnił, że dotąd uzyskał z tego archiwum około 22 planów miejscowych wraz z dokumentacją archiwalną, na podstawie której były sporządzane plany miejscowe, oraz 4 opracowania studium (1999, 2005, 2010 i 2011 r.). Obecnie urzędnicy zdecydowali, że nie będą już udostępniali dokumentacji, jak również zabroniono Wnioskodawcy przeglądania dokumentacji w archiwum. Problemy z przeglądaniem dokumentacji archiwalnej rozpoczęły się w momencie, gdy Wnioskodawca wezwał organy Gminy do usunięcia naruszenia prawa związanego z opracowywaniem jednego z planów miejscowych, ponieważ w archiwach brakuje dokumentów, na podstawie których został uchwalony powyższy plan. Nadto urzędnicy twierdzą, że przygotowanie żądanej dokumentacji zabiera dużo czasu, ale – w ocenie Wnioskodawcy – uniemożliwianie przeglądania dokumentacji na miejscu w archiwum zaprzecza tym twierdzeniom, ponieważ wystarczy w takiej sytuacji "wyjąć akta z odpowiedniej półki". Podkreślił, że we wnioskach wyraźnie napisał, iż prosi o udostępnienie dokumentów bez danych osobowych.

W uzupełniającym odwołanie piśmie z 31 maja 2013 r. pełnomocnik Skarżącego, adwokat R. R., usystematyzował i rozszerzył zarzuty odwołania, wskazując na naruszenia prawa materialnego: art. 5 ust. 2 i art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a także naruszenia przepisów postępowania: art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej w skrócie: "k.p.a."). Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Wójta i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania.

Decyzją z [...] stycznia 2014 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "organ II instancji" lub "SKO") – określając, że przedmiotem zaskarżonej decyzji Wójta była "odmowa udostępnienia informacji publicznej" i wskazując w podstawie prawnej na: art. 105, art. 127 § 2 i 138 § 1 pkt 2 k.p.a. – uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta i umorzyło postępowanie pierwszej instancji.

W uzasadnieniu SKO wyjaśniło, że nie mogą być w trybie wnioskowym udostępniane informacje publiczne, które ze swej istoty są ogólnie dostępne lub zostały wcześniej upublicznione. Plany zagospodarowania przestrzennego, jako akty prawa miejscowego, podlegają opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego, a także za pośrednictwem BIP Urzędu Gminy – zgodnie z art. 7 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 2 u.d.i.p. Udostępnienie informacji publicznej w tej formie wyłącza – wbrew temu, co podnosi Wnioskodawca w odwołaniu – obowiązek jej udostępnienia na wniosek zainteresowanego. Organ, do którego skierowano wniosek, powinien jedynie odesłać Wnioskodawcę do publikatora. Dysponent informacji publicznej jest bowiem zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja ta nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym, co nie pozwala zainteresowanemu zapoznać się z jej treścią inaczej, niż wskutek złożenia wniosku do odpowiedniego organu. Organ II instancji podkreślił, że niezależnie od tego, czy określone dokumenty zostały już zarchiwizowane, czy aktualnie funkcjonują na stronach internetowych Gminy, jeśli zostały w jakikolwiek sposób wcześniej udostępnione, zaś zainteresowany podmiot może z nich skorzystać bez żadnych ograniczeń, nie ma podstaw do ich udostępnienia w trybie wskazanej wyżej ustawy.

Ponadto, odnosząc się wprost do okoliczności rozpatrywanej sprawy, SKO zauważyło, że dziesiątki tego typu, powielających się wniosków, składanych przez Wnioskodawcę do organu I instancji, skutecznie paraliżują pracę organów administracyjnych, nie służą Wnioskodawcy w osiągnięciu celu, a stanowią wręcz nadużywanie prawa dostępu do informacji publicznej.

Na opisaną decyzję SKO skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł S. W., zastępowany przez dotychczasowego pełnomocnika. Z powołaniem się na zarzuty naruszenia przepisów postępowania – tj.: (a) art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu i pozbawienie prawa do wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji; (b) art. 35 § 3 w zw. z art. 36 § 1 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy w kodeksowych terminach, niewskazanie przyczyn zwłoki oraz niewskazanie nowego terminu załatwienia sprawy; (c) art. 40 § 2 k.p.a. poprzez pomijanie pełnomocnika Skarżącego w doręczanej przez SKO korespondencji; (d) art. 107 § 1 w zw. z art. 8 i art. 9 k.p.a., poprzez nieprecyzyjne wskazanie uchylonej decyzji organu I instancji; (e) art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a., poprzez brak wskazania podstawy prawnej skarżonej decyzji, nieprecyzyjne wskazanie podstawy prawnej umorzenia postępowania, brak wyjaśnienia przyczyn niedochowania terminu załatwienia sprawy i trybu jego przedłużania oraz brak odniesienia się do argumentacji strony skarżącej, co uczyniło uzasadnienie skarżonej decyzji pozornym; (f) art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez zaniedbanie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, polegające w szczególności na błędnym przyjęciu przez organ, że opublikowanie planów miejscowych w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego, a następnie ich zamieszczenie na stronach BIP Urzędu Gminy, zwalniało organ z obowiązku udostępnienia żądanej przez Skarżącego informacji, oraz na błędnym uznaniu, iż treść wniosku Skarżącego jest tożsama z treścią materiału udostępnionego na stronie BIP Gminy – Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO oraz zasądzenie kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, a ponadto podkreślając, że każdy projekt planu miejscowego, który został wywołany stosowną uchwałą rady gminy, na podstawie art. 17 ust. 10 ustawy z dnia 27 marca 2013 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.p.z.p.") podlega wyłożeniu do publicznego wglądu na okres 21 dni, co jest szczególnym charakterem udostępnienia materiałów planistycznych, umożliwiającym, poprzez zgłaszanie uwag do planu, wpływanie na jego ostateczny kształt przez społeczeństwo. Po upływie tego terminu projekt planu jest publikowany na stronach internetowych Gminy i jest ogólnie dostępny. Każdy zatem ma możliwość wglądu do dokumentów planistycznych i uzyskania informacji objętych tymi dokumentami. Tym samym w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione z tej racji, że są dostępne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja SKO oraz poprzedzająca ją decyzja Wójta nie mogą się ostać.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Kontroli w tak zakreślonych granicach kognicji sąd administracyjny dokonuje na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), co oznacza, że podstawę orzekania stanowi materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania (por. wyrok NSA z 18.11.2008 r., II FSK 1162/07, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"), oraz że, co do zasady, zakazane jest uwzględnianie okoliczności nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (por. wyrok WSA z 15.12.2008 r., VI SA/Wa 2099/05, CBOSA). "Akta sprawy" w powyższym rozumieniu oznaczają dokumentację sprawy, na podstawie której organ ustalił stan faktyczny sprawy i wydał rozstrzygnięcie będące przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Należy przyjąć, że przesłane przez organ przy skardze akta sprawy są tymi, które organ posiadał prowadząc postępowanie zakończone orzeczeniem zaskarżonym do sądu (por. wyrok NSA z 01.02.2008 r., I OSK 1548/06, CBOSA).

Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję SKO oraz – na mocy art. 135 p.p.s.a. – poprzedzającą ją decyzję Wójta, Sąd stwierdził, iż przy ich wydaniu doszło przede wszystkim do naruszenia przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Organy obu instancji nie uczyniły bowiem zadość podstawowemu obowiązkowi organu administracji w postępowaniu administracyjnym, wynikającemu już z zasad ogólnych tego postępowania: dążenia do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), w tym rzeczywistej treści żądania strony.

Analiza akt administracyjnych przedłożonych Sądowi w niniejszej sprawie pokazuje, że organ I instancji orzekł ponad literalną treść żądania Wnioskodawcy, wynikającą z pisemnego wniosku z [...] marca 2013 r., uzupełnionego pismem z [...] marca 2013 r. W treści pierwszego z tych pism Wnioskodawca wskazał bowiem, że chodzi o dokumentację "o nazwie: miejscowe plany dla Gminy [...]" wytworzoną w latach 2001 do 2010, a w drugim piśmie rozszerzył swe żądanie na lata: 1992 do 1998 i 1991. Sposób sformułowania tych pism mógł nasuwać pewne wątpliwości co do rzeczywistych intencji Wnioskodawcy, na pewno jednak nie dawał oparcia do stwierdzenia, że treścią wniosku było – jak to przyjął organ I instancji w swej decyzji – "udostępnienie kserokopii miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (...) oraz dokumentów i dowodów ich doręczenia, związanych z uchwaleniem ww. planów". Tak szeroka interpretacja, przynajmniej w części dotyczącej żądania "dokumentów i dowodów ich doręczenia, związanych z uchwaleniem ww. planów", niewątpliwie wykraczała poza literalną treść wniosku i jako taka nie mogła zostać przyjęta, bez uprzedniego uzyskania przez organ uzupełniających wyjaśnień od Wnioskodawcy. Niewykluczone, że organ I instancji stosowne czynności wyjaśniające podjął – o czym może świadczyć wzmianka w uzasadnieniu jego decyzji o, bliżej nie określonym, "ustnym oświadczeniu złożonym przez Wnioskodawcę" – jednak nie znalazły one żadnego odzwierciedlenia w materiale sprawy. Tymczasem w świetle zasady ogólnej pisemności postępowania administracyjnego (art. 14 k.p.a.) fakt odebrania przez pracownika organu oświadczenia precyzującego lub uzupełniającego pierwotny wniosek, powinien zostać utrwalony przynajmniej w formie urzędowej adnotacji (art. 72 k.p.a.), gdyż bez wątpienia stanowi okoliczność (czynność) mającą znaczenie dla sprawy.

Brak takiej adnotacji należy ocenić jako uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim bowiem uniemożliwiło Sądowi, a wcześniej organowi odwoławczemu, skontrolowanie rozstrzygnięcia Wójta pod kątem dochowania przez ten organ, wynikającej z art. 61 § 1 i 2 k.p.a., zasady związania organu administracji treścią wniosku inicjującego postępowanie.

W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że, w świetle przywołanych wyżej przepisów art. 61 k.p.a., w sytuacji wszczęcia postępowania na żądanie strony, treść zgłoszonego żądania określa rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, a także wyznacza właściwą normę prawa materialnego lub procesowego, która będzie relewantna dla ustalenia zakresu podmiotowego i przedmiotowego postępowania. Organ administracji jest tym żądaniem związany, gdyż tylko i wyłącznie strona składająca podanie określa przedmiot swojego żądania i nim rozporządza. Innymi słowy, owo żądanie (wniosek) strony, wyznacza granice sprawy administracyjnej podlegającej załatwieniu w danym postępowaniu administracyjnym. (por. wyroki NSA: z 30.01.2013 r., II OSK 1812/11, CBOSA; z z 07.05.2010 r., I OSK 214/2010, CBOSA; z 24.07.2001 r., IV SA 1091/99, LEX nr 78924; a także wyroki WSA: z 17.10.2010 r., I SA/Kr 1059/10, CBOSA; z 25.06.2008 r., III SA/Wr 466/07, CBOSA). Dodać należy, że stosownie do norm regulujących wszczęcie postępowania (art. 61 oraz art. 63 § 2 k.p.a.), zakres żądania strony, identyfikujący sprawę administracyjną, w tym przedmiot postępowania administracyjnego, wynika przede wszystkim z podstawy faktycznej żądania opisanej w podaniu strony. Natomiast wskazana w podaniu podstawa prawna, dla organu rozpoznającego ów wniosek, nie ma – w zasadzie – charakteru determinującego. Organ wiążą bowiem granice danej sprawy, które wynikają z okoliczności faktycznych przedstawionych przez wnioskodawcę (por.: wyrok NSA z 30.01.2013 r., II OSK 1812/11; wyrok WSA z 17.10.2010 r., I SA/Kr 1059/10; wyrok WSA z 25.06.2008 r., III SA/Wr 466/07 – orzeczenia dostępne w CBOSA).

Z tych względów, w razie wszczęcia postępowania na wniosek strony, podstawowym obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści zgłoszonego żądania, która to treść, jak wyżej wskazano, wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Gdyby zaś organ powziął wątpliwości co do tego, jaki jest faktycznie przedmiot żądania, winien zwrócić się do strony o stosowne wyjaśnienie bądź sprecyzowanie złożonego żądania (por.: wyrok NSA z 24.07.2001 r., IV SA 1091/99, LEX nr 78924; wyrok WSA z 17.10.2010 r., I SA/Kr 1059/10, CBOSA; wyrok WSA z 25.06.2008 r., III SA/Wr 466/07, CBOSA). Uzyskane przez organ wyjaśnienia bądź uściślenia treści wniosku winny, oczywiście, znaleźć odzwierciedlenie w aktach administracyjnych sprawy.

W niniejszej sprawie zaniedbanie przez organ I instancji obowiązku doprowadzenia do niezbędnego wyjaśnienia i doprecyzowania treści wniosku miało niewątpliwie wpływ na wynik sprawy. Wynika to jasno z treści zaskarżonej decyzji SKO, w której organ ten (co pokazuje uzasadnienie jego decyzji) – najpewniej opierając się na literalnym brzmieniu podań Wnioskodawcy – zawęził przedmiot prowadzonego postępowania do informacji publicznej polegającej na udostępnieniu samych planów zagospodarowania przestrzennego, bez dokumentacji planistycznej (której rozstrzygnięcie Wójta także dotyczyło). W efekcie, stwierdziwszy, że plany te zostały opublikowane w dzienniku urzędowym oraz za pośrednictwem BIP – a tym samym: że nie podlegają udostępnieniu w trybie wnioskowym – SKO, co najmniej przedwcześnie, uznało, iż postępowanie w tej sprawie jest bezprzedmiotowe i jako takie podlega umorzeniu na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.

Rozbieżna interpretacja treści przedmiotowych wniosków przez Wójta oraz SKO skutkowała ponadto niezachowaniem, wymaganej w toku instancji, tożsamości sprawy, w jej aspekcie przedmiotowym, a w konsekwencji – naruszeniem zasady ogólnej dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), mającej walor zasady konstytucyjnej (art. 78 Konstytucji RP).

W tym miejscu należy wyjaśnić, że wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie można rozumieć w sposób formalny i w efekcie przyjmować, że dla uznania, iż została ona zrealizowana, wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym. Granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji wyznacza zatem zakres rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przyjęty w orzeczeniu (decyzji, postanowieniu) wydanym w pierwszej instancji. Innymi słowy, organ odwoławczy (zażaleniowy) nie może zmieniać rodzaju sprawy ani orzekać w zakresie innym, niż to uczynił przed nim organ pierwszoinstancyjny – aby zachowana została tożsamość sprawy, tak pod względem podmiotowym, jak i przedmiotowym (por. wyroki NSA: z 12.11.1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3–4, poz. 95; z 30.04.2001 r., II SA/Wr 749/99, CBOSA; z 23.11.2006 r., I OSK 451/06, LEX nr 290649; z 01.04.2010 r., II OSK 2060/09, CBOSA). Ponieważ zaś pod względem przedmiotowym na sprawę administracyjną składają się: treść uprawnienia lub obowiązku, podstawa prawna oraz stan faktyczny, to, jak trafnie przyjmuje się w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, zmiana podstawy prawnej rozstrzygnięcia sprawy w toku instancji prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy, a w konsekwencji – do naruszenia zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy (por. wyroki NSA: z 30.04.2001 r., II SA/Wr 749/99, CBOSA; z 28.03.2006 r., II OSK 664/05, CBOSA; z 23.11.2006 r., I OSK 451/06, LEX nr 290649; a także wyrok WSA z 19.09.2007 r., IV SA/Wa 1140/07, CBOSA).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że w zaskarżonej decyzji SKO (w jego w rubrum) przedmiot sprawy został określony jako "odmowa udostępnienia informacji publicznej". Tymczasem Wójt przedmiotem swego rozstrzygnięcia uczynił w istocie odmowę udostępnienia materiałów archiwalnych (z archiwum zakładowego Urzędu Gminy) – na co wskazuje nie tylko sama treść sentencji decyzji tego organu (wyraźne wskazanie w niej, iż odmowa dotyczy udostępnienia dokumentów "z Archiwum Zakładowego Urzędu Gminy"), sposób scharakteryzowania wniosków inicjujących postępowanie w sprawie (określenie ich mianem wniosków "o udostępnienie materiałów archiwalnych") oraz (a w analizowanym kontekście może nawet: przede wszystkim) powołanie w podstawie prawnej decyzji oraz w jej uzasadnieniu przepisów rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 29 lipca 2008 r. w sprawie określenia szczególnych wypadków i trybu wcześniejszego udostępniania materiałów archiwalnych (Dz. U. Nr 156, poz. 970; dalej jako: "Rozporządzenie MKiDN").

Wskazane rozporządzenie zostało wydane na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz. U. z 2011 r. Nr 123, poz. 698 z późn. zm.; dalej jako: "ustawa o narodowym zasobie archiwalnym", w skrócie: "u.n.z.a."), mocą którego minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego zyskał upoważnienie (fakultatywne) do określenia szczególnych wypadków i trybu wcześniejszego udostępniania materiałów archiwalnych, z uwzględnieniem wymogów, o których mowa w art. 17 ust. 1a pkt 2 u.n.z.a. W ten sposób ustawodawca dopuścił możliwość wprowadzenia, w drodze aktu podustawowego, wyjątków od statuowanej w art. 17 ust. 1 u.n.z.a. zasady, że materiały archiwalne są udostępniane po upływie 30 lat od ich wytworzenia. Jeszcze dalej idące obostrzenia przewiduje art. 17 ust. 1a u.n.z.a., w myśl którego niezależnie od wieku materiałów archiwalnych można, w drodze decyzji, odmówić ich udostępnienia, jeżeli: (1) ich stan fizyczny nie pozwala na udostępnienie; (2) udostępnienie miałoby spowodować naruszenie: (a) prawnie chronionych interesów Państwa, jednostek organizacyjnych i obywateli, (b) tajemnic prawnie chronionych. Z kolei w myśl § 1 pkt 1 Rozporządzenia MKiDN materiały archiwalne wchodzące do państwowego zasobu archiwalnego, od których wytworzenia nie upłynęło 30 lat, mogą być udostępniane w przypadkach uzasadnionych potrzebami nauki i kultury, o ile nie narusza to prawnie chronionych interesów Państwa, jednostek organizacyjnych i obywateli oraz tajemnic ustawowo chronionych. Stosownie do § 4 ust. 1 Rozporządzenia MKiDN materiały archiwalne udostępnia się na pisemny wniosek zainteresowanego podmiotu złożony we właściwej jednostce organizacyjnej wymienionej w § 3 ust. 1 Rozporządzenia MKiDN, który to przepis wyszczególnia: (1) archiwa państwowe; (2) jednostki organizacyjne z powierzonym zasobem archiwalnym; (3) biblioteki i muzea, które gromadzą i przechowują materiały archiwalne wchodzące do państwowego zasobu archiwalnego; (4) uczelnie publiczne, których archiwa zakładowe posiadają zasób historyczny; (5) jednostki publicznej radiofonii i telewizji. We wniosku należy podać w szczególności: (1) tytuł materiału archiwalnego lub temat, którego on dotyczy; (2) cel i przewidywany sposób wykorzystania materiału archiwalnego; (3) nazwę jednostki organizacyjnej oraz imię i nazwisko osoby ubiegającej się o udostępnienie materiału archiwalnego (§ 4 ust. 2 Rozporządzenia MKiDN). W przypadku, gdy o udostępnienie materiałów archiwalnych ubiega się jednostka organizacyjna, materiały udostępnia się osobie fizycznej uprawnionej do reprezentowania tej jednostki organizacyjnej lub posiadającej pisemne upoważnienie jej właściwego organu (§ 4 ust. 3 Rozporządzenia MKiDN). Zgodnie z § 7 Rozporządzenia MKiDN odmowa wcześniejszego udostępnienia materiałów archiwalnych wymaga pisemnego uzasadnienia.

Przywołane wyżej przepisy Rozporządzenia MKiDN – § 1 pkt 1 w zw. z § 4 i § 7 – zostały expressis verbis wymienione w podstawie prawnej decyzji Wójta. Skoro więc organ I instancji oparł swe rozstrzygnięcie na przepisach dotyczących udostępniania materiałów archiwalnych, a organ II instancji orzekał na podstawie przepisów normujących ogólne zasady dostępu do informacji publicznej, to oznacza, że, jak to już wyżej wskazano, w kontrolowanej sprawie doszło do naruszenia wymogu tożsamości sprawy rozpoznawanej w toku instancji (w jej aspekcie przedmiotowym).

W tym miejscu należy wyjaśnić, że informacja publiczna może być udostępniana nie tylko na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, która normuje podstawowe tryby dostępu, ale także na zasadach i w trybach szczególnych, unormowanych w odrębnych ustawach. Sytuacje takie zostały wyraźnie przewidziane w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi (pod warunkiem że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1 u.d.i.p.). Cytowany przepis wyraża normę kolizyjną wyłączającą stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej w sytuacji, w której inna ustawa odmiennie reguluje ten sam zakres. Pozwala to w istocie na wyodrębnienie dwóch zbiorów informacji publicznej – obejmujących informacje: (1) podlegające udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej oraz (2) ujawniane w oparciu o unormowania ustaw szczególnych.

Adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jeżeli nie może jej udostępnić na podstawie u.d.i.p. ze względu na konieczność zastosowania odrębnych zasad i trybu z ustawy szczególnej, powinien o tym fakcie powiadomić wnioskodawcę "zwykłym" pismem (por.: I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, uw. 7 do art. 1, s. 28; M. Chmaj [w:] M. Bidziński i in., Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2010, art. 1 Nb 11; M. Jabłoński, Udostępnienie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 29). W takim zawiadomieniu powinno się jednocześnie wskazać właściwe przepisy oraz, w niezbędnym zakresie, zasady (np. wymagane dodatkowe przesłanki) i tryb dostępu do żądanych informacji wynikające z przepisów szczególnych (por. P. Sitniewski, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wrocław 2011, uw. 3 do art. 1 ust. 2).

W doktrynie i orzecznictwie trafnie zwraca się uwagę na potrzebę ścisłej wykładni art. 1 ust. 2 u.d.i.p. oraz zachowywania, wynikającej stąd, pewnej dozy ostrożności (wstrzemięźliwości) w kwalifikowaniu odrębnych regulacji jako unormowań szczególnych wzmiankowanych w tym przepisie. Wskazuje się mianowicie, że istota odesłania, o którym jest mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., dotyczy tylko takiej sytuacji, gdy odrębna ustawa precyzuje zarówno zasady, jak i tryb dostępu do informacji publicznej, których zastosowanie wyłączać będzie zasadność ich realizacji na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej (zob.: M. Jabłoński, Udostępnienie..., Wrocław 2009, s. 30; wyrok NSA z 20.03.2012 r., I OSK 2451/11, CBOSA). Dodatkowo podkreśla się, że odrębny tryb i zasady dostępu muszą być określone w akcie o randze ustawy, a ponadto powinny mieć charakter kompletny, tzn. zapewniający zainteresowanemu możliwość skutecznego zainicjowania i zakończenia procedury dostępu do żądanej informacji (M. Jabłoński, Udostępnienie..., s. 30). W konsekwencji przyjmuje się, że w przypadku takiego zbiegu przepisów, pierwszeństwo mają przepisy szczególne normujące dostęp do danej kategorii informacji publicznej, co wszakże nie wyklucza stosowania w zakresie w nich nieuregulowanym przepisów u.d.i.p. niesprzecznych z tymi przepisami szczególnymi (por. M. Chmaj [w:] M. Bidziński i in., Ustawa..., Warszawa 2010, art. 1 Nb 11).

Jednym z przykładów regulacji szczególnej, o jakiej mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., jest ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 197 poz. 1172 z późn. zm.; dalej jako: "ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych", w skrócie: "u.o.a.n.") w zakresie, w jakim normuje dostęp do dzienników urzędowych oraz do publikowanych w nich aktów normatywnych i innych aktów prawnych. Nie ulega bowiem wątpliwości, że informacje o obowiązującym prawie – w tym prawie miejscowym – mają również status informacji publicznej, zaś odnośne regulacje powołanej ustawy stanowią lex specialis wobec unormowań u.d.i.p. (por.: wyrok NSA z 19.12.2002 r., II SA 3301/02, CBOSA; I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa..., uw. 7 do art. 1, s. 37). W myśl art. 2a ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, akty normatywne i inne akty prawne podlegające ogłoszeniu ogłasza się w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. Nr 64, poz. 565, z późn. zm.), chyba że ustawa stanowi inaczej (ust. 1). Dzienniki urzędowe wydaje się w postaci elektronicznej, chyba że ustawa stanowi inaczej (ust. 2). Dla każdego dziennika urzędowego wydawanego w postaci elektronicznej organ wydający prowadzi odrębną stronę internetową (ust. 3). Szczegółowe zasady prowadzenia i udostępniania zbiorów dzienników urzędowych oraz zawartych w nich aktów normatywnych i innych aktów prawnych, w tym aktów prawa miejscowego, zostały uregulowane w art. 26– art. 29 u.o.a.n. Obowiązywanie tych regulacji zwalnia adresata wniosku o udostępnienia informacji o obowiązującym prawie z żądania udostępnienia żądanej informacji (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa..., uw. 7 do art. 1, s. 37). Lege non distingunte, dotyczy to także aktów prawa miejscowego, w tym miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, mających bez wątpienia status takiego aktu (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.). Przysługujące każdemu prawo wglądu do planu miejscowego zostało wyraźnie proklamowane w art. 30 ust. 1 u.p.z.p., który ponadto umożliwia ubieganie się o wypisy i wyrysy z planu miejscowego. Dlatego za trafne, co do zasady, należy uznać stanowisko organów obu instancji, że treść uchwalonych i ogłoszonych m.p.z.p., jako aktów prawa miejscowego, nie podlega udostępnieniu w trybie wnioskowym z u.d.i.p.

Natomiast, zgodnie z regułą subsydiarności, ustawa o dostępie do informacji publicznej będzie miała zastosowanie do udostępniania aktów normatywnych (innych aktów prawnych) w zakresie nie uregulowanym ustawą o ogłaszaniu aktów normatywnych ani innymi przepisami szczególnymi (tu np.: u.p.z.p.), tj. w odniesieniu do aktów normatywnych wewnętrznie obowiązujących, aktów prawnych będących w fazie projektowania, a także aktów, które nie podlegają ogłoszeniu (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa..., uw. 7 do art. 1, s. 37). Przepisy u.d.i.p. znajdą zastosowanie także wówczas, gdy wniosek dostępowy dotyczył będzie nie tyle (a przynajmniej: nie tylko) treści aktu normatywnego, ale przede wszystkim (a przynajmniej: również) jego "postaci", tj. kopii dokumentu źródłowego, w którym ów akt został pierwotnie utrwalony, np. załącznika do protokołu sesji rady gminy obejmującego tekst uchwalonej wówczas uchwały (na potrzebę odróżniania "treści" i "postaci" dokumentu urzędowego, w kontekście udostępniania informacji publicznej, wskazuje wyraźnie art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.). Pozyskanie kopii dokumentu urzędowego (jego "postaci") może być w konkretnym przypadku motywowane np. zamiarem weryfikacji zgodności opublikowanej wersji ("treści") aktu normatywnego (np. planu miejscowego) z jego pierwotnym źródłem (tu: oryginałem uchwały rady gminy ów plan wprowadzającej).

Obok samego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako aktu normatywnego (aktu prawa miejscowego), informację publiczną stanowi tez niewątpliwie tzw. dokumentacja planistyczna, czyli dokumentacja posiadana przez organ i wykorzystywana do zrealizowania powierzonych jemu prawem zadań, jakimi są sporządzenie projektu i uchwalenie m.p.z.p. (por.: wyrok WSA z 02.12.2009 r., IV SAB/Wr 62/09; wyrok WSA z 16.10.2012 r. IV SAB/Wr 61/12; postanowienie WSA z 04.12.2013 r., II SAB/Kr 242/13 – CBOSA; por też Z. Niewiadomski (red.), Planowanie zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2013 art. 30 Nb 6). Taki charakter dokumentacji planistycznej stanowi pochodną generalnej zasady, że informacjami o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. są także dokumenty tworzone przez organy władzy publicznej podczas procesu legislacyjnego (por. wyrok WSA z 22.11.2006 r., II SAB/Wa 59/06, CBOSA).

W czasie trwania procedury planistycznej zasady i tryb udostępnienia dokumentacji planistycznej wytwarzanej w jej toku normuje w sposób szczególny (art. 1 ust. 2 u.d.i.p) ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast po jej zakończeniu dokumentacja planistyczna podlega udostępnieniu na zasadach ogólnych. Samo bowiem jednorazowe udostępnienie danej informacji do wiadomości publicznej (np. wyłożenie jej do publicznego wglądu na określony czas) nie zwalnia z obowiązku późniejszego jej udostępnienia w trybie wnioskowym, jeżeli w momencie składania takiego wniosku żądana informacja nie jest już publicznie dostępna. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest bowiem zapewnienie rzeczywistej, a nie tylko formalnej, możliwości zapoznawania się z informacjami dotyczącymi sfery publicznej. Inna sprawa, że dostęp do materiałów planistycznych może w określonych przypadkach podlegać ograniczeniu w myśl art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., np. z uwagi na potrzebę ochrony danych osobowych. W takim przypadku – sygnalizowanym w niniejszej sprawie w uzasadnieniu decyzji organu I instancji – niezbędnym, a zarazem wystarczającym zabiegiem będzie poddanie udostępnianego dokumentu anonimizacji.

Prima facie może nie wydawać się natomiast jasne, czy dopuszczalne jest ograniczanie dostępu do dokumentacji planistycznej z powołaniem się na przepisy normujące zasady dostępu do materiałów archiwalnych – na które wskazano w decyzji organu I instancji. Innymi słowy, może budzić wątpliwości, czy – a jeśli tak, to ewentualnie w jakim zakresie (w odniesieniu do całości, czy tylko do niektórych zasobów archiwalnych) – ustawa o narodowym zasobie archiwalnym stanowi "inną ustawę określającą odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi" w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p., która tym samym miałaby pierwszeństwo zastosowania względem ustawy o dostępie do informacji publicznej w odniesieniu do zawierających takie informacje materiałów archiwalnych.

Nie ulega wątpliwości, że zakresy przedmiotowe obu wymienionych ustaw (o dostępie do informacji publicznej oraz o narodowym zasobie archiwalnym) – wyznaczone, z jednej strony, zakresem pojęcia "informacji publicznej", a z drugiej: definicją "materiałów archiwalnych" – krzyżują się, co w szczególności oznacza, że pewne informacje, posiadające status informacji publicznej, mogą zarazem stanowić materiał archiwalny, wchodzący w skład określonego zasobu archiwalnego.

Jest tak dlatego, że "informację publiczną" w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi "każda informacja o sprawach publicznych" (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Przepis ten nawiązuje do konstytucyjnej regulacji statuujące prawo do uzyskiwania "informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne" (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Prawo dostępu do informacji publicznej ma szeroki zakres, gdyż odnosi się do bardzo ogólnego pojęcia "sprawy publicznej". Przykładowy katalog informacji publicznych udzielanych na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej zamieszczony został w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. W doktrynie zasadnie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29).

Z kolei w myśl art. 1 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym materiałami archiwalnymi wchodzącymi do narodowego zasobu archiwalnego (zwanymi dalej "materiałami archiwalnymi"), są wszelkiego rodzaju akta i dokumenty, korespondencja, dokumentacja finansowa, techniczna i statystyczna, mapy i plany, fotografie, filmy i mikrofilmy, nagrania dźwiękowe i wideofonowe, dokumenty elektroniczne w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. Nr 64, poz. 565, z późn. zm.) oraz inna dokumentacja, bez względu na sposób jej wytworzenia, mająca znaczenie jako źródło informacji o wartości historycznej o działalności Państwa Polskiego, jego poszczególnych organów i innych państwowych jednostek organizacyjnych oraz o jego stosunkach z innymi państwami, o rozwoju życia społecznego i gospodarczego, o działalności organizacji o charakterze politycznym, społecznym i gospodarczym, zawodowym i wyznaniowym, o organizacji i rozwoju nauki, kultury i sztuki, a także o działalności jednostek samorządu terytorialnego i innych samorządowych jednostek organizacyjnych – powstała w przeszłości i powstająca współcześnie. Tak szeroko zakreślona definicja "materiałów archiwalnych" – a zwłaszcza ta jej część, która odnosi się do nośników "informacji o działalności Państwa Polskiego, jego poszczególnych organów i innych państwowych jednostek organizacyjnych oraz o jego stosunkach z innymi państwami", a także "o działalności jednostek samorządu terytorialnego i innych samorządowych jednostek organizacyjnych" – obejmuje swym zakresem niewątpliwie także materiały zawierające "informacje o sprawach publicznych" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Z tym wszakże zastrzeżeniem, że w przypadku materiałów archiwalnych może chodzić wyłącznie o informacje "o wartości historycznej", wchodzące w skład narodowego zasobu archiwalnego.

W świetle art. 2 u.n.z.a. ów zasób ma służyć nauce, kulturze, gospodarce narodowej oraz potrzebom obywateli (ust. 1), przy czym – w zależności od stosunku własności materiałów archiwalnych – dzieli się on na: (1) państwowy zasób archiwalny oraz (2) niepaństwowy zasób archiwalny (ust. 2). Państwowy zasób archiwalny tworzą materiały archiwalne powstałe i powstające w wyniku działalności m.in. organów jednostek samorządu terytorialnego oraz innych samorządowych jednostek organizacyjnych (art. 15 ust. 1 pkt 1a u.n.z.a.). Co istotne, dokumentację sklasyfikowaną jako materiały archiwalne (stanowiące narodowy zasób archiwalny) przechowuje się wieczyście (art. 3 u.n.z.a.). W konsekwencji dokumentacja o określonym w przepisach prawa, krótszym czasie przechowywania, nie stanowi materiału archiwalnego, lecz składa się na tzw. dokumentację niearchiwalną.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.n.z.a. dokumentacja powstająca w organach państwowych i państwowych jednostkach organizacyjnych, w organach jednostek samorządu terytorialnego i samorządowych jednostkach organizacyjnych oraz napływająca do nich jest przechowywana przez te organy i jednostki organizacyjne przez okres ustalony na podstawie upoważnienia zawartego w ust. 2, po tym zaś okresie: (1) dokumentacja stanowiąca materiał archiwalny jest przekazywana do właściwych archiwów państwowych; (2) dokumentacja inna niż wymieniona w pkt 1 może ulec brakowaniu. Na podstawie wzmiankowanej delegacji z art. 5 ust. 2 u.n.z.a. – w myśl której minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, na wniosek Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych, w drodze rozporządzenia, ustala zasady klasyfikowania i kwalifikowania dokumentacji ze względu na okresy jej przechowywania oraz zasady i tryb przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych, a także zasady i tryb brakowania innej dokumentacji – zostało wydane rozporządzenie Ministra Kultury z dnia 16 września 2002 r. w sprawie postępowania z dokumentacją, zasad jej klasyfikowania i kwalifikowania oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych. (Dz. U. z 2002 r. Nr 167, poz. 1375; dalej jako "Rozporządzenie MK"). W świetle przepisów tego rozporządzenia dokumentacja wytwarzana i gromadzona przez organy i jednostki organizacyjne, o których mowa w art. 5 ust. 1 u.n.z.a., dzieli się na: (1) materiały archiwalne – wchodzące do państwowego zasobu archiwalnego oraz (2) dokumentację niearchiwalną, tj. inną dokumentację, niestanowiącą materiałów archiwalnych (§ 1 ust. 1 Rozporządzenia MK). Co do zasady materiały archiwalne przekazywane są do właściwego archiwum państwowego nie później niż po upływie 25 lat od ich wytworzenia (zob. § 10 ust. 1 Rozporządzenia MK). Natomiast dokumentacja niearchiwalna, po upływie okresu przechowywania określonego we właściwym wykazie akt, podlega brakowaniu, które polega na ocenie przydatności tej dokumentacji niearchiwalnej do celów praktycznych, wydzieleniu dokumentacji nieprzydatnej i przekazaniu jej na makulaturę.

Materiały archiwalne do czasu ich przekazania do archiwum państwowego, przechowywane są w archiwum zakładowym, które to archiwum tworzy się, zgodnie z art. 33. ust. 1 zdanie pierwsze u.n.z.a., w państwowych jednostkach organizacyjnych oraz w jednostkach samorządu terytorialnego i innych samorządowych jednostkach organizacyjnych, w których powstają materiały archiwalne. Jednak również powstająca w takie jednostce dokumentacja niearchiwalna, do czasu jej poddania procesowi brakowania, przechowywana jest w archiwum zakładowym – co wynika m.in. z rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2011 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych (Dz. U. Nr 14, poz. 67 z późn. zm.; dalej jako "Rozporządzenie PRM"), wydanego na podstawie art. 6 ust. 2b u.n.z.a. m.in. dla organów gminy i związków międzygminnych oraz urzędów obsługujących te organy i związki. Wskazane rozporządzenie określa: instrukcję kancelaryjną, sposób klasyfikowania i kwalifikowania dokumentacji w formie jednolitych rzeczowych wykazów akt, a także instrukcję w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych (zwaną dalej "instrukcją archiwalną"). Zgodnie z §1 tej ostatniej instrukcji (stanowiącej załącznik nr 6 do Rozporządzenia PRM), reguluje ona, co do zasady, postępowanie w archiwum zakładowym z "wszelką dokumentacją spraw zakończonych" (niezależnie od techniki jej wytwarzania, postaci fizycznej oraz informacji w niej zawartych). Z przepisu tego wynika, że do archiwum zakładowego przekazywana jest cała dokumentacja wszystkich spraw zakończonych, co potwierdza treść § 5 instrukcji archiwalnej, w którym, wśród zadań archiwum zakładowego, na pierwszym miejscu wskazano "przejmowanie dokumentacji spraw zakończonych z poszczególnych komórek organizacyjnych" (pkt 1 lit. a). Zgodnie z § 37 instrukcji kancelaryjnej (stanowiącej załącznik nr 1 do Rozporządzenia PRM) dokumentację spraw zakończonych uznaje się, w trybie i na warunkach określonych w instrukcji archiwalnej, za dokumentację archiwum zakładowego po upływie dwóch lat, licząc od pierwszego stycznia roku następującego po roku, w którym sprawa została zakończona.

Powyższe – siłą rzeczy jedynie skrótowe i bardzo ogólnikowe – przedstawienie podstawowych reguł podziału ogółu dokumentacji wytwarzanej przez organy jednostek samorządu terytorialnego na dwie grupy, tj. na materiały archiwalne oraz dokumentację niearchiwalną, a także zasad postępowania z tymi grupami dokumentacji w zakresie przekazywania ich do archiwum zakładowego, a następnie (dot. wyłącznie materiałów archiwalnych) do archiwum państwowego, było niezbędne do ustalenia wzajemnych relacji pomiędzy szczególnymi zasadami udostępniania materiałów archiwalnych, ustanowionymi na kanwie przywołanej wyżej regulacji art. 17 u.n.z.a., a ustawą o dostępie do informacji publicznej – w kontekście normy kolizyjnej z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. W tym zakresie należy stwierdzić, co następuje:

– art. 17 ust. 1 u.n.z.a. statuujący zasadę, że materiały archiwalne są udostępniane po upływie 30 lat od ich wytworzenia – a co za tym idzie: również stanowiąca wyjątek od tej zasady regulacja Rozporządzenia MKiDN określająca szczególne wypadki i tryb wcześniejszego udostępniania materiałów archiwalnych – odnoszą się, expressis verbis, tylko do materiałów archiwalnych. Tym samym nie znajdują zastosowania w kwestiach dostępu do przechowywanej w archiwum zakładowym tzw. dokumentacji niearchiwalnej. W konsekwencji organ, odmawiając udostępnienia określonych materiałów z archiwum z powołaniem się na unormowania ustawy o narodowym zasobie archiwalnym lub Rozporządzenia MKiDN winien wykazać, że żądane dokumenty rzeczywiście stanowią materiały archiwalne w rozumieniu tej ustawy (z przywołaniem konkretnej podstawy prawnej dokonania takiej kwalifikacji);

– literalne brzmienie definicji legalnej "materiałów archiwalnych" – w której mówi się o dokumentacji nie tylko "powstałej w przeszłości", ale także "powstającej współcześnie" (zob. art. 1 in fine u.n.z.a.) – może prowadzić do wniosku, że dana dokumentacja, spełniająca pozostałe kryteria wymienione w tej definicji (związane z posiadaniem wartości historycznej itd.) zyskuje status dokumentacji stanowiącej materiał archiwalny – w tym sensie, iż podlega rygorom właściwym dla tej kategorii materiałów, na czele z obowiązkiem wieczystego przechowywania (art. 3 u.n.z.a.) – już od chwili jej powstania (wytworzenia). Nie sposób jednak przyjąć, aby art. 17 ust. 1 u.n.z.a. miał dotyczyć tak rozumianych materiałów archiwalnych, gdyż oznaczałoby to konieczność przyjęcia, iż każda tego rodzaju dokumentacja, co do zasady, nie podlega udostępnieniu przez cały trzydziestoletni okres od dnia jej wytworzenia licząc, a więc także w okresie, w którym niezbędne jest jej praktyczne, bieżące wykorzystywanie do celów, dla jakich została wytworzona. Taką wykładnię, jako prowadząca do niedających się zaakceptować skutków (argumentum ad absurdum), należy zdecydowanie odrzucić. W efekcie trzeba przyjąć, że przepis art. 17 u.n.z.a. może znaleźć zastosowanie jedynie do materiałów archiwalnych znajdujących się już we właściwych archiwach;

– niezależnie od powyższego, istotne względy natury aksjologicznej nie pozwalają, zdaniem Sądu, przyjąć, iżby unormowania art. 17 ust. 1 u.n.z.a. oraz wykonawczego rozporządzenia MKiDN mogły wyłączać lub ograniczać możliwość uzyskania dostępu, na zasadach określonych w ustawie o dostępie od informacji publicznej, do materiałów archiwalnych zawierających informację publiczną – przynajmniej do czasu ich przekazania do archiwum państwowego, a więc przez okres ich przechowywania w archiwum zakładowym. Jeśli się zważy, że materiały archiwalne – lege non distinguente, także te obejmujące informację publiczną – mogą zostać przekazane do archiwum zakładowego zaraz po uznaniu danej sprawy za "zakończoną" w rozumieniu § 37 instrukcji kancelaryjnej oraz § 1 i § 5 pkt 1 lit. a instrukcji archiwalnej (a więc w praktyce np. niezwłocznie po uostatecznieniu się lub uprawomocnieniu decyzji administracyjnej kończącej daną sprawę), to wyłączenie w odniesieniu do takiej dokumentacji, z chwilą jej przekazania do archiwum zakładowego, możliwości uzyskania dostępu na zasadach określonych w u.d.i.p. stanowiłoby nadmierne, nieproporcjonalne i niczym nie uzasadnione ograniczenie konstytucyjnego prawa do uzyskania informacji publicznej;

– sygnalizowany problem potencjalnej kolizji przepisów u.d.i.p. oraz u.n.z.a. został już dostrzeżony w orzecznictwie, w którym zajęto też podobne stanowisko, w świetle którego obowiązujące zasady dostępu do dokumentów zgromadzonych w archiwach zakładowych lub składnicach akt nie mogą stanowić ograniczenia w dostępie do informacji publicznej. Odmienne stanowisko prowadziłoby do całkowitego lub prawie całkowitego uniemożliwienia realizacji, w odniesieniu do dokumentacji zgromadzonej w takich zasobach, ustawy o dostępie do informacji publicznej i konstytucyjnej zasady gwarantującej taki dostęp (por. wyrok WSA z 12.05.2014 r., II SAB/Kr 98/14, CBOSA);

– z tych wszystkich względów należy, w ocenie Sądu, przyjąć, że przepisy art. 17 ust. 1 u.n.z.a. oraz wydanego na podstawie art. 17 ust. 2 u.n.z.a. Rozporządzenia MKiDN nie stanowią unormowań szczególnych (lex specialis), o jakich mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., które w zakresie udostępniania wytworzonych przez organy gminy materiałów archiwalnych zawierających informacje publiczne mogłyby wyłączać lub ograniczać stosowanie zasad oraz trybu dostępu do takich informacji określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej – przynajmniej do czasu przekazania tych materiałów do właściwego archiwum państwowego.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organ I instancji, z uchybieniem wynikającego z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy – a więc co najmniej przedwcześnie – odmówił Wnioskodawcy udostępnienia żądanych przezeń dokumentów. Przede wszystkim, jak to już wyżej wskazano, nie doprowadził do wyjaśnienia i sprecyzowania przez Wnioskodawcę przedmiotu wniosków (ewentualnie uzyskanych odeń ustnych wyjaśnień nie utrwalił w aktach sprawy). Ponadto nie wyjaśnił, które konkretnie rodzaje (kategorie) żądanych dokumentów nie podlegają udostępnieniu na wniosek z uwagi na ich publiczną dostępność w BIP (czy tylko m.p.z.p., czy też określone elementy dokumentacji planistycznej, inne), a które – ze względu na ich uprzednie przekazanie do archiwum. W tej ostatniej kwestii organ ponadto wadliwie ograniczył się do li tylko ogólnikowego wskazania, że żądane przez Wnioskodawcę dokumenty (bliżej przez organ nie określone) stanowią "zasoby archiwalne", bez wyjaśnienia, do jakiej konkretnie kategorii dokumentów (materiały archiwalne czy dokumentacja niearchiwalna) zostały one zakwalifikowane i na jakiej podstawie prawnej przekazane do archiwum. W tym zakresie Sąd podkreśla, że jeżeli powodem nieudostępnienia żądanych dokumentów jest ich archiwizacja, to w uzasadnieniu decyzji odmownej należy wskazać podstawę prawną takiego działania, dokumenty zarchiwizowane i dokumenty wskazujące na dokonanie archiwizacji oraz ewentualnie przepis, który nie pozwala z tych dokumentów korzystać w sytuacji, gdy jest taka potrzeba (por. wyrok WSA z 27.09.2012 r., II SA/Go 500/12, CBOSA). Niezależnie do powyższego organ I instancji błędnie przyjął, że sam fakt przekazania żądanej dokumentacji do archiwum zakładowego wyłącza możliwość ubiegania się o jej udostępnienie w trybie u.d.i.p., czym naruszył art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Podobnie niezasadnie uznał, że na przeszkodzie udostępnieniu dokumentacji planistycznej stoi fakt, iż obejmuje ona również dane osobowe i adresowe osób fizycznych, podczas gdy, jak to już wyżej wskazano, wystarczającym zabiegiem jest w takim przypadku anonimizacja takich danych w udostępnianej dokumentacji.

Z kolei organ II instancji, z obrazą art. 15 k.p.a., doprowadził do naruszenia tożsamości przedmiotowej sprawy rozpoznanej w postępowaniu odwoławczym, w stosunku do sprawy, która stanowiła przedmiot rozstrzygnięcia w pierwszej instancji – we wskazanym wyżej zakresie. Ponadto, powielając błędy organu I instancji w zakresie braku dostatecznego zidentyfikowania i wyodrębnienia poszczególnych rodzajów (kategorii) dokumentów zażądanych przez Wnioskodawcę, bezpodstawnie przyjął, że wszystkie te dokumenty zostały upublicznione w taki sposób, że "są dostępne" i "zainteresowany podmiot może z nich skorzystać bez żadnych ograniczeń", i na tej podstawie, co najmniej przedwcześnie, umorzył w całości postępowanie pierwszej instancji.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu (200 zł) oraz wynagrodzenie ustanowionego w sprawie pełnomocnika, ustalone na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461) w wysokości 240 zł. (W aktach sprawy dowodu uiszczenia wymaganej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa).

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższe uwagi, wskazania i oceny prawne, a przede wszystkim wyjaśni i udokumentuje w aktach sprawy rzeczywistą treść żądania Wnioskodawcy, które następnie rozpozna. Dokonane ustalenia skonfrontuje z treścią innych złożonych przez Wnioskodawcę i rozpoznanych przez organy wniosków, bacząc, aby nie doszło do wydania dwu lub więcej orzeczeń w tej samej sprawie (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). W tym kontekście szczególną uwagę zwróci na wnioski rozstrzygnięte decyzjami, które były przedmiotem kontroli Sądu w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 321/14.